Aus­schluss eines ver­ur­teil­ten Rats­mit­glie­des aus dem Gemein­de­rat

Der Grund­satz der Unmit­tel­bar­keit der Wahl gebie­tet, dass die Inne­ha­bung des Man­dats ohne Dazwi­schen­tre­ten eines drit­ten Wil­lens auf die Wahl­ent­schei­dung des Wäh­lers zurück­zu­füh­ren sein muss. Eine Ent­schei­dung Drit­ter über den Fort­be­stand des Man­dats berührt den Grund­satz der Unmit­tel­bar­keit der Wahl, wenn sie den Erfolg des Wäh­ler­vo­tums – das Gewählt­sein – als sol­ches in Fra­ge stellt, nicht hin­ge­gen, wenn sie den Man­dats­ver­lust an wahl­frem­de Umstän­de anknüpft.

Aus­schluss eines ver­ur­teil­ten Rats­mit­glie­des aus dem Gemein­de­rat

Die Wah­rung oder Wie­der­her­stel­lung der Fähig­keit des Gemein­de­ra­tes, sei­ne gesetz­li­chen Auf­ga­ben wahr­zu­neh­men, kann einen Grund des gemei­nen Wohls dar­stel­len, der die mit dem Aus­schluss eines Rats­mit­glie­des ver­bun­de­ne Ein­schrän­kung der pas­si­ven Wahl­rechts­gleich­heit zu recht­fer­ti­gen ver­mag. Dem­ge­gen­über reicht die Absicht, das Anse­hen des Gemein­de­ra­tes oder das Ver­trau­en der Wäh­ler in des­sen Inte­gri­tät zu schüt­zen, hier­zu nicht hin.

§ 31 Abs. 1 der Gemein­de­ord­nung für Rhein­land-Pfalz (GemO) 1 ist nicht des­halb mit Bun­des­recht unver­ein­bar und nich­tig, weil dem Lan­des­ge­setz­ge­ber zu sei­nem Erlass die Kom­pe­tenz gefehlt hät­te. Das wäre nur der Fall, wenn § 31 Abs. 1 GemO eine Straf­norm wäre; denn der Bund hat inso­weit von sei­ner eige­nen Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit für das Straf­recht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) durch den Erlass des Straf­ge­setz­bu­ches und diver­ser straf­recht­li­cher Neben­ge­set­ze abschlie­ßend Gebrauch gemacht 2. § 31 Abs. 1 GemO stellt jedoch kei­ne Straf­norm dar. Gegen­stand einer Straf­norm ist die Pöna­li­sie­rung straf­wür­di­gen Unrechts 3. § 31 Abs. 1 GemO ver­folgt jedoch kei­nen sol­chen Zweck. Auch wenn sie an eine Kri­mi­nal­stra­fe anknüpft, so dient sie doch nicht ihrer­seits einem Straf­zweck, bezieht also ihre sach­li­che Recht­fer­ti­gung nicht aus der Anlas­s­tat 4.

Damit ver­fängt auch der Hin­weis auf §§ 45 ff. StGB nicht. Rich­tig ist, dass die­se Vor­schrif­ten den Ver­lust der Wähl­bar­keit vor­se­hen, was eben­falls zum Man­dats­ver­lust führt. Es han­delt sich jedoch um eine spe­zi­fisch straf­recht­li­che Neben­fol­ge, die in der Recht­spre­chung und Lite­ra­tur des­halb ganz über­wie­gend als Neben­stra­fe bezeich­net wird. Hier­für ist aus­schlag­ge­bend, dass sie nach Grund, Art und Höhe allein an den Unrechts­ge­halt der abge­ur­teil­ten Tat anknüpft und dem­zu­fol­ge die Wähl­bar­keit (und die Amts­trä­ger­fä­hig­keit) des Täters für bestimm­te Zeit in jed­we­der Hin­sicht, also für jed­we­des Man­dat (und für jed­we­des Amt) aus­schließt. Dem­ge­gen­über ist für § 31 Abs. 1 GemO nicht der Unrechts- oder Schuld­ge­halt der vom Straf­ge­richt abge­ur­teil­ten Tat, son­dern die Aus­wir­kung der Ver­ur­tei­lung auf die künf­ti­ge Ver­wal­tungs­tä­tig­keit des Gemein­de­ra­tes aus­schlag­ge­bend. Bezugs­punkt die­ser Beur­tei­lung ist nicht der Täter, son­dern der Gemein­de­rat selbst. Es ist auch nicht erkenn­bar, dass sich das Lan­des­ge­setz der­art mit §§ 45 ff. StGB in Wider­spruch setzt, dass den Normadres­sa­ten wider­sprüch­li­che Norm­be­feh­le errei­chen 5.

Stellt § 31 Abs. 1 GemO kei­ne Straf­norm dar, so liegt auch der gerüg­te Ver­stoß gegen das Ver­bot der Dop­pel­be­stra­fung (Art. 103 Abs. 3 GG) nicht vor.

Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG schreibt die so genann­ten Wahl­rechts­grund­sät­ze auch für Gemein­de­rats­wah­len ver­bind­lich vor 6. Hier­nach müs­sen Gemein­de­rats­wah­len all­ge­mein, unmit­tel­bar, frei, gleich und geheim sein. Dar­aus erwach­sen den Wahl­bür­gern sub­jek­tiv-öffent­li­che Rech­te nicht nur für das akti­ve, son­dern auch für das pas­si­ve Wahl­recht 7, das hier in Rede steht.

In dem Aus­schluss aus dem Gemein­de­rat liegt kei­ne Ver­let­zung des Grund­sat­zes der Frei­heit der Wahl. Die Frei­heit, sich als Kan­di­dat auf­stel­len und wäh­len zu las­sen, ist nicht berührt. Um die Frei­heit sei­ner Man­dats­aus­übung geht es eben­falls nicht; die Aus­schlie­ßung aus dem Stadt­rat betrifft nicht das "Wie" der Man­dats­aus­übung, son­dern das "Ob" der Man­dats­in­ne­ha­bung über­haupt.

Die Grund­sät­ze der All­ge­mein­heit und der Unmit­tel­bar­keit sind eben­falls nicht berührt.

Der Grund­satz der All­ge­mein­heit der Wahl soll den Aus­schluss bestimm­ter Tei­le der Bevöl­ke­rung – auch Ein­zel­ner – vom akti­ven und pas­si­ven Wahl­recht ver­hin­dern. Er dient damit der Gewähr­leis­tung des all­ge­mei­nen demo­kra­ti­schen Prin­zips 8. Die All­ge­mein­heit des pas­si­ven Wahl­rechts wird durch gesetz­li­che Beschrän­kun­gen der Wähl­bar­keit berührt, etwa durch ein bestimm­tes Min­dest­al­ter, durch eine Min­dest­auf­ent­halts­dau­er in der Gemein­de oder durch Inkom­pa­ti­bi­li­täts­re­ge­lun­gen (vgl. Art. 137 Abs. 1 GG), aber auch durch Beschrän­kun­gen der Wähl­bar­keit Ein­zel­ner, wozu § 45 StGB ermäch­tigt 9. Eine der­ar­ti­ge Ent­zie­hung der Wähl­bar­keit steht hier jedoch nicht in Rede. Der Rats­mit­glied darf unver­än­dert bei poli­ti­schen Wah­len – auch bei Kom­mu­nal­wah­len der Beklag­ten – kan­di­die­ren und sich wäh­len las­sen. Des­halb bedarf kei­ner Ent­schei­dung, ob ihm dar­in bei­zu­pflich­ten wäre, dass die Aberken­nung der Wähl­bar­keit nur durch Rich­ter­spruch erfol­gen dürf­te 10.

Auch der Grund­satz der Unmit­tel­bar­keit der Wahl greift nicht ein. Er gebie­tet, dass die Inne­ha­bung des Man­dats unmit­tel­bar, das heißt ohne Dazwi­schen­tre­ten (oder Mit­wir­ken) eines drit­ten Wil­lens auf die Wahl­ent­schei­dung des Wäh­lers zurück­zu­füh­ren sein muss. Der Grund­satz ver­bie­tet mit ande­ren Wor­ten, dass das Man­dat statt vom Wäh­ler von einem Drit­ten erteilt wird 11.

Aller­dings kann die Gel­tung des Grund­sat­zes nicht zeit­lich auf die Dau­er des Wahl­ver­fah­rens beschränkt wer­den. Auch nach der ers­ten Zutei­lung der Man­da­te und nach dem Beginn der Amts­pe­ri­ode der Ver­tre­tungs­kör­per­schaft kann die Rück­führ­bar­keit des Man­dats allein auf die Ent­schei­dung des Wäh­lers noch in Fra­ge gestellt wer­den. Der Grund­satz der Unmit­tel­bar­keit der Wahl gebie­tet etwa, dass nach­träg­li­che Ver­än­de­run­gen der Sitz­zu­tei­lung im Zuge von Wahl­prü­fungs­ver­fah­ren sich allein nach dem Wahl­er­geb­nis rich­ten oder dass im Fal­le des spä­te­ren Rück­tritts eines Gewähl­ten 12 das Nach­rü­cken eines Ersatz­be­wer­bers sich allein auf die Wäh­ler­ent­schei­dung zurück­füh­ren lässt. Die Unmit­tel­bar­keit der Wahl wird des­halb wäh­rend der lau­fen­den Amts­pe­ri­ode der gewähl­ten Ver­tre­tungs­kör­per­schaft berührt, wenn die Wir­kung der Wäh­ler­ent­schei­dung, das Man­dat für die gesam­te (rest­li­che) Amts­pe­ri­ode zu ver­lei­hen, von Drit­ten als sol­che bestrit­ten wird, sei es dass ein Nach­rü­cker dem ursprüng­lich Gewähl­ten nach­träg­lich wie­der wei­chen soll 13, sei es dass die Par­tei, wel­che den Wahl­be­wer­ber auf­ge­stellt hat, des­sen vor­zei­ti­gen Man­dats­ver­zicht ver­langt (sog. Rota­ti­on).

