Aufenthaltsbeschränkende Auflagen in Niederlassungserlaubnissen für jüdische Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion gemäß § 23 Abs. 2 Satz 4 AufenthG sind nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich geeignet und erforderlich zur angemessenen Verteilung der öffentlichen Finanzierungslasten für Sozialleistungen. Sie können jedoch insbesondere dann im Einzelfall unverhältnismäßig sein, wenn die Adressaten das Rentenalter erreicht haben, familiäre Bindungen außerhalb des beschränkten Aufenthaltsbereichs aufweisen und sich schon längere Zeit im Bundesgebiet aufhalten.
Klagen gegen derartige aufenthaltsbeschränkenden Auflagen sind als Anfechtungsklagen zulässig: Die Kläger wenden sich gegen die ihren Niederlassungserlaubnissen beigefügten Nebenbestimmungen, durch die ihnen eine Wohnsitznahme nur im Land Sachsen-Anhalt gestattet ist. Diese wohnsitzbeschränkenden Auflagen sind als selbstständige Verwaltungsakte anfechtbar1.
Da Wohnsitzauflagen Dauerverwaltungsakte darstellen, kommt es hinsichtlich des für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkts nicht – wie bei Anfechtungsklagen üblich – auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, sondern auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder Entscheidung in der Tatsacheninstanz an. Rechtsänderungen während des Revisionsverfahrens sind allerdings zu beachten, wenn das Berufungsgericht – entschiede es anstelle des Bundesverwaltungsgerichts – sie zu berücksichtigen hätte2. Maßgeblich sind deshalb die Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 25.02.20083, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Hochqualifizierten-Richtlinie der Europäischen Union vom 01.06.20124, das am 1.08.2012 in Kraft getreten ist. Hierdurch hat sich die Rechtslage hinsichtlich der einschlägigen Bestimmungen aber nicht geändert.
Die angegriffenen Wohnsitzauflagen finden ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. 23 Abs. 2 Satz 4 AufenthG. Danach kann eine Niederlassungserlaubnis nach § 23 Abs. 2 AufenthG mit einer wohnsitzbeschränkenden Auflage versehen werden. Die Kläger wurden in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge vom 22.07.19805 – Kontingentflüchtlingsgesetz (HumHAG) – in Deutschland aufgenommen und erhielten nach der Einreise unbefristete Aufenthaltserlaubnisse. Diese gelten nach der Übergangsregelung in § 101 Abs. 1 Satz 2 AufenthG seit dem 1.01.2005 als Niederlassungserlaubnisse nach § 23 Abs. 2 AufenthG fort. Ob eine Niederlassungserlaubnis nach § 23 Abs. 2 AufenthG mit einer Auflage verbunden wird, steht im Ermessen der zuständigen Ausländerbehörde. Diese Entscheidung ist nur darauf überprüfbar, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 114 Satz 1 VwGO).
