Auskünfte über Einzelhintergrundgespräche beim Bundesnachrichtendienst

Ein gewisser Aufwand bei der Ermittlung, Zusammenstellung und Ordnung von Informationen stellt deren Vorhandensein bei der auskunftspflichtigen Stelle nicht infrage¹. Ein auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG beruhendes Auskunftsinteresse überwiegt das gegenläufige, ebenfalls auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gestützte Interesse am Schutz der Recherche- und Redaktionsarbeit nicht, wenn die Beantwortung der gestellten Fragen, gegebenenfalls in der Zusammenschau mit anderweitig vorhandenen Informationen, Rückschlüsse auf die konkrete Recherchetätigkeit betroffener Medienvertreter zulässt. Derartige Rückschlussmöglichkeiten müssen sich auf eine konkret-inhaltliche Recherchetätigkeit beziehen und zu einer Gefahr von deren Aufdeckung führen².

Dem Journalisten steht auf der Grundlage des verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs der Presse aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG die begehrte Auskunft auf seine hinreichend konkret formulierten Fragen zu; eine Verschaffung nicht vorhandener Informationen begehrt der Journalist mit diesen Auskünften nicht. 

Ein Journalist kann sich auf einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch stützen.

Das Grundrecht der Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verleiht in seiner objektiv-institutionellen Dimension und in Ermangelung einer einfachgesetzlichen bundesrechtlichen Regelung den Presseangehörigen einen verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch gegenüber Bundesbehörden. Aufgrund dieses verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs können Presseangehörige auf hinreichend bestimmte Fragen behördliche Auskünfte verlangen, soweit die entsprechenden Informationen bei der Behörde vorhanden sind und schutzwürdige Interessen öffentlicher Stellen oder Privater an der Vertraulichkeit nicht entgegenstehen. Der verfassungsunmittelbare Auskunftsanspruch fordert eine Abwägung des Informationsinteresses der Presse mit den gegenläufigen schutzwürdigen Interessen im Einzelfall. Dabei kommt eine Bewertung des Informationsinteresses der Presse grundsätzlich nicht in Betracht. Zudem darf der Anspruch in seinem materiellen Gehalt nicht hinter demjenigen der im Wesentlichen inhaltsgleichen, auf eine Abwägung zielenden Auskunftsansprüche nach den Landespressegesetzen zurückbleiben. Entscheidend ist, ob dem Informationsinteresse der Presse schutzwürdige Interessen von solchem Gewicht entgegenstehen, dass es den Anspruch auf Auskunft ausschließt³.

Der Journalist begehrt (nur) Informationen, die beim BND vorhanden und mithin vom Auskunftsanspruch umfasst sind.

Die Grenze des Auskunftsanspruchs wird überschritten, wenn aus dem Informationsanspruch ein Informationsverschaffungsanspruch wird, die Behörde also die begehrten Informationen erst beschaffen muss, weil sie nicht tatsächlich über die Informationen verfügt⁴. Müssen Informationen erst durch Untersuchungen generiert werden, sind sie als Gegenstand eines Auskunftsanspruchs noch nicht vorhanden⁵.

Ein gewisser Aufwand bei der Ermittlung und Zusammenstellung von Informationen stellt deren Vorhandensein bei der auskunftspflichtigen Stelle jedoch nicht infrage. So gehören zu den vorhandenen Informationen auch auf dienstliche Vorgänge und Wahrnehmungen bezogene Informationen, die nicht verschriftlicht bzw. nicht aktenkundig gemacht wurden. Der presserechtliche Auskunftsanspruch ist – anders als der Informationszugangsanspruch nach dem Informationsfreiheitsgesetz (vgl. § 2 Nr. 1 IFG) – nicht auf Aufzeichnungen beschränkt. Zur Erteilung von Auskünften hinsichtlich nicht aufgezeichneter Informationen bedarf es gegebenenfalls der Abfrage präsenten dienstlichen Wissens bei der nach der internen Geschäftsverteilung sachlich zuständigen Stelle oder bei einem für den abgefragten Sachverhalt sachlich zuständigen Mitarbeiter. Mit einer solchen – internen – Nachfrage wird die Schwelle zur Sachverhaltserforschung nicht überschritten⁶. Gleiches gilt auch hinsichtlich des Aufwands bei der Ordnung von Informationen.