Dage­gen wird der Grund­satz der Unmit­tel­bar­keit durch den vor­lie­gen­den Aus­schluss aus der Ver­tre­tungs­kör­per­schaft noch nicht berührt. Es ist ver­fehlt, jeden von Drit­ten ver­füg­ten Man­dats­ver­lust als Ver­let­zung des Grund­sat­zes der Unmit­tel­bar­keit der Wahl anzu­se­hen. Der Grund­satz stellt schon nach sei­nem Wort­laut – "unmit­tel­bar" – auf eine kau­sa­le Rela­ti­on ab. Er ist nur betrof­fen, wenn das Gewählt­sein als sol­ches durch eine Wil­lens­ent­schei­dung Drit­ter negiert wird.

Das bestä­tigt ein Blick auf den his­to­ri­schen Zweck des Unmit­tel­bar­keits­grund­sat­zes. Ursprüng­lich rich­te­te er sich auf den Aus­schluss der mit­tel­ba­ren Wahl durch Wahl­män­ner; inso­fern ist der Grund­satz in Deutsch­land weit­ge­hend obso­let, weil erfüllt. Eine neue Bedeu­tung erhält der Grund­satz durch die Gefahr einer Media­ti­sie­rung der Wahl­ent­schei­dung durch die poli­ti­schen Par­tei­en 14. Bei­des betrifft zwar das Wahl­ver­fah­ren, hier­bei aber gera­de die­je­ni­gen Vor­schrif­ten, wel­che das Man­dat des Gewähl­ten auf die Wahl­ent­schei­dung des Wäh­lers zurück­füh­ren. Das schließt nicht aus, dass der Grund­satz künf­tig noch zusätz­li­che Bedeu­tung erlangt; auch dann aber steht der Kau­sal­zu­sam­men­hang zwi­schen der Wahl­ent­schei­dung und dem Gewählt­sein des Wahl­be­wer­bers inmit­ten. Inso­fern sichert der Grund­satz die Ver­ant­wort­lich­keit des Gewähl­ten allein gegen­über den Wäh­lern; er soll Legi­ti­ma­ti­on und Auf­trag sei­nes Man­dats allein von sei­nen Wäh­lern erhal­ten und nicht auf Drit­te zurück­füh­ren müs­sen oder dür­fen.

Dann aber stellt nicht jede Ent­schei­dung Drit­ter über den Fort­be­stand des Man­dats eine Beein­träch­ti­gung des Grund­sat­zes der Unmit­tel­bar­keit der Wahl dar, son­dern nur eine sol­che, wel­che den Erfolg des Wäh­ler­vo­tums – das Gewählt­sein – als sol­ches negiert. Unbe­nom­men ist dem­ge­gen­über eine Ent­schei­dung, wel­che einen Man­dats­ver­lust an wahl­frem­de Umstän­de knüpft. So wird durch einen Man­dats­ver­lust als Fol­ge des Ver­lusts der Wähl­bar­keit – etwa der Staats­an­ge­hö­rig­keit oder des Wohn­sit­zes in der Gemein­de – das Gewählt­sein als sol­ches nicht in Zwei­fel gezo­gen. Auch ein Man­dats­ver­lust aus straf­recht­li­chen Grün­den (§ 45 StGB) oder – wie hier – aus Grün­den der Wie­der­her­stel­lung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Rates stellt die Wahl­ent­schei­dung selbst nicht in Fra­ge. Des­halb wird der Grund­satz der Unmit­tel­bar­keit der Wahl durch § 31 Abs. 1 GemO nicht berührt. Die Vor­schrift ermäch­tigt den Rat – und damit einen ande­ren als den Wäh­ler – zwar, über den Fort­be­stand eines Man­dats zu ent­schei­den. Jedoch zieht die­se Ent­schei­dung des Rates nicht das Gewählt­sein des Man­dats­trä­gers in Zwei­fel, son­dern knüpft an wahl­frem­de Umstän­de an.

Eben­so wie der Grund­satz der All­ge­mein­heit ist der Grund­satz der Gleich­heit der Wahl eng mit dem Demo­kra­tie­prin­zip ver­bun­den. Des­halb garan­tiert er die Gleich­heit des Wahl­rechts in for­mal-ega­li­tä­rer Wei­se, so dass grund­sätz­lich die eine Stim­me auf das Wahl­er­geb­nis recht­lich den­sel­ben Ein­fluss aus­üben muss wie die ande­re 15. Auch die­ser Grund­satz beherrscht nicht nur die Erlan­gung des Man­dats und damit die ers­te Zusam­men­set­zung des gewähl­ten Organs, son­dern eben­so den Fort­be­stand des Man­dats und damit die Zusam­men­set­zung des Organs wäh­rend der gesam­ten Wahl­pe­ri­ode 16.

