Auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le sowohl nach dem Baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­setz als auch nach den poli­zei­recht­li­chen Vor­schrif­ten zur Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le in Baden-Würt­tem­berg und Hes­sen als Ver­stoß gegen das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung in Tei­len für ver­fas­sungs­wid­rig erklärt.

Auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len

In sol­chen Kon­trol­len lie­gen – ent­ge­gen der bis­he­ri­gen Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts – Grund­rechts­ein­grif­fe gegen­über allen Per­so­nen, deren Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen erfasst und abge­gli­chen wer­den, unab­hän­gig davon, ob die Kon­trol­le zu einem Tref­fer führt. Die­se Ein­grif­fe sind nur teil­wei­se gerecht­fer­tigt.

Auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le nach dem Baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­setz[↑]

Hin­sicht­lich der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten steht dem Frei­staat Bay­ern über­wie­gend die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz zu. Die Rege­lung von Kenn­zei­chen­kon­trol­len, die als Mit­tel der Gefah­ren­ab­wehr aus­ge­stal­tet sind, liegt bei den Län­dern, auch wenn sie im Ergeb­nis zugleich der Straf­ver­fol­gung nut­zen, für die der Bund eine kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz hat. Kom­pe­ten­z­wid­rig sind die baye­ri­schen Rege­lun­gen jedoch, soweit sie Kenn­zei­chen­kon­trol­len unmit­tel­bar zum Grenz­schutz erlau­ben.

Kenn­zei­chen­kon­trol­len bedür­fen nach dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit grund­sätz­lich eines hin­rei­chend gewich­ti­gen Anlas­ses. Dem genü­gen die Vor­schrif­ten nicht, soweit die Kon­trol­len nicht auf den Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht beschränkt sind und als Mit­tel der Schlei­er­fahn­dung kei­nen hin­rei­chend bestimm­ten Grenz­be­zug auf­wei­sen. Soweit sie auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Unter­stüt­zung von poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len erlau­ben, ist das nicht zu bean­stan­den, weil die Ein­rich­tung sol­cher Kon­troll­stel­len bei ver­stän­di­ger Aus­le­gung eine kon­kre­te Gefahr und damit selbst einen recht­fer­ti­gen­den Anlass vor­aus­setzt. Die Vor­schrif­ten zum Abgleich der erfass­ten Kenn­zei­chen müs­sen ver­fas­sungs­kon­form ein­schrän­kend so aus­ge­legt wer­den, dass jeweils nur die Fahn­dungs­be­stän­de zum Abgleich her­an­ge­zo­gen wer­den dür­fen, die zur Abwehr der Gefahr geeig­net sind, die Anlass der jewei­li­gen Kenn­zei­chen­kon­trol­le ist. Im Übri­gen fehlt es den Rege­lun­gen an einer Pflicht zur Doku­men­ta­ti­on der Ent­schei­dungs­grund­la­gen.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die ver­fas­sungs­wid­ri­gen Vor­schrif­ten größ­ten­teils über­gangs­wei­se für wei­ter anwend­bar erklärt, längs­tens jedoch bis zum 31.12 2019.

In Bay­ern ist die Poli­zei dazu ermäch­tigt, auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len durch­zu­füh­ren. Dabei wird das Kenn­zei­chen eines vor­bei­fah­ren­den Kraft­fahr­zeugs ver­deckt von einem Kenn­zei­chen­le­se­sys­tem auto­ma­ti­siert erfasst, kurz­zei­tig gemein­sam mit Anga­ben zu Ort, Datum, Uhr­zeit und Fahrt­rich­tung gespei­chert und mit Kenn­zei­chen aus dem Fahn­dungs­be­stand abge­gli­chen. Für den Abgleich wird eine eige­ne Abgleich­da­tei erstellt, die nach der baye­ri­schen Pra­xis nur Kenn­zei­chen ent­hält, die für den Zweck der jewei­li­gen Kenn­zei­chen­kon­trol­le zusam­men­ge­stellt wer­den. Ergibt der Abgleich des Kenn­zei­chens kei­nen Tref­fer, wird der Daten­satz mit-samt dem erfass­ten Kenn­zei­chen unver­züg­lich und auto­ma­tisch vom Com­pu­ter gelöscht (Nicht­tref­fer). Sofern das Kenn­zei­chen­le­se­sys­tem einen Tref­fer mel­det, über­prüft ein Poli­zei­be­am­ter an einem Com­pu­ter­bild­schirm visu­ell, ob das auf­ge­nom­me­ne Bild des Kenn­zei­chens mit dem Kenn­zei­chen aus dem Fahn­dungs­be­stand über­ein­stimmt. Ist dies bei­spiels­wei­se wegen einer feh­ler­haf­ten Able­sung des Kenn­zei­chens nicht der Fall (unech­ter Tref­fer), wird der gesam­te Vor­gang durch den Poli­zei­be­am­ten manu­ell gelöscht. Bei einer Über­ein­stim­mung (ech­ter Tref­fer) wer­den die Daten gespei­chert und gege­be­nen­falls wei­te­re poli­zei­li­che Maß­nah­men ein­ge­lei­tet.

