Aus­kunfts­rech­te gegen ein Bun­des­mi­nis­te­ri­um

Ein Bun­des­mi­nis­te­ri­um ist auch inso­weit anspruchs­ver­pflich­te­te Behör­de im Sin­ne von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG, als sei­ne Tätig­keit dem Regie­rungs­han­deln zuzu­ord­nen ist. Dem ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Schutz des Kern­be­reichs der Regie­rungs­tä­tig­keit ist vor­ran­gig im Rah­men der gesetz­lich nor­mier­ten Ver­sa­gungs­grün­de Rech­nung zu tra­gen; falls sich gleich­wohl Schutz­lü­cken auf­tun soll­ten, ist auf ver­fas­sungs­un­mit­tel­ba­re Gren­zen des Infor­ma­ti­ons­an­spruchs zurück­zu­grei­fen.

Aus­kunfts­rech­te gegen ein Bun­des­mi­nis­te­ri­um

Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG hat jeder nach Maß­ga­be die­ses Geset­zes gegen­über Behör­den des Bun­des einen Anspruch auf Zugang zu amt­li­chen Infor­ma­tio­nen. Dar­über hin­aus rich­tet sich der Anspruch nach § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG gegen sons­ti­ge Bun­des­or­ga­ne und Bun­des­ein­rich­tun­gen, soweit sie öffent­lich-recht­li­che Ver­wal­tungs­auf­ga­ben wahr­neh­men. Das Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Jus­tiz zählt zu den nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG grund­sätz­lich zur Aus­kunft ver­pflich­te­ten Behör­den; die geset­zes­vor­be­rei­ten­de Tätig­keit als Teil des Regie­rungs­han­delns ist hier­von nicht aus­ge­nom­men.

Das Gesetz ent­hält kei­ne aus­drück­li­che Defi­ni­ti­on des Begriffs der Behör­de, der in einem orga­ni­sa­to­risch­in­sti­tu­tio­nel­len oder in einem funk­tio­nel­len Sinn ver­wen­det wer­den kann. Die Rege­lung des § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG legt indes­sen ein funk­tio­nel­les Ver­ständ­nis nahe, indem sie bei sons­ti­gen Bun­des­or­ga­nen und ein­rich­tun­gen die Anwend­bar­keit des Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­set­zes von der jeweils wahr­ge­nom­me­nen Auf­ga­be abhän­gig macht. Die­ses auf die Auf­ga­be bezo­ge­ne Merk­mal kenn­zeich­net dann sowohl die in § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG als auch die im fol­gen­den Satz genann­ten Anspruchs­ver­pflich­te­ten. Die Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs bestä­tigt dies durch den Ver­weis auf § 1 Abs. 4 VwVfG 1. Danach sind Behör­den alle Stel­len, die Auf­ga­ben der öffent­li­chen Ver­wal­tung wahr­neh­men.

Der Begriff der Stel­le hat einen orga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen Bezug. Er bezeich­net eine gewis­se orga­ni­sa­to­ri­sche Eigen­stän­dig­keit und meint jede Per­son des öffent­li­chen Rechts und ihre Orga­ne, d.h. jede Orga­ni­sa­ti­ons­ein­heit, die durch Orga­ni­sa­ti­ons­recht gebil­det, vom Wech­sel des Amts­in­ha­bers unab­hän­gig und nach den ein­schlä­gi­gen Zustän­dig­keits­re­ge­lun­gen beru­fen ist, unter eige­nem Namen eigen­stän­di­ge Auf­ga­ben wahr­zu­neh­men 2. Beim Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Jus­tiz als einer Behör­de im orga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen Sin­ne sind die­se Vor­aus­set­zun­gen ohne Wei­te­res gege­ben.

