Aufsuchungserlaubnis für Erdwärme

Eine Aufsuchung ist planmäßig und mit der zuständigen Behörde abgestimmt im Sinne von § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG, wenn sie das der Erlaubnis zugrunde liegende Arbeitsprogramm im Wesentlichen umsetzt.

Aufsuchungserlaubnis für Erdwärme

Weicht die Aufsuchung wesentlich vom Arbeitsprogramm ab, setzt das Erfordernis der Abstimmung mit der Bergbehörde (§ 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG) eine positive Stellungnahme und Billigung seitens der Behörde voraus. Fehlt bei wesentlicher Abweichung vom Arbeitsprogramm die nach § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG erforderliche Zustimmung der Behörde, ist über die Verlängerung der Erlaubnis nach Ermessen zu entscheiden.

Die Versagungsgründe des § 11 Nr. 3 und 7 BBergG stehen auch der Verlängerung einer Erlaubnis entgegen.

Nach § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG soll die Erlaubnis um jeweils drei Jahre verlängert werden, soweit das Erlaubnisfeld trotz planmäßiger, mit der zuständigen Behörde abgestimmter Aufsuchung noch nicht ausreichend untersucht werden konnte. Mit dem Erfordernis einer planmäßigen Aufsuchung verlangt das Gesetz – ausgehend von einem allgemeinen Begriffsverständnis – ein strukturiertes und zielgerichtetes Vorgehen. Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, dass sich dies grundsätzlich nach dem Arbeitsprogramm richtet, das der zu verlängernden Erlaubnis zugrunde lag. Das folgt ungeachtet der fehlenden ausdrücklichen Bezugnahme auf dieses Arbeitsprogramm aus dem Regelungszusammenhang.

Mit der Verlängerung der nach § 7 BBergG erteilten und gegebenenfalls bereits verlängerten Aufsuchungserlaubnis soll dem Erlaubnisnehmer Gelegenheit gegeben werden, das Erlaubnisfeld weiter auf Vorkommen und Ausdehnung bergfreier Bodenschätze zu untersuchen (§ 3 Abs. 3, § 4 Abs. 1 BBergG). Das Ziel einer ausreichenden Untersuchung ist bei einer Aufsuchung zu gewerblichen Zwecken dann erreicht, wenn aufgrund der dabei gewonnenen Erkenntnisse festgestellt werden kann, ob im Erlaubnisfeld der in der Erlaubnis bezeichnete Bodenschatz in einem Ausmaß vorhanden ist, der eine wirtschaftliche Gewinnung bzw. Nutzung erlaubt. Durch die Erlaubnispflicht nach § 6 BBergG unterwirft das Bundesberggesetz die Aufsuchung in gleicher Weise wie die anschließende Gewinnung einer präventiven staatlichen Kontrolle, die u.a. am gesetzgeberischen Ziel der Sicherung der Rohstoffversorgung (§ 1 Nr. 1 BBergG) ausgerichtet ist. Die vom Gesetz bezweckte Ordnung und Förderung dieses öffentlichen Interesses wird durch die Regelung über die Erteilung der Erlaubnis und die hierzu in § 11 BBergG normierten Versagungsgründe konkretisiert.

Eine besondere Bedeutung kommt dabei dem Arbeitsprogramm zu. Gemäß § 11 Nr. 3 BBergG ist die Erlaubnis zu versagen, wenn kein Arbeitsprogramm vorgelegt wird, in dem insbesondere dargelegt wird, dass die vorgesehenen Aufsuchungsarbeiten hinsichtlich Art, Umfang und Zweck ausreichend sind und in einem angemessenen Zeitraum erfolgen. Durch diese Angaben soll die Behörde beurteilen können, ob die Aufsuchung sinnvoll und planmäßig durchgeführt wird1. Nur so wird dem volkswirtschaftlichen Interesse Rechnung getragen, rohstoffhöffige Gebiete möglichst sachgerecht in angemessener Zeit zu untersuchen. An die beabsichtigte Aufsuchung müssen strenge Maßstäbe angelegt werden, um zu verhindern, dass durch unsachgemäße oder mangelhafte Aufsuchungsarbeiten die Erschließung von Rohstoffvorkommen blockiert und insoweit eine unproduktive Vorratshaltung betrieben wird. Eine Erlaubnis ist daher zu versagen, wenn die nach dem Stand der Untersuchungstechnik und den geologischen Erkenntnissen mögliche und für eine sachgerechte Untersuchung notwendigen Arbeiten nicht in dem notwendigen Umfang mit den entsprechenden Explorationsverfahren in einer angemessenen Zeit vorgenommen werden2.

