Aus­län­der­be­hör­den und EU-Uni­ons­bür­ger

Die in § 71 Abs. 1 Auf­en­thG gere­gel­te Zustän­dig­keit der Aus­län­der­be­hör­den ist eine über das Auf­ent­halts­ge­setz hin­aus­ge­hen­de, gene­ral­klau­sel­ar­ti­ge Kom­pe­tenz­zu­wei­sung und gilt auch für auf­ent­halts­recht­li­che Maß­nah­men und Ent­schei­dun­gen gegen­über Uni­ons­bür­gern nach dem FreizügG/​EU.

Aus­län­der­be­hör­den und EU-Uni­ons­bür­ger

Die ent­schied jetzt das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt im Rah­men einer Anfech­tungs­kla­ge gegen eine Ver­lust­fest­stel­lung nach dem EU-Frei­zü­gig­keits­ge­setz. Die Ver­lust­fest­stel­lung fin­det ihre Rechts­grund­la­ge in § 6 Abs. 1 FreizügG/​EU. Die sach­li­che Zustän­dig­keit für der­ar­ti­ge Fest­stel­lun­gen ist in Baden­Würt­tem­berg nach § 6 Abs. 3 der Ver­ord­nung der Lan­des­re­gie­rung und des Innen­mi­nis­te­ri­ums über Zustän­dig­kei­ten nach dem Auf­ent­halts­ge­setz, dem Asyl­ver­fah­rens­ge­setz und dem Flücht­lings­auf­nah­me­ge­setz sowie über die Ver­tei­lung uner­laubt ein­ge­reis­ter Aus­län­der 1 vom 02.12.2008 2 bei den Regie­rungs­prä­si­di­en kon­zen­triert. Die­se lan­des­recht­li­che Zustän­dig­keits­re­ge­lung beruht auf der bun­des­ge­setz­li­chen Ermäch­ti­gung in § 71 Abs. 1 Auf­en­thG. Danach sind für auf­ent­halts- und pass­recht­li­che Maß­nah­men und Ent­schei­dun­gen nach die­sem Gesetz und nach aus­län­der­recht­li­chen Bestim­mun­gen in ande­ren Geset­zen die Aus­län­der­be­hör­den zustän­dig (Satz 1). Die Lan­des­re­gie­rung oder die von ihr bestimm­te Stel­le kann bestim­men, dass für ein­zel­ne Auf­ga­ben nur eine oder meh­re­re bestimm­te Aus­län­der­be­hör­den zustän­dig sind (Satz 2).

§ 71 Abs. 1 Auf­en­thG gilt auch für Maß­nah­men und Ent­schei­dun­gen nach dem Freizügigkeitsgesetz/​EU. Nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 fin­det das Auf­ent­halts­ge­setz zwar grund­sätz­lich kei­ne Anwen­dung auf Uni­ons­bür­ger. Dies steht nach der genann­ten Rege­lung aber unter dem Vor­be­halt, dass nicht „durch Gesetz“ etwas ande­res bestimmt ist. Solch eine gesetz­li­che Rege­lung ist § 71 Abs. 1 Auf­en­thG. Die­se Vor­schrift ent­hält aus­drück­lich eine über das Auf­ent­halts­ge­setz hin­aus­ge­hen­de, gene­ral­klau­sel­ar­ti­ge Kom­pe­tenz­zu­wei­sung, die auch auf­ent­halts­recht­li­che Maß­nah­men und Ent­schei­dun­gen nach dem Frei­zü­gig­keits­ge­setz erfasst. Inso­weit bedurf­te es daher ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Beru­fungs­ge­richts kei­ner Rück­ver­wei­sung in § 11 FreizügG/​EU auf das Auf­ent­halts­ge­setz.

