Aus­nah­me­ge­neh­mi­gun­gen für Schwer­trans­por­te – und die hier erho­be­nen Ver­wal­tungs­ge­büh­ren

Die Rege­lung von Ver­wal­tungs­ge­büh­ren zur Deckung der Kos­ten, die den betei­lig­ten Lan­des­be­hör­den bei der Aus­füh­rung von Bun­des­ge­set­zen als eige­ne Ange­le­gen­heit des Lan­des ent­ste­hen, ist eine Rege­lung des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens im Sin­ne von Art. 84 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG. Daher war das Land Nie­der­sach­sen gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG berech­tigt, in der Gebüh­ren­ord­nung für Erlaub­nis­se und Aus­nah­me­ge­neh­mi­gun­gen für über­mä­ßi­ge Stra­ßen­be­nut­zung vom 14.02.2012 1 von der Gebüh­ren­ord­nung für Maß­nah­men im Stra­ßen­ver­kehr vom 25.01.2011 2 abzu­wei­chen.

Aus­nah­me­ge­neh­mi­gun­gen für Schwer­trans­por­te – und die hier erho­be­nen Ver­wal­tungs­ge­büh­ren

Im hier vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall führt die Antrag­stel­le­rin Schwer­last- und Groß­raum­trans­por­te auf öffent­li­chen Stra­ßen durch. Dafür benö­tigt sie die nach § 29 Abs. 3 und § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO für die Benut­zung von Stra­ßen mit beson­ders gro­ßen oder schwe­ren Fahr­zeu­gen erfor­der­li­chen Erlaub­nis­se oder Geneh­mi­gun­gen, für deren Ertei­lung in Nie­der­sach­sen in der Regel die Stra­ßen­ver­kehrs­äm­ter der kom­mu­na­len Gebiets­kör­per­schaf­ten zustän­dig sind. Für die Bear­bei­tung sol­cher Anträ­ge holen die­se Behör­den, wenn die Trans­por­te durch Nie­der­sach­sen füh­ren, regel­mä­ßig eine Stel­lung­nah­me der Nie­der­säch­si­schen Lan­des­be­hör­de für Stra­ßen­bau und Ver­kehr (NLSt­BV) – im Fol­gen­den: Lan­des­be­hör­de – ein. Die von der Lan­des­be­hör­de zu bear­bei­ten­den Anfra­gen stam­men zu etwa 30 Pro­zent von nie­der­säch­si­schen Erlaub­nis- und Geneh­mi­gungs­be­hör­den und zu rund 70 Pro­zent aus ande­ren Bun­des­län­dern. Die Lan­des­be­hör­de, die für die Mit­wir­kung in einem eige­nen Dezer­nat Per­so­nal und Sach­mit­tel vor­hält, prüft, ob der vor­ge­se­he­ne Fahr­weg ohne Beein­träch­ti­gung der Ver­kehrs­bau­wer­ke (Stra­ßen, Brü­cken, Tun­nel u.a.) befah­ren wer­den kann; gege­be­nen­falls emp­fiehlt sie eine Alter­na­tiv­rou­te. Die von den nie­der­säch­si­schen Erlaub­nis- und Geneh­mi­gungs­be­hör­den für die Ent­schei­dung über den Antrag erho­be­nen Gebüh­ren kamen bis zum Inkraft­tre­ten der im Streit ste­hen­den Gebüh­ren­ord­nung in vol­lem Umfang den Rechts­trä­gern die­ser Behör­den zugu­te; der Antrags­geg­ner wur­de für die Mit­wir­kung der Lan­des­be­hör­de nicht am Gebüh­ren­auf­kom­men betei­ligt. Um dies zu ändern, wur­de zunächst § 3 des Nie­der­säch­si­schen Ver­wal­tungs­kos­ten­ge­set­zes (NVw­KostG) durch Art. 7 des Haus­halts­be­gleit­ge­set­zes 2012 um die Befug­nis ergänzt, in der Lan­des­ge­büh­ren­ord­nung eine vom Bun­des­recht abwei­chen­de Rege­lung zu tref­fen, wenn eine bun­des­recht­lich gere­gel­te Gebühr nicht den Auf­wand deckt oder für eine Amts­hand­lung die Erhe­bung einer Gebühr bun­des­recht­lich aus­ge­schlos­sen ist. Anschlie­ßend erließ das Nie­der­säch­si­sche Minis­te­ri­um für Wirt­schaft, Arbeit und Ver­kehr im Ein­ver­neh­men mit dem Nie­der­säch­si­schen Finanz­mi­nis­te­ri­um die am 1.04.2012 in Kraft getre­te­ne Gebüh­ren­ord­nung für Erlaub­nis­se und Aus­nah­me­ge­neh­mi­gun­gen für über­mä­ßi­ge Stra­ßen­be­nut­zung vom 14.02.2012 1.

Die­se Gebüh­ren­ord­nung hat das Nie­der­säch­si­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt auf den Nor­men­kon­troll­an­trag der Antrag­stel­le­rin mit Urteil vom 15.11.2012 3 für unwirk­sam erklärt. Sie ver­sto­ße gegen Bun­des­recht, nament­lich die einen ande­ren Gebüh­ren­rah­men regeln­den Num­mern 263 und 264 der Anla­ge zur Gebüh­ren­ord­nung für Maß­nah­men im Stra­ßen­ver­kehr vom 25.01.2011 – GebOSt – 4 – im Fol­gen­den: (Bundes-)Gebührenordnung – und sei daher gemäß Art. 31 GG und Art. 70 GG nich­tig. Ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Antrags­geg­ners ver­lie­hen Art. 84 Abs. 1 GG und Art. 125b Abs. 2 GG den Län­dern kei­ne Kom­pe­tenz zum Erlass einer Gebüh­ren­ord­nung, die es ihnen – wie in § 1 Abs. 2 der ange­grif­fe­nen Gebüh­ren­ord­nung vor­ge­se­hen – ermög­li­che, bei Ent­schei­dun­gen über eine Erlaub­nis für eine über­mä­ßi­ge Stra­ßen­be­nut­zung nach § 29 StVO und eine Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO die Anwen­dung der Num­mern 263 und 264 der Anla­ge zur (Bundes-)Gebührenordnung aus­zu­schlie­ßen. Die Vor­aus­set­zun­gen nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG für eine Abwei­chung von Bun­des­recht lägen nicht vor. Die staat­li­che Befug­nis, ein Ent­gelt für Ver­wal­tungs­leis­tun­gen zu erhe­ben, sei nicht dem Ver­wal­tungs­ver­fah­ren, son­dern nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts der jewei­li­gen Sach­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­tenz, also ins­be­son­de­re den Art. 72 bis 74 GG, zuzu­ord­nen. Die­se Auf­fas­sung wer­de vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt und in der Kom­men­tar­li­te­ra­tur geteilt. Für die Zuord­nung der Gebüh­ren­er­he­bung zur jewei­li­gen Sach­kom­pe­tenz sprä­chen außer­dem prak­ti­sche Über­le­gun­gen. Denn ansons­ten mach­te jedes Bun­des­ge­setz, das die Ertei­lung einer staat­li­chen Geneh­mi­gung vor­se­he, eine „Par­al­lel­ge­setz­ge­bung” auf Lan­des­ebe­ne erfor­der­lich, um einen ent­spre­chen­den Gebüh­ren­tat­be­stand zu schaf­fen; die­se Lan­des­ge­setz­ge­bung müss­te zudem immer schon mit dem Inkraft­tre­ten des Bun­des­ge­set­zes abge­schlos­sen sein. Ohne bun­des­ein­heit­li­che Gebüh­ren­re­ge­lung bestehe zudem die Gefahr eines „Wett­streits” der Län­der unter­ein­an­der um – je nach Ziel­rich­tung – die nied­rigs­te oder die höchs­te Gebühr. Hier sei die Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit des Bun­des sei­ner Sach­kom­pe­tenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG für den „Stra­ßen­ver­kehr” zu ent­neh­men und nicht der Zustän­dig­keit für die „Erhe­bung … von Gebüh­ren … für die Benut­zung öffent­li­cher Stra­ßen mit Fahr­zeu­gen”, die sich nur auf die Stra­ßen­be­nut­zung als sol­che erstre­cke. Die Auf­fas­sung des Antrags­geg­ners, Art. 84 Abs. 1 GG sei „lex pos­te­rior” und modi­fi­zie­re die bis­he­ri­gen Rege­lun­gen der Art. 72 und 74 GG sowie den Grund­satz des Art. 31 GG, tref­fe in die­ser Form nicht zu. Auch die Art. 72 und 74 GG sei­en im Zuge der Föde­ra­lis­mus­re­form I geän­dert wor­den. Des­halb kön­ne Art. 84 Abs. 1 GG schon nicht als das spä­te­re Gesetz ange­se­hen wer­den. Außer­dem sei nicht zu erken­nen, dass mit der Neu­fas­sung von Art. 84 Abs. 1 GG bis dahin der Sach­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­tenz zuge­ord­ne­te Mate­ri­en nun­mehr unter die Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit für das Ver­wal­tungs­ver­fah­ren fal­len soll­ten. Zu unter­schei­den sei zwi­schen der Kom­pe­tenz, die Erhe­bung von Gebüh­ren als Gegen­leis­tung für die Inan­spruch­nah­me einer staat­li­chen Leis­tung zu regeln, und dem Ver­wal­tungs­kos­ten­recht als Teil des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­rechts, der all­ge­mei­ne Grund­sät­ze für die Gebüh­ren­er­he­bung ent­hal­te. In die­sem Sin­ne ver­ste­he das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt auch die älte­re Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts, das die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für die (Bundes-)Gebührenordnung sowohl in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG als auch in Art. 84 Abs. 1 GG a.F. zu ver­or­ten schei­ne. Am Ergeb­nis ände­re auch nichts, wenn man die Fest­le­gung von Gebüh­ren­ta­ri­fen nicht allein der Sach­kom­pe­tenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG zuord­ne­te, son­dern von einer Art dop­pel­ter Kom­pe­tenz­be­grün­dung sowohl aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG als auch aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. aus­gin­ge. Eine Abwei­chungs­mög­lich­keit für die Län­der bestehe nur im Rah­men von Art. 84 Abs. 1 GG, also für das Ver­wal­tungs­ver­fah­ren und die Behör­den­or­ga­ni­sa­ti­on, nicht aber hin­sicht­lich der Sach­kom­pe­ten­zen der Art. 72 ff. GG, die der Bun­des­ge­setz­ge­ber jeden­falls auch für den Gebüh­ren­ta­rif in Anspruch genom­men habe. Die Fra­ge der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für die Gebüh­ren­er­he­bung dür­fe nicht mit der wei­te­ren Fra­ge ver­wech­selt wer­den, ob der Bund hier­von abschlie­ßend Gebrauch gemacht oder Raum für ergän­zen­de lan­des­recht­li­che Rege­lun­gen gelas­sen habe. Bei der vom Land für die Geneh­mi­gungs­er­tei­lung erho­be­nen Gebühr han­de­le es sich auch weder um eine Son­der­nut­zungs­ge­bühr noch um eine Aus­la­ge, deren Erhe­bung neben der bun­des­recht­lich gere­gel­ten Gebühr zuläs­sig sein könn­te. Es sei nicht erfor­der­lich, § 3 Abs. 4 NVw­KostG gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zur Nor­men­kon­trol­le vor­zu­le­gen. Die­se Bestim­mung kön­ne ein­schrän­kend dahin aus­ge­legt wer­den, dass sie den Lan­des­ver­ord­nungs­ge­ber nur soweit zur Abwei­chung von Bun­des­recht ermäch­ti­ge, wie es die vom Bund getrof­fe­ne Gebüh­ren­re­ge­lung zulas­se.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt sah dies nun jedoch anders, hob die Ent­schei­dung des Nie­der­säch­si­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts wie­der auf und ver­wies das Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren zurück nach Lüne­burg:

Die Annah­me des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts, dem Land habe die Norm­set­zungs­kom­pe­tenz für die Gebüh­ren­ord­nung für Erlaub­nis­se und Aus­nah­me­ge­neh­mi­gun­gen für über­mä­ßi­ge Stra­ßen­be­nut­zung vom 14.02.2012 gefehlt, ver­letzt Bun­des­recht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Ent­ge­gen sei­ner Rechts­auf­fas­sung konn­te das Land gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG von der (Bundes-)Gebührenordnung abwei­chen. Doch ist das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt an einer abschlie­ßen­den Ent­schei­dung über den Nor­men­kon­troll­an­trag gehin­dert; die Sache muss zur wei­te­ren Auf­klä­rung des Sach­ver­halts an das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt zurück­ver­wie­sen wer­den. Die im Streit ste­hen­de Gebüh­ren­ord­nung könn­te auch des­halb unwirk­sam sein, weil die lan­des­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen des § 3 Abs. 4 NVw­KostG für die in der Gebüh­ren­ord­nung vor­ge­se­he­ne Abwei­chung von Bun­des­recht nicht erfüllt sind. Um das beur­tei­len zu kön­nen, bedarf es – abge­se­hen davon, dass es sich dabei um die Aus­le­gung und Anwen­dung von Lan­des­recht han­delt – noch wei­te­rer tat­säch­li­cher Fest­stel­lun­gen. Eben­so liegt es hin­sicht­lich der Fra­ge, ob im Fal­le der Unwirk­sam­keit von § 1 der ange­grif­fe­nen Gebüh­ren­ord­nung deren § 2 auch für sich genom­men Bestand haben könn­te, der die Gebüh­ren­be­tei­li­gung des Lan­des für die Mit­wir­kung der Lan­des­be­hör­de an den Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren vor­sieht. Umge­kehrt wird die Zurück­ver­wei­sung der Sache an das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt nicht des­halb ent­behr­lich (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil sich die ange­grif­fe­ne Gebüh­ren­ord­nung aus einem ande­ren der gel­tend gemach­ten Ver­stö­ße gegen höher­ran­gi­ges Recht als unwirk­sam erweist; die­se Rügen sind, soweit sie der revi­si­ons­ge­richt­li­chen Über­prü­fung unter­lie­gen, unbe­grün­det.

Ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts ver­füg­te der Antrags­geg­ner über die Kom­pe­tenz, um dem Lan­des­ver­ord­nungs­ge­ber in § 3 Abs. 4 NVw­KostG die Mög­lich­keit zu eröff­nen, hin­sicht­lich der in Rede ste­hen­den Gebüh­ren von Bun­des­recht abzu­wei­chen, und dies durch den Erlass der ange­grif­fe­nen Gebüh­ren­ord­nung umzu­set­zen. Mit die­sen lan­des­recht­li­chen Bestim­mun­gen zu Erhe­bung und Höhe der Ver­wal­tungs­ge­büh­ren, die vom Kos­ten­schuld­ner für die Erlaub­nis für eine über­mä­ßi­ge Stra­ßen­be­nut­zung nach § 29 Abs. 3 StVO sowie die Geneh­mi­gung einer Aus­nah­me von den Vor­schrif­ten über die Höhe, Län­ge oder Brei­te von Fahr­zeug und Ladung gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO zu ent­rich­ten sind, wird im Sin­ne von Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG das Ver­wal­tungs­ver­fah­ren gere­gelt.

Gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG regeln die Län­der, wenn sie – wie bei der Stra­ßen­ver­kehrs-Ord­nung – Bun­des­recht als eige­ne Ange­le­gen­heit aus­füh­ren, die Ein­rich­tung der Behör­den und das Ver­wal­tungs­ver­fah­ren. Die­se Kom­pe­tenz­zu­wei­sung baut auf Art. 83 GG auf, wonach die Län­der die Bun­des­ge­set­ze als eige­ne Ange­le­gen­heit aus­füh­ren, soweit die­ses Grund­ge­setz nichts ande­res bestimmt oder zulässt (sog. Lan­des­ei­gen­ver­wal­tung); kon­kre­ti­siert wird damit der Grund­satz des Art. 30 GG, wonach die Aus­übung der staat­li­chen Befug­nis­se und die Erfül­lung der staat­li­chen Auf­ga­ben Sache der Län­der ist, soweit die­ses Grund­ge­setz kei­ne ande­re Rege­lung trifft oder zulässt.

Auf die in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG auf­ge­führ­ten Rege­lungs­ge­bie­te der Ein­rich­tung der Behör­den und des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens hat, wie Art. 84 Abs. 1 Satz 2 und 5 GG zu ent­neh­men ist, aller­dings auch der Bund ein Zugriffs­recht. Wenn Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG vor­sieht, dass die Län­der, wenn Bun­des­ge­set­ze etwas ande­res bestim­men, davon abwei­chen­de Rege­lun­gen tref­fen kön­nen, setzt das impli­zit ent­spre­chen­de bun­des­recht­li­che Rege­lun­gen der Behör­den­ein­rich­tung und des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens und damit eine ent­spre­chen­de Bun­des­kom­pe­tenz vor­aus. Inso­fern bestehen beim Voll­zug von Bun­des­ge­set­zen durch die Län­der als eige­ne Ange­le­gen­heit hin­sicht­lich der Ein­rich­tung der Behör­den und des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens par­al­le­le Rege­lungs­be­fug­nis­se von Bund und Län­dern 5. Das wird auch in Art. 84 Abs. 1 Satz 3 GG noch­mals deut­lich.

Wegen des in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG gere­gel­ten Abwei­chungs­rechts der Län­der ist uner­heb­lich, ob man die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des für die Behör­den­or­ga­ni­sa­ti­on und das Ver­wal­tungs­ver­fah­ren – auch – in den Sach­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen der Art. 70 ff. GG begrün­det sieht 6 oder aber kon­sti­tu­tiv ohne­hin erst in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG 7. Rich­tig ist frei­lich, dass es für eine Norm­set­zung durch den Bund in Fra­gen der Ein­rich­tung der Behör­den und des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens der Anknüp­fung an eine Sach­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­tenz bedarf; die Rege­lungs­kom­pe­tenz des Bun­des nach Art. 84 GG ist in die­sem Sin­ne akzes­so­risch 8. Der Bund ver­fügt – mit ande­ren Wor­ten – bei der Aus­füh­rung von Bun­des­ge­set­zen in Lan­des­ei­gen­ver­wal­tung nur dann über eine Norm­set­zungs­be­fug­nis im Hin­blick auf Behör­den­or­ga­ni­sa­ti­on und Ver­wal­tungs­ver­fah­ren, wenn er im jewei­li­gen Sach­be­reich auch das mate­ri­el­le Recht regeln darf. Damit folgt die Rege­lungs­kom­pe­tenz des Bun­des aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG einer mate­ri­ell-recht­li­chen Norm­set­zungs­kom­pe­tenz aus den Art. 70 ff. GG. In die­sem Lich­te ist auch das zu den baden-würt­tem­ber­gi­schen Rück­mel­de­ge­büh­ren ergan­ge­ne Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 19.03.2003 9 zu sehen, auf das sich das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt und im Anschluss dar­an die Antrag­stel­le­rin beru­fen. Zwar stellt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in jener Ent­schei­dung fest, dass die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für nicht­steu­er­li­che Abga­ben – also auch für Gebüh­ren, anders als die für Steu­ern, für die Art. 105 GG ein­schlä­gig ist – aus den all­ge­mei­nen Regeln der Art. 70 ff. GG her­zu­lei­ten sei, mit­hin aus den all­ge­mei­nen Sach­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen fol­ge 10. Doch lässt sich dem wegen des dar­ge­stell­ten Zusam­men­hangs nicht zugleich die Aus­sa­ge ent­neh­men, dass gebüh­ren­recht­li­che Rege­lun­gen nicht sol­che des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens im Sin­ne von Art. 84 Abs. 1 GG sein kön­nen.

Die­se Ver­knüp­fung von Sach­kom­pe­tenz nach Art. 70 ff. GG und Ver­fah­rens­re­ge­lun­gen nach Art. 84 GG bestand im Übri­gen auch schon nach dem alten, vor der Föde­ra­lis­mus­re­form gel­ten­den Ver­fas­sungs­recht. Aller­dings durf­te der Bund gemäß Art. 84 Abs. 1 GG a.F. vor dem 1.09.2006 die Behör­den­or­ga­ni­sa­ti­on und das Ver­wal­tungs­ver­fah­ren nur mit Zustim­mung des Bun­des­ra­tes regeln; dem ent­sprach – wor­auf der Ver­tre­ter des Bun­des­in­ter­es­ses zu Recht hin­weist – die gän­gi­ge Staats­pra­xis u.a. in den Fäl­len, in denen der Bund Rege­lun­gen zu Erhe­bung und Höhe von Ver­wal­tungs­ge­büh­ren in Bezug auf die Aus­füh­rung von Bun­des­recht durch die Län­der als eige­ne Ange­le­gen­heit erlas­sen woll­te.