Der Beschwer­de­füh­rer, der sei­nen Haupt­wohn­sitz in Bay­ern und einen wei­te­ren Wohn­sitz in Öster­reich hat, ist Hal­ter eines auf ihn zuge­las­se­nen Kraft­fahr­zeugs, mit dem er zwi­schen sei­nen Wohn­sit­zen pen­delt und auf Bun­des­au­to­bah­nen in Bay­ern unter­wegs ist. Er befürch­te­te, in die durch das Gesetz ermög­lich­ten Kenn­zei­chen­kon­trol­len zu gera­ten, und bean­trag­te des­halb beim Ver­wal­tungs­ge­richt, den Frei­staat Bay­ern zu ver­ur­tei­len, es zu unter­las­sen, Kenn­zei­chen von sei­nen Kraft­fahr­zeu­gen mit dem Kenn­zei­chen­le­se­sys­tem zu erfas­sen und mit den poli­zei­li­chen Daten abzu­glei­chen. Mit­tel­bar wen­de­te er sich damit gegen die Nor­men zur Kenn­zei­chen­kon­trol­le selbst.

Das Ver­wal­tungs­ge­richt und der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hiel­ten die Unter­las­sungs­kla­ge für zuläs­sig, aber unbe­grün­det. Der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof ent­schied, dass im Fall eines Nicht­tref­fers aller­dings schon kein Grund­rechts­ein­griff vor­lie­ge, da die Daten unver­züg­lich und auto­ma­ti­siert gelöscht wür­den. Es bestehe aber die hin­rei­chen­de Wahr­schein­lich­keit, dass es zu einem unech­ten Tref­fer kom­me, der einen Ein­griff in das infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mungs­recht begrün­de. Die­ser Ein­griff fin­de jedoch durch die Vor­schrif­ten zur Kenn­zei­chen­kon­trol­le eine ver­fas­sungs­ge­mä­ße gesetz­li­che Grund­la­ge.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt wies die Revi­si­on des Beschwer­de­füh­rers zurück. Die Kla­ge sei unbe­grün­det. Wie der Nicht­tref­fer sei auch der unech­te Tref­fer nicht als Grund­rechts­ein­griff zu beur­tei­len. Bei einem unech­ten Tref­fer neh­me der Poli­zei­be­am­te das Kenn­zei­chen nur wahr, um den unvoll­kom­me­nen Lese­mo­dus des Sys­tems zu kor­ri­gie­ren, indem er vom Kenn­zei­chen­le­se­sys­tem feh­ler­haft als Tref­fer gemel­de­te Kenn­zei­chen unver­züg­lich lösche. Zu einem ech­ten Tref­fer kön­ne es im Fall des Beschwer­de­füh­rers nicht kom­men, da sein Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen in kei­nem Fahn­dungs­be­stand gespei­chert sei. Da das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt damit einen Ein­griff in die Grund­rech­te des Beschwer­de­füh­rers aus­schloss, kam es auf die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der mit­tel­bar ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten nicht an und muss­te es sie in der Sache nicht prü­fen.

Der Beschwer­de­füh­rer macht mit sei­ner Ver­fas­sungs­be­schwer­de gel­tend, durch die Ent­schei­dun­gen in sei­nem Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG ver­letzt zu sein. Die Gerich­te hät­ten den Umfang des Schutz­be­reichs des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ver­kannt, indem sie in Fäl­len des Nicht­tref­fers und des unech­ten Tref­fers kei­nen Grund­rechts­ein­griff ange­nom­men hät­ten. Ein Grund­rechts­ein­griff lie­ge bereits dar­in, von einer Kenn­zei­chen­kon­trol­le erfasst zu wer­den. Die dies­be­züg­li­chen Rechts­grund­la­gen sei­en for­mell ver­fas­sungs­wid­rig, da es sich nicht um Rege­lun­gen der Gefah­ren­ab­wehr, son­dern der Straf­ver­fol­gung hand­le, für die der Bund zustän­dig sei. Fer­ner ver­stie­ßen die Rechts­grund­la­gen zur Kenn­zei­chen­kon­trol­le gegen die ver­fas­sungs­recht­li­chen Gebo­te der Bestimmt­heit und der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt beur­teil­te die Ver­fas­sungs­be­schwer­de als zwar zuläs­sig, aber nur teil­wei­se begrün­det. Die ange­grif­fe­nen Ent­schei­dun­gen ver­let­zen den Beschwer­de­füh­rer in sei­nem Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG.

Auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­le und das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung[↑]

Das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung trägt Gefähr­dun­gen und Ver­let­zun­gen der Per­sön­lich­keit Rech­nung, die sich für den ein­zel­nen, ins­be­son­de­re unter den Bedin­gun­gen moder­ner Daten­ver­ar­bei­tung, aus infor­ma­ti­ons­be­zo­ge­nen Maß­nah­men erge­ben. Der Schutz­um­fang beginnt bereits auf der Stu­fe der Gefähr­dung des Per­sön­lich­keits­rechts. Umfasst sind alle per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten unab­hän­gig davon, ob sie für sich genom­men nur einen gerin­gen Infor­ma­ti­ons­ge­halt haben, sen­si­bel oder öffent­lich zugäng­lich sind. Inso­fern gibt es unter den Bedin­gun­gen der elek­tro­ni­schen Daten­ver­ar­bei­tung kein schlecht­hin belang­lo­ses per­so­nen­be­zo­ge­nes Datum.