Nach mate­ri­el­len Kri­te­ri­en ent­schei­det sich, ob die Auf­ga­ben der Stel­le dem Bereich der öffent­li­chen Ver­wal­tung zuzu­rech­nen sind. Der Ver­such einer posi­ti­ven Umschrei­bung der Ver­wal­tung führt aller­dings nicht wei­ter. Denn damit wer­den nur ein­zel­ne typi­sche Merk­ma­le der Ver­wal­tung her­vor­ge­ho­ben, ohne aller­dings ihre Viel­falt abschlie­ßend zu erfas­sen. Das kann nur eine nega­ti­ve Begriffs­be­stim­mung leis­ten, die den Bereich der Ver­wal­tung im Wege der Sub­trak­ti­ons­me­tho­de allein in Abgren­zung von den ande­ren Staats­funk­tio­nen ermit­telt 3. Die­ser Ansatz führt zu einem wei­ten Ver­ständ­nis der Ver­wal­tung, wenn in Anleh­nung an den in Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG zum Aus­druck kom­men­den Grund­satz der Gewal­ten­tei­lung bzw. der Funk­tio­nen­tren­nung die Ver­wal­tung mit der voll­zie­hen­den Gewalt gleich­ge­setzt und ledig­lich der Gesetz­ge­bung und der Recht­spre­chung gegen­über­ge­stellt wird. Der Bereich der Ver­wal­tung fällt dem­ge­gen­über enger aus, wenn – wie nach Ansicht der Beklag­ten gebo­ten – inner­halb der Exe­ku­ti­ve die typi­scher­wei­se geset­zes­ge­bun­de­ne Ver­wal­tung von der Auf­ga­be der Regie­rung unter­schie­den wird, die Anteil an der Staats­lei­tung hat und in den allein von der Ver­fas­sung gesetz­ten recht­li­chen Gren­zen Zie­le und Zwe­cke des staat­li­chen Han­delns vor­gibt 4.

Wenn auch im Staats­recht die Eigen­stän­dig­keit der Regie­rungs­funk­ti­on betont wird, so weist der Rechts­be­griff der Ver­wal­tung gleich­wohl einen geset­zes­über­grei­fend all­ge­mein gül­ti­gen Inhalt nicht auf; er ist viel­mehr je eigen­stän­dig zu bestim­men 5. Der Norm­text kann inso­weit aus sich her­aus aus­sa­ge­kräf­tig sein. So spricht etwa § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG von der „Regie­rung und ande­ren Stel­len der Ver­wal­tung“ und gibt damit für einen uni­ons­recht­lich deter­mi­nier­ten Aus­schnitt des Infor­ma­ti­ons­frei­heits­rechts 6 zu erken­nen, dass die Ver­wal­tung umfas­send ver­stan­den wird 7. Fehlt es wie hier im Geset­zes­text an aus­drück­li­chen Hin­wei­sen auf das maß­geb­li­che Norm­ver­ständ­nis, ist auf den jewei­li­gen Rege­lungs­zu­sam­men­hang und das Rege­lungs­ziel des Geset­zes abzu­stel­len. Das führt hier zu einem wei­ten Ver­ständ­nis der Ver­wal­tung und hier­an anknüp­fend zu einem umfas­sen­den Begriff der Behör­de.

Für den Bereich des Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­set­zes wird die Aus­le­gung des Begriffs der öffent­li­chen Ver­wal­tung ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Beklag­ten nicht von den Vor­ga­ben des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­rechts geprägt.

Zum einen ver­weist das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz inso­weit nicht auf das Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz. Viel­mehr über­nimmt das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz nur den dort nor­mier­ten Behör­den­be­griff 8. Die zum Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz ergan­ge­ne Recht­spre­chung, die u.a. mit dem Begriff des Regie­rungs­akts einen geson­der­ten Bereich der Regie­rungs­tä­tig­keit aner­kennt, bezieht sich dem­ge­gen­über auf den Begriff der Ver­wal­tungs­tä­tig­keit nach § 1 Abs. 1 VwVfG, die den Anwen­dungs­be­reich des Geset­zes umschreibt und somit dem Indi­vi­du­al­rechts­schutz beim Ver­wal­tungs­han­deln ver­pflich­tet ist 9. Dar­um geht es beim Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz aber nicht. Zwar wird mit dem Antrag auf Infor­ma­ti­ons­zu­gang ein eige­nes Ver­wal­tungs­ver­fah­ren eröff­net. Des­sen Anknüp­fungs­punkt, die begehr­te amt­li­che Infor­ma­ti­on, muss aber nicht aus einem behörd­li­chen Han­deln stam­men, das als sol­ches dem Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz unter­liegt.

Zum ande­ren kann ein enger Bezug zum Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz auch nicht mit der Erwä­gung bejaht wer­den, dass das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz der Sache nach ver­wal­tungs­ver­fah­rens­recht­li­che Rege­lun­gen ent­hal­te. Denn das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz gewährt einen eigen­stän­di­gen mate­ri­ell­recht­li­chen Anspruch auf Infor­ma­ti­ons­zu­gang, der sich vom Akten­ein­sichts­recht im Ver­wal­tungs­ver­fah­ren grund­le­gend unter­schei­det 10.