Danach setzt eine Rege­lung von Ver­wal­tungs­ge­büh­ren durch den Bund, die die Aus­füh­rung von Stra­ßen­ver­kehrs­recht betrifft, eine Bun­des­zu­stän­dig­keit für das mate­ri­el­le Stra­ßen­ver­kehrs­recht vor­aus. Eine sol­che kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz wird dem Bund durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG eröff­net; die­ser Kom­pe­tenz­ti­tel umfasst u.a. den „Stra­ßen­ver­kehr” sowie die „Erhe­bung und Ver­tei­lung von Gebüh­ren” oder – wie spä­ter ergänzt wur­de – von „Ent­gel­ten” für die Benut­zung öffent­li­cher Stra­ßen mit Fahr­zeu­gen. Zu Recht geht das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt davon aus, dass für die strei­ti­ge Gebüh­ren­ord­nung auf die Zustän­dig­keit für den „Stra­ßen­ver­kehr” abzu­stel­len ist. Denn der danach genann­te Sach­be­reich erfasst nur Gebüh­ren und Ent­gel­te als Gegen­leis­tung für die Benut­zung der öffent­li­chen Stra­ße als sol­che. Das stellt – spä­tes­tens – die Begrün­dung des Ent­wurfs eines Geset­zes zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 07.03.2006 11 klar. Dort heißt es: „Eben­so wie die öffent­lich-recht­li­che Gebühr stellt auch das pri­vat­recht­li­che Ent­gelt für die Nut­zung einer öffent­li­chen Stra­ße eine Geld­leis­tung dar, die als Gegen­leis­tung für die Inan­spruch­nah­me der öffent­li­chen Stra­ße erbracht wer­den kann.” Gemeint sind damit also öffent­lich-recht­lich oder pri­vat­recht­lich aus­ge­stal­te­te Gegen­leis­tun­gen für die eigent­li­che Stra­ßen­be­nut­zung, mit­hin Benut­zungs­ge­büh­ren oder ‑ent­gel­te, nicht aber Ver­wal­tungs­ge­büh­ren, mit denen der Ver­wal­tungs­auf­wand für eine im Vor­feld die­ser Stra­ßen­be­nut­zung ein­zu­ho­len­de Geneh­mi­gung abge­gol­ten wer­den soll. Gera­de dar­um geht es aber sowohl in den Num­mern 263 und 264 der Anla­ge zur (Bundes-)Gebührenordnung als auch in der ange­grif­fe­nen Gebüh­ren­ord­nung.

Dem­entspre­chend hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in meh­re­ren Urtei­len aus­ge­spro­chen, dass die (Bundes-)Gebührenordnung in ihren damals anzu­wen­den­den frü­he­ren Fas­sun­gen auf der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des aus Art. 84 Abs. 1 GG a.F. letz­ter Halb­satz (… soweit … Bun­des­ge­set­ze mit Zustim­mung des Bun­des­ra­tes etwas ande­res bestim­men) und sei­ner Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG beru­he 12. Dage­gen bie­ten die­se Ent­schei­dun­gen kei­nen Anhalt dafür, in Bezug auf sol­che Ver­wal­tungs­ge­büh­ren zwi­schen der Befug­nis zur Set­zung der Gebüh­ren einer­seits und der Rege­lung all­ge­mei­ner Grund­sät­ze der Gebüh­ren­er­he­bung ande­rer­seits zu unter­schei­den, wie es das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt annimmt.

Der Antrags­geg­ner durf­te auf der Grund­la­ge von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG von die­ser (Bundes-)Gebührenordnung abwei­chen. Die dem Bund seit dem 1.09.2006 zustim­mungs­frei eröff­ne­te Befug­nis zur Rege­lung der Ein­rich­tung der Behör­den und des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens im Bereich der Lan­des­ei­gen­ver­wal­tung steht nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG unter dem Vor­be­halt einer abwei­chen­den lan­des­recht­li­chen Rege­lung. Die­se den Län­dern im Zuge der Föde­ra­lis­mus­re­form neu ein­ge­räum­te Abwei­chungs­be­fug­nis soll den Ver­lust des bis­he­ri­gen Erfor­der­nis­ses einer Zustim­mung durch den Bun­des­rat aus­glei­chen. Dar­in liegt – ver­gleicht man die Abwei­chungs­be­fug­nis mit dem bis­he­ri­gen Mit­wir­kungs­er­for­der­nis, des­sen Aus­übung von der Ent­schei­dung der Lan­des­re­gie­run­gen abhing – eine Stär­kung der Län­der­par­la­men­te, sei es direkt, wenn die Abwei­chung unmit­tel­bar durch ein for­mel­les Lan­des­ge­setz erfolgt, oder indi­rekt, wenn der Lan­des­ge­setz­ge­ber – wie im vor­lie­gen­den Fall – die Exe­ku­ti­ve zum Erlass einer abwei­chen­den Rechts­ver­ord­nung ermäch­tigt. Zugleich hat das Abwei­chungs­recht der Län­der zur Fol­ge, dass die Fra­ge, die in unter der Gel­tung von Art. 84 GG a.F. ergan­ge­nen Gerichts­ent­schei­dun­gen regel­mä­ßig erör­tert wur­de, ob näm­lich der Bund eine abschlie­ßen­de Rege­lung getrof­fen oder den Län­dern Raum zu eigen­stän­di­gen Rege­lun­gen belas­sen habe, ihre Bedeu­tung weit­ge­hend ver­lo­ren hat.

Von sei­ner ihm in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG eröff­ne­ten Abwei­chungs­be­fug­nis hat der Antrags­geg­ner hier aus bun­des­recht­li­cher Sicht in zuläs­si­ger Wei­se Gebrauch gemacht.

Bei der (Bundes-)Gebührenordnung für Maß­nah­men im Stra­ßen­ver­kehr vom 25.01.2011, deren Gebüh­ren­num­mern 263 und 264 nach § 1 Abs. 2 der ange­grif­fe­nen Gebüh­ren­ord­nung kei­ne Anwen­dung fin­den sol­len, han­delt es sich nicht um abwei­chungs­fes­tes Bun­des­recht im Sin­ne von Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG. Nach die­ser Bestim­mung kann der Bund wegen eines beson­de­ren Bedürf­nis­ses nach bun­des­ein­heit­li­cher Rege­lung das Ver­wal­tungs­ver­fah­ren ohne Abwei­chungs­mög­lich­keit für die Län­der regeln; gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 6 GG bedür­fen die­se Geset­ze der Zustim­mung durch den Bun­des­rat. Weder aus der (Bundes-)Gebührenordnung selbst noch aus der vor­ge­la­ger­ten bun­des­recht­li­chen Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung ist zu ent­neh­men, dass der Bund von sei­ner Befug­nis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG Gebrauch machen woll­te. Allein der Umstand, dass die Gebüh­ren­ord­nung für Maß­nah­men im Stra­ßen­ver­kehr mit Zustim­mung des Bun­des­ra­tes ergan­gen ist, genügt hier­für nicht, zumal sie auf der Annah­me einer Zustim­mungs­be­dürf­tig­keit nach Art. 80 Abs. 2 GG beruht 13. Viel­mehr muss – schon aus Grün­den der Rechts­klar­heit – der Aus­schluss des Abwei­chungs­rechts aus­drück­lich gere­gelt wer­den 14.

Die Inan­spruch­nah­me des Abwei­chungs­rechts aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG durch die Län­der ist nicht an beson­de­re mate­ri­el­le Vor­aus­set­zun­gen gebun­den 15. Weder ent­hält der Wort­laut der Rege­lung eine sol­che Ein­schrän­kung noch ist hier­für ein Bedürf­nis zu erken­nen. Denn zum einen wird mit dem Abwei­chungs­recht der Län­der nur der den Art. 83 i.V.m. Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG ent­spre­chen­de „Grund­zu­stand” – eine umfas­sen­de Orga­ni­sa­ti­ons­ge­walt der Län­der bei der Aus­füh­rung von Bun­des­ge­set­zen als eige­ne Ange­le­gen­heit – wie­der­her­ge­stellt. Zum ande­ren ver­fügt der Bund – sind Län­der auf der Grund­la­ge von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG tätig gewor­den und sieht er ein Bedürf­nis für eine bun­des­ein­heit­li­che Rege­lung – gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG nun sei­ner­seits über eine Kor­rek­tur­mög­lich­keit. Dabei kann der Bund – frei­lich nur mit Zustim­mung des Bun­des­ra­tes und gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG in Aus­nah­me­fäl­len und bei Bestehen eines beson­de­ren Bedürf­nis­ses – auch von vorn­her­ein abwei­chungs­fes­tes Bun­des­recht erlas­sen.

Ob sich – etwa im Hin­blick auf den Grund­satz der Bun­destreue – mög­li­cher­wei­se dann Ein­schrän­kun­gen für das Abwei­chungs­recht der Län­der erge­ben, wenn der Lan­des­ge­setz­ge­ber mit sei­nen Rege­lun­gen von Behör­den­or­ga­ni­sa­ti­on und Ver­wal­tungs­ver­fah­ren die vom Bund hin­sicht­lich des mate­ri­el­len Rechts auf­grund sei­ner Sach­kom­pe­tenz nach den Art. 70 ff. GG getrof­fe­nen Rege­lun­gen gleich­sam kon­ter­ka­riert 16, bedarf hier kei­ner Ver­tie­fung. Dafür ist bei der in Rede ste­hen­den Abwei­chung von dem in der (Bundes-)Gebührenordnung vor­ge­se­he­nen Gebüh­ren­rah­men für Aus­nah­me­ge­neh­mi­gun­gen nichts zu erken­nen. Eben­so wenig han­delt es sich bei der (Bundes-)Gebührenordnung um eine „dop­pel­ge­sich­ti­ge Norm”, bei der eine Abwei­chung durch die Län­der wegen der engen Ver­knüp­fung von mate­ri­el­lem Recht und Ver­fah­rens­recht Schran­ken unter­lie­gen könn­te 17.