Grund­rechts­ein­griff

Die Kenn­zei­chen­kon­trol­le greift jeweils durch die Erfas­sung der Kenn­zei­chen, den Abgleich und die dar­auf­fol­gen­de Ver­wen­dung der Daten in das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ein. Ein Ein­griff liegt auch im Fal­le eines unech­ten Tref­fers und eines Nicht­tref­fers vor. Soweit dem die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 11.03.2008 1 ent­ge­gen­steht, wird dar­an nicht fest­ge­hal­ten.

Aller­dings fehlt es nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts an einer Ein­griffs­qua­li­tät, sofern Daten unge­zielt und allein tech­nik­be­dingt zunächst mit­er­fasst, aber unmit­tel­bar nach der Erfas­sung tech­nisch wie­der anonym, spu­ren­los und ohne Erkennt­nis­in­ter­es­se für die Behör­den aus­ge­son­dert wer­den. Hier­an wird fest­ge­hal­ten. Maß­geb­lich ist, ob sich bei einer Gesamt­be­trach­tung mit Blick auf den durch den Über­wa­chungs- und Ver­wen­dungs­zweck bestimm­ten Zusam­men­hang das behörd­li­che Inter­es­se an den betrof­fe­nen Daten bereits der­art ver­dich­tet hat, dass ein Betrof­fen­sein in einer einen Grund­rechts­ein­griff aus­lö­sen­den Qua­li­tät zu beja­hen ist.

Dies ist bei einer Kenn­zei­chen­kon­trol­le jedoch gegen­über allen erfass­ten Per­so­nen der Fall. Die Ein­be­zie­hung der Daten auch von Per­so­nen, deren Abgleich letzt­lich zu Nicht­tref­fern führt, erfolgt nicht unge­zielt und allein tech­nik­be­dingt, son­dern ist not­wen­di­ger und gewoll­ter Teil der Kon­trol­le und gibt ihr als Fahn­dungs­maß­nah­me erst ihren Sinn. Dem steht nicht ent­ge­gen, dass den Betrof­fe­nen im Nicht­tref­fer­fall weder Unan­nehm­lich­kei­ten noch Kon­se­quen­zen erwach­sen. Denn das ändert nichts dar­an, dass die Betrof­fe­nen über­prüft wer­den, ob sie behörd­lich gesucht wer­den und ihre unge­hin­der­te Wei­ter­fahrt unter den Vor­be­halt gestellt wird, dass Erkennt­nis­se gegen sie nicht vor­lie­gen. Eine sol­che Maß­nah­me ist nicht erst hin­sicht­lich ihrer Fol­gen, son­dern als sol­che frei­heits­be­ein­träch­ti­gend. Zur Frei­heit­lich­keit des Gemein­we­sens gehört es, dass sich die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger grund­sätz­lich fort­be­we­gen kön­nen, ohne dabei belie­big staat­lich regis­triert zu wer­den, hin­sicht­lich ihrer Recht­schaf­fen­heit Rechen­schaft able­gen zu müs­sen und dem Gefühl eines stän­di­gen Über­wacht­wer­dens aus­ge­setzt zu sein.

For­mel­le Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit

In for­mel­ler Hin­sicht sind die ange­grif­fe­nen Nor­men über­wie­gend mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar. Da die Rege­lun­gen der Gefah­ren­ab­wehr zuzu­ord­nen sind, liegt die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz bei den Län­dern. Ins­be­son­de­re han­delt es sich bei den baye­ri­schen Rege­lun­gen zur Kenn­zei­chen­kon­trol­le nicht um Rege­lun­gen der Straf­ver­fol­gung, für die der Bund eine kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz hat. Für die Abgren­zung zwi­schen Rege­lun­gen zur Gefah­ren­ab­wehr und zur Straf­ver­fol­gung kommt es auf eine genaue Bestim­mung des Zwecks der Nor­men an. Die Kenn­zei­chen­kon­trol­le in Bay­ern ist nur in Fäl­len erlaubt, in denen eine Iden­ti­täts­fest­stel­lung zuläs­sig ist und ist dabei auf die Gefah­ren­ab­wehr gerich­tet. Die Kenn­zei­chen­kon­trol­le dient in Anknüp­fung hier­an der Abwehr von im Ein­zel­fall auf­tre­ten­den Gefah­ren, der Bekämp­fung der Her­aus­bil­dung und Ver­fes­ti­gung gefähr­li­cher Orte, dem Schutz von gefähr­de­ten Orten, der Unter­stüt­zung von poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len sowie der Bekämp­fung grenz­über­schrei­ten­der Kri­mi­na­li­tät oder der Ver­hü­tung oder Unter­bin­dung des uner­laub­ten Auf­ent­halts mit­tels der Schlei­er­fahn­dung. Dar­über hin­aus liegt es auch in der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz der Län­der, die wei­te­re Nut­zung der Daten im Wege der Zweck­än­de­rung für ande­re Zwe­cke zu regeln. Denn hier­in liegt noch kei­ne abschlie­ßen­de Ent­schei­dung, son­dern nur eine Öff­nung, die wei­te­re gesetz­li­che Rege­lun­gen erfor­dert.