Gibt dem­nach der geset­zes­über­grei­fen­de Rege­lungs­zu­sam­men­hang für ein enges Ver­ständ­nis von Ver­wal­tung nichts her, erge­ben sich aus einer Zusam­men­schau der Rege­lun­gen in § 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 IFG dem­ge­gen­über Anhalts­punk­te für ein umfas­sen­des Ver­ständ­nis. Aus­ge­hend von einem funk­tio­nel­len Behör­den­be­griff hat die Rege­lung in § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG für die sons­ti­gen Bun­des­or­ga­ne und ein­rich­tun­gen kei­ne kon­sti­tu­ti­ve Bedeu­tung 11. Viel­mehr soll ledig­lich klar­ge­stellt wer­den, dass auch Bun­des­tag, Bun­des­rat, Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt und Bun­des­ge­rich­te sowie Bun­des­bank vom Gel­tungs­be­reich des Geset­zes erfasst sind, soweit sie öffent­lich­recht­li­che Ver­wal­tungs­auf­ga­ben wahr­neh­men 12. Ein ent­spre­chen­der und bei Zugrun­de­le­gung der Rechts­an­sicht der Beklag­ten gleich­falls klar­stel­len­der Hin­weis, dass bei einem wich­ti­gen Teil der von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG erfass­ten Behör­den im orga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen Sin­ne, näm­lich den obers­ten Bun­des­be­hör­den, ein ganz bedeu­ten­der Aus­schnitt ihrer Tätig­keit aus­ge­nom­men sein soll, fehlt indes­sen. Das legt den Schluss nahe, dass § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG im Wesent­li­chen den Bereich der Staats­tä­tig­keit bezeich­nen soll, auf die sich die Infor­ma­ti­ons­pflicht nicht erstreckt. Davon geht auch die Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs aus, nach der „nach § 1 Abs. 1 (…) nur der spe­zi­fi­sche Bereich der Wahr­neh­mung par­la­men­ta­ri­scher Ange­le­gen­hei­ten, (…) der Recht­spre­chung und sons­ti­ger unab­hän­gi­ger Tätig­kei­ten vom Infor­ma­ti­ons­zu­gang aus­ge­nom­men blei­ben“ soll 13.

Ent­schei­dend für die Aus­le­gung des Begriffs der öffent­li­chen Ver­wal­tung ist letzt­lich das Rege­lungs­ziel des Geset­zes. Sinn und Zweck des Geset­zes erschlie­ßen sich ins­be­son­de­re auch unter Berück­sich­ti­gung der Geset­zes­ma­te­ria­li­en. Hier­nach spricht, wie bereits das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt zutref­fend aus­ge­führt hat, alles für ein wei­tes Ver­ständ­nis 14.

Das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz will die demo­kra­ti­schen Betei­li­gungs­rech­te der Bür­ger durch die Ver­bes­se­rung der Infor­ma­ti­ons­zu­gangs­rech­te stär­ken und vor allem auf der Grund­la­ge der so ver­mit­tel­ten Erkennt­nis­se der Mei­nungs- und Wil­lens­bil­dung in der Demo­kra­tie die­nen 15. Die­ser Zweck wür­de nur unvoll­kom­men geför­dert, wenn gera­de der Bereich der Vor­be­rei­tung und Durch­füh­rung grund­le­gen­der Wei­chen­stel­lun­gen für das Gemein­we­sen vom Gel­tungs­be­reich des Geset­zes aus­ge­nom­men wäre. In Ein­klang mit der all­ge­mei­nen Ziel­set­zung des Geset­zes ist der Gesetz­ge­ber aus­weis­lich der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs ohne Wei­te­res davon aus­ge­gan­gen, dass nicht nur die all­täg­li­che ins­be­son­de­re der Anwen­dung der Geset­ze die­nen­de Ver­wal­tungs­tä­tig­keit, son­dern gera­de auch der Bereich des Regie­rungs­han­delns grund­sätz­lich dem Anwen­dungs­be­reich des Geset­zes unter­fal­len soll­te und sich Aus­nah­men – jeden­falls grund­sätz­lich – nach Maß­ga­be der gesetz­lich vor­ge­se­he­nen Infor­ma­ti­ons­ver­sa­gungs­grün­de recht­fer­ti­gen las­sen müs­sen. Nur so lässt sich erklä­ren, dass die Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs, der im wei­te­ren Ver­lauf des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens nicht wider­spro­chen wor­den ist, aus­drück­lich einen von der Ver­fas­sung gebo­te­nen Ver­wei­ge­rungs­grund für einen Teil­aus­schnitt des Regie­rungs­han­delns – näm­lich den Kern­be­reich exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung – anführt 16. Dies wäre ent­behr­lich, wenn die obers­ten Bun­des­be­hör­den in ihrer Rol­le als Trä­ger der Regie­rungs­tä­tig­keit schon nicht zum Kreis der Anspruchs­ver­pflich­te­ten gehör­ten. Ent­spre­chen­des hat ins­be­son­de­re für den Ver­sa­gungs­grund des § 3 Nr. 3 Buchst. a IFG zu gel­ten. Auch die aus­drück­li­che Ein­ord­nung der Vor­be­rei­tung von Geset­zen in den Bun­des­mi­nis­te­ri­en als wesent­li­cher Teil der Ver­wal­tungs­tä­tig­keit 1 kann nicht als rechts­ir­rig und des­halb unbe­acht­lich abge­tan wer­den.