Die für die Entscheidung über die Erteilung der Erlaubnis maßstabsbildende Funktion des Arbeitsprogramms zeigt sich insbesondere in der Regelung des § 14 Abs. 2 BBergG über konkurrierende Anträge. Denn danach wird die Entscheidung nicht mehr, wie im Gesetzentwurf ursprünglich vorgesehen3, nach der zeitlichen Priorität getroffen. Vielmehr hat der Antrag den Vorrang, in dem das Arbeitsprogramm zusammen mit den hierfür zur Verfügung stehenden Mitteln (§ 11 Nr. 7 BBergG) den Anforderungen einer sinnvollen und planmäßigen Aufsuchung am besten Rechnung trägt. Mit dieser Regelung verdeutlicht der Gesetzgeber den Zusammenhang zwischen Arbeitsprogramm und planmäßiger Aufsuchung4.

Das Gesetz trifft auch Vorsorge dafür, dass der Erlaubnisnehmer seine Aufsuchungstätigkeit am vorgelegten Arbeitsprogramm ausrichtet. Die in § 18 Abs. 2 Satz 1 BBergG vorgesehene Möglichkeit des Widerrufs sanktioniert den Verstoß gegen die mit der Erlaubnis nach Sinn und Zweck des Gesetzes verbundene Erwartung, dass das Erlaubnisfeld möglichst intensiv und zügig auf das Vorhandensein von Bodenschätzen untersucht wird5. Die Erlaubnis ist zu widerrufen, wenn aus Gründen, die der Erlaubnisnehmer zu vertreten hat, die Aufsuchung nicht innerhalb eines Jahres nach Erteilung aufgenommen oder die planmäßige Aufsuchung länger als ein Jahr unterbrochen worden ist. Um zu überwachen, dass während der Geltungsdauer der Erlaubnis eine ordnungsgemäße Aufsuchungstätigkeit stattfindet, kann die Behörde, wie auch hier geschehen, im Wege der Auflage (§ 5 BBergG, § 36 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG BW) die regelmäßige Vorlage von Aufsuchungsberichten fordern.

Dieser hiernach bei der Erteilung der Erlaubnis gegebene Bezug der planmäßigen Aufsuchung zum Arbeitsprogramm gilt in gleicher Weise für die Verlängerung nach § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG.

Das Arbeitsprogramm, das von der Bergbehörde geprüft und insoweit mit ihr abgestimmt ist, soll die Möglichkeit einer sachgerechten Untersuchung des Erlaubnisfeldes in angemessener Zeit belegen, damit die Erschließung gewinnungswürdiger Bodenschätze nicht blockiert wird. An diesen Vorgaben muss sich der Erlaubnisnehmer, der ein realistisches, seinen Möglichkeiten angepasstes Konzept vorzulegen hat, auch nach dem Ablauf der Geltungsdauer der Erlaubnis messen lassen. Das gilt insbesondere vor dem Hintergrund (möglicher) Konkurrenzsituationen. Denn das Arbeitsprogramm hat zu seinen Gunsten den Ausschlag gegeben und schirmt ihn nunmehr vor der Konkurrenz ab; § 14 Abs. 2 BBergG findet nämlich im Interesse des Erlaubnisnehmers an der weiteren Nutzung bereits getätigter Investitionen bei der Verlängerungsentscheidung keine Anwendung. Eine solche Privilegierung wäre aber nicht gerechtfertigt, wenn sich eine auf dem Papier überlegene, gegebenenfalls ehrgeizige Planung nicht auch in der praktischen Umsetzung bewähren müsste und der Erlaubnisnehmer nunmehr von vornherein nur noch auf eine „durchschnittliche“ Bemühung, die darüber hinaus nur schwer zu fassen wäre, verweisen könnte. Dieses Argument gilt auch dann, wenn bei Erteilung der Erlaubnis noch kein Mitbewerber vorhanden war; denn zwischenzeitlich können Mitinteressenten hinzukommen. Das auf einer Prognose beruhende Arbeitsprogramm und die rückschauende Betrachtung im Rahmen des § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG stehen somit nicht beziehungslos nebeneinander.