Dass § 31 Abs. 1 GemO den Gemein­de­rat zu einer Ungleich­be­hand­lung bestimm­ter Gemein­de­rats­mit­glie­der ermäch­tigt, steht außer Zwei­fel. Der Betrof­fe­ne wird gegen­über den übri­gen Gewähl­ten ungleich behan­delt, weil er sein Man­dat nicht län­ger aus­üben darf. Anders als das OVG Rhein­land-Pfalz meint, ist hier­für uner­heb­lich, ob die Wahl selbst eine Per­sön­lich­keits­wahl ist oder doch ?- durch die Mög­lich­keit des Kumu­lie­rens und Pana­schie­rens – jeden­falls Ele­men­te einer Per­sön­lich­keits­wahl ent­hält. Selbst im Fal­le einer rei­nen Lis­ten­wahl ohne der­ar­ti­ge Varia­ti­ons­mög­lich­kei­ten beruht das Man­dat eines jeden Rats­mit­glie­des auf einem für sämt­li­che (Listen-)Bewerber grund­sätz­lich glei­chen Wahl­sys­tem 17, des­sen Ergeb­nis durch den spä­te­ren Aus­schluss eines Gewähl­ten ver­än­dert wird. Auf die Beson­der­hei­ten des rhein­land-pfäl­zi­schen Kom­mu­nal­wahl­sys­tems kommt es daher nicht an.

Abs. 1 Satz 2 GG schließt eine Ungleich­be­hand­lung der Gewähl­ten zwar nicht schlech­ter­dings aus, knüpft sie aber an zwin­gen­de Grün­de des gemei­nen Wohls, wel­che die Durch­bre­chung des demo­kra­ti­schen Prin­zips der for­ma­len Stim­men­gleich­heit recht­fer­ti­gen 18. Das setzt vor­aus, dass die Grün­de des gemei­nen Wohls ihrer­seits von ver­fas­sungs­recht­li­chem Rang sind und ein dem Wahl­rechts­grund­satz wenigs­tens ent­spre­chen­des Gewicht auf­wei­sen 19, sei es dass sie sich aus der Natur des Wahl­vor­gangs zwin­gend erge­ben, sei es dass sie im Kon­flikt­fal­le einem ande­ren Wahl­rechts­grund­satz zur Gel­tung ver­hel­fen sol­len, sei es schließ­lich dass sie der Ver­wirk­li­chung der mit der Wahl ver­folg­ten Zie­le die­nen 20.

Aus­weis­lich Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG zielt die Wahl des Gemein­de­ra­tes dar­auf, den Gemein­de­rat als Haupt­ver­tre­tungs­or­gan des Gemein­de­vol­kes zu bil­den, dem neben dem Bür­ger­meis­ter die Erfül­lung der Ver­wal­tungs­auf­ga­ben der Gemein­de obliegt. Die Wahl ver­fehl­te die­sen ihren Zweck, wenn das gewähl­te Ver­tre­tungs­or­gan sei­ne Auf­ga­ben nicht oder nur ein­ge­schränkt wahr­neh­men könn­te. Es ist des­halb aner­kannt, dass die Wah­rung oder Wie­der­her­stel­lung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Rates einen Grund des gemei­nen Wohls dar­stel­len kann, der nach Rang und Gewicht eine Ein­schrän­kung der Wahl­rechts­gleich­heit zu legi­ti­mie­ren ver­mag. Vor­aus­set­zung ist aller­dings, dass eine Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit typi­scher­wei­se vor­liegt oder hin­läng­lich kon­kret zu erwar­ten ist und dass die Ungleich­be­hand­lung eine Besei­ti­gung die­ser Stö­rung mit hin­rei­chen­der Sicher­heit ver­spricht 21.

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz 22 hat ange­nom­men, dass die durch § 31 Abs. 1 GemO ermög­lich­te Ungleich­be­hand­lung gewähl­ter Gemein­de­rats­mit­glie­der durch den Zweck der Wah­rung oder Wie­der­her­stel­lung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Rates gerecht­fer­tigt wer­den kön­ne. Aller­dings hat es inso­fern nicht auf die Fähig­keit des Rates abge­stellt, sei­ne Ver­wal­tungs­auf­ga­ben zu erfül­len, son­dern dar­auf, ob der Rat imstan­de ist, das Gemein­de­volk "rich­tig" zu reprä­sen­tie­ren, sowie im Gegen­zu­ge dar­auf, ob sich das Gemein­de­volk durch den Rat ange­mes­sen reprä­sen­tiert sehe. Nur dann genie­ße der Rat das nöti­ge Anse­hen in der Bevöl­ke­rung, auf wel­ches die Vor­gän­ger­re­ge­lung zu § 31 Abs. 1 GemO abge­ho­ben habe 23 und wel­ches allein die Akzep­tanz des Rates und sei­ner Ent­schei­dun­gen in der Bevöl­ke­rung gewähr­leis­ten kön­ne 24. Damit kann eine Abwei­chung von der stren­gen Man­dats­gleich­heit nicht gerecht­fer­tigt wer­den. Zwar dient die Gemein­de­ver­tre­tung der Ver­tre­tung des Gemein­de­vol­kes und ist es Auf­ga­be der Wahl und des sie ord­nen­den Wahl­rechts, die­se Ver­tre­tung zu bewerk­stel­li­gen. Jedoch gebie­tet der Gesichts­punkt der Reprä­sen­ta­ti­ons­fä­hig­keit des gewähl­ten Organs in ers­ter Linie eine Reprä­sen­ta­ti­ons­ge­nau­ig­keit und spricht damit gera­de gegen eine Ver­än­de­rung des Wahl­er­geb­nis­ses, wes­halb das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Benach­tei­li­gun­gen ein­zel­ner Abge­ord­ne­ter bei der Aus­übung ihres Man­dats gera­de für unzu­läs­sig erklär­te 25.