Im Hin­blick auf den dar­ge­stell­ten Zusam­men­hang von Sach­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­tenz nach Art. 70 ff. GG und den Geset­zes­voll­zug betref­fen­den Rege­lungs­kom­pe­ten­zen aus Art. 84 Abs. 1 GG greift auch die Annah­me des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts zu kurz, eine Zuord­nung zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG schlie­ße ein Abwei­chungs­recht der Län­der aus. Selbst wenn man in Rege­lun­gen des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens mit Tei­len der Lite­ra­tur einen „Annex” zu den Sach­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­ten­zen nach Art. 70 ff. GG sieht, wird doch in Art. 84 Abs. 1 GG hin­sicht­lich die­ses spe­zi­el­len Aus­schnitts aus der Sach­kom­pe­tenz eine ergän­zen­de Rege­lung dahin­ge­hend getrof­fen, dass hier ein Abwei­chungs­recht der Län­der besteht. Inso­fern bedarf es auch kei­nes nähe­ren Ein­ge­hens auf die in der Lite­ra­tur geführ­te Dis­kus­si­on, ob die Kom­pe­tenz zur Rege­lung des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens tat­säch­lich einen sol­chen Annex zur Sach­ma­te­rie dar­stellt oder ob sie ihre Grund­la­ge allein in Art. 84 Abs. 1 GG fin­det 18.

Ent­ge­gen der Annah­me des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts han­delt es sich bei der Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung des § 3 Abs. 4 Satz 1 NVw­KostG und der ange­grif­fe­nen Gebüh­ren­ord­nung um Rege­lun­gen des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens im Sin­ne von Art. 84 Abs. 1 GG.

Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts fal­len dar­un­ter jeden­falls sol­che gesetz­li­che Bestim­mun­gen, die die Art und Wei­se der Aus­füh­rung des Geset­zes, ein­schließ­lich der Hand­lungs­for­men der Ver­wal­tung, die Form der behörd­li­chen Wil­lens­bil­dung, die Art der Prü­fung und Vor­be­rei­tung der Ent­schei­dung, deren Zustan­de­kom­men und Durch­set­zung sowie ver­wal­tungs­in­ter­ne Mit­wir­kungs- und Kon­troll­vor­gän­ge in ihrem Ablauf regeln 19. Dazu rech­net das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aus­drück­lich auch die Befug­nis, Rege­lun­gen zur Erhe­bung von Ver­wal­tungs­ge­büh­ren zu tref­fen. Nach sei­nem Beschluss vom 09.07.1969 – 2 BvL 25/​64, 26/​64 – 20 ist es, abge­se­hen von Aus­nah­men wie der des Art. 84 Abs. 1 GG, Sache der Län­der, das Ver­fah­ren der Lan­des­be­hör­den zu regeln; hier­zu gehö­re die Befug­nis, Ver­wal­tungs­ge­büh­ren­recht zu set­zen.

Den vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ange­führ­ten Ent­schei­dun­gen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts lässt sich nichts Gegen­tei­li­ges ent­neh­men. Sie hat­ten ganz über­wie­gend nicht die Erhe­bung von Ver­wal­tungs­ge­büh­ren, son­dern ande­rer nicht­steu­er­li­cher Abga­ben zum Gegen­stand 21. Auch wenn das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in jenen Ent­schei­dun­gen auf die Sach­kom­pe­ten­zen nach den Art. 70 ff. GG abge­stellt und auf deren Grund­la­ge die Norm­set­zungs­kom­pe­tenz für die genann­ten Abga­ben geprüft hat, trägt das nicht den Schluss, den das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt dar­aus für das Ver­hält­nis der Sach­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­tenz aus Art. 70 ff. GG und der aus Art. 84 Abs. 1 GG fol­gen­den Kom­pe­tenz, das Ver­wal­tungs­ver­fah­ren und damit auch die Erhe­bung von Ver­wal­tungs­ge­büh­ren zu regeln, zie­hen will. Denn in den auf­ge­führ­ten Ent­schei­dun­gen des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ging es um die völ­lig anders gela­ger­te Fra­ge, ob für die Erhe­bung der dort strei­ti­gen – finanz­ver­fas­sungs­recht­lich anders ein­zu­ord­nen­den – Abga­ben eine Rege­lungs­kom­pe­tenz des Bun­des – bzw. im Ver­fah­ren über die Alten­pfle­ge­um­la­ge eine sol­che Kom­pe­tenz der Län­der – vor­han­den sei und die getrof­fe­nen Rege­lun­gen mit den finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­sät­zen der Art. 105 GG und deren Schutz- und Begren­zungs­funk­ti­on ver­ein­bar sei­en. Auch der Hin­weis des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts auf den Beschluss des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 08.06.1960 – 1 BvR 580/​53 – trägt nicht. Dort ging es um das gericht­li­che Beur­kun­dungs­we­sen; strei­tig war, ob die Rege­lungs­kom­pe­tenz für die Über­tra­gung der Zustän­dig­kei­ten für gericht­li­che Beur­kun­dun­gen auf Orts­ge­rich­te und die Fest­set­zung von Gebüh­ren für die­se Beur­kun­dun­gen beim Bund oder bei den Län­dern liegt. Hier­zu traf das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt auf­ge­grif­fe­ne Fest­stel­lung, dass die Befug­nis zur gesetz­li­chen Rege­lung der Gerichts­ver­fas­sung und des gericht­li­chen Ver­fah­rens nach Art. 74 Nr. 1 GG a.F. auch die Rege­lung der Gebüh­ren für die Inan­spruch­nah­me von Gerich­ten ein­schließt 22. Doch kann aus die­sem Rück­griff auf die Sach­kom­pe­tenz ent­ge­gen dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt nicht der Schluss gezo­gen wer­den, dass bei Ver­wal­tungs­ge­büh­ren Art. 84 Abs. 1 GG nicht anwend­bar ist. Denn zwei­fels­frei umfasst der Begriff des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens im Sin­ne von Art. 84 Abs. 1 GG nicht das gericht­li­che Ver­fah­ren. Des­halb bedurf­te und bedarf es, was die Nor­mie­rung von Gerichts­ge­büh­ren angeht, schon in Erman­ge­lung einer kom­pe­tenz­recht­li­chen Alter­na­ti­ve einer Ver­an­ke­rung in der Sach­ge­setz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit des Art. 74 (Abs. 1) Nr. 1 GG.

In der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist eben­falls aner­kannt, dass die Kom­pe­tenz zur Rege­lung des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG auch den Erlass von ver­wal­tungs­ge­büh­ren­recht­li­chen Rege­lun­gen ein­schließt.

Das hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt gera­de in Bezug auf die (Bundes-)Gebührenordnung für Maß­nah­men im Stra­ßen­ver­kehr schon in einer frü­hen Ent­schei­dung aus­ge­spro­chen. Führ­ten die Län­der Bun­des­recht – wie auf dem Gebiet des Stra­ßen­ver­kehrs – als eige­ne Ange­le­gen­heit aus, so sei­en sie gemäß Art. 30, 70, 84 Abs. 1 GG grund­sätz­lich befugt, das Ver­fah­ren ihrer Lan­des­be­hör­den zu regeln; die­se Rege­lungs­be­fug­nis schlie­ße auch die Kom­pe­tenz der Län­der ein, Ver­wal­tungs­ge­büh­ren­recht zu set­zen 23.

In glei­cher Wei­se geht das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nem Urteil vom 12.07.2006 24 davon aus, dass die Rege­lung des Gebüh­ren­rechts dann, wenn die Län­der ein Bun­des­ge­setz als eige­ne Ange­le­gen­heit aus­füh­ren, nach Art. 84 Abs. 1 GG grund­sätz­lich Sache der Län­der sei; mit der Ver­wal­tungs­zu­stän­dig­keit der Län­der gehe auch ihre Gebüh­ren­ho­heit ein­her 25.

Das deckt sich mit der wei­te­ren Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts. In sei­nem Urteil vom 01.12 1989 26 heißt es: Führ­ten die Län­der Bun­des­recht als eige­ne Ange­le­gen­heit aus, regel­ten sie die Ein­rich­tung der Behör­den und das Ver­wal­tungs­ver­fah­ren (Art. 84 Abs. 1 GG); das schlie­ße die Kom­pe­tenz zur Rege­lung des Ver­wal­tungs­ge­büh­ren­rechts ein 27. Zu Unrecht beruft sich das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt dem­ge­gen­über auf zwei wei­te­re Ent­schei­dun­gen des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts. Zwar heißt es in dem Urteil vom 21.06.2006 28, „… die Gesetz­ge­bungs­be­fug­nis zur Schaf­fung von Kos­ten­re­ge­lun­gen wird allein als Annex zur Sach­kom­pe­tenz ver­mit­telt”. Doch ist die­ser Satz damit noch nicht zu Ende, son­dern er wird fort­ge­setzt: „… wobei den Län­dern das Kos­ten­recht selbst zusteht.” Zuvor hat­te das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt im sel­ben Absatz eine Bun­des­kom­pe­tenz gera­de mit dem Argu­ment abge­lehnt, dass dem Bund für eine all­ge­mei­ne Rege­lung der per­sön­li­chen oder sach­li­chen Kos­ten­frei­heit, die übli­cher­wei­se Teil des mate­ri­el­len Lan­des­kos­ten­rechts sei, die Sach­be­fug­nis feh­le. Der vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt her­vor­ge­ho­be­ne Ver­weis auf die Sach­kom­pe­tenz dient damit nicht dem Aus­schluss von Art. 84 Abs. 1 GG, soweit es um die Rege­lung von Ver­wal­tungs­ge­büh­ren geht, son­dern fin­det sei­ne Erklä­rung dar­in, dass auch nach Ansicht des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts der Bund von sei­nem Rege­lungs­recht aus Art. 84 Abs. 1 GG nicht „im luft­lee­ren Raum”, son­dern nur in Ver­bin­dung mit einer Bun­des­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­tenz für die ent­spre­chen­de Sach­ma­te­rie Gebrauch machen darf. Das bestä­tigt der im Urteil fol­gen­de Satz; dort stellt das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt näm­lich dar­auf ab, dass der Bund kei­nen mate­ri­el­len Kom­pe­tenz­ti­tel für das Katas­ter­recht habe. Damit liegt die­se Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ganz auf der Linie sei­nes bereits dar­ge­stell­ten Urteils vom 01.12 1989. Nicht anders ver­hält es sich mit dem Urteil vom 25.08.1999 – 8 C 12.9829, das die Erhe­bung einer lan­des­recht­li­chen Ver­wal­tungs­ge­bühr für die Ent­ge­gen­nah­me und Über­prü­fung von Emis­si­ons­er­klä­run­gen betraf und das vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt eben­falls als – ver­meint­li­cher – Beleg für die eige­ne Auf­fas­sung ange­führt wird. Dort heißt es – unter Bezug­nah­me auf den Beschluss des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 09.07.1969 30 – sogar aus­drück­lich, dass bei der Aus­füh­rung eines Bun­des­ge­set­zes als eige­ne Ange­le­gen­heit die Rege­lung des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens ein­schließ­lich der Rege­lung des Ver­wal­tungs­ge­büh­ren­rechts grund­sätz­lich Sache der Län­der sei, soweit nicht ein Bun­des­ge­setz mit Zustim­mung des Bun­des­ra­tes etwas ande­res bestim­me 31. Hin­sicht­lich die­ses letz­ten Halb­sat­zes, der die vor­an­ge­gan­ge­ne Aus­sa­ge zur Lan­des­kom­pe­tenz wie­der ein­schränkt, ist zu beach­ten, dass mit der Föde­ra­lis­mus­re­form an die Stel­le des Zustim­mungs­er­for­der­nis­ses seit dem 1.09.2006 ein Abwei­chungs­recht der Län­der getre­ten ist. Die im Urteil vom 25.08.1999 fol­gen­den Aus­füh­run­gen des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts zur Fra­ge, ob der Bun­des­ge­setz­ge­ber eine abschlie­ßen­de Rege­lung getrof­fen habe, sind daher – wie bereits gezeigt – durch die Auf­nah­me des Abwei­chungs­rechts der Län­der in Art. 84 Abs. 1 GG bei Rege­lun­gen des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens über­holt.