Das Arbeitsprogramm ist indessen keine starre und unabänderliche Vorgabe für die Bewertung der Planmäßigkeit der Aufsuchung.

Ohne Weiteres gilt dies für unwesentliche Abweichungen von diesem Programm, die insbesondere den zeitlichen Horizont für die Aufsuchung nicht grundlegend ändern und deswegen als von der anfänglichen Zustimmung in Gestalt der Erlaubniserteilung gedeckt anzusehen sind.

Auch wesentliche Abweichungen vom Arbeitsprogramm stehen einem Rechtsanspruch auf Verlängerung nicht von vornherein entgegen. Das Arbeitsprogramm beruht vielfach auf einer ungesicherten Tatsachengrundlage und insoweit notwendigerweise auf prognostischen Annahmen und Erwartungen. Dies gilt zum einen für die technischen und geologischen Verhältnisse, die vor der Exploration der Natur der Sache und gerade einer Suche entsprechend noch nicht im Detail bekannt sind. Zum anderen sind aber auch die allgemeinen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen einem Wandel unterworfen; diese haben Auswirkungen auf eine Aufsuchung, die sich als eine mit privaten Mitteln finanzierte Unternehmung auch an betriebswirtschaftlichen Kriterien ausrichten muss. Demnach können unvorhersehbare Entwicklungen eine Änderung des Arbeitsprogramms rechtfertigen. An einem geplanten Vorgehen, das aufgrund veränderter Umstände aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen nicht mehr verantwortet und deswegen auch nicht mehr erwartet werden kann, muss der Erlaubnisnehmer nicht festhalten. Er muss dann die Möglichkeit haben, seine Planung zu modifizieren, ohne die Verlängerungsoption zu gefährden.

Die Abänderung ist allerdings nur unschädlich, wenn sie mit der Bergbehörde abgestimmt ist. Das erfordert eine positive Stellungnahme und Billigung seitens der Behörde. Allein die Mitteilung veränderter Planungen und deren Kenntnisnahme durch die Behörde reichen nicht aus. Will der Erlaubnisnehmer für den Fortgang seiner Aufsuchung Planungs- und Investitionssicherheit erlangen, ist er auf eine eindeutig zustimmende Äußerung der Bergbehörde angewiesen.

Die Verweigerung der Zustimmung kann nicht zum Gegenstand eines selbstständigen Rechtsstreits gemacht werden. Sie ist erst im Rahmen der Verlängerungsentscheidung zu überprüfen (§ 44a VwGO). Da die Zustimmung zur Abweichung keine gebundene Entscheidung darstellt, kann in dieser Situation das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG in der Regel nicht inzident festgestellt werden. Vielmehr ist dann über die Verlängerung nach Ermessen zu entscheiden.

Nach diesen rechtlichen Maßstäben lag nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs eine planmäßige, mit der Behörde abgestimmte Aufsuchung nicht vor. Die Aufsuchung blieb, was von der Klägerin auch nicht in Zweifel gezogen wird, in wesentlichen Punkten hinter dem der Verlängerungsentscheidung zugrunde gelegten Arbeitsprogramm zurück. Ein geändertes Arbeitsprogramm ist von der Behörde nicht gebilligt worden.

Aber auch abgesehen vom Fehlen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG kann die Klägerin die begehrte Verlängerung nicht beanspruchen.

