Bau­leit­pla­nung, Ent­eig­nung, Aus­füh­rungs­an­ord­nung – und die Frist zur Rückenteignung

Die Anfech­tung der Aus­füh­rungs­an­ord­nung nach § 117 Bau­GB durch Antrag auf gericht­li­che Ent­schei­dung nach § 217 Abs. 1 Satz 1 Bau­GB ent­fal­tet auf­schie­ben­de Wir­kung. Die mit dem Erlass der Aus­füh­rungs­an­ord­nung ange­streb­te Rechts­än­de­rung tritt auch dann ein, wenn an dem nach § 117 Abs. 5 Satz 1 Bau­GB hier­für fest­ge­setz­ten Tag die auf­schie­ben­de Wir­kung eines dage­gen gerich­te­ten – im Ergeb­nis erfolg­los geblie­be­nen – Antrags auf gericht­li­che Ent­schei­dung noch ange­dau­ert hat. In einem sol­chen Fall beginnt die Ver­wen­dungs­frist nach § 114 Abs. 1 Bau­GB nicht (rück­wir­kend) an dem in der Aus­füh­rungs­an­ord­nung fest­ge­setz­ten Tag, son­dern an dem Tag, an dem die Anord­nung bestands­kräf­tig gewor­den ist.

Nach § 102 Abs. 1 Nr. 1 Bau­GB kann der frü­he­re ent­eig­ne­te Eigen­tü­mer ver­lan­gen, dass das ent­eig­ne­te Grund­stück zu sei­nen Guns­ten wie­der ent­eig­net wird (Rückent­eig­nung), wenn und soweit der durch die Ent­eig­nung Begüns­tig­te oder sei­ne Rechts­nach­fol­ger das Grund­stück nicht inner­halb der fest­ge­setz­ten Fris­ten (§ 113 Abs. 2 Nr. 3 und § 114 Bau­GB) zu dem Ent­eig­nungs­zweck ver­wen­det haben.

Gemäß § 113 Abs. 2 Nr. 3 Bau­GB sind im Ent­eig­nungs­be­schluss der Ent­eig­nungs­zweck und die Frist, inner­halb der das Grund­stück zu dem vor­ge­se­he­nen Zweck zu ver­wen­den ist, zu bezeich­nen. Im vor­lie­gen­den Fall ist im Ent­eig­nungs­be­schluss die Ver­wen­dungs­frist auf ein Jahr nach Ein­tritt der Rechts­än­de­rung zum Zweck der Anbin­dung des P. V. Rings an die B. stra­ße und die A. D. Stra­ße gemäß dem Stra­ßen­be­bau­ungs­plan „P. V. Ring-Süd“ fest­ge­setzt. Die­se in Über­ein­stim­mung mit dem Wort­laut des § 114 Abs. 1 Bau­GB an