Die­ser Aus­le­gung des Begriffs der Ver­wal­tung, der sich grund­sätz­lich auch auf das Regie­rungs­han­deln erstreckt, ste­hen ver­fas­sungs­recht­li­che Vor­ga­ben nicht ent­ge­gen.

Die im Grund­ge­setz ver­wirk­lich­te Staats­form der reprä­sen­ta­ti­ven Demo­kra­tie mit der par­la­men­ta­ri­schen Ver­ant­wort­lich­keit der Regie­rung ent­fal­tet kei­ne Sperr­wir­kung gegen­über der Ermög­li­chung einer infor­mel­len öffent­li­chen Kon­trol­le auch des Regie­rungs­han­delns durch einen grund­sätz­lich umfas­sen­den Infor­ma­ti­ons­zu­gang.

In der par­la­men­ta­ri­schen Demo­kra­tie wird die Herr­schaft des Vol­kes durch die Wahl der Volks­ver­tre­tung media­ti­siert, also nicht dau­ernd unmit­tel­bar aus­ge­übt. Die Wahl ist dabei das wesent­li­che Ele­ment des Pro­zes­ses der Wil­lens­bil­dung vom Volk zu den Staats­or­ga­nen 17. Im Wahl­akt erschöpft sich die­ser Pro­zess aller­dings nicht. Denn das Recht des Bür­gers auf Teil­ha­be an der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung äußert sich nicht nur dar­in, son­dern auch in der Ein­fluss­nah­me auf den stän­di­gen Pro­zess der poli­ti­schen Mei­nungs­bil­dung, der Bil­dung der „öffent­li­chen Mei­nung“ 18. Die demo­kra­ti­sche Ord­nung ist des­we­gen durch einen par­la­ments­über­grei­fen­den Pro­zess­cha­rak­ter gekenn­zeich­net 19. Die par­la­men­ta­ri­sche Kon­trol­le der Regie­rung, die den demo­kra­ti­schen Ver­ant­wort­lich­keits­zu­sam­men­hang gegen­über dem Reprä­sen­ta­ti­ons­or­gan her­stellt, schließt des­we­gen eine Kon­trol­le durch die öffent­li­che Mei­nung, die auf fun­dier­te Infor­ma­tio­nen ange­wie­sen ist, nicht aus. Viel­mehr kön­nen sich die­se ver­schie­de­nen Kon­trol­len auch ergän­zen 20. Die­ser staats­recht­li­chen Ver­or­tung des vom Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz ermög­lich­ten Infor­ma­ti­ons­zu­gangs steht nicht ent­ge­gen, dass er als Jeder­manns­recht nicht dem Staats­bür­ger als dem Zurech­nungs­end­sub­jekt der demo­kra­ti­schen Legi­ti­ma­ti­on der Staats­ge­walt vor­be­hal­ten ist. Denn der auf die demo­kra­ti­sche Wil­lens­bil­dung bezo­ge­ne Wir­kungs­zu­sam­men­hang wird durch eine in per­so­nel­ler Hin­sicht über­schie­ßen­de Rege­lung nicht beein­träch­tigt.