Dem Frei­staat Bay­ern fehlt aller­dings die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz, soweit durch einen Ver­weis auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 des Baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­set­zes (Bay­PAG) die Kenn­zei­chen­kon­trol­le zur Ver­hü­tung oder Unter­bin­dung der uner­laub­ten Über­schrei­tung der Lan­des­gren­ze erlaubt ist. Die­se Vari­an­te der Vor­schrift ist eine Fra­ge des Grenz­schut­zes, für die gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG aus­schließ­lich der Bund die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz inne­hat. Der Ein­satz der Kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Ver­hü­tung oder Unter­bin­dung des uner­laub­ten Auf­ent­halts und zur Bekämp­fung der grenz­über­schrei­ten­den Kri­mi­na­li­tät, wie er nach den bei­den ande­ren Vari­an­ten des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG erlaubt ist, unter­liegt kei­nen kom­pe­tenz­recht­li­chen Beden­ken, da es sich um Rege­lun­gen der Gefah­ren­ab­wehr han­delt.

Mate­ri­el­le Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit

Im Hin­blick auf die mate­ri­el­le Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit erge­ben sich Maß­ga­ben zur Rege­lung von Kenn­zei­chen­kon­trol­len aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz.

Poli­zei­li­che Kon­trol­len zur geziel­ten Suche nach Per­so­nen oder Sachen im öffent­li­chen Raum set­zen danach grund­sätz­lich einen objek­tiv bestimm­ten und begrenz­ten Anlass vor­aus. Die Durch­füh­rung von Kon­trol­len zu belie­bi­ger Zeit und an belie­bi­gem Ort ins Blaue hin­ein ist mit dem Rechts­staats­prin­zip grund­sätz­lich unver­ein­bar. Der Gesetz­ge­ber hat eine Ein­griffs­schwel­le vor­zu­ge­ben, durch die das staat­li­che Han­deln an vor­her­seh­ba­re und kon­trol­lier­ba­re Vor­aus­set­zun­gen gebun­den wird. Dies kön­nen ein­zel­ne Gefah­ren, typi­sier­te Gefah­ren­la­gen oder auch Situa­tio­nen sein, in denen eine spe­zi­fisch gestei­ger­te Wahr­schein­lich­keit besteht, gesuch­te Per­so­nen oder Sachen auf­zu­fin­den. Es muss dies­be­züg­lich aber stets ein auf einer hin­rei­chen­den Tat­sa­chen­ba­sis beru­hen­der recht­fer­ti­gen­der Grund vor­lie­gen. Abzu­gren­zen ist dies von Kon­stel­la­tio­nen, in denen poli­zei­li­che Kon­trol­len – anders als hier – an ein gefähr­li­ches oder risi­ko­be­haf­te­tes Tun anknüp­fen wie etwa bei Ver­kehrs­kon­trol­len oder in wei­ten Berei­chen etwa des Umwelt- oder Wirt­schafts­ver­wal­tungs­rechts. Dort kön­nen auch anlass­lo­se Kon­trol­len ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt sein.

Kenn­zei­chen­kon­trol­len müs­sen wei­ter­hin durch einen im Ver­hält­nis zum Grund­rechts­ein­griff hin­rei­chend gewich­ti­gen Rechts­gü­ter­schutz gerecht­fer­tigt sein. Ange­sichts ihres Ein­griffs­ge­wichts müs­sen auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­len danach dem Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht oder sonst einem ver­gleich­bar gewich­ti­gen öffent­li­chen Inter­es­se die­nen. Hier­zu zäh­len zunächst Leib, Leben und Frei­heit der Per­son und der Bestand und die Sicher­heit des Bun­des und der Län­der. Dar­über hin­aus kom­men aber auch Rechts­gü­ter wie der Schutz von nicht uner­heb­li­chen Sach­wer­ten in Betracht. Der Gesetz­ge­ber kann die Schwel­le im ein­zel­nen näher kon­kre­ti­sie­ren.

Schließ­lich muss sich die gesetz­li­che Aus­ge­stal­tung der Kenn­zei­chen­kon­trol­le in einer Gesamt­ab­wä­gung als zumut­bar im Hin­blick auf das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung erwei­sen. Im Übri­gen müs­sen die Anfor­de­run­gen an Trans­pa­renz, indi­vi­du­el­len Rechts­schutz und auf­sichts­recht­li­che Kon­trol­le erfüllt wer­den sowie Rege­lun­gen zur Daten­nut­zung und -löschung getrof­fen sein.

Bewer­tung der baye­ri­schen Geset­zes­nor­men

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten genü­gen die­sen Anfor­de­run­gen nicht in jeder Hin­sicht.

Soweit das Gesetz die Kenn­zei­chen­kon­trol­le all­ge­mein zur Abwehr einer kon­kre­ten Gefahr vor­sieht, man­gelt es der Rege­lung an einer Beschrän­kung auf den Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht oder einem ver­gleich­bar gewich­ti­gen öffent­li­chen Inter­es­se.

Ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist – sofern die Vor­schrif­ten im Lich­te der Ver­fas­sung aus­ge­legt und ange­wen­det wer­den – die Ermäch­ti­gung zu Kenn­zei­chen­kon­trol­len an gefähr­li­chen und gefähr­de­ten Orten.