Ande­re Ungleich­be­hand­lun­gen hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nur in beson­de­ren Aus­nah­me­la­gen – und begrenzt auf die­se – zuge­las­sen. So hat es eine par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chung des "Vor­le­bens" ein­zel­ner Abge­ord­ne­ter zu Zwe­cken der Auf­klä­rung der Öffent­lich­keit nur für die his­to­ri­sche und poli­ti­sche Son­der­la­ge der deut­schen Wie­der­ver­ei­ni­gung gebil­ligt 26. Es ist nicht ersicht­lich, dass die nicht nur in Son­der­la­gen situa­tiv anwend­ba­re, son­dern gene­rel­le Vor­schrift des § 31 Abs. 1 GemO durch die­se Judi­ka­tur gestützt wer­den könn­te. Dar­an ver­mag auch der Vor­trag der Beklag­ten nichts zu ändern, ihr Stadt­rat habe im vor­lie­gen­den Fall ledig­lich einen irr­tums­be­las­te­ten Wäh­ler­wil­len kor­ri­gie­ren wol­len ("Hät­te der Wäh­ler um die Straf­ver­ur­tei­lung gewusst, hät­te er den Rats­mit­glied nicht gewählt."). Das ver­mag die gesetz­li­che Vor­schrift als sol­che nicht zu recht­fer­ti­gen (und trifft im Übri­gen auch tat­säch­lich nicht zu, weil jeden­falls die – dann spä­ter abge­ur­teil­te – Straf­tat am Wahl­tag all­ge­mein bekannt war).

Zwar lässt sich § 31 Abs. 1 GemO – enger als vom OVG Rhein­land-Pfalz ange­nom­men – ver­fas­sungs­kon­form aus­le­gen. Einer sol­chen Aus­le­gung der irre­vi­si­blen Norm durch das Revi­si­ons­ge­richt steht auch deren wei­te­re beru­fungs­ge­richt­li­che Aus­le­gung nicht ent­ge­gen, wenn die­se ?- wie hier – revi­si­bles Recht ver­letzt 27. Bei zutref­fen­der ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung deckt § 31 Abs. 1 GemO aber nicht die von der Beklag­ten getrof­fe­ne Ermes­sens­ent­schei­dung. Das ergibt sich aus den revi­si­ons­recht­lich bin­den­den Tat­sa­chen­fest­stel­lun­gen der Vor­in­stanz (§ 137 Abs. 2 VwGO), ohne dass wei­te­re Fest­stel­lun­gen erfor­der­lich wären. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt kann daher in der Sache selbst ent­schei­den (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Dies führt zur Ände­rung der Urtei­le der Vor­in­stan­zen und zu der vom Rats­mit­glied begehr­ten Fest­stel­lung, dass sein Aus­schluss aus dem Rat der Beklag­ten rechts­wid­rig war.

Aller­dings ist § 31 Abs. 1 GemO gül­ti­ges Recht. Die Vor­schrift ist einer Aus­le­gung zugäng­lich, die mit den Anfor­de­run­gen des Grund­sat­zes der Gleich­heit der Wahl ver­ein­bar ist. Wie erwähnt, setzt dies vor­aus, dass die Vor­schrift dem Schutz der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Rates im Sin­ne sei­ner Fähig­keit, sei­ne gesetz­li­chen Auf­ga­ben wahr­zu­neh­men, dient, dass eine sol­che Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit in den vom Gesetz erfass­ten Fäl­len typi­scher­wei­se vor­lie­gen oder ein­tre­ten kann und dass die vom Gesetz vor­ge­se­he­ne Ungleich­be­hand­lung eine Besei­ti­gung die­ser Stö­rung mit hin­rei­chen­der Sicher­heit ver­spricht 21. Das kann ange­nom­men wer­den, wenn ein Rats­mit­glied wegen einer Straf­tat ver­ur­teilt wur­de, die in sach­li­chem Zusam­men­hang mit der Rats­ar­beit steht und die die Arbeits­fä­hig­keit des Rates so nach­hal­tig stört, dass deren Sicher­stel­lung oder Wie­der­her­stel­lung den Aus­schluss des Rats­mit­glie­des erfor­dert.