Soweit das beklag­te Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Jus­tiz auf die beson­de­re Schutz­be­dürf­tig­keit sen­si­bler und ver­trau­li­cher Infor­ma­tio­nen aus dem Bereich der Regie­rung ver­weist, so ist dem zunächst unter Beach­tung der jeweils kon­kre­ten Umstän­de nach Maß­ga­be der gesetz­lich vor­ge­se­he­nen Ver­wei­ge­rungs­grün­de Rech­nung zu tra­gen. Dabei sind ver­fas­sungs­recht­lich begrün­de­te Rechts­po­si­tio­nen zu berück­sich­ti­gen. Falls erfor­der­lich sind ergän­zend ver­fas­sungs­un­mit­tel­ba­re Wei­ge­rungs­grün­de her­an­zu­zie­hen.

Ver­sa­gungs­grün­de ste­hen dem Anspruch auf Zugang zu den strei­ti­gen Unter­la­gen nicht ent­ge­gen. Für das Vor­lie­gen der tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen der von der Beklag­ten für die haus­in­ter­nen Vor­la­gen für die Minis­te­rin in Anspruch genom­me­nen Wei­ge­rungs­grün­de ist nichts dar­ge­tan.

Die Beru­fung auf § 3 Nr. 4 IFG geht fehl. Danach besteht der Anspruch auf Infor­ma­ti­ons­zu­gang nicht, wenn die Infor­ma­ti­on einer durch Rechts­vor­schrift oder durch die All­ge­mei­ne Ver­wal­tungs­vor­schrift zum mate­ri­el­len und orga­ni­sa­to­ri­schen Schutz von Ver­schluss­sa­chen gere­gel­ten Geheim­hal­tungs- und Ver­trau­lich­keits­pflicht oder einem Berufs- oder beson­de­ren Amts­ge­heim­nis unter­liegt. Die Unter­la­gen der Minis­te­rin wer­den vom damit gewähr­leis­te­ten beson­de­ren Geheim­nis­schutz nicht erfasst. Denn die all­ge­mei­ne Pflicht zur Amts­ver­schwie­gen­heit nach § 6 BMinG zählt eben­so wenig wie die im Beam­ten­recht gere­gel­ten Ver­schwie­gen­heits­pflich­ten (§ 67 Abs. 1 Satz 1 BBG, § 37 BeamtStG) zu den beson­de­ren Amts­ge­heim­nis­sen 21.

§ 4 Abs. 1 Satz 1 IFG steht dem Infor­ma­ti­ons­an­spruch eben­so wenig ent­ge­gen. Nach die­ser Bestim­mung soll der Antrag auf Infor­ma­ti­ons­zu­gang abge­lehnt wer­den für Ent­wür­fe zu Ent­schei­dun­gen sowie Arbei­ten und Beschlüs­se zu ihrer unmit­tel­ba­ren Vor­be­rei­tung, soweit und solan­ge durch die vor­zei­ti­ge Bekannt­ga­be der Infor­ma­tio­nen der Erfolg der Ent­schei­dung oder bevor­ste­hen­der behörd­li­cher Maß­nah­men ver­ei­telt wird. Ob die haus­in­ter­nen Vor­la­gen für die Minis­te­ri­en in die­sem Sin­ne zu den Arbei­ten zur unmit­tel­ba­ren Vor­be­rei­tung einer Ent­schei­dung zäh­len, kann dahin­ste­hen. Denn der Ver­sa­gungs­grund greift jeden­falls wegen der zeit­li­chen Abläu­fe nicht ein.