Eben­so wenig kann die Antrag­stel­le­rin etwas aus dem Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 03.04.1994 32 gewin­nen, um damit die – ver­meint­li­che – Nicht­an­wend­bar­keit von Art. 84 Abs. 1 GG zu begrün­den. Zwar wird dort aus­ge­führt, dass der Ver­fas­sungs­ge­ber das Gebüh­ren­recht nicht als selbst­stän­di­ge Sach­ma­te­rie ange­se­hen habe, son­dern als einen Bestand­teil jenes Bereichs, in dem Ver­wal­tungs­be­hör­den öffent­li­che Auf­ga­ben wahr­neh­men, für die eine Kos­ten­de­ckung durch Gebüh­ren in Betracht kommt. Doch trägt das schon des­halb kei­nen nega­ti­ven Schluss in Bezug auf Art. 84 Abs. 1 GG, weil es sich in jenem Ver­fah­ren nicht um die Aus­füh­rung von Bun­des­recht durch die Län­der als eige­ne Ange­le­gen­hei­ten, son­dern um die sog. Luft­si­cher­heits­ge­büh­ren und damit um Luft­ver­kehrs­ver­wal­tung mit den ent­spre­chen­den Bun­des­kom­pe­ten­zen u.a. aus Art. 87d GG han­del­te. Im Übri­gen hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt die Rege­lungs­zu­stän­dig­keit des Bun­des, um die es an die­ser Stel­le ging, bezeich­nen­der­wei­se nicht etwa iso­liert aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG, son­dern viel­mehr aus die­ser Sach­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­tenz im Zusam­men­hang mit Art. 85 Abs. 1 und Art. 87d GG her­ge­lei­tet, also zusätz­lich aus Kom­pe­tenz­nor­men, die spe­zi­ell den Geset­zes­voll­zug betref­fen 33.

Schließ­lich ent­spricht es auch der ganz über­wie­gen­den Auf­fas­sung in der Kom­men­tar­li­te­ra­tur, dass die Befug­nis zur Rege­lung des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens aus Art. 84 Abs. 1 GG das Recht ein­schließt, die Erhe­bung von Ver­wal­tungs­ge­büh­ren zu regeln 34.

Die vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ange­stell­ten „prak­ti­schen Über­le­gun­gen”, die gegen eine Zuord­nung der Rege­lung von Ver­wal­tungs­ge­büh­ren zu Art. 84 Abs. 1 GG spre­chen sol­len, ver­mö­gen nicht zu über­zeu­gen.

Die Not­wen­dig­keit einer „Par­al­lel­ge­setz­ge­bung” der Län­der, die nach dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt für die Zuord­nung von Rege­lun­gen zur Gebüh­ren­hö­he allein zur Sach­ge­setz­ge­bungs­kom­pe­tenz strei­ten soll, ergibt sich von vorn­her­ein nur dann, wenn der Bund nicht ohne­hin schon eine ein­heit­li­che Gebüh­ren­re­ge­lung getrof­fen hat, wie das im vor­lie­gen­den Fall mit der (Bundes-)Gebührenordnung für Maß­nah­men im Stra­ßen­ver­kehr der Fall ist. Ansons­ten ist die sich aus Art. 84 Abs. 1 GG erge­ben­de Befug­nis der Län­der, die Ein­rich­tung der Behör­den und das Ver­wal­tungs­ver­fah­ren zu regeln, die logi­sche Kon­se­quenz der Ent­schei­dung des Ver­fas­sungs­ge­bers, ihnen gemäß Art. 83 GG den Voll­zug des über­wie­gen­den Teils der Bun­des­ge­set­ze als eige­ne Ange­le­gen­heit zu über­tra­gen. Im Hin­blick dar­auf ist es nur fol­ge­rich­tig, damit auch die Rege­lung des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens und der Kos­ten des Geset­zes­voll­zugs in ihre Hän­de zu legen. Dar­in liegt für die Län­der nicht – wie das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt anzu­neh­men scheint – eine Last, son­dern posi­tiv und in ihrem eige­nen Inter­es­se die Mög­lich­keit, die eige­ne Ver­wal­tungs­tä­tig­keit inso­weit umfas­send selbst­stän­dig zu regeln. Das ist Aus­druck der vom Grund­ge­setz beton­ten Eigen­staat­lich­keit der Län­der und zugleich ein Bei­trag zur ver­ti­ka­len Gewal­ten­tei­lung.

Eben­so wenig schla­gend ist der Ein­wand des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts, bei Feh­len einer ein­heit­li­chen Gebüh­ren­re­ge­lung bestün­de die Gefahr eines „Wett­streits” der Län­der. Der Umstand, dass das Grund­ge­setz in sei­nen Art. 83 und 84 Abs. 1 die Rege­lung der Behör­den­or­ga­ni­sa­ti­on und des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens den Län­dern zuweist, zeigt, dass von Ver­fas­sungs wegen auch von­ein­an­der abwei­chen­de lan­des­recht­li­che Rege­lun­gen legi­ti­miert und gebil­ligt wer­den. Seit der Föde­ra­lis­mus­re­form wird die­se Art eines „Wett­be­werbs­fö­de­ra­lis­mus” zusätz­lich dadurch gestärkt, dass das Grund­ge­setz den Län­dern nun – vor­be­halt­lich Fäl­len des Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG – eine durch mate­ri­el­le Vor­ga­ben nicht wei­ter ein­ge­schränk­te Befug­nis zur Abwei­chung von Bun­des­recht ein­räumt.

Ein durch­grei­fen­der Grund, wes­halb – wie das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt annimmt und im Anschluss dar­an die Antrag­stel­le­rin in ihrer Revi­si­ons­er­wi­de­rung gel­tend macht – die Rege­lungs­kom­pe­tenz für die Gebüh­ren­er­he­bung in die kon­kre­te Set­zung von Gebüh­ren einer­seits – hier Bun­des­kom­pe­tenz – und das Ver­wal­tungs­kos­ten­recht mit der Rege­lung all­ge­mei­ner Grund­sät­ze für die Gebüh­ren­er­he­bung ande­rer­seits – dort Lan­des­kom­pe­tenz – auf­zu­spal­ten sein soll, ist nicht zu erken­nen.

Auch dem vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt in die­sem Zusam­men­hang ange­führ­ten Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 01.12 1989 35 lässt sich nicht ent­neh­men, dass eine sol­che Dif­fe­ren­zie­rung befür­wor­tet wird. Viel­mehr heißt es dort, dass die Rege­lung des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens die Kom­pe­tenz zur Rege­lung des Ver­wal­tungs­ge­büh­ren­rechts ein­schlie­ße 36. Soweit das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt anschlie­ßend dar­auf abstellt, dass der Bund mit der Staats­an­ge­hö­rig­keits-Gebüh­ren­ver­ord­nung auf der Grund­la­ge von Art. 84 Abs. 1 GG a.F. mit Zustim­mung des Bun­des­ra­tes eine abschlie­ßen­de Rege­lung getrof­fen habe, ist die­se Erwä­gung, nach­dem Art. 84 Abs. 1 GG n.F. den Län­dern nun aus­drück­lich ein Abwei­chungs­recht ein­räumt, auf die nun maß­geb­li­che Rechts­la­ge nicht über­trag­bar. Ent­spre­chen­des gilt in Bezug auf das Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 21.06.2006 37, auf das sich das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt eben­falls beruft; auch dort kam noch Art. 84 Abs. 1 GG a.F. zur Anwen­dung.

Zudem wäre es auch nicht sach­ge­recht, die Ent­schei­dung, ob für ein bestimm­tes Ver­wal­tungs­han­deln als Gegen­leis­tung eine Gebühr erho­ben wer­den soll, und die Fest­le­gung der Höhe einer sol­chen Ver­wal­tungs­ge­bühr aus der Rege­lung des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens aus­zu­klam­mern, die den Län­dern nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG eröff­net ist. Denn die Län­der als Trä­ger der Ver­wal­tungs­be­hör­de sind inso­fern in jeder Hin­sicht sach­nä­her als der Bund. Einer­seits haben sie, wenn ihnen nach Art. 83 GG der Voll­zug von Bun­des­ge­set­zen als eige­ne Ange­le­gen­heit über­tra­gen ist, gemäß Art. 104a GG grund­sätz­lich die Ver­wal­tungs­kos­ten selbst zu tra­gen. Zum ande­ren ver­fü­gen sie mit der Aus­füh­rung des Bun­des­rechts durch lan­des­ei­ge­ne Stel­len auch über die für die Erhe­bung von Ver­wal­tungs­ge­büh­ren not­wen­di­ge Kennt­nis, mit wel­chen Kos­ten die­se Ver­wal­tungs­tä­tig­keit ver­bun­den ist 38.