§ 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG regelt die Voraussetzungen für die Verlängerung der Erlaubnis nicht abschließend. Als Sonderregelung enthebt sie von der Beachtung der für die Ersterteilung geltenden Vorschriften, soweit es um die Bewältigung von Konkurrenzsituationen geht (§ 14 Abs. 2 BBergG). In dieser Hinsicht ist im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens die Rechtsstellung des Erlaubnisnehmers gestärkt worden, um kapitalintensive und risikoreiche Aufsuchungsvorhaben zu begünstigen6. Insoweit normiert die Vorschrift als „Soll-Bestimmung“ – nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Vorgaben – im Regelfall eine strikte Bindung der Behörde, von der nur bei Vorliegen von atypischen Umständen abgewichen werden kann7.

Daneben ist jedenfalls ein Teil der Versagungsgründe des § 11 BBergG bei der Prüfung eines Verlängerungsantrags weiterhin zu beachten. Es bedarf keiner Entscheidung, ob bestimmte Versagungsgründe bereits durch die erstmalige Erteilung verbraucht sein können. Das gilt aber keinesfalls für die Versagungsgründe, die zusammen mit der Befristung der Erlaubnis und der damit verbundenen periodischen Kontrolle des Erlaubnisunternehmers eine zügige und intensive Aufsuchungstätigkeit sichern sollen. Deswegen ist § 11 Nr. 3 BBergG auch bei der Verlängerungsentscheidung zu beachten. Denn gerade mit der Verlängerung soll dem Erlaubnisnehmer die Gelegenheit gegeben werden, die Aufsuchung voranzutreiben bzw. zu einem Abschluss zu bringen. Diese Bewertung setzt wiederum ein nunmehr realisierbares Arbeitsprogramm voraus. Der Erlaubnisnehmer muss dann auch glaubhaft machen, dass die zur Umsetzung des Arbeitsprogramms erforderlichen Mittel aufgebracht werden können (§ 11 Nr. 7 BBergG).

Die Bergbehörde ist zu Recht davon ausgegangen, dass dieser Versagungsgrund der Verlängerung entgegenstand. Die hierfür erforderlichen Feststellungen kann der Senat ohne Weiteres anhand der vorliegenden Akten selbst treffen8.

Im Verwaltungsverfahren war die Klägerin mehrfach aufgefordert worden, einen Nachweis über die Mittel zur Finanzierung der weiteren Aufsuchungsarbeiten vorzulegen. Erst nach Ablauf der ihr hierfür gesetzten Frist legte sie daraufhin zwar eine an ihren geschäftsführenden Gesellschafter adressierte Bescheinigung einer Bank vor, wonach die Verpflichtung zum Nachweis eines Kapitals in Höhe von 250 000 € nach derzeitigem Kenntnisstand als erfüllbar angesehen werde. Diese Bescheinigung war jedoch nicht auf die konkrete Aufsuchungstätigkeit bezogen. Angesichts der weit gestreuten und jeweils kostenträchtigen Aktivitäten der Klägerin bzw. der von ihrem Gesellschafter beherrschten Firmengruppe im Bereich der Geothermie, der von der Klägerin in ihren Aufsuchungsberichten wiederholt beklagten Finanzierungsschwierigkeiten und nicht zuletzt vor dem Hintergrund nicht fristgerecht geleisteter sowie noch ausstehender Feldesabgaben hat die Behörde dieses Schreiben als für eine Glaubhaftmachung unzureichend bewertet. Das ist nicht zu beanstanden. Bestätigt wird diese Einschätzung auch durch die nachfolgenden Einlassungen und Reaktionen der Klägerin in dem wenig später abgeschlossenen Verfahren über die Verlängerung der Erlaubnis für das Erlaubnisfeld Rastatt-Lichtenau-Rheinau. Dort hat der Geschäftsführer der Klägerin ausdrücklich „finanzielle Turbulenzen“ eingeräumt, die nunmehr allerdings überwunden seien, einen spezifizierten Kapitalnachweis aber gleichwohl nicht erbracht.

Fehlt es an der tatbestandlichen Voraussetzung einer planmäßigen, mit der Behörde abgestimmten Aufsuchung, so hat die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen über die Verlängerung zu entscheiden. § 16 Abs. 4 Satz 2 BBergG steht dem nicht entgegen; denn die Regelung ist insoweit nicht abschließend.