Der mit § 4 Abs. 1 Satz 1 IFG bezweck­te Schutz des behörd­li­chen Ent­schei­dungs­pro­zes­ses ist zeit­lich begrenzt und endet spä­tes­tens mit dem Abschluss des Ver­fah­rens 22. Dabei kann ein Ver­fah­ren nicht nur durch eine Sach­ent­schei­dung been­det wer­den; es kann sich auch auf ande­re Wei­se erle­di­gen, etwa wenn das beab­sich­tig­te Vor­ha­ben nicht mehr wei­ter­ver­folgt wer­den soll oder wenn ver­än­der­te Umstän­de eine Ent­schei­dung ent­behr­lich machen. Nach den von der Beklag­ten nicht mit Ver­fah­rens­rügen ange­grif­fe­nen Fest­stel­lun­gen des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts sind die im Anschluss an den Prüf­auf­trag des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts im Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Jus­tiz ange­stell­ten Erwä­gun­gen und Unter­su­chun­gen zur Not­wen­dig­keit eines gesetz­ge­be­ri­schen Han­delns durch den zwi­schen­zeit­lich ergan­ge­nen Beschluss des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 21.07.2010 – 1 BvR 420/​0923 über­holt. Das Ver­fah­ren hat sich inso­weit erle­digt und ein Schutz durch § 4 Abs. 1 Satz 1 IFG ist ent­fal­len. Aber selbst wenn man im Anschluss an die Aus­füh­run­gen der Beklag­ten in der münd­li­chen Ver­hand­lung anneh­men woll­te, dass auch die­se Unter­la­gen im Hin­blick auf die wei­ter­hin anste­hen­de – nun durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zwin­gend vor­ge­ge­be­ne – gesetz­li­che Neu­re­ge­lung von Bedeu­tung sein kön­nen und sich folg­lich auf einen noch nicht abge­schlos­se­nen Ent­schei­dungs­pro­zess bezie­hen, ist nichts dafür ersicht­lich, dass der Sache nach die Ver­wei­ge­rung des Infor­ma­ti­ons­zu­gangs gerecht­fer­tigt wäre. Inwie­weit durch eine Ver­öf­fent­li­chung die­ser Unter­la­gen der Erfolg der Ent­schei­dung – hier gege­be­nen­falls die For­mu­lie­rung und Ein­brin­gung eines Gesetz­ent­wurfs – ver­ei­telt wer­den könn­te, erschließt sich näm­lich nicht.

Ohne Erfolg beruft sich das Bun­des­jus­tiz­mi­nis­te­ri­um schließ­lich dar­auf, dass dem begehr­ten Infor­ma­ti­ons­zu­gang der Schutz des Kern­be­reichs exe­ku­ti­ver Eigen­ver­ant­wor­tung ent­ge­gen­ste­he.

Die­se aus­ge­hend vom Gewal­ten­tei­lungs­prin­zip ins­be­son­de­re im Par­la­ments­recht ent­wi­ckel­te Rechts­fi­gur schließt zur Wah­rung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit und Eigen­ver­ant­wor­tung der Regie­rung einen auch von par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schüs­sen grund­sätz­lich nicht aus­forsch­ba­ren Initia­tiv, Bera­tungs- und Hand­lungs­be­reich ein 24. Zu die­sem Bereich gehört die Wil­lens­bil­dung der Regie­rung selbst, sowohl hin­sicht­lich der Erör­te­run­gen im Kabi­nett als auch bei der Vor­be­rei­tung von Kabi­netts- und Res­sort­ent­schei­dun­gen, die sich vor­nehm­lich in res­sort­über­grei­fen­den und inter­nen Abstim­mungs­pro­zes­sen voll­zieht. Um ein Mit­re­gie­ren Drit­ter bei noch aus­ste­hen­den Ent­schei­dun­gen der Regie­rung zu ver­hin­dern, erstreckt sich die Kon­troll­kom­pe­tenz des Par­la­ments daher grund­sätz­lich nur auf bereits abge­schlos­se­ne Vor­gän­ge. Lau­fen­de Ver­hand­lun­gen und Ent­schei­dungs­vor­be­rei­tun­gen sind zur Wah­rung eigen­ver­ant­wort­li­cher Kom­pe­tenz­aus­übung der Regie­rung geschützt. Aber auch bei abge­schlos­se­nen Vor­gän­gen sind Fäl­le mög­lich, die dem Ein­blick Außen­ste­hen­der wei­ter­hin ver­schlos­sen blei­ben müs­sen. Denn ein Infor­ma­ti­ons­an­spruch könn­te durch sei­ne ein­engen­den Vor­wir­kun­gen die Regie­rung in der ihr zuge­wie­se­nen selbst­stän­di­gen Funk­ti­on beein­träch­ti­gen. Schließ­lich gilt, dass Infor­ma­tio­nen aus dem Bereich der Vor­be­rei­tung von Regie­rungs­ent­schei­dun­gen umso schutz­wür­di­ger sind, je näher sie der guber­na­ti­ven Ent­schei­dung ste­hen. So kommt den Erör­te­run­gen im Kabi­nett beson­ders hohe Schutz­wür­dig­keit zu. Die vor­ge­la­ger­ten Bera­tungs- und Ent­schei­dungs­ab­läu­fe sind dem­ge­gen­über der par­la­men­ta­ri­schen Kon­trol­le in einem gerin­ge­ren Maße ent­zo­gen.