Soweit Kenn­zei­chen­kon­trol­len an poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len erlaubt wer­den, ist das ver­fas­sungs­kon­form, weil die gesetz­li­che Rege­lung zur Ein­rich­tung der Kon­troll­stel­le ihrer­seits bei ver­stän­di­ger Aus­le­gung so zu ver­ste­hen ist, dass sie eine kon­kre­te Gefahr vor­aus­setzt. Damit fehlt es nicht an einem hin­rei­chend kon­kre­ten Anlass. Die­ser Anlass hat auch hin­rei­chen­des Gewicht. Kon­troll­stel­len dür­fen nach der ange­grif­fe­nen Bestim­mung nur zur Ver­hin­de­rung schwe­rer Straf­ta­ten oder bestimm­ter ver­samm­lungs­recht­li­cher Straf­ta­ten ein­ge­rich­tet wer­den; es han­delt sich folg­lich um den Schutz von Rechts­gü­tern von erheb­li­chem Gewicht. Soweit der Zugang zu einer Ver­samm­lung kon­trol­liert wird, greift die Rege­lung zwar zusätz­lich auch in die Ver­samm­lungs­frei­heit nach Art. 8 GG ein; sie genügt aber auch inso­weit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen.

Die auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­le ist auch als Mit­tel der Schlei­er­fahn­dung grund­sätz­lich mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar. Zwar han­delt es sich um eine Befug­nis, die allein final durch eine weit gefass­te Zweck­set­zung defi­niert ist und man­gels nähe­ren Anlas­ses in die­ser Wei­te grund­sätz­lich mit ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht ver­ein­bar ist. Ihre Recht­fer­ti­gung ergibt sich hier aber aus den beson­de­ren Bedin­gun­gen des Weg­falls der inner­eu­ro­päi­schen Grenz­kon­trol­len, für die sie zur Gewähr­leis­tung von Sicher­heit einen Aus­gleich dar­stellt. Erfor­der­lich ist dafür aber eine hier­an ori­en­tier­te kon­se­quen­te und kla­re Begren­zung der Zwe­cke und Orte sol­cher Kon­trol­len. Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten genü­gen die­sen Anfor­de­run­gen nicht voll­stän­dig. Ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich ist die Rege­lung, soweit die Kenn­zei­chen­kon­trol­len in einem Grenz­ge­biet bis zu einer Tie­fe von 30 km oder an öffent­li­chen Ein­rich­tun­gen des inter­na­tio­na­len Ver­kehrs durch­ge­führt wer­den dür­fen. Die Befug­nis zu Kon­trol­len all­ge­mein auf Durch­gangs­stra­ßen im gan­zen Land ist dem­ge­gen­über nicht hin­rei­chend bestimmt und begrenzt und weist nicht den erfor­der­li­chen kla­ren Grenz­be­zug auf. Für die Beur­tei­lung der Vor­schrif­ten als ver­hält­nis­mä­ßig fal­len über­dies die ein­schrän­ken­den Maß­ga­ben des Uni­ons­rechts ins Gewicht, denen der Gesetz­ge­ber nach dem Stand der fach­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung noch Rech­nung zu tra­gen hat.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten genü­gen fer­ner im Wesent­li­chen den Maß­ga­ben an Trans­pa­renz, indi­vi­du­el­len Rechts­schutz und auf­sichts­recht­li­che Kon­trol­le. Ver­fas­sungs­recht­lich zu bean­stan­den ist jedoch, dass das Gesetz kei­ne Pflicht zur Doku­men­ta­ti­on der Ent­schei­dungs­grund­la­gen für den Ein­satz der ver­deckt erfol­gen­den auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­kon­trol­len vor­sieht. Eine Doku­men­ta­ti­ons­pflicht beför­dert die Selbst­kon­trol­le, ermög­licht die Auf­sicht durch den Lan­des­da­ten­schutz­be­auf­trag­ten und erleich­tert die ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le.

Für den Kenn­zei­chen­ab­gleich dür­fen bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung nicht alle im Gesetz ins­ge­samt zum Abgleich eröff­ne­ten Fahn­dungs­be­stän­de her­an­ge­zo­gen wer­den, son­dern jeweils nur die­je­ni­gen Daten­sät­ze, die für den kon­kre­ten Zweck der Kenn­zei­chen­kon­trol­le Bedeu­tung haben kön­nen. Bei Zugrun­de­le­gung die­ser Aus­le­gung sind die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten zum Daten­ab­gleich ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Unter dem Gesichts­punkt der Bestimmt­heit genügt die durch die ange­grif­fe­nen Bestim­mun­gen erfolg­te abs­trak­te Umschrei­bung der zum Abgleich eröff­ne­ten Fahn­dungs­be­stän­de ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen.

Soweit das Gesetz eine Ver­wen­dung der Daten für wei­te­re Zwe­cke als denen, die den Anlass der Kon­trol­le bil­de­ten, erlaubt und damit ins­be­son­de­re auch die Ver­wer­tung von Zufalls­er­kennt­nis­sen eröff­net, genügt die Rege­lung den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht voll­stän­dig. Nach ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­ben ist eine Zweck­än­de­rung aller­dings grund­sätz­lich zuläs­sig. Die ent­spre­chen­den Daten müss­ten aber neu auch für den geän­der­ten Zweck mit ver­gleich­bar schwer­wie­gen­den Ermitt­lungs­maß­nah­men erho­ben wer­den dür­fen. Eine wei­te­re Nut­zung ist daher nur zuläs­sig, wenn sie dem Schutz von Rechts­gü­tern dient, die auch die Durch­füh­rung einer Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le recht­fer­ti­gen könn­te. Dies ist bei den baye­ri­schen Rege­lun­gen zur wei­te­ren Ver­wen­dung der Daten der Kenn­zei­chen­kon­trol­le nicht sicher­ge­stellt.