Ein Ermessensfehler ergibt sich nicht bereits daraus, dass Ausgangs- und Widerspruchsbehörde sich zur Begründung der Auflagen vor allem auf den Erlass des Ministeriums des Innern des Landes Sachsen-Anhalt vom 13.01.2006 gestützt haben, der in Übereinstimmung mit der inzwischen anzuwendenden Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern zum Aufenthaltsgesetz vom 26.10.2009 – AVwV-AufenthG – eine bundeseinheitliche Verfahrensweise bei wohnsitzbeschränkenden Auflagen gewährleisten soll. Danach sind sowohl bei Inhabern von Aufenthaltserlaubnissen nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes – vorbehaltlich der Sonderregelung für Asylberechtigte und Flüchtlinge (vgl. Nr. 12.2.5.2.3 der AVwV-AufenthG) – als auch bei Inhabern von Niederlassungserlaubnissen nach § 23 Abs. 2 AufenthG Wohnsitzauflagen zu erteilen und aufrechtzuerhalten, soweit und solange sie Leistungen nach dem SGB II oder XII oder dem AsylbLG beziehen (vgl. Nr. 12.2.5.2.2 der AVwV-AufenthG); auch die Streichung oder Änderung einer wohnsitzbeschränkenden Auflage zur Ermöglichung eines den Zuständigkeitsbereich der Ausländerbehörde überschreitenden Wohnortwechsels unterliegt besonderen Voraussetzungen (vgl. Nr. 12.2.5.2.4 ff. der AVwV-AufenthG).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass das behördliche Ermessen – wie hier – durch bundeseinheitliche Ländererlasse und Verwaltungsvorschriften gelenkt wird. Die hierdurch bewirkte – verwaltungsinterne – Ermessensbindung geht aber nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalles von der zuständigen Ausländerbehörde nicht mehr Rechnung getragen werden könnte und müsste. Das Erfordernis einer individuellen Ermessensentscheidung gebietet es vielmehr, die Belange und Interessen des betroffenen Ausländers von Amts wegen bei der Entscheidung über die Erteilung einer wohnsitzbeschränkenden Auflage zu berücksichtigen6.
Zu Recht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass die Wohnsitzauflagen nicht gegen die Genfer Flüchtlingskonvention – GFK – verstoßen. Nach der Rechtsprechung des Senats genügen Wohnsitzauflagen gegenüber anerkannten Flüchtlingen nicht den Anforderungen an eine zulässige Beschränkung der Freizügigkeit nach Art. 26 GFK, wenn sie zum Zwecke der angemessenen Verteilung der öffentlichen Sozialhilfelasten verfügt wurden und deshalb nicht mit Art. 23 GFK vereinbar sind7. Diese Bestimmungen der Konvention finden auf die Kläger, die als jüdische Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion im Bundesgebiet Aufnahme gefunden haben, weder unmittelbar noch mittelbar Anwendung.
Die Kläger sind weder als Asylberechtigte noch als Flüchtlinge anerkannt. Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass sie mit ihrer Aufnahme auch nicht kraft Gesetzes die Rechtsstellung eines Kontingentflüchtlings nach § 1 HumHAG erworben haben, der im Bundesgebiet über § 1 Abs. 1 HumHAG die Rechtsstellung nach den Art. 2 bis 34 GFK genießt. Jüdische Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion wurden aufgrund des Beschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz8 vom 09.01.1991 und der darauf aufbauenden Aufnahmepraxis nicht als verfolgte oder durch ein Flüchtlingsschicksal gekennzeichnete Gruppe, sondern im Bewusstsein der historischen Verantwortung der Bundesrepublik Deutschland für die Verbrechen des Nationalsozialismus zur Erhaltung der Lebensfähigkeit jüdischer Gemeinden in Deutschland und zur Revitalisierung des jüdischen Elements im deutschen Kultur- und Geistesleben aufgenommen9. Dahinstehen kann, ob die Kläger mit der Aufnahme in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 1 HumHAG die Rechtsstellung eines Kontingentflüchtlings oder einen sonstigen – den Schutz der Art. 23 und 26 GFK mit umfassenden – „status sui generis“ erworben haben. Denn diese Rechtsstellung ist jedenfalls mit dem Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes am 1.01.2005 erloschen. Aus den Übergangsregelungen des Aufenthaltsgesetzes ergibt sich, dass der Gesetzgeber mit der Neuregelung des § 23 Abs. 2 AufenthG die zukünftige Rechtsstellung auch der vor dem 1.01.2005 aufgenommenen jüdischen Zuwanderer abschließend neu geregelt, von den sich aus der Genfer Flüchtlingskonvention ergebenden Rechtsfolgen abgekoppelt und rein aufenthaltsrechtlich ausgestaltet hat10. Demzufolge können sich die Kläger jedenfalls seit dem Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes nicht auf den Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention berufen.