Der Wirk­sam­keit der ange­grif­fe­nen Gebüh­ren­ord­nung steht nicht ent­ge­gen, dass die Abwei­chung als sol­che nicht in einem Par­la­ments­ge­setz, son­dern in einer Rechts­ver­ord­nung des Lan­des gere­gelt wird.

Zwar heißt es in der Begrün­dung für die Ände­rung von Art. 84 Abs. 1 GG zum Abwei­chungs­recht der Län­der, dass die Län­der, da es um eine Abwei­chung von gesetz­li­chen Rege­lun­gen des Bun­des gehe, auch nur durch Gesetz von ihrer Abwei­chungs­be­fug­nis Gebrauch machen könn­ten 39. Doch besteht schon kein Anhalts­punkt dafür, dass der dort ver­wen­de­te Begriff des „Geset­zes” als Gesetz im for­mel­len Sin­ne zu ver­ste­hen wäre. Ins­be­son­de­re ist es zu einer sol­chen Ein­engung auch im Wort­laut von Art. 84 Abs. 1 GG nicht gekom­men; dort ist viel­mehr nur von „abwei­chen­der Rege­lung” die Rede. Viel­mehr sind für die Fra­ge, ob die Län­der die von Bun­des­recht abwei­chen­de Rege­lung unmit­tel­bar durch for­mel­les Gesetz tref­fen müs­sen oder ob dafür auch eine unter­ge­setz­li­che Rege­lung aus­reicht, die Vor­ga­ben des jewei­li­gen Lan­des­ver­fas­sungs­rechts maß­geb­lich 40. Dabei sind frei­lich ergän­zend die in das Lan­des­recht über­grei­fen­den Anfor­de­run­gen des bun­des­ver­fas­sungs­recht­li­chen Rechts­staats­prin­zips – hier etwa in Gestalt des Geset­zes­vor­be­halts – zu beach­ten. Des­sen Anfor­de­run­gen ist hier jeden­falls Genü­ge getan, weil der Antrags­geg­ner die bis­he­ri­ge Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung für den Erlass von Gebüh­ren­ord­nun­gen in § 3 NVw­KostG a.F. vor Erlass der strei­ti­gen Gebüh­ren­ord­nung um die Rege­lung ergänzt hat, dass unter bestimm­ten dort näher defi­nier­ten Vor­aus­set­zun­gen in (Landes-)Gebührenordnungen vom Bun­des­recht abwei­chen­de Rege­lun­gen getrof­fen wer­den dür­fen.

Macht ein Land von sei­ner Abwei­chungs­be­fug­nis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG Gebrauch, gehen die abwei­chen­den lan­des­recht­li­chen Rege­lun­gen, wie sich aus der Ver­wei­sung in Art. 84 Abs. 1 Satz 4 GG auf Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG ergibt, bestehen­dem Bun­des­recht vor. Das Ver­hält­nis von Bun­des- und Lan­des­recht im Anwen­dungs­be­reich von Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt sich – abge­se­hen von den Aus­nah­me­fäl­len abwei­chungs­fes­ten Bun­des­rechts (vgl. Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG) – aus­schließ­lich nach der lex-pos­te­rior-Regel; es besteht ein Anwen­dungs­vor­rang des spä­ter erlas­se­nen Lan­des­rechts 41.

Durf­te der Antrags­geg­ner auf­grund der ihm in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG zuge­wie­se­nen Befug­nis zur Rege­lung des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens die Erhe­bung und Höhe von Ver­wal­tungs­ge­büh­ren regeln und dabei gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG auch von Bun­des­recht abwei­chen, kann sich die in § 1 der ange­grif­fe­nen Gebüh­ren­ord­nung vor­ge­se­he­ne Abwei­chung gleich­wohl des­halb als unwirk­sam erwei­sen, weil die lan­des­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen, die § 3 Abs. 4 Satz 1 NVw­KostG für eine sol­che Abwei­chung ergän­zend bestimmt, nicht ein­ge­hal­ten wur­den. Ob das der Fall ist, kann im Revi­si­ons­ver­fah­ren nicht ent­schie­den wer­den; das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat die hier­zu not­wen­di­gen tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen nicht getrof­fen.

Die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in § 3 Abs. 4 Satz 1 NVw­KostG, die durch das Haus­halts­be­gleit­ge­setz 2012 in das Nie­der­säch­si­sche Ver­wal­tungs­kos­ten­ge­setz ein­ge­fügt wur­de, lässt eine Abwei­chung von Bun­des­ge­büh­ren­recht nicht unein­ge­schränkt, son­dern nur bedingt zu. Nur dann, wenn eine bun­des­recht­lich gere­gel­te Gebühr nicht den Auf­wand deckt oder für eine Amts­hand­lung die Erhe­bung einer Gebühr bun­des­recht­lich aus­ge­schlos­sen ist, kann in der Gebüh­ren­ord­nung für die­se Amts­hand­lung eine vom Bun­des­recht abwei­chen­de Rege­lung getrof­fen wer­den. Wel­cher Auf­wand gemeint ist, ergibt sich aus § 3 Abs. 2 Satz 1 NVw­KostG, auf den Absatz 4 Satz 1 ver­weist; danach sol­len die Gebüh­ren den Auf­wand der an der Amts­hand­lung betei­lig­ten Stel­len decken, der durch­schnitt­lich für die Amts­hand­lung anfällt.

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat sich in der Annah­me, dass schon nach Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG kei­ne Abwei­chungs­be­fug­nis des Antrags­geg­ners bestehe, mit die­sen wei­te­ren – nicht mehr bun­des, son­dern lan­des­recht­li­chen – Anfor­de­run­gen an die Abwei­chung von Bun­des­recht nicht befasst. Dem­entspre­chend hat es tat­säch­li­che Fest­stel­lun­gen zum Deckungs­grad der nach den Gebüh­ren­num­mern 263 und 264 der (Bundes-)Gebührenordnung mög­li­chen Ver­wal­tungs­ge­büh­ren nicht getrof­fen. Dass der für die Ertei­lung von Erlaub­nis­sen für eine über­mä­ßi­ge Stra­ßen­be­nut­zung nach § 29 Abs. 3 StVO und für die Ent­schei­dung über die Geneh­mi­gung einer Aus­nah­me nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO bei den an der Amts­hand­lung betei­lig­ten Stel­len durch­schnitt­lich anfal­len­de Auf­wand auf der Grund­la­ge des in den Num­mern 263 und 264 der Anla­ge der (Bundes-)Gebührenordnung vor­ge­ge­be­nen Gebüh­ren­rah­mens nicht mehr gedeckt wer­den kann, haben die Betei­lig­ten in der münd­li­chen Ver­hand­lung vor dem Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt auch nicht unstrei­tig gestellt. Die somit – nach wie vor – not­wen­di­ge Sach­auf­klä­rung kann im Revi­si­ons­ver­fah­ren nicht nach­ge­holt wer­den 42.

Im lau­fen­den Revi­si­ons­ver­fah­ren ist dem erken­nen­das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt auch eine Ent­schei­dung dar­über ver­wehrt, ob – wie der Antrags­geg­ner hilfs­wei­se gel­tend macht – nach den Grund­sät­zen über die Teil­nich­tig­keit einer Norm jeden­falls § 2 der ange­grif­fe­nen Gebüh­ren­ord­nung auf­recht­erhal­ten blei­ben kann. Zwar stellt sich in Bezug auf die­se Vor­schrift die im Zusam­men­hang mit § 1 soeben erör­ter­te Fra­ge nach dem Vor­lie­gen der Vor­aus­set­zun­gen von § 3 Abs. 4 Satz 1 NVw­KostG nicht in glei­cher Wei­se. Denn § 4 Abs. 2 NVw­KostG ent­hält für die in § 2 der Gebüh­ren­ord­nung vor­ge­se­he­ne lan­des­in­ter­ne Auf­tei­lung des Gebüh­ren­auf­kom­mens eine geson­der­te Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung; hier­nach kann das Finanz­mi­nis­te­ri­um im Ein­ver­neh­men mit den betei­lig­ten Minis­te­ri­en, auch in Bezug auf bun­des­recht­lich gere­gel­te Kos­ten, durch Ver­ord­nung bestim­men, dass an den ver­ein­nahm­ten Kos­ten die­je­ni­gen Kör­per­schaf­ten betei­ligt wer­den, deren Dienst­stel­len bei der Vor­be­rei­tung der Amts­hand­lung wesent­lich mit­ge­wirkt haben.

Doch käme – im Fal­le einer Unwirk­sam­keit von § 1 der Gebüh­ren­ord­nung – die Annah­me einer blo­ßen Teil­nich­tig­keit der Gebüh­ren­ord­nung und damit eine iso­lier­te Auf­recht­erhal­tung von § 2 nur dann in Betracht, wenn es sich hier­bei um einen abtrenn­ba­ren Teil der Gesamt­re­ge­lung han­del­te. Die Rest­re­ge­lung müss­te auch ohne den – hier unter­stellt – unwirk­sa­men Teil sinn­voll bestehen blei­ben kön­nen – Grund­satz der Teil­bar­keit – und es müss­te auf­grund objek­ti­ver Anhalts­punk­te mit Sicher­heit anzu­neh­men sein, dass der Norm­ge­ber die Rest­be­stim­mung ohne den nich­ti­gen Teil erlas­sen hät­te – Grund­satz des mut­maß­li­chen Wil­lens des Norm­ge­bers 43. Tat­säch­li­che Fest­stel­lun­gen des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts dazu, ob Letz­te­res der Fall war, feh­len. Auch hier­zu haben die Betei­lig­ten in der münd­li­chen Ver­hand­lung vor dem Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt unter­schied­li­che Auf­fas­sun­gen ver­tre­ten.