Zum Zeit­punkt der ange­grif­fe­nen Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts wur­den Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len auf Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 sowie auf Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG gestützt. Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 Bay­PAG und Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG wur­den in einem neu­en Art. 39 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 bis 3 Bay­PAG bei gering­fü­gi­gen redak­tio­nel­len Ände­run­gen im Wesent­li­chen iden­tisch zusam­men­ge­führt. Der Ers­te Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hat sowohl die zum Zeit­punkt der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts gel­ten­den Nor­men als auch die Nach­fol­ge­re­ge­lun­gen teil­wei­se für ver­fas­sungs­wid­rig erklärt.

Auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le in Hes­sen und Baden-Würt­tem­berg[↑]

Die bei­den Län­der Hes­sen und Baden-Würt­tem­berg kön­nen ihre Rege­lun­gen der Kenn­zei­chen­kon­trol­len im Wesent­li­chen auf ihre Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit für die Gefah­ren­ab­wehr stüt­zen. Soweit Baden-Würt­tem­berg jedoch auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Unter­stüt­zung von poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len und Kon­troll­be­rei­chen erlaubt, die zur Fahn­dung nach Straf­tä­tern und damit zur Straf­ver­fol­gung ein­ge­rich­tet wer­den, fehlt es dem Land für die Rege­lun­gen schon zur Ein­rich­tung die­ser Kon­troll­stel­len und Kon­troll­be­rei­che selbst an der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz. Dem­entspre­chend ist auch die hier­an anknüp­fen­de Kenn­zei­chen­kon­trol­le for­mell ver­fas­sungs­wid­rig. Aus for­mel­len Grün­den sind auch die hes­si­schen Rege­lun­gen zur auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­kon­trol­le an poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len, die zur Ver­hü­tung ver­samm­lungs­recht­li­cher Straf­ta­ten ein­ge­rich­tet sind, sowie wie­der­um auch die Rege­lung zur Ein­rich­tung die­ser Kon­troll­stel­len selbst ver­fas­sungs­wid­rig. Als Ein­grif­fe in Art. 8 GG genü­gen sie nicht dem Zitier­ge­bot des Art.19 Abs. 1 Satz 2 GG.

Die Rege­lun­gen genü­gen auch nicht in jeder Hin­sicht dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz. In bei­den Län­dern wer­den Kenn­zei­chen­kon­trol­len nicht umfas­send auf den Schutz von Rechts­gü­tern von erheb­li­chem Gewicht begrenzt und wer­den Kenn­zei­chen­kon­trol­len als Mit­tel der Schlei­er­fahn­dung ohne eine aus­rei­chend kla­re grenz­be­zo­ge­ne Beschrän­kung erlaubt. Nicht zu bean­stan­den sind die Rege­lun­gen zum Umfang des Daten­ab­gleichs. Ent­ge­gen der Pra­xis bei­der Län­der sind sie jedoch ver­fas­sungs­kon­form ein­schrän­kend dahin­ge­hend aus­zu­le­gen, dass der Abgleich jeweils auf die Daten­sät­ze zu beschrän­ken ist, die für die Errei­chung des kon­kre­ten Zwecks der Kenn­zei­chen­kon­trol­le geeig­net sind.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat auch für die­se bei­den Län­der die ver­fas­sungs­wid­ri­gen Vor­schrif­ten größ­ten­teils über­gangs­wei­se für wei­ter anwend­bar erklärt, längs­tens jedoch bis zum 31.12 2019.

Die Poli­zei in Baden-Würt­tem­berg und Hes­sen wird mit den ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten dazu ermäch­tigt, durch den Ein­satz von Kenn­zei­chen­le­se­sys­te­men ver­deckt die Kenn­zei­chen von Kraft­fahr­zeu­gen zu erfas­sen und die­se mit zur Fahn­dung aus­ge­schrie­be­nen Kenn­zei­chen abzu­glei­chen. Anders als nach der Ver­wal­tungs­pra­xis in Bay­ern wird bei Erstel­lung der Abgleich­da­tei in Baden-Würt­tem­berg und Hes­sen nicht nach dem Zweck der Kenn­zei­chen­kon­trol­le unter­schie­den, so dass der zum Abgleich her­an­ge­zo­ge­ne Daten­be­stand, der sei­ne Grund­la­ge ins­be­son­de­re in den Sach­fahn­dungs­da­ten des Schen­ge­ner Infor­ma­ti­ons­sys­tems hat, nicht je nach Zweck der Auf­stel­lung des Kenn­zei­chen­le­se­sys­tems vari­iert.

Die Beschwer­de­füh­rer wen­den sich mit ihrer Ver­fas­sungs­be­schwer­de unmit­tel­bar gegen die Rege­lun­gen der Kenn­zei­chen­kon­trol­le in den jewei­li­gen Lan­des­po­li­zei­ge­set­zen selbst (Rechts­satz­ver­fas­sungs­be­schwer­de). Sie sei­en Hal­ter von Per­so­nen­kraft­wa­gen, mit denen sie regel­mä­ßig auf den Stra­ßen von Baden-Würt­tem­berg und Hes­sen unter­wegs sind, und wür­den des­halb mit erheb­li­cher Wahr­schein­lich­keit unbe­merkt in sol­che Kenn­zei­chen­kon­trol­le gera­ten. In die­sen lie­ge ein Ein­griff in ihr Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung. Eine Recht­fer­ti­gung die­ser Grund­rechts­ein­grif­fe schei­de aus, da die gesetz­li­chen Grund­la­gen der Kenn­zei­chen­kon­trol­le for­mell ver­fas­sungs­wid­rig sei­en und gegen die ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­sät­ze der Bestimmt­heit und Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ver­stie­ßen.