Hiernach erfordert die Anfrage des Journalisten keine Generierung, sondern lediglich ein internes Sammeln und Strukturieren von Informationen, ohne dass dies mit einem besonderen Aufwand verbunden wäre. Zur Beantwortung der Fragen 1 und 2 bedarf es lediglich der Ermittlung und Zählung der mit Vertretern von Medien durchgeführten Einzelhintergrundgespräche in den Jahren 2019 und 2020 sowie des Herausgreifens der fünf in diesen Jahren jeweils am häufigsten vertretenen Medien. Hinsichtlich der Frage 3 müssen zusätzlich noch die Zahl der im jeweiligen Jahr insgesamt geführten Einzelhintergrundgespräche und die Zahl der mit Vertretern öffentlich-rechtlicher Medien geführten Gespräche ins Verhältnis gesetzt werden.

Ausschlussgründe, die einer Erteilung der vom Journalisten gewünschten Auskünfte entgegenstehen, liegen im hier entschiedenen Fall nicht vor.

Überwiegende öffentliche Interessen stehen dem verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch nicht entgegen.

Belange, die nach Maßgabe einer Abwägung mit dem Informationsinteresse der Presse ein schutzwürdiges öffentliches Interesse an der Geheimhaltung von Informationen begründen und demgemäß den verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch der Presse begrenzen können, sind vom BND als auskunftspflichtiger Stelle darzulegen und durch das Gericht grundsätzlich in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollumfänglich zu überprüfen. Eine in diesem Rahmen gebotene Geheimhaltung wird durch das Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO gewährleistet. Ein nur einer Willkürkontrolle zugänglicher behördlicher Beurteilungsspielraum ist nicht gegeben⁷.

Als schutzwürdiges öffentliches Interesse anerkannt ist die Sicherung der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste. Dieses Erfordernis begrenzt auch den verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch der Presse. Es findet – als Sicherung der Erfüllung der in § 1 Abs. 2 Satz 1 BNDG benannten Aufgaben des BND – spezielle Ausprägungen in dem Schutz der operativen Vorgänge des Dienstes, dem Schutz seiner Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten, dem Schutz seiner Arbeitsweise und Methodik, dem Schutz seiner Mitarbeiter vor Enttarnung sowie in dem nachrichtendienstlichen Quellenschutz⁸. Diese speziellen Ausprägungen der Sicherung der Funktionsfähigkeit des BND sind vorliegend jedoch nicht betroffen. Das Auskunftsbegehren des Journalisten bezieht sich nicht auf dessen nachrichtendienstliche Tätigkeit, sondern die dort erfolgende Pressearbeit.

Insoweit verweist die Bundesrepublik auf eine infolge einer Auskunftserteilung bestehende Gefahr, dass das Format der vertraulichen Einzelhintergrundgespräche nicht mehr wie bisher genutzt würde. Angefragte Medien hätten den BND eindringlich aufgefordert, an der Vertraulichkeit festzuhalten. Auf der Grundlage dieser Darlegungen ist nicht ersichtlich, dass ein öffentliches Interesse an der Geheimhaltung der begehrten und bislang nicht zugänglich gemachten Informationen das Informationsinteresse des Journalisten als Pressevertreter überwiegt. Hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Bundesrepublik die fünf Medien, mit deren Vertretern im Gesamtzeitraum 2019/2020 am häufigsten Einzelhintergrundgespräche geführt worden sind, bereits benannt hat. Mithin verbleiben als nach dem Hauptantrag des Journalisten begehrte weitergehende Informationen (nur) die Angaben über die fünf am häufigsten teilnehmenden Medien in den Einzeljahren 2019 und 2020, die Anzahl der in diesen Jahren jeweils mit jenen Medien geführten Gespräche und der jeweilige Anteil von Gesprächen mit Vertretern öffentlich-rechtlicher Medien. Diese Angaben erscheinen gegenüber den bereits erfolgten Auskünften als von begrenztem informatorischen Gewicht. Insofern erschließt sich nicht, inwieweit sich spezifisch aus der Herausgabe dieser ergänzenden Informationen eine Gefahr für die Nutzung des Formats der Einzelhintergrundgespräche ergeben soll. Soweit die Bundesrepublik in diesem Zusammenhang die vereinbarte Vertraulichkeit der Einzelhintergrundgespräche hervorhebt, ist mit Bezug auf die Kommunikationsform von Hintergrundgesprächen in der Rechtsprechung geklärt, dass nicht bereits die behördliche Anordnung der Vertraulichkeit oder deren Vereinbarung zwischen der Behörde und Dritten für sich genommen zum Geheimschutz für die betreffenden Informationen führt, sondern dass diese sich in der Abwägung selbst als objektiv schutzwürdig erweisen müssen⁹.