Rich­tig ist, dass sich eine sol­che Aus­le­gung von der Vor­stel­lung des his­to­ri­schen Gesetz­ge­bers, wie sie das OVG Rhein­land-Pfalz ermit­telt hat, ent­fernt. Dem his­to­ri­schen Gesetz­ge­ber ging es nicht um die Siche­rung der Arbeits­fä­hig­keit des Rates, son­dern um die Siche­rung sei­nes Anse­hens in der Bevöl­ke­rung. Damit allein lie­ße sich die Durch­bre­chung des ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­sat­zes der Wahl­rechts­gleich­heit nicht recht­fer­ti­gen. Das zwingt indes nicht dazu, § 31 Abs. 1 GemO für ver­fas­sungs­wid­rig zu erklä­ren. Der Wort­laut der Vor­schrift lässt zu, die Vor­schrift zum Schutz der Arbeits­fä­hig­keit des Rates und damit zu einem ver­fas­sungs­recht­lich legi­ti­men Zweck ein­zu­set­zen. Auch das OVG Rhein­land-Pfalz hat ihren Schutz­zweck abwei­chend von der Vor­stel­lung des his­to­ri­schen Gesetz­ge­bers defi­niert, auch wenn es inso­fern noch nicht weit genug gegan­gen ist. Ist eine gesetz­li­che Vor­schrift hin­sicht­lich eines Teils ihres Anwen­dungs­be­reichs ver­fas­sungs­kon­form und kann sie der­ar­tig ein­schrän­kend aus­ge­legt wer­den, ver­bie­tet es sich, sie auch inso­weit und damit gänz­lich als ver­fas­sungs­wid­rig und nich­tig anzu­se­hen.

§ 31 Abs. 1 GemO erlaubt den Aus­schluss eines Rats­mit­glie­des aus dem Rat, wenn das Rats­mit­glied – ers­tens – nach der Wahl zu einer Frei­heits­stra­fe von min­des­tens drei Mona­ten ver­ur­teilt wur­de und es – zwei­tens – durch die Straf­tat die für ein Rats­mit­glied erfor­der­li­che Unbe­schol­ten­heit ver­wirkt hat. Nach all­ge­mei­nem Sprach­ge­brauch ist, wer vor­be­straft ist, nicht mehr unbe­schol­ten. Die zwei­te Vor­aus­set­zung für den Aus­schluss erlangt dem­zu­fol­ge gegen­über der ers­ten nur dadurch selbst­stän­di­ge Bedeu­tung, dass Art und Maß der "Beschol­ten­heit" danach bestimmt wer­den muss, was "für ein Rats­mit­glied erfor­der­lich" ist. Dies erlaubt und gebie­tet es, die Mög­lich­keit des Aus­schlus­ses aus dem Rat wegen einer Straf­tat in sach­li­che Bezie­hung zur Rats­ar­beit sowie nach Art und Gewicht zugleich in Bezie­hung zu dem demo­kra­ti­schen Prin­zip zu set­zen, des­sen Wah­rung das Gebot der Wahl­rechts­gleich­heit in ers­ter Linie dient und wel­ches der Aus­schluss rela­ti­viert.

Dar­aus ergibt sich zum einen, dass die Straf­tat in sach­li­chem Zusam­men­hang mit der Rats­ar­beit ste­hen muss. Die­ser Zusam­men­hang besteht nicht nur bei einer Straf­tat in der Rats­sit­zung oder in sons­ti­ger Aus­übung des Man­dats, son­dern etwa auch bei einer Straf­tat im Zuge des Kom­mu­nal­wahl­kampfs wie im vor­lie­gen­den Fal­le oder eines sons­ti­gen poli­ti­schen Wahl­kampfs. Inso­fern ist dem OVG Rhein­land-Pfalz bei­zu­pflich­ten. Ihm kann ledig­lich dar­in nicht gefolgt wer­den, dass es auch Straf­ta­ten ohne jeg­li­che poli­ti­sche Kon­no­ta­ti­on als mög­li­che Anknüp­fungs­ta­ten ansieht, wenn die­se nur hin­läng­lich schwer wie­gen; sol­chen Taten fehlt der nöti­ge sach­li­che Bezug zur Rats­ar­beit.

Aus dem Vor­ste­hen­den ergibt sich des Wei­te­ren, dass die Straf­tat die Sor­ge begrün­den muss, von dem Rats­mit­glied gehe auch künf­tig eine Gefähr­dung der Arbeits­fä­hig­keit des Rates aus. Im Kom­mu­nal­recht ist weit­hin aner­kannt, dass der Zweck, die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Rats­tä­tig­keit zu schüt­zen, den zeit­wei­li­gen Aus­schluss eines Rats­mit­glie­des aus der lau­fen­den Sit­zung oder zusätz­lich für die fol­gen­de oder meh­re­re fol­gen­de Sit­zun­gen in Anknüp­fung an eine Stö­rung der Sit­zung erlaubt. Es ist mög­lich, dass das Ver­hal­ten eines Rats­mit­glie­des im Rat oder im sach­li­chen Zusam­men­hang mit der Rats­ar­beit die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Rates der­art gra­vie­rend beein­träch­tigt, dass deren Schutz den Aus­schluss die­ses Mit­glie­des für den ver­blei­ben­den Rest der Wahl­pe­ri­ode erfor­der­lich macht. Das kommt nament­lich in Betracht, wenn das Rats­mit­glied orga­ni­sier­te Gewalt als Mit­tel der poli­ti­schen Aus­ein­an­der­set­zung ein­ge­setzt hat. Ein sol­ches Ver­hal­ten stellt die freie demo­kra­ti­sche Wil­lens­bil­dung im Rat in Fra­ge. Die Wil­lens­bil­dung im Rat setzt vor­aus, dass alle Rats­mit­glie­der ihr Man­dat frei von unzu­läs­si­ger Ein­fluss­nah­me, Druck und Ein­schüch­te­rung wahr­neh­men und ihre Über­zeu­gung und ihre poli­ti­schen Anlie­gen in der Rats­ar­beit unein­ge­schränkt zum Aus­druck brin­gen kön­nen. Dar­an fehlt es, wenn sie infol­ge des Ver­hal­tens eines Rats­kol­le­gen damit rech­nen müs­sen, dass die­ser auch künf­tig orga­ni­sier­te kör­per­li­che Gewalt als Mit­tel der poli­ti­schen Aus­ein­an­der­set­zung ein­setzt. Sol­che Hand­lun­gen füh­ren typi­scher­wei­se zur Ein­schüch­te­rung und sind geeig­net, das eige­ne Ver­hal­ten im Rat in einer Wei­se zu beein­flus­sen, die Kon­flik­te mit die­sem Rats­kol­le­gen zu ver­mei­den, zu min­dern oder zu ver­de­cken sucht. All die­se Reak­tio­nen beein­träch­ti­gen die freie poli­ti­sche Aus­ein­an­der­set­zung im Rat und stel­len damit die demo­kra­ti­sche Grund­la­ge der gemeind­li­chen Auf­ga­ben­er­fül­lung in Fra­ge.