Mit dem Wort­laut des § 1 Abs. 2 Nr. 1 Auf­en­thG, wonach das Auf­ent­halts­ge­setz kei­ne Anwen­dung fin­det auf Aus­län­der, deren Rechts­stel­lung von dem Freizügigkeitsgesetz/​EU gere­gelt ist, soweit nicht durch Gesetz etwas ande­res bestimmt ist, ist es ohne Wei­te­res zu ver­ein­ba­ren, nicht nur die Rück­ver­wei­sun­gen auf das Auf­ent­halts­ge­setz im Freizügigkeitsgesetz/​EU, son­dern auch eine im Auf­ent­halts­ge­setz selbst getrof­fe­ne abwei­chen­de Rege­lung – wie die in § 71 Abs. 1 Auf­en­thG – zu erfas­sen. Der Wort­laut des § 71 Abs. 1 Auf­en­thG macht sei­ner­seits deut­lich, dass sich die Zustän­dig­keits­re­ge­lung nicht nur Gel­tung bei­misst im Rah­men des Auf­ent­halts­ge­set­zes, son­dern auch für aus­län­der­recht­li­che Bestim­mun­gen „in ande­ren Geset­zen“.

Zusätz­lich spricht der sys­te­ma­ti­sche Zusam­men­hang zwi­schen § 71 Abs. 1 Auf­en­thG und § 11 FreizügG/​EU dafür, dass sich die frag­li­che Zustän­dig­keits­re­ge­lung über das Auf­ent­halts­ge­setz hin­aus auch auf auf­ent­halts­recht­li­che Maß­nah­men und Ent­schei­dun­gen gegen­über Uni­ons­bür­gern – also auch auf Ver­lust­fest­stel­lun­gen wie hier – bezieht. Dass eine Ver­lust­fest­stel­lung nach § 6 FreizügG/​EU eine auf­ent­halts­recht­li­che Maß­nah­me bzw. Ent­schei­dung nach einer aus­län­der­recht­li­chen Bestim­mung in einem ande­ren Gesetz (als dem Auf­ent­halts­ge­setz) im Sin­ne des § 71 Abs. 1 Auf­en­thG dar­stellt, bedarf kei­ner wei­te­ren Begrün­dung. Zudem setzt das Freizügigkeitsgesetz/​EU die Zustän­dig­keits­re­ge­lung in § 71 Abs. 1 Auf­en­thG ersicht­lich vor­aus. Das Freizügigkeitsgesetz/​EU ent­hält selbst kei­ne eige­ne Zustän­dig­keits­re­ge­lung, son­dern knüpft an die Rege­lun­gen im Auf­ent­halts­ge­setz an. So spricht das Freizügigkeitsgesetz/​EU in § 11 Abs. 2 von der für Ver­lust­fest­stel­lun­gen zustän­di­gen „Aus­län­der­be­hör­de“. Auch in § 5 Abs. 3 und § 7 Abs. 1 FreizügG/​EU ist nicht von der nach Lan­des­recht zustän­di­gen Behör­de, son­dern aus­drück­lich von der (zustän­di­gen) „Aus­län­der­be­hör­de“ die Rede. Inso­fern ist nach die­ser gesetz­li­chen Sys­te­ma­tik davon aus­zu­ge­hen, dass die Zustän­dig­keits­re­ge­lung in § 71 Abs. 1 Auf­en­thG nicht auf Maß­nah­men und Ent­schei­dun­gen nach die­sem Gesetz beschränkt ist, son­dern als all­ge­mei­ne Kom­pe­tenz­zu­wei­sung auch im Bereich des Freizügigkeitsgesetzes/​EU Anwen­dung fin­det. Wegen des unmit­tel­ba­ren Zusam­men­hangs mit der Zustän­dig­keits­re­ge­lung in Satz 1 gilt dies eben­falls für die Kon­zen­tra­ti­ons­er­mäch­ti­gung in § 71 Abs. 1 Satz 2 Auf­en­thG.