Auch können die Kläger in Bezug auf die Anordnung wohnsitzbeschränkender Auflagen nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit Asylberechtigten und anerkannten Flüchtlingen herleiten. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet es, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Aus ihm ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht nur, dass die Ungleichbehandlung an ein der Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium anknüpft, sondern verlangt auch für das Maß der Differenzierung einen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht erweist. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Personengruppe im Vergleich zu einer anderen Personengruppe anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei gilt ein am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Eine strengere Bindung ist insbesondere anzunehmen, wenn die Differenzierung an Persönlichkeitsmerkmale anknüpft, wobei sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen umso mehr verschärfen, je weniger die Merkmale für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern. Eine strengere Bindung kann sich auch aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Im Übrigen hängt das Maß der Bindung unter anderem davon ab, inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr Verhalten die Verwirklichung der Kriterien zu beeinflussen, nach denen unterschieden wird11.
In Anwendung dieser Grundsätze beruht die Ungleichbehandlung der Kläger gegenüber Asylberechtigten und anerkannten Flüchtlingen auf hinreichend gewichtigen sachlichen Gründen. Das Verbot freizügigkeitsbeschränkender Maßnahmen allein zum Zwecke der angemessenen Verteilung der öffentlichen Sozialhilfelasten ergibt sich bei Asylberechtigten und anerkannten Flüchtlingen aus der von der Bundesrepublik eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtung, Personen, die sie sich aus begründeter Furcht vor Verfolgung außerhalb ihres Herkunftslands aufhalten, die in der Genfer Flüchtlingskonvention eingeräumten Rechte zu gewähren, solange sie internationalen Schutzes bedürfen. Alle anderen Inhaber eines humanitären Aufenthaltstitels haben mangels eines derartigen Verfolgungsschicksals hinsichtlich der öffentlichen Fürsorge keinen völkerrechtlich begründeten Anspruch auf Gleichbehandlung mit Inländern. Das gilt auch für die Personengruppe der jüdischen Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion, die ihr Heimatland nicht aus begründeter Furcht vor Verfolgung, sondern in einem geregelten Aufnahmeverfahren verlassen haben. Zudem geht die Rechtsordnung davon aus, dass sich Asylberechtigte und anerkannte Flüchtlinge nur vorübergehend bis zum Wegfall der Verfolgungsgefahr in Deutschland aufhalten. Demgegenüber wird jüdischen Zuwanderern aus der ehemaligen Sowjetunion mit der Aufnahme in Deutschland ein dauerhaftes, weder von einem Verfolgungsschicksal noch von anderen Voraussetzungen abhängiges Aufenthaltsrecht eingeräumt. Diese sachlichen Unterschiede rechtfertigen es, gerade bei der Personengruppe der jüdischen Zuwanderer, die mit ihrer Aufnahme einen Anspruch auf dauerhaften Verbleib im Bundesgebiet erwerben, einer Überlastung einzelner Bundesländer und Kommunen durch ein Verteilungsverfahren und entsprechende Wohnsitzbeschränkungen beim Bezug von Leistungen nach dem SGB II oder XII entgegenzuwirken. Zu Recht weist der Beklagte darauf hin, dass die Personengruppe der jüdischen Zuwanderer eher mit der Gruppe der Spätaussiedler zu vergleichen ist, die allerdings die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen und sich deshalb auf Art. 11 GG berufen können. Selbst bei dieser Personengruppe hat das Bundesverfassungsgericht die frühere Regelung in § 3a Wohnortzuweisungsgesetz – WoZuG -, nach der ein Spätaussiedler oder Familienangehöriger, der abweichend von der Verteilung oder entgegen einer landesinternen Zuweisung in einem anderen Bundesland oder an einem anderen als dem zugewiesenen Ort ständigen Aufenthalt nahm, an diesem Ort zumindest für eine gewisse Dauer keine Leistungen nach dem Arbeitsförderungsgesetz und in der Regel nur die nach den Umständen unabweisbar gebotene Hilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz erhielt, auch mit Blick auf die damit verbundene Schlechterstellung gegenüber sozialhilfebedürftigen Asylberechtigten für verfassungsgemäß erachtet12.