Die Zurück­ver­wei­sung des Rechts­streits erüb­rigt sich auch nicht des­we­gen, weil die Gebüh­ren­ord­nung wegen eines der übri­gen von der Antrag­stel­le­rin gel­tend gemach­ten Rechts­ver­stö­ße nich­tig ist und sich das ange­grif­fe­ne Urteil daher aus einem ande­ren als dem vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ange­führ­ten Grund als rich­tig dar­stellt (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Hin­ter dem von der Antrag­stel­le­rin als Rüge eines Ver­sto­ßes gegen das Bestimmt­heits­ge­bot bezeich­ne­ten Vor­brin­gen ver­birgt sich der Sache nach der Ein­wand, dass die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung nicht den Anfor­de­run­gen von Art. 80 GG genü­ge. Die­se Ein­wen­dung ist unbe­grün­det. Art. 80 GG ist zwar nicht unmit­tel­bar anwend­bar, da hier die lan­des­ge­setz­li­che Ermäch­ti­gung zum Erlass einer Rechts­ver­ord­nung zu beur­tei­len ist; aller­dings bestim­men sei­ne Grund­sät­ze in revi­si­bler Wei­se den lan­des­ver­fas­sungs­recht­li­chen Prü­fungs­maß­stab, der hier Art. 43 Abs. 1 der Nie­der­säch­si­schen Ver­fas­sung zu ent­neh­men ist 44. § 3 Abs. 4 Satz 1 NVw­KostG legt jedoch – soweit das der revi­si­ons­ge­richt­li­chen Über­prü­fung zugäng­lich ist – nach Inhalt, Zweck und Aus­maß in aus­rei­chen­der Wei­se fest, wann eine Abwei­chung von bun­des­recht­lich gere­gel­ten Gebüh­ren durch Lan­des­ver­ord­nungs­recht mög­lich sein soll, indem er die­se Abwei­chung von den in der Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung näher kon­kre­ti­sier­ten recht­li­chen und tat­säch­li­chen Vor­aus­set­zun­gen abhän­gig macht. Wei­ter­ge­hen­der par­la­ments­ge­setz­li­cher Vor­ga­be bedarf es hier inso­weit nicht. Was die Gebüh­ren­be­mes­sung als sol­che betrifft, ent­hält § 3 Abs. 2 NVw­KostG die gebo­te­nen Vor­ga­ben.

Auch die ange­grif­fe­ne Gebüh­ren­ord­nung selbst ist hin­rei­chend bestimmt 45. Die Betrof­fe­nen kön­nen ihr bei Anwen­dung der maß­geb­li­chen Aus­le­gungs­grund­sät­ze in der gebo­te­nen Wei­se ent­neh­men, in wel­chen Fäl­len die in Rede ste­hen­de Ver­wal­tungs­ge­bühr erho­ben wird und wie sich deren Höhe bemisst. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Gebüh­ren­ord­nung fällt die Gebühr für die Ent­schei­dung über eine Erlaub­nis nach § 29 Abs. 3 oder eine Geneh­mi­gung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO an. Für ihre Höhe ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 der Gebüh­ren­ord­nung der erfor­der­li­che Zeit­auf­wand für die­se Ent­schei­dung maß­geb­lich; hin­zu kommt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 4 der Gebüh­ren­ord­nung bei Mit­wir­kung der Lan­des­be­hör­de ein als Pau­scha­le aus­ge­stal­te­ter Zuschlag in Höhe von 30 €. Schließ­lich kann § 1 Abs. 3 der ange­grif­fe­nen Gebüh­ren­ord­nung, i.V.m. § 4 der (Bundes-)Gebührenordnung ent­nom­men wer­den, dass Kos­ten­schuld­ner der­je­ni­ge ist, der die Amts­hand­lung ver­an­lasst hat 46.

Der Ein­wand der Antrag­stel­le­rin, dass der Antrags­geg­ner mit der Gebüh­ren­ord­nung den nach Art.20 Abs. 3 GG zu beach­ten­den Vor­be­halt des Geset­zes nicht beach­tet habe, trifft eben­falls nicht zu. Die gesetz­li­che Ermäch­ti­gung zum Erlass der Gebüh­ren­ord­nung in § 3 NVw­KostG weist die nach der sog. Wesent­lich­keits­theo­rie erfor­der­li­chen Vor­ga­ben auf. Bei der blo­ßen Fest­le­gung von Gebüh­ren­ta­ri­fen, wie sie hier in Rede steht, ist die Abwei­chung von Bun­des­recht nicht dem par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­ber selbst vor­be­hal­ten. Gebüh­ren­ta­ri­fe wer­den auch sonst – wie das Bei­spiel der (Bundes-)Gebührenordnung für Maß­nah­men im Stra­ßen­ver­kehr belegt – regel­mä­ßig nicht in for­mel­len Geset­zen, son­dern in Rechts­ver­ord­nun­gen fest­ge­legt.

Eben­so wenig ist ein Ver­stoß gegen das Äqui­va­lenz­prin­zip als Aus­prä­gung des bun­des­ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit zu erken­nen. Es wäre dann ver­letzt, wenn die Gebühr in einem gro­ben Miss­ver­hält­nis zu dem Wert der mit ihr abge­gol­te­nen Leis­tung der öffent­li­chen Hand stün­de 47. Die­sen Maß­stab ver­fehlt die Antrag­stel­le­rin, wenn sie rügt, dass die Gebühr im benach­bar­ten Bre­men nicht anfal­le. Ihre wei­te­re Behaup­tung, dass mit der Gebühr für die Ertei­lung einer Erlaub­nis nach § 29 Abs. 3 StVO und einer Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 StVO eine Vor­teils­ab­schöp­fung ver­bun­den sei, ist unzu­tref­fend. Es geht nach der Aus­ge­stal­tung die­ser Ver­wal­tungs­ge­bühr – Bemes­sung nach dem Zeit­auf­wand gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 der Gebüh­ren­ord­nung und dem Berech­nungs­mo­dus für die Pau­scha­le, um die sich die Gebühr gemäß § 1 Abs. 1 Satz 4 der Gebüh­ren­ord­nung für die Mit­wir­kung der Lan­des­be­hör­de erhöht – aus­schließ­lich um die Deckung der Kos­ten, die bei den betei­lig­ten Ver­wal­tungs­be­hör­den für die Geneh­mi­gungs­er­tei­lung als sol­che und die dafür im Vor­feld erfor­der­li­che Prü­fung der Unbe­denk­lich­keit des vor­ge­se­he­nen Fahrt­wegs durch die Lan­des­be­hör­de ent­ste­hen.

Wor­in der Ver­stoß gegen das Über­maß­ver­bot lie­gen soll, den die Antrag­stel­le­rin außer­dem behaup­tet, lässt sich ihrem Vor­brin­gen nicht ent­neh­men. Eben­so wenig ist zu erken­nen, wes­halb die Gebüh­ren­ord­nung gegen das Rück­wir­kungs­ver­bot ver­sto­ßen soll.

Unbe­grün­det ist fer­ner die Rüge eines Ver­sto­ßes gegen die Grund­sät­ze der Finanz­ver­fas­sung. Soweit die Antrag­stel­le­rin unter Bezug­nah­me auf das Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 19.03.2003 – 2 BvL 9/​98 u.a. – 48 gel­tend macht, für den Gebüh­renzweck der Vor­teils­ab­schöp­fung feh­le die gesetz­li­che Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge, geht das bereits dar­an vor­bei, dass es bei der hier strei­ti­gen Gebüh­ren­ord­nung – wie gezeigt – nicht um die Abschöp­fung eines Vor­teils, son­dern allein um Kos­ten­de­ckung geht. Aber auch unab­hän­gig davon ist ein Ver­stoß gegen die nach die­sem Urteil zu beach­ten­den finanz­ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an eine Gebüh­ren­er­he­bung nicht zu erken­nen. Zwar stellt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in die­ser Ent­schei­dung fest, dass die Erhe­bung nicht­steu­er­li­cher Abga­ben nur unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen zuläs­sig sei 49 und sie sowohl dem Grun­de als auch der Höhe nach einer beson­de­ren sach­li­chen Recht­fer­ti­gung bedür­fe 50. Doch ist die­sem Urteil eben­so zu ent­neh­men, dass gegen die Erhe­bung von Gebüh­ren, die zu den klas­si­schen Abga­ben­ar­ten gehör­ten, kei­ne grund­sätz­li­chen Beden­ken bestün­den, da sie dem Grun­de nach durch ihre Aus­gleichs­funk­ti­on sach­lich beson­ders gerecht­fer­tigt sei­en 51. Über­dies wird vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aus­drück­lich aner­kannt, dass sich die Recht­fer­ti­gung der Höhe der Gebühr u.a. aus dem Gebüh­renzweck der Kos­ten­de­ckung erge­ben kön­ne 52. Die­ser Zweck wird hier – anders als im Fall der baden-würt­tem­ber­gi­schen Rück­mel­de­ge­büh­ren, wo der Gebühr in Höhe von 100 DM nur ein duB­VerfG, rch­schnitt­li­cher Arbeits­auf­wand von 8,33 DM je Rück­mel­dung gegen­über­stand 53 – nach der Art und Wei­se der Kal­ku­la­ti­on der Gebühr auch nicht grund­sätz­lich ver­fehlt. Schließ­lich wird auch dem Erfor­der­nis der Nor­men­klar­heit bei der Gebüh­ren­er­he­bung 54 Genü­ge getan. Dass die ange­grif­fe­ne Gebüh­ren­ord­nung auf Kos­ten­de­ckung abzielt, ist dem Wort­laut der Rege­lun­gen und den Mate­ria­li­en zur Ände­rung von § 3 NVw­KostG sowie zum Erlass der ange­grif­fe­nen Gebüh­ren­ord­nung ohne Wei­te­res zu ent­neh­men.

Den gel­tend gemach­ten Ver­stoß gegen den all­ge­mei­nen Gleich­be­hand­lungs­grund­satz kann die Antrag­stel­le­rin mit ihrem Ein­wand, dass die Ver­wal­tungs­ge­bühr in Bre­men nicht oder jeden­falls in ande­rer Höhe erho­ben wer­de, nicht erfolg­reich begrün­den. Art. 3 Abs. 1 GG könn­te nur dann ver­letzt sein, wenn der­sel­be Hoheits­trä­ger gleich­ge­la­ger­te Sach­ver­hal­te ohne hin­rei­chen­den Grund unter­schied­lich behan­delt 55.