Ob hier­nach die gesetz­li­chen Vor­aus­set­zun­gen des § 31 Abs. 1 GemO in der gebo­te­nen ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung vor­la­gen, ist nicht fest­ge­stellt. Der Rat der beklag­ten Stadt hat jeden­falls von dem durch die Vor­schrift eröff­ne­ten Ermes­sen kei­nen dem Zweck der Ermäch­ti­gung ent­spre­chen­den Gebrauch gemacht, obwohl dies gebo­ten gewe­sen wäre (§ 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 40 VwVfG). Der Stadt­rat der Beklag­ten hat ange­nom­men, dass § 31 Abs. 1 GemO dem Schutz der Lau­ter­keit und Sau­ber­keit der Ver­wal­tung und damit dem Schutz des Ver­trau­ens­ver­hält­nis­ses zwi­schen dem Gemein­de­volk und dem Rat als sei­ner Ver­tre­tung die­ne; die­ses Ver­trau­ens­ver­hält­nis hat er als gestört erach­tet, zu sei­ner Wie­der­her­stel­lung hat er den Aus­schluss des Rats­mit­glieds ver­fügt. Das ent­spricht zwar – wie gezeigt – der Vor­stel­lung des his­to­ri­schen Gesetz­ge­bers, wird indes den Anfor­de­run­gen des Grund­ge­set­zes nicht gerecht. Auf den Schutz sei­ner Arbeits- und Funk­ti­ons­fä­hig­keit, auch auf das hier­zu nöti­ge Ver­trau­en in die all­sei­ti­ge Fried­fer­tig­keit der Rats­mit­glie­der unter­ein­an­der, hat der Rat den Aus­schluss­be­schluss hin­ge­gen nicht gestützt. Zudem hat er nicht geprüft, ob die Gefahr für sei­ne Arbeits­fä­hig­keit noch gegen­wär­tig fort­be­stand und ob ihr mit dem Aus­schluss des Rats­mit­glieds hin­läng­lich sicher begeg­net wer­den konn­te. Ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Rats­mit­glieds fehlt es dar­an aller­dings nicht schon, weil auch ein aus­ge­schlos­se­nes Rats­mit­glied ver­su­chen könn­te, gewalt­sam gegen poli­ti­sche Geg­ner vor­zu­ge­hen. Im Rat wäre die Gefahr ent­spre­chen­der Stö­run­gen mit dem Aus­schluss besei­tigt. Gewalt­sa­men Stö­run­gen durch Nicht­mit­glie­der wäre nicht mit kom­mu­nal­recht­li­chen, son­dern mit poli­zei- und straf­recht­li­chen Maß­nah­men zu begeg­nen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 21. Janu­ar 2015 – 10 C 11.2014 -