Bundeseinheitliche Ländererlasse und Verwaltungsvorschriften entheben die für die Auflagenerteilung zuständige Ausländerbehörde nicht von der Prüfung, ob eine Wohnsitzbeschränkung auch unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls verhältnismäßig ist. Dies ist hier nicht der Fall.
Im Gegensatz zu Deutschen können sich die jüdischen Zuwanderer als Ausländer zwar nicht auf das Grundrecht auf Freizügigkeit nach Art. 11 GG berufen, das nur unter bestimmten in Art. 11 Abs. 2 GG einzeln aufgeführten Voraussetzungen gesetzlich eingeschränkt werden darf. Bei Ausländern berühren Wohnsitzauflagen aber den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG. Dieses Grundrecht gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne. Sie ist allerdings nur in den Schranken des 2. Halbsatzes des Art. 2 Abs. 1 GG garantiert und steht damit insbesondere unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung, zu der auch die in § 23 Abs. 2 Satz 4 AufenthG gesetzlich vorgesehene Ermächtigung zum Erlass wohnsitzbeschränkender Auflagen gehört. Die Anwendung dieser Vorschrift muss aber ihrerseits unter Beachtung der Grundrechte erfolgen und darf insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen. Eine auf § 23 Abs. 2 Satz 4 AufenthG gestützte Wohnsitzauflage muss daher einen legitimen Zweck verfolgen und zur Erreichung dieses Zwecks nicht nur geeignet und erforderlich, sondern auch verhältnismäßig im engeren Sinne sein.
Beschränkungen des Wohnsitzes auf ein Bundesland beim Bezug von Leistungen nach dem SGB II oder XII dienen insbesondere bei der Personengruppe der von der Bundesrepublik dauerhaft aufgenommenen jüdischen Zuwanderer einer angemessenen Verteilung der durch ihre Aufnahme verursachten Lasten. Schon der Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 09.01.1991 sah vor, dass die Aufnahme dieser Personengruppe in einem für Bund und Länder insgesamt zumutbaren Maß ermöglicht werden sollte. Entsprechend werden die Zuwanderer seitdem nach dem so genannten Königsteiner Schlüssel auf die Bundesländer verteilt und erhalten dort unabhängig von der Sicherung des Lebensunterhalts unbefristete Aufenthaltstitel. Diesen werden allerdings beim Bezug von Leistungen nach dem SGB II oder XII wohnsitzbeschränkende Auflagen beigefügt.
Derartige Auflagen stellen zusammen mit dem vorgelagerten Aufnahme- und Verteilungsverfahren bei jüdischen Zuwanderern grundsätzlich ein geeignetes Mittel dar, um mittels einer regionalen Bindung eine überproportionale fiskalische Belastung einzelner Länder beim Bezug sozialer Leistungen zu verhindern. Dabei kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass die Auflagen von den Betroffenen eingehalten werden. Dies schließt eine illegale Binnenwanderung nicht aus, stellt die grundsätzliche Eignung der Auflage aber auch nicht in Frage, zumal Verstößen auf andere Weise begegnet werden kann.
Die streitgegenständlichen Auflagen sind zur Erreichung einer angemessenen Lastenverteilung zwischen den Bundesländern auch erforderlich. Ein milderes, die Kläger weniger belastendes, hinsichtlich des verfolgten Ziels aber gleich effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Soweit das Berufungsgericht auf die Möglichkeit entsprechender Ausgleichszahlungen verweist, handelt es sich nicht um ein gleichermaßen geeignetes Mittel. Denn das den Wohnsitzauflagen zugrunde liegende Prinzip der angemessenen Lastenverteilung bezieht sich auch auf infrastrukturelle und integrative Maßnahmen, die einer vorausschauenden Planung bedürfen und einem Erstattungsverfahren kaum zugänglich sind. Außerdem wäre ein Erstattungsverfahren nicht nur mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand, sondern auch mit der Gefahr anschließender Verwaltungsstreitverfahren verbunden13.