Überwiegende Interessen Dritter stehen der Auskunftserteilung ebenfalls nicht entgegen.

Auch geschützte Interessen Dritter, die dem verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch als zu berücksichtigende überwiegende Belange entgegengehalten werden, sind vom BND als informationspflichtiger Stelle darzulegen und gerichtlich in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollumfänglich zu überprüfen. Als geschützte Interessen Dritter in Betracht zu ziehen sind hier die Vertraulichkeitsinteressen der von der Auskunftserteilung betroffenen Medien und deren Vertretern, die ebenfalls durch das Grundrecht der Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) verfassungsrechtlichen Schutz genießen. Auch öffentlich-rechtliche Medien können sich auf den Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG im Rahmen der Rundfunkfreiheit berufen¹⁰.

Das Grundrecht der Pressefreiheit schließt diejenigen Voraussetzungen und Hilfstätigkeiten mit ein, ohne die die Presse ihre Funktion nicht in angemessener Weise erfüllen kann. Der Schutz reicht von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachrichten und Meinungen¹¹. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG schützt jede Tätigkeit medienspezifischer Informationsbeschaffung, weil zwischen einer freien Presse und der Informationsbeschaffung ein besonders enger Funktionszusammenhang besteht und eine solche Vorbereitungstätigkeit erst die Grundlage für eine effektive Wahrnehmung der Aufgaben einer freien Presse in der Gesellschaft legt¹².

Zur Beschaffung von Informationen gehört auch die Teilnahme von Journalisten an den vom BND durchgeführten Einzelhintergrundgesprächen. Diese Tätigkeit fällt mithin in den Schutzbereich des Grundrechts der Pressefreiheit¹³. Die Presse und die Medien sind zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben auf die Erteilung von Auskünften durch öffentliche Stellen angewiesen. Diese Form der Informationsbeschaffung kann das einzige zur Verfügung stehende Mittel der Recherchearbeit sein, wenn private Informanten oder andere Mittel der verdeckten Recherche nicht zur Verfügung stehen¹⁴.

In der Konsequenz dessen bedarf es einer Abwägung zwischen den gegenläufigen verfassungsrechtlich geschützten Interessen des Journalisten und betroffener Medien und deren Vertretern. Maßstab für die Gewichtung des Schutzes der Recherche- und Redaktionstätigkeit der drittbetroffenen Medien bzw. Medienvertreter im Rahmen einer solchen Abwägung ist es, ob im Falle der Beantwortung gestellter Fragen ein hinreichend konkreter Bezug zu den Recherchen der betroffenen Medienvertreter besteht, der die Annahme einer Gefahr der Aufdeckung der Recherche durch Dritte rechtfertigt. Dies ist der Fall, wenn die Beantwortung der gestellten Fragen, gegebenenfalls in der Zusammenschau mit anderweitig vorhandenen Informationen, Rückschlüsse auf die konkrete Recherchetätigkeit der betroffenen Medienvertreter zulässt. Derartige Rückschlussmöglichkeiten müssen sich auf eine konkret-inhaltliche Recherchetätigkeit beziehen und zu einer Gefahr von deren Aufdeckung führen. Liegen diese Voraussetzungen vor, entfaltet das von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Recherche- und Redaktionsgeheimnis der betroffenen Medienvertreter und Medien im Rahmen der Abwägung der gegenläufigen Interessen ein solches Gewicht, dass das ebenfalls auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG beruhende Auskunftsinteresse das Interesse am Schutz der Recherche- und Redaktionsarbeit nicht überwiegt¹⁵.