Zuläs­sig­keit der Rechts­satz­ver­fas­sungs­be­schwer­de

Die Rechts­satz­ver­fas­sungs­be­schwer­den sind zuläs­sig, auch wenn die Beschwer­de­füh­rer zuvor nicht den fach­ge­richt­li­chen Rechts­weg erschöpft haben.

Nach dem Sub­si­dia­ri­täts­grund­satz sind Beschwer­de­füh­rer grund­sätz­lich dazu ver­pflich­tet, alle Mit­tel zu ergrei­fen, die der gel­tend gemach­ten Grund­rechts­ver­let­zung abhel­fen könn­ten. Dazu kann bei Ver­fas­sungs­be­schwer­den unmit­tel­bar gegen ein Gesetz auch die Erhe­bung einer Fest­stel­lungs- oder Unter­las­sungs­kla­ge gehö­ren. Das ist auch dann nicht aus­ge­schlos­sen, wenn die fach­ge­richt­li­che Prü­fung für den Beschwer­de­füh­rer güns­tigs­ten­falls dazu füh­ren kann, dass das ange­grif­fe­ne Gesetz gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor­ge­legt wird. Ent­schei­dend ist, ob die fach­ge­richt­li­che Klä­rung erfor­der­lich ist, um zu ver­mei­den, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sei­ne Ent­schei­dun­gen auf unge­si­cher­ter Tat­sa­chen- und Rechts­grund­la­ge trifft. Die Pflicht zur vor­he­ri­gen Anru­fung der Fach­ge­rich­te darf Beschwer­de­füh­rer dabei aber nicht vor unab­seh­ba­re Risi­ken hin­sicht­lich der ihnen zu Gebo­te ste­hen­den Hand­lungs­mög­lich­kei­ten und der hier­bei zu beach­ten­den Fris­ten stel­len. Es bedarf inso­weit einer rechts­schutz­freund­li­chen Aus­le­gung.

Grund­sätz­lich waren die Beschwer­de­füh­rer danach ver­pflich­tet, zunächst Unter­las­sungs­kla­gen gegen die Kenn­zei­chen­kon­trol­len vor den Fach­ge­rich­ten ein­zu­le­gen. Dies war ihnen vor­lie­gend jedoch nicht zumut­bar, da in der letz­ten Ent­schei­dung zu dem glei­chen The­ma bei glei­cher pro­zes­sua­ler Aus­gangs­la­ge die Mög­lich­keit einer Unter­las­sungs­kla­ge noch nicht ein­mal in Erwä­gung gezo­gen wur­de. Hin­zu kommt, dass inzwi­schen über den Kern des Beschwer­de­vor­brin­gens von den Fach­ge­rich­ten bis hin zum Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­den wur­de und eine Ver­wei­sung der Beschwer­de­füh­rer auf den Rechts­weg die Ent­schei­dungs­grund­la­gen für die Beur­tei­lung der Vor­schrif­ten heu­te daher nicht mehr ver­brei­tern könn­te.

Teil­wei­se feh­len­de Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit

Die Rege­lun­gen zur Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le grei­fen nach den Maß­stä­ben, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in sei­nem eben­falls heu­te ver­öf­fent­lich­ten Beschluss zu ent­spre­chen­den Vor­schrif­ten des Frei­staats Bay­erns ent­wi­ckelt hat, in das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG ein.

Hin­sicht­lich der Ver­ein­bar­keit der ange­grif­fe­nen Nor­men mit den for­mel­len Anfor­de­run­gen der Ver­fas­sung bestehen weit­hin kei­ne Beden­ken. Die Rege­lun­gen zur Kenn­zei­chen­kon­trol­le in bei­den Län­dern sind über­wie­gend der Gefah­ren­ab­wehr zuzu­ord­nen, für wel­che die Län­der die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz inne­ha­ben.

Aus for­mel­len Grün­den nicht mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar ist jedoch, dass in Baden-Würt­tem­berg auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Unter­stüt­zung von poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len oder Kon­troll­be­rei­chen zur Fahn­dung nach Straf­tä­tern vor­ge­se­hen sind. Hier fehlt dem Land schon für die Bestim­mun­gen, die die Ein­rich­tung sol­cher Kon­troll­stel­len und ‑berei­che selbst regeln, die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz. Es han­delt sich um Rege­lun­gen zur Straf­ver­fol­gung, für die der Bund die kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz hat und von der er auch abschlie­ßend Gebrauch gemacht hat. Ent­spre­chend ist die Rege­lung der Kenn­zei­chen­kon­trol­le, die als tat­be­stand­li­che Vor­aus­set­zung auf die­se Rege­lung ver­weist, ver­fas­sungs­wid­rig. Es fehlt inso­weit an einer hin­rei­chend bestimm­ten und begren­zen­den Anknüp­fung für die Kenn­zei­chen­er­fas­sung.