Der nach die­sen Maß­stä­ben gewähr­leis­te­te Schutz der Regie­rungs­tä­tig­keit muss sich auch gegen­über ein­fach­ge­setz­li­chen Aus­kunfts­an­sprü­chen Drit­ter durch­set­zen, damit er im Ver­hält­nis der Ver­fas­sungs­or­ga­ne unter­ein­an­der nicht unter­lau­fen wird und ins Lee­re geht. Um dies zu errei­chen, wird der Kern­be­reichs­schutz in der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs als unge­schrie­be­ner Ver­sa­gungs­grund ange­führt 16. Des­sen Anlie­gen über­schnei­det sich indes­sen jeden­falls teil­wei­se mit geschrie­be­nen Ver­sa­gungs­grün­den, ins­be­son­de­re dem nach § 3 Nr. 3 Buchst. b IFG. Danach besteht der Anspruch auf Infor­ma­ti­ons­zu­gang nicht, wenn und solan­ge die Bera­tun­gen von Behör­den beein­träch­tigt wer­den. Der Schutz der Ver­trau­lich­keit behörd­li­cher Bera­tun­gen und das dar­aus fol­gen­de Ver­bot der Offen­le­gung von Bera­tungs­in­ter­na kann dabei über den Abschluss des lau­fen­den Ver­fah­rens hin­aus­rei­chen 25. Die­se tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen sind auch offen für die Berück­sich­ti­gung des prä­ven­ti­ven Schut­zes der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Regie­rung. Hier­nach spricht viel dafür, dass den ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben bereits im Rah­men der vor­ran­gig zu prü­fen­den gesetz­lich nor­mier­ten Ver­sa­gungs­grün­de Rech­nung getra­gen wer­den kann. Falls sich gleich­wohl Schutz­lü­cken auf­tun soll­ten, ist auf ver­fas­sungs­un­mit­tel­ba­re Gren­zen des Infor­ma­ti­ons­an­spruchs zurück­zu­grei­fen. Ob eine sol­che Son­der­si­tua­ti­on hier gege­ben ist, bedarf kei­ner Ent­schei­dung. Denn es ist nichts dafür dar­ge­tan, dass die strei­ti­gen Minis­ter­vor­la­gen am Schutz des Kern­be­reichs teil­ha­ben. Die Beklag­te trägt hier­zu ledig­lich vor, die Wil­lens­bil­dung inner­halb der Regie­rung neh­me Scha­den, weil eine nach­träg­li­che Publi­zi­tät von Unter­la­gen, die der Vor­be­rei­tung eines Geset­zes dien­ten, auch künf­tig eine sach­lich för­der­li­che Kom­mu­ni­ka­ti­on zwi­schen den Betei­lig­ten hem­men kön­ne. Es bestehe die Gefahr, dass die Offen­heit des der Regie­rungs­ent­schei­dung vor­ge­la­ger­ten Abstim­mungs­pro­zes­ses lei­de und es zu einer Ver­stei­ne­rung die­ses Pro­zes­ses kom­me, weil ein Abwei­chen von Bewer­tun­gen dann schwie­rig sei. Mit die­sem Vor­brin­gen, das im Übri­gen das Bild einer Minis­te­ri­al­ver­wal­tung mit einem eher gerin­gen Selbst­be­wusst­sein zeich­net, wird die Beklag­te dem Erfor­der­nis nicht gerecht, die befürch­te­ten nega­ti­ven Aus­wir­kun­gen auf die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Regie­rung anhand der jewei­li­gen Umstän­de des Ein­zel­fal­les nach­voll­zieh­bar zu bele­gen 26. Die Beklag­te macht letzt­lich gel­tend, dass die Bera­tun­gen im Rah­men der Geset­zes­vor­be­rei­tung in jeg­li­cher Hin­sicht ver­trau­lich blei­ben müss­ten und des­halb auch nach Abschluss des Ver­fah­rens der Öffent­lich­keit nicht zugäng­lich gemacht wer­den dürf­ten. Die­se Argu­men­ta­ti­on läuft dar­auf hin­aus, die geset­zes­vor­be­rei­ten­de Tätig­keit des Minis­te­ri­ums ent­ge­gen den abwei­chen­den und in Kennt­nis der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung zum Kern­be­reichs­schutz getä­tig­ten Äuße­run­gen im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren ganz gene­rell den Ansprü­chen nach dem Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz zu ent­zie­hen. Das über­zeugt nicht.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 3. Novem­ber 2011 – 7 C 3.11