Die Beantwortung der Frage, ob trotz der Abweichung vom Arbeitsprogramm dem säumigen Erlaubnisnehmer durch die Billigung des geänderten Programms die Fortsetzung der Aufsuchung ermöglicht werden soll, ist zwar in erster Linie an den Zielen des Bundesberggesetzes auszurichten. Darin und folglich in einer ungeachtet von Beurteilungsspielräumen rechtlich gebundenen Entscheidung erschöpft sie sich aber nicht. Denn in die Entscheidungsfindung haben auch die Interessen des Erlaubnisnehmers einzufließen. Die Abwägung der teilweise gegenläufigen Belange ist einer umfassenden Ermessensentscheidung vorbehalten.

Neben dem Grund und dem Ausmaß der Abweichung vom alten Arbeitsprogramm sowie der Qualität und der Realisierungschance des neuen Arbeitsprogramms in einem gegebenenfalls verkleinerten Erlaubnisfeld ist dabei auch in den Blick zu nehmen, ob weitere ernsthafte Interessenten für die Erlaubnis bereitstehen, denen die Möglichkeit einer ergebnisoffenen Bewerberkonkurrenz in einem Neuerteilungsverfahren eröffnet werden soll.

Unter Würdigung der wirtschaftlichen Interessen des Erlaubnisnehmers kann es geboten sein, eine ersichtlich nur vorübergehend ins Stocken geratene Aufsuchung bei einem erfolgversprechenden neuen Konzept weiter zu ermöglichen. Dem Interesse des Erlaubnisnehmers, bislang getätigte Investitionen nicht abschreiben zu müssen, kann als solches ausschlaggebendes Gewicht aber nicht zukommen. Von Verfassung wegen ist nichts Gegenteiliges geboten. Eine Bergbauberechtigung wie die Aufsuchungserlaubnis gehört zwar zum Eigentum i.S.v. Art. 14 Abs. 1 GG9. Sie wird allerdings durch die Befristung und den an bestimmte Voraussetzungen geknüpften Anspruch auf Verlängerung inhaltlich ausgestaltet. Einem schutzwürdigen Vertrauen auf den Fortbestand der Berechtigung steht in gleicher Weise die Befristung entgegen, die die Aufsuchung einer fortlaufenden Kontrolle unterwirft10.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 3. März 2011 – 7 C 4.10

  1. vgl. Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, 1983, § 11 Rn. 7 []
  2. vgl. Boldt/ Weller, BBergG, 1984, § 11 Rn. 6 []
  3. BT-Drs. 8/1315 S. 89 []
  4. vgl. Boldt/Weller a.a.O. § 14 Rn. 4 []
  5. vgl. BT-Drs. 8/1315 S. 91 []
  6. BT-Drs. 8/3965 S. 134 []
  7. vgl. Boldt/Weller a.a.O. § 16 Rn. 14, sowie allgemein zuletzt BVerwG, Urteil vom 08.04.2010 – 6 C 03.09, BVerwGE 136, 263, 270 m.w.N. = Buchholz 272 GleichstellungsR Nr. 8 []
  8. siehe hierzu Eichberger, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 137 Rn. 183, 188 m.w.N. []
  9. vgl. BGH, Urteil vom 09.12. 2004 – III ZR 263/04BGHZ 161, 305, 313 m.w.N. []
  10. vgl. zu bergrechtlichen Zulassungsentscheidungen nach Zeitabschnitten BVerwG, Urteile vom 13.12. 1991 – 7 C 25.90, BVerwGE 89, 246, 252 = Buchholz 406.27 § 52 BBergG Nr. 1; und vom 02.11.1995 – 4 C 14.94, BVerwGE 100, 1, 11; sowie allgemein BVerwG, Urteile vom 18.12.1979 – 1 C 84.77, Buchholz 402.5 WaffG Nr. 24; und vom 27.10.1987 – 1 C 19.85, BVerwGE 78, 192, 206 f. = Buchholz 402.24 § 7 AuslG Nr. 27 []