  1. i.d.F. der Bekannt­ma­chung vom 31.01.1994, GVBl. S. 153, m.sp.Änd.[]
  2. allg. Mei­nung; vgl. nur Kunig, in: von Münch/​Kunig, Grund­ge­setz-Kom­men­tar, 6. Aufl.2012, Art. 74 Rn. 14; Stett­ner, in: Drei­er, Grund­ge­setz, 2. Aufl.2006, Art. 74 Rn. 23; Nie­do­bi­tek, in: Bon­ner Kom­men­tar zum Grund­ge­setz, Stand 2007, Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Rn. 59[]
  3. BVerfG, Urteil vom 06.06.1967 ?- 2 BvR 375/​60 u.a., BVerfGE 22, 49, 79 ff.; vgl. BVerwG, Urteil vom 10.02.2004 ?- 2 BvR 834, 1588/​02, BVerfGE 109, 190, 211 ff.[]
  4. BVerfG, Urteil vom 10.02.2004 – 2 BvR 834, 1588/​02, BVerfGE 109, 190, 215 ff.[]
  5. vgl. BVerfG, Urteil vom 07.05.1998 – 2 BvR 1991/​95 u.a., BVerfGE 98, 106, 118 ff.[]
  6. BVerfG, Beschluss vom 15.02.1978 – 2 BvR 134/​76 u.a. -? BVerfGE 47, 253, 276 f.[]
  7. BVerfG, Beschluss vom 16.01.1996 – 2 BvL 4/​95 – ?BVerfGE 93, 373, 376 m.w.N.[]
  8. Tru­te, in: von Münch/​Kunig, Grund­ge­setz-Kom­men­tar, 6. Aufl.2012, Art. 38 Rn.19 m.w.N.[]
  9. vgl. dazu BVerfG, Beschlüs­se vom 23.10.1973 – 2 BvC 3/​73, BVerfGE 36, 139, 141 f.; und vom 21.09.1976 – 2 BvR 350/​75, BVerfGE 42, 312, 340 f.; kri­tisch Mey­er, in: Hand­buch des Staats­rechts, Hrsg. Isensee/​Kirchhof Bd. 3, 3. Aufl.2005, § 46 Rn. 4; Tru­te, in: von Münch/​Kunig, Grund­ge­setz-Kom­men­tar, 6. Aufl.2012, Art. 38 Rn. 24[]
  10. vgl. in die­sem Sin­ne die Vene­dig-Kom­mis­si­on der Par­la­men­ta­ri­schen Ver­samm­lung des Euro­pa­ra­tes, Code of Good Prac­tice in Elec­to­ral Mat­ters, 2002, sowie all­ge­mein zur Ver­pflich­tungs­kraft von völ­ker­recht­li­chen Grund­sät­zen BVerfG, Urteil vom 04.05.2011 – 2 BvR 2333/​08 u.a., BVerfGE 128, 326, Rn. 87 m.w.N.[]
  11. vgl. Tru­te, in: von Münch/​Kunig, Grund­ge­setz-Kom­men­tar, 6. Aufl.2012, Art. 38 Rn. 27 m.w.N.[]
  12. vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.11.1953 – 1 BvL 67/​52, BVerfGE 3, 45[]
  13. Hess­StGH, Urteil vom 07.07.1977 – P.St. 783NJW 1997, 2065[]
  14. vgl. BVerfG, Beschlüs­se vom 11.11.1953 – 1 BvL 67/​52, BVerfGE 3, 45, 50; vom 03.07.1957 – 2 BvR 9/​56, BVerfGE 7, 63, 68 f.; vom 09.07.1957 ?- 2 BvL 30/​56, BVerfGE 7, 77, 84 f.; und vom 15.02.1978 – 2 BvR 134/​76 u.a., BVerfGE 47, 253, 279 f.; vgl. auch Urteil vom 10.04.1997 ?- 2 BvF 1/​95, BVerfGE 95, 335, 350[]
  15. BVerfG, Urteil vom 23.01.1957 – 2 BvE 2/​56, BVerfGE 6, 84, 91; stRspr[]
  16. BVerfG, Beschluss vom 16.01.1996 – 2 BvL 4/​95, BVerfGE 93, 373, 377 m.w.N.[]
  17. vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.11.1953 – 1 BvL 67/​52 – ?BVerfGE 3, 45, 50 f.[]
  18. BVerfG, Beschlüs­se vom 09.03.1976 – 2 BvR 89/​74, BVerfGE 41, 399, 413; und vom 16.01.1996 – 2 BvL 4/​95, BVerfGE 93, 373, 377 m.w.N.[]
  19. BVerfG, Urteil vom 10.04.1997 – 2 BvC 3/​96, BVerfGE 95, 408, 418[]
  20. vgl. BVerfG, Urtei­le vom 29.09.1990 – 2 BvE 1/​90 u.a. – ?BVerfGE 82, 322, 338; vom 10.04.1997 – 2 BvC 3/​96, BVerfGE 95, 408, 409; und vom 13.02.2008 – 2 BvK 1/​07, BVerfGE 120, 82, 106 f.; jeweils m.w.N.[]
  21. vgl. BVerfG, Urteil vom 13.02.2008 – 2 BvK 1/​07, BVerfGE 120, 82, 114[][]
  22. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 15.03.2013 – OVG 10 A 10573/​12[]
  23. LT-Drs. II 2/​343 S. 986[]
  24. vgl. Bar­rot, LKRZ 2012, 320, 322[]
  25. BVerfG, Urtei­le vom 13.06.1989 – 2 BvE 1/​88, Wüp­pe­sahl, BVerfGE 80, 188, 219, 222; und vom 16.07.1991 – 2 BvE 1/​91, BVerfGE 84, 304, 321 f.[]
  26. BVerfG, Beschluss vom 21.05.1996 – 2 BvE 1/​95, BVerfGE 94, 351, 367 ff.; Urteil vom 20.07.1998 – 2 BvE 2/​98, BVerfGE 99, 19, 32[]
  27. stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 17.10.1986 – 7 C 79.85, BVerw­GE 75, 67, 72 m.w.N.[]