Die Wohnsitzauflagen sind unter den hier gegebenen Umständen aber nicht verhältnismäßig im engeren Sinne. Den persönlichen Interessen des Ausländers an einem unbeschränkten Aufenthaltsrecht kommt grundsätzlich umso höheres Gewicht zu, je länger die Beschränkung andauert. Dies gilt insbesondere bei der Gruppe der jüdischen Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion, die mit der Aufnahme im Bundesgebiet ein unbefristetes, von der eigenständigen Sicherung des Lebensunterhalts unabhängiges Aufenthaltsrecht erlangen. Ob sich hieraus in zeitlicher Hinsicht eine absolute Grenze ergibt, jenseits derer Wohnsitzbeschränkungen schon allein aufgrund ihrer Dauer unverhältnismäßig sind, bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Der Aufenthalt der Kläger ist – im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht – bereits seit über 12 Jahren auf den Landkreis W. bzw. auf das Land Sachsen-Anhalt beschränkt. Inzwischen sind die Kläger altersbedingt nicht mehr in der Lage, ihren Lebensunterhalt dauerhaft aus eigenen Kräften zu sichern. Zudem bestehen, was im Hinblick auf Art. 6 Abs. 1 GG bei der Ermessensausübung zu Buche schlägt, familiäre Anknüpfungspunkte zu ihren Töchtern, die außerhalb des Landes Sachsen-Anhalt leben. Unter diesen Umständen überwiegt das persönliche Interesse der Kläger, ihren Lebensabend in der Nähe ihrer Kinder zu verbringen, das mit den Wohnsitzauflagen verfolgte öffentliche Interesse an einer angemessenen Lastenverteilung zwischen den Bundesländern. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Kläger zugleich die Voraussetzungen erfüllen, unter denen der beklagte Landkreis in ständiger Verwaltungspraxis in Anwendung der einschlägigen Erlasse und Verwaltungsvorschriften von wohnsitzbeschränkenden Auflagen trotz des Bezugs von Leistungen nach dem SGB II oder XII absieht.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 15. Januar 2013 – 1 C 7.12
- BVerwG, Urteil vom 15.01.2008 – 1 C 17.07, BVerwGE 130, 148 Rn. 11 zu Wohnsitzauflagen nach § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG[↩]
- stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 01.11.2005 – 1 C 21.04, BVerwGE 124, 276, 279 f.[↩]
- BGBl I S. 162[↩]
- BGBl I S. 1224[↩]
- BGBl I S. 1057[↩]
- BVerwG, Urteil vom 15.01.2008 a.a.O. Rn. 15[↩]
- BVerwG, Urteil vom 15.01.2008 a.a.O. Rn. 17 ff.[↩]
- Besprechung des Bundeskanzlers mit den Regierungschefs der Länder[↩]
- BVerwG, Urteile vom 22.03.2012 – 1 C 3.11, BVerwGE 142, 179 Rn. 18 ff.; und vom 04.10.2012 – 1 C 12.11[↩]
- BVerwG, Urteile vom 22.03.2012 a.a.O. Rn. 27 ff.; und vom 04.10.2012 a.a.O Rn. 13[↩]
- stRspr des BVerfG, vgl. Beschluss vom 21.06.2011 – 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, 68 f. m.w.N.[↩]
- BVerfG, Urteil vom 17.03.2004 – 1 BvR 1266/00, BVerfGE 110, 177, 198 f.[↩]
- vgl. BVerfG, Urteil vom 17.03.2004 a.a.O. S.195 zur früheren Regelung für Spätaussiedler in § 3a WoZuG[↩]