For­mell nicht mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar sind auch die hes­si­schen Rege­lun­gen zu auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­kon­trol­len, soweit sie zur Unter­stüt­zung von poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len zur Ver­hin­de­rung von ver­samm­lungs­recht­li­chen Straf­ta­ten die­nen, sowie wie­der­um auch die Rege­lung zur Ein­rich­tung sol­cher Kon­troll­stel­len selbst. Der Gesetz­ge­ber darf sol­che Kon­trol­len zwar vor­se­hen. Weil in ihnen jedoch ein Ein­griff in die Ver­samm­lungs­frei­heit des Art. 8 GG liegt, muss das Gesetz das Grund­recht unter Anga­be des­sen Arti­kels nen­nen (soge­nann­tes Zitier­ge­bot, vgl. Art.19 Abs. 1 Satz 2 GG). Dem genü­gen die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten nicht.

Teil­wei­se mate­ri­el­le Ver­fas­sungs­wid­rig­keit[↑]

In mate­ri­el­ler Hin­sicht sind die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten mit den aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz fol­gen­den Anfor­de­run­gen nicht in jeder Hin­sicht ver­ein­bar. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt greift hier­für auf die glei­chen Maß­stä­be für poli­zei­li­che Kon­trol­len wie bei der Über­prü­fung der baye­ri­schen Rege­lun­gen zurück.

Den Rege­lun­gen der Kenn­zei­chen­kon­trol­le in Baden-Würt­tem­berg und Hes­sen fehlt es hin­sicht­lich der tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zung der all­ge­mei­nen Abwehr einer Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit und Ord­nung an einer Beschrän­kung auf den Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht oder einem ver­gleich­bar gewich­ti­gen öffent­li­chen Inter­es­se.

Soweit die Kenn­zei­chen­kon­trol­le als Mit­tel der Schlei­er­fahn­dung erlaubt wird, stel­len die Rege­lun­gen bei­der Län­der nicht sicher, dass der­ar­ti­ge Kon­trol­len nur an Orten mit einem hin­rei­chend kla­ren Grenz­be­zug erfol­gen dür­fen. Indem die Schlei­er­fahn­dung in Baden-Würt­tem­berg all­ge­mein auf Stra­ßen von erheb­li­cher Bedeu­tung für die grenz­über­schrei­ten­de Kri­mi­na­li­tät im gan­zen Land eröff­net wird, ist der Grenz­be­zug für auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­len nicht hin­rei­chend bestimmt und begrenzt. Die­sen Anfor­de­run­gen wer­den auch die hes­si­schen Rege­lun­gen nicht gerecht, soweit sie die Schlei­er­fahn­dung auf allen Stra­ßen im gan­zen Land zur Bekämp­fung der grenz­über­schrei­ten­den Kri­mi­na­li­tät eröff­nen.

Im Übri­gen sind die gesetz­li­chen Vor­aus­set­zun­gen für die Durch­füh­rung der Kenn­zei­chen­kon­trol­le in bei­den Län­dern, die sich wesent­lich aus einem Ver­weis auf die Rege­lun­gen zur Iden­ti­täts­fest­stel­lung erge­ben, ver­fas­sungs­recht­lich weder hin­sicht­lich der Anfor­de­run­gen an einen hin­rei­chend bestimm­ten kon­kre­ten Anlass noch hin­sicht­lich der Anfor­de­run­gen an einen hin­rei­chend gewich­ti­gen Rechts­gü­ter­schutz zu bean­stan­den. Dies gilt für die Ermäch­ti­gung zur Kon­trol­le an gefähr­li­chen und gefähr­de­ten Orten, zum Schutz beson­ders gefähr­de­ter Per­so­nen sowie zur Unter­stüt­zung poli­zei­li­cher Kon­troll­stel­len zur Ver­hü­tung beson­ders schwe­rer Straf­ta­ten, wenn bereits die Ein­rich­tung der­ar­ti­ger Kon­troll­stel­len eine kon­kre­te Gefahr vor­aus­setzt.

Einer ein­schrän­ken­den ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung bedür­fen aller­dings die Rege­lun­gen zum Daten­ab­gleich. Sie müs­sen so ver­stan­den wer­den, dass sich der Umfang des erlaub­ten Daten­ab­gleichs jeweils auf die­je­ni­gen Fahn­dungs­be­stän­de beschränkt, die für den kon­kre­ten Zweck der Kenn­zei­chen­kon­trol­le von Bedeu­tung sind. Das in den Ver­fah­ren zum Aus­druck gekom­me­ne gegen­läu­fi­ge Ver­ständ­nis in der Pra­xis genügt die­sen Anfor­de­run­gen nicht.

Die Vor­schrif­ten zur Ver­wen­dung der Daten für wei­te­re Zwe­cke ent­spre­chen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an eine Zweck­än­de­rung nicht. Nach dem Kri­te­ri­um der Daten­neu­er­he­bung ist die Ver­wen­dung der Infor­ma­tio­nen nur zuläs­sig, wenn die­se auch für den geän­der­ten Zweck mit ver­gleich­bar schwer­wie­gen­den Mit­teln neu erho­ben wer­den dürf­ten. Dies stel­len weder die baden-würt­tem­ber­gi­schen noch die hes­si­schen Rege­lun­gen aus­rei­chend sicher.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschlüs­se vom 18. Dezem­ber 2018 – 1 BvR 142/​151 BvR 2795/​09 und 1 BvR 3187/​10

  1. BVerfGE 120, 378[]