  1. BT-Drucks 15/​4493 S. 7[][]
  2. BVerwG, Urteil vom 20.07.1984 – 7 C 28.83, BVerw­GE 70, 5, 13 = Buch­holz 421.0 Prü­fungs­we­sen Nr.198; vgl. Schmitz, in: Stelkens/​Bonk/​Sachs, VwVfG, 7. Aufl.2008, § 1 Rn. 241, 248 f.[]
  3. vgl. nur Ehlers, in: Erichsen/​Ehlers (Hrsg.), All­ge­mei­nes Ver­wal­tungs­recht, 14. Aufl.2008, § 1 Rn. 5 ff. m.w.N.[]
  4. vgl. etwa Schrö­der, HStR, Bd. V, 3. Aufl.2007, § 106 Rn. 4, 10 f., 29 f.[]
  5. vgl. Ehlers a.a.O. Rn. 12[]
  6. sie­he Art. 2 Nr. 2 der Richt­li­nie 2003/​4/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 28.01.2003 über den Zugang der Öffent­lich­keit zu Umwelt­in­for­ma­tio­nen[]
  7. sie­he hier­zu auch BVerwG, Urteil vom 18.10.2005 – 7 C 5.04, Buch­holz 406.252 § 2 UIG Nr. 1 Rn. 21[]
  8. vgl. Schoch, IFG, 2009, § 1 Rn. 79[]
  9. sie­he Schmitz a.a.O. § 1 Rn. 83, 165 ff., 186 ff.; vgl. auch Pie­per, Infor­ma­ti­ons­frei­heit und Infor­ma­ti­ons­recht, Jahr­buch 2008, S. 59, 75 f.[]
  10. BVerwG, Beschluss vom 15.10.2007 – 7 B 9.07, Buch­holz 451.09 IHKG Nr.20; vgl. etwa Gusy, GVwR, Bd. II, § 23 Rn. 81 ff. m.w.N.[]
  11. Schoch a.a.O. § 1 Rn. 90[]
  12. BT-Drucks 15/​4493 S. 7 f.[]
  13. BT-Drucks 15/​4493 S. 8[]
  14. so auch Schoch a.a.O. § 1 Rn. 84, 88; Sitsen, Das Infor­ma­ti­ons­frei­heits­ge­setz des Bun­des, 2009, S. 111 ff.; Gur­lit, Verw 2011, S. 75, 84 ff.; Schaar, Infor­ma­ti­ons­frei­heit und Infor­ma­ti­ons­recht, Jahr­buch 2010, S. 1, 4 ff.; Sokol, in: FS Jae­ger, 2011, S. 573, 587; a.A. etwa Pie­per a.a.O., 68 ff.[]
  15. BT-Drucks 15/​4493 S. 6[]
  16. BT-Drucks 15/​4493 S. 12[][]
  17. BVerfG, Urteil vom 03.03.2009 – 2 BvC 3/​07, 2 BvC 4/​07, BVerfGE 123, 39 []
  18. BVerfG, Urteil vom 19.07.1966 – 2 BvF 1/​65, BVerfGE 20, 56, 98[]
  19. vgl. Drei­er, in ders., GG, Bd. 1, 2. Aufl.2008, Art.20 Rn. 83[]
  20. vgl. Böcken­för­de, HStR, Bd. III, 3. Aufl.2005, § 34 Rn.19; sowie Scherz­berg, GVwR, Bd. III, § 49 Rn. 126; Kahl, GVwR, Bd. III, § 47 Rn. 210[]
  21. vgl. hier­zu BVerwG, Urteil vom 24.05.2011 – 7 C 6.10, NVwZ 2011, 1012 Rn. 15[]
  22. BVerwG, Beschluss vom 18.07.2011 – 7 B 14.11, NVwZ 2011, 1072 Rn. 5[]
  23. BVerfGE 127, 132[]
  24. sie­he zuletzt BVerfG, Beschluss vom 17.06.2009 – 2 BvE 3/​07, BVerfGE 124, 78 []
  25. vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.07.2011 – 7 B 14.11, NVwZ 2011, 1072 Rn. 5[]
  26. vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.03.2004 – 2 BvK 1/​01, BVerfGE 110, 199 []