Die Bundesrepublik macht geltend, die Recherche- und Redaktionstätigkeit der bei den Einzelhintergrundgesprächen anwesenden Medienvertreter und der von diesen vertretenen Medien würde durch die Offenlegung der vom Journalisten begehrten Informationen gefährdet, weil eine Auskunft über die Namen der betroffenen Medien zusammen mit der auf den überschaubaren Zeitraum 2019/2020 bezogenen Anzahl der Einzelhintergrundgespräche in Kombination mit weiteren Informationen (z. B. einer Recherche nach den Veröffentlichungen der Medien im relevanten Zeitraum) Rückschlüsse auf die konkreten Recherchetätigkeiten der beteiligten Medien und deren Vertreter zuließe. Insbesondere die Angabe der Zahl der Gespräche liege nahe an der Preisgabe der Recherchequelle.

Diese Ausführungen können nicht überzeugen. Das Bundesverwaltungsgericht vermag nicht zu erkennen, dass in der vorliegend gegebenen Konstellation gerade die Beantwortung der verfahrensgegenständlichen Fragen – auch in der Zusammenschau mit anderweitig vorhandenen Informationen – Rückschlüsse Dritter auf die konkret-inhaltliche Recherchetätigkeit der betroffenen Medienvertreter zulässt. Vielmehr ist unter Berücksichtigung der durch den BND bereits erteilten Auskünfte nicht ersichtlich, dass durch die Herausgabe der vom Journalisten im Klageverfahren begehrten ergänzenden Informationen eine Gefahr der Aufdeckung der Recherchen betroffener Medienvertreter durch Dritte geschaffen oder signifikant gesteigert wird.

Die Bundesrepublik hat dem Journalisten bereits mitgeteilt, dass im Jahr 2019 insgesamt 47, im Jahr 2020 insgesamt 24 und bis September 2021 28 Einzelhintergrundgespräche stattgefunden hätten. Weiter hat die Bundesrepublik die fünf Medien angegeben, mit deren Vertretern im Gesamtzeitraum 2019/2020 am häufigsten Einzelhintergrundgespräche geführt worden seien. Schließlich hat die Bundesrepublik darüber informiert, dass im Zeitraum Januar 2019 bis März 2020 in den Einzelhintergrundgesprächen die Themen Illegale Migration, Terrorismus, Cyberangriffe, Organisierte Kriminalität, Russland, China, Nordkorea, Afghanistan, Pakistan, Syrien, Nigeria, Mali, Iran und Libyen angesprochen worden seien. Der Journalist begehrt demgegenüber noch die Offenlegung der Anzahl von Einzelhintergrundgesprächen in den Einzeljahren 2019 und 2020 mit Bezug auf die fünf jeweils am häufigsten an den Gesprächen beteiligten Medien und des Anteils öffentlich-rechtlicher Medien hieran (ebenfalls mit Anzahl).

Auf dieser Grundlage ist nicht nachvollziehbar, dass durch die Beantwortung der noch offen gebliebenen Fragen eine Gefahr von Rückschlüssen auf die konkret-inhaltliche Recherchetätigkeit betroffener Medienvertreter begründet oder signifikant gesteigert wird. Die dem Journalisten bereits mitgeteilte Palette an Themen der Einzelhintergrundgespräche ist weit gespannt und umfasst eine Vielzahl von Schwerpunkten der medialen Berichterstattung des streitgegenständlichen Zeitraums. Bei den jedenfalls im Gesamtzeitraum fünf am häufigsten teilnehmenden Medien handelt es sich um große Medien, die derartige Schwerpunkte typischerweise durch regelmäßige Berichterstattung abdecken. Der Journalist begehrt keine Auskunft über die Namen von Journalisten, die eine Zuordnung konkreter Recherchen erleichtern könnte. Und schließlich sind Gegenstand der Einzelhintergrundgespräche – ihrer Bezeichnung entsprechend – lediglich Hintergrundinformationen, über die nach den unwidersprochenen Darlegungen des Journalisten in der mündlichen Verhandlung die Teilnehmer an Einzelhintergrundgesprächen gehalten sind, weder unmittelbar noch mittelbar zu berichten.