Wei­ter­hin strei­ten auch Sinn und Zweck der maß­geb­li­chen Vor­schrif­ten dafür, § 71 Abs. 1 Auf­en­thG als gene­ral­klau­sel­ar­ti­ge Kom­pe­tenz­zu­wei­sung zu ver­ste­hen, die über das Auf­ent­halts­ge­setz hin­aus­geht. Es kann nicht ange­nom­men wer­den, dass der Bun­des­ge­setz­ge­ber den Voll­zug des Freizügigkeitsgesetzes/​EU aus dem Auf­ga­ben­bün­del, das er den Län­dern mit dem bun­des­recht­li­chen Begriff der „Aus­län­der­be­hör­de“ vor­ge­ge­ben hat, her­aus­neh­men woll­te. Dage­gen spricht vor allem der eige­ne Zustän­dig­keits­be­reich des Bun­des für die Ertei­lung von Ein­rei­se­vi­sa an Fami­li­en­an­ge­hö­ri­ge von Uni­ons­bür­gern 3. Hät­te der Gesetz­ge­ber die Rege­lun­gen in § 71 Auf­en­thG auf Maß­nah­men nach dem Auf­ent­halts­ge­setz beschrän­ken wol­len, hät­te er sei­ne ori­gi­nä­re Zustän­dig­keit für die­sen Auf­ga­ben­be­reich teil­wei­se auf­ge­ge­ben. Dabei han­delt es sich aber um eine Zustän­dig­keit, die jeden­falls im Aus­land von Lan­des­be­hör­den nicht wahr­ge­nom­men wer­den kann.

Die Ent­ste­hungs­ge­schich­te der Vor­schrif­ten steht die­ser Aus­le­gung nicht ent­ge­gen. Zwar fin­det sich in der Begrün­dung zum Ent­wurf des Freizügigkeitsgesetzes/​EU das Ziel, eine vom all­ge­mei­nen Aus­län­der­recht wei­test­ge­hend los­ge­lös­te Rege­lung des Auf­ent­halts­rechts der Uni­ons­bür­ger und ihrer Fami­li­en­an­ge­hö­ri­gen zu errei­chen 4. Ähn­lich geht der Gesetz­ent­wurf zum Auf­ent­halts­ge­setz in sei­ner Begrün­dung davon aus, dass auf­grund der fort­schrei­ten­den Eini­gung Euro­pas und der weit­rei­chen­den Son­der­stel­lung des Frei­zü­gig­keits­rechts Uni­ons­bür­ger grund­sätz­lich aus dem Anwen­dungs­be­reich des Geset­zes aus­ge­nom­men wer­den. Eine Anwen­dung kom­me nur in Betracht, wenn „ein ande­res Bun­des­ge­setz“ Vor­schrif­ten die­ses Geset­zes aus­drück­lich für anwend­bar erklä­re 5. Die­se Ziel­vor­stel­lun­gen haben im Wort­laut der Vor­schrif­ten, ins­be­son­de­re in § 1 Abs. 2 Auf­en­thG, aber jeden­falls hin­sicht­lich der Zustän­dig­keits­re­ge­lung in § 71 Abs. 1 Auf­en­thG kei­nen Nie­der­schlag gefun­den. Die uni­ons­recht­li­che Aus­rich­tung der Geset­zes­be­grün­dun­gen bezieht sich bei ver­stän­di­ger Wür­di­gung zudem auf die Aus­ge­stal­tung des mate­ri­el­len Rechts und nicht auf Zustän­dig­keits­reg­lun­gen. Denn das Gemein­schafts­recht über­lässt es in aller Regel den Mit­glied­staa­ten, die behörd­li­chen Voll­zugs­kom­pe­ten­zen selbst zu regeln. Für die­se Deu­tung spricht auch, dass in der Geset­zes­be­grün­dung zu § 71 Auf­en­thG aus­drück­lich auf die inhalts­glei­che Vor­gän­ger­vor­schrift in § 63 Aus­lG 1990 Bezug genom­men wor­den ist, die auch den Anwen­dungs­be­reich des vor dem Freizügigkeitsgesetz/​EU gel­ten­den Aufenthaltsgesetz/​EWG erfass­te 6.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 28. Juni 2011 -1 C 18.10

  1. Auf­ent­halts- und Asyl­Zu­stän­dig­keits­ver­ord­nung – AAZu­VO[]
  2. GBl Baden­Würt­tem­berg S. 465[]
  3. vgl. § 2 Abs. 4 FreizügG/​EU und § 71 Abs. 2 Auf­en­thG[]
  4. BT-Drucks 15/​420 S. 102[]
  5. BT-Drucks 15/​420 S. 68[]
  6. BT-Drucks 15/​420 S. 94[]