Schließ­lich wird die Antrag­stel­le­rin auch nicht in ihren Rech­ten aus Art. 12 und Art. 14 GG ver­letzt. Selbst wenn man durch die ange­grif­fe­ne Gebüh­ren­re­ge­lung ihr Grund­recht auf Berufs­frei­heit aus Art. 12 Abs. 1 GG berührt sieht, wür­de es sich allen­falls um einen Ein­griff auf der Stu­fe der Berufs­aus­übung han­deln. Es liegt jedoch auf der Hand, dass die Auf­er­le­gung der in Rede ste­hen­den Ver­wal­tungs­ge­bühr, mit der aus­schließ­lich der Auf­wand für eine von der Antrag­stel­le­rin begehr­te Begüns­ti­gung – hier die Ertei­lung einer Son­der­er­laub­nis bzw. Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung – gedeckt wer­den soll, durch hin­rei­chen­de Grün­de des All­ge­mein­wohls gerecht­fer­tigt ist. Dass die Erhe­bung die­ser Ver­wal­tungs­ge­bühr – wie die Antrag­stel­le­rin in ihrer Revi­si­ons­er­wi­de­rung erneut behaup­tet – eine erdros­seln­de Wir­kung hat, wird von ihr nicht hin­rei­chend sub­stan­zi­iert und ist auch sonst nicht ersicht­lich. Eine Ver­let­zung des Grund­rechts auf Eigen­tum aus Art. 14 GG wird von der Antrag­stel­le­rin eben­falls nicht kon­kre­ti­siert. Selbst wenn Art. 14 GG hin­sicht­lich des Schut­zes des ein­ge­rich­te­ten und aus­ge­üb­ten Gewer­be­be­triebs berührt wäre, wie die Antrag­stel­le­rin sinn­ge­mäß gel­tend macht, kann die­ser Schutz nicht so weit gehen, dass ein Gewer­be­trei­ben­der von der Erhe­bung kos­ten­de­cken­der Ver­wal­tungs­ge­büh­ren für ein ihn begüns­ti­gen­des Ver­wal­tungs­han­deln ver­schont blei­ben müss­te. Damit geht auch die Rüge fehl, die Gebüh­ren­ord­nung sei inso­fern abwä­gungs­feh­ler­haft zustan­de gekom­men.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 26. Juni 2014 – 3 CN 1.1356

  1. Nds. GVBl S. 22
  2. BGBl I S. 98
  3. Nds. OVG, Urtei­le vom 15.11.2012 – 7 KN 109/​12 u.a.
  4. BGBl I S. 98
  5. so u.a. Kirch­hof, in: Maunz/​Dürig, Grund­ge­setz, Art. 84 Rn. 54; Her­mes, in: Drei­er, Grund­ge­setz Kom­men­tar, Band 2, 2. Aufl.2008, Art. 84 GG Rn. 57; Tru­te, in: von Mangoldt/​Klein/​Starck, Grund­ge­setz Kom­men­tar, Band 3, 6. Aufl.2010, Art. 84 Rn. 29
  6. vgl. Her­mes a.a.O. Rn. 48
  7. so Kirch­hof a.a.O. Art. 84 Rn. 54; Ditt­mann a.a.O. Rn. 5
  8. die­se Begriff­lich­keit ver­wen­dend u.a. Tru­te a.a.O. Rn.20 m.w.N.
  9. BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 – 2 BvL 9/​98 u.a., BVerfGE 108, 1
  10. BVerfG, a.a.O. S. 13
  11. BT-Drs. 16/​813 S. 13
  12. BVerwG, Urtei­le vom 28.09.1979 – 7 C 26.78, BVerw­GE 58, 326, 330 = Buch­holz 442.10 § 6a StVG Nr. 3 S. 9 f.; und vom 22.03.1979 – 7 C 65.75, Buch­holz 442.10 § 6a StVG Nr. 2 S. 3
  13. BR-Drs. 723/​10, Zulei­tungs­schrei­ben
  14. vgl. Pieroth, a.a.O. Art. 84 Rn. 11
  15. so die über­wie­gen­den Auf­fas­sun­gen in der Lite­ra­tur, vgl. etwa Kirch­hof, a.a.O. Art. 84 Rn. 71; Ditt­mann, a.a.O. Art. 84 Rn. 15; Broß/​Mayer, in: von Münch/​Kunig, Grund­ge­setz Kom­men­tar Band 2, 6. Aufl.2010, Art. 84 Rn. 15 jeweils m.w.N.
  16. in die­sem Sin­ne etwa Her­mes, a.a.O. Art. 84 Rn. 56 m.w.N.
  17. vgl. dazu Ditt­mann, a.a.O. Art. 84 Rn. 15 m.w.N.
  18. vgl. dazu den Über­blick über den Mei­nungs­stand bei Her­mes, a.a.O. Art. 83 Rn. 21 f.
  19. vgl. u.a. BVerfG, Beschluss vom 08.04.1987 – 2 BvR 909/​82 u.a., BVerfGE 75, 108, 152; Urteil vom 10.12 1980 – 2 BvF 3/​77, BVerfGE 55, 274, 320 f.; Beschluss vom 25.06.1974 – 2 BvF 2/​73, 3/​73, BVerfGE 37, 363, 385, 390
  20. BVerfGE 26, 281, 298
  21. BVerwG, Urtei­le vom 20.07.1954 – 1 BvR 459/​52 u.a., BVerfGE 4, 7 – Bei­trag nach dem Inves­ti­ti­ons­hil­fe­ge­setz; vom 10.12 1980 – 2 BvF 3/​77, BVerfGE 55, 274 – Berufs­aus­bil­dungs­ab­ga­be nach dem Aus­bil­dungs­platz­för­de­rungs­ge­setz; Beschlüs­se vom 08.06.1988 – 2 BvL 9/​85, 3/​86, BVerfGE 78, 249 – Fehl­be­le­gungs­ab­ga­be für Inha­ber öffent­lich geför­der­ter Woh­nun­gen; vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/​99 u.a., BVerfGE 108, 186Umla­ge zur Finan­zie­rung der Aus­bil­dungs­ver­gü­tun­gen für Schü­ler oder Aus­zu­bil­den­de in der Alten­pfle­ge; vom 18.05.2004 – 2 BvR 2374/​99, BVerfGE 110, 370 – Erhe­bung und Bemes­sung der Bei­trä­ge zum Klär­schlamm-Ent­schä­di­gungs­fonds
  22. BVerfGE 11, 192, 198 f.
  23. BVerwG, Urteil vom 22.03.1979 – 7 C 65.75, Buch­holz 442.10 § 6a StVG Nr. 2 S. 3
  24. BVerwG, Urteil vom 12.07.2006 – 10 C 9.05
  25. BVerw­GE 126, 222 Rn. 23 m.w.N.; eben­so BVerwG, Urteil vom 19.01.2000 – 11 C 6.99, NVwZ 2000, 673, 674
  26. BVerwG, Urteil vom 01.12.2006 – 8 C 14.88
  27. BVerwG, Urteil vom 01.12 1989 – 8 C 14.88, BVerw­GE 84, 178, 180 unter Bezug­nah­me auf BVerfG, Beschluss vom 09.07.1969 – 2 BvL 25/​64, 26/​64, BVerfGE 26, 281, 298 sowie die Urtei­le vom 22.03.1979 a.a.O.; und vom 13.01.1959 – 1 C 114.57, BVerw­GE 8, 93, 94 = Buch­holz 442.10 § 6 StVG Nr. 1
  28. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 – 8 C 12.05, Buch­holz 428 § 38 VermG Nr. 6 Rn. 36
  29. BVerw­GE 109, 272 = Buch­holz 401.8 Ver­wal­tungs­ge­büh­ren Nr. 35
  30. BVerfG, Beschluss vom 09.07.1969, a.a.O. S. 298
  31. BVerfG, a.a.O. S. 278; vgl. auch S. 279 2. Absatz
  32. BVerwG, Urteil vom 03.04.1994 – 4 C 1.93, BVerw­GE 98, 188 = Buch­holz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 7
  33. BVerwG, a.a.O. S.192
  34. vgl. statt vie­ler Ditt­mann, a.a.O., Rn. 11; Her­mes, a.a.O., Rn. 37; Pieroth, in: Jarass/​Pieroth, Grund­ge­setz Kom­men­tar, Art. 84 Rn. 5; Broß/​Mayer, in: von Münch/​Kunig, Grund­ge­setz Kom­men­tar, Band 2, 6. Aufl.2012, Art. 84 Rn. 12; zwei­felnd dage­gen Tru­te, a.a.O. Rn. 14
  35. BVerwG, Urteil vom 01.12.1989 – 8 C 14.88, BVerw­GE 84, 178, 179 = Buch­holz 310 § 73 VwGO Nr. 31
  36. BVerwG, a.a.O. S. 180
  37. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 – 8 C 12.05, Buch­holz 428 § 38 VermG Nr. 6
  38. in die­sem Sin­ne auch bereits BVerwG, Urteil vom 25.08.1999 a.a.O. S. 281
  39. BT-Drs. 16/​813 S. 15
  40. in die­sem Sin­ne etwa Her­mes, a.a.O. Rn. 47; Ditt­mann, a.a.O. Rn. 16
  41. vgl. BT-Drs. 16/​813 S. 15
  42. vgl. zum Kos­ten­de­ckungs­prin­zip nach § 3 Abs. 2 NVw­KostG: OVG Lüne­burg, Urteil vom 14.12 2009 – 12 LC 275/​07 24 f.
  43. BVerwG, Beschluss vom 18.07.1989 – 4 N 3.87, BVerw­GE 82, 225, 230; vgl. zu den Vor­aus­set­zun­gen einer Teil­un­wirk­sam­keit: Gerhardt/​Bier, in: Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, § 47 Rn. 110 m.w.N.
  44. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 – 3 C 8.12 13 m.w.N.
  45. vgl. zum Prü­fungs­maß­stab: Urteil vom 27.06.2013 a.a.O. Rn. 15 m.w.N.
  46. allg. zum gebüh­ren­recht­li­chen Begriff des „Ver­an­las­sers”: BVerwG, Urteil vom 25.08.1999 a.a.O. S. 275 f.
  47. stRspr; vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.2003 – 6 C 5.02, NVwZ 2003, 1385, 1386 m.w.N.
  48. BVerfGE 108, 1
  49. BVerfG, a.a.O. S. 15
  50. BVerfG, a.a.O. S. 16
  51. BVerfG, a.a.O. S. 17
  52. BVerfG, a.a.O. S. 18 und S. 21
  53. BVerfG, a.a.O. S. 23
  54. BVerfG, a.a.O. S.20
  55. stRspr; vgl. u.a. BVerfG, (Kam­mer-)Beschluss vom 29.12 2004 – 1 BvR 113/​03, NVwZ-RR 2005, 297 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 27.09.2012 – 3 C 17.12, NVwZ-RR 2013, 141 = Buch­holz 451.02 EichG Nr. 3 Rn. 22 m.w.N.
  56. eben­so: BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 – 3 CN 2.13 und 3 CN 3.13 und 3 CN 4.13