Eine körperliche Gefährdung von Journalisten legt die Bundesrepublik ebenfalls nicht nachvollziehbar dar. Ausführungen dazu, inwieweit aus den von ihr befürchteten Rückschlüssen auf konkrete Recherchetätigkeiten oder Berichterstattungen eine Gefährdung der körperlichen Unversehrtheit betroffener Journalisten resultieren könnte, fehlen. Die Bundesrepublik gibt hierzu lediglich an, die von angefragten Medien geäußerte Sorge sei nicht von der Hand zu weisen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 9. November 2023 – 10 A 2.23

1. im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 26.04.2021 – 10 C 1.20, BVerwGE 172, 222 Rn. 25[↩]
2. im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 08.07.2021 – 6 A 10.20, BVerwGE 173, 118 Rn. 41[↩]
3. stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 08.07.2021 – 6 A 10.20, BVerwGE 173, 118 Rn. 18 m. w. N.[↩]
4. vgl. BVerwG, Urteil vom 08.07.2021 – 6 A 10.20, BVerwGE 173, 118 Rn. 22 m. w. N. und Beschluss vom 09.06.2023 ?- 10 B 8.22 11; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 27.07.2015 – 1 BvR 1452/13, NVwZ 2016, 50 Rn. 15 f.; zum IFG vgl. BVerwG, Urteil vom 29.03.2023 – 10 C 2.22 25 m. w. N.[↩]
5. BVerwG, Urteile vom 20.02.2013 – 6 A 2.12, BVerwGE 146, 56 Rn. 30; und vom 26.04.2021 – 10 C 1.20, BVerwGE 172, 222 Rn. 24 m. w. N.[↩]
6. BVerwG, Urteil vom 26.04.2021 – 10 C 1.20, BVerwGE 172, 222 Rn. 25; vgl. auch Urteil vom 08.07.2021 – 6 A 10.20, BVerwGE 173, 118 Rn. 22 und Beschluss vom 09.06.2023 – 10 B 8.22 11[↩]
7. BVerwG, Urteil vom 18.09.2019 – 6 A 7.18, BVerwGE 166, 303 Rn. 16 ff. m. w. N.[↩]
8. BVerwG, Urteil vom 18.09.2019 – 6 A 7.18, BVerwGE 166, 303 Rn.19 f. m. w. N.[↩]
9. BVerwG, Urteil vom 18.09.2019 – 6 A 7.18, BVerwGE 166, 303 Rn. 29 m. w. N.[↩]
10. vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 24.04.2023 ?- 1 BvR 601/23 9[↩]
11. BVerfG, Teilurteil vom 05.08.1966 – 1 BvR 586/62 u. a., BVerfGE 20, 162 <176> und Urteil vom 27.02.2007 – 1 BvR 538/06 u. a., BVerfGE 117, 244 <259> vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 19.12.2007 – 1 BvR 620/07, BVerfGE 119, 309, 318 zur Rundfunkfreiheit[↩]
12. BVerwG, Urteil vom 08.07.2021 – 6 A 10.20, BVerwGE 173, 118 Rn. 30[↩]
13. vgl. zu sog. Kennenlernterminen beim BND BVerwG, Urteil vom 08.07.2021 – 6 A 10.20, BVerwGE 173, 118 Rn. 31[↩]
14. BVerwG, Urteil vom 08.07.2021 – 6 A 10.20, BVerwGE 173, 118 Rn. 40[↩]
15. vgl. BVerwG, Urteil vom 08.07.2021 – 6 A 10.20, BVerwGE 173, 118 Rn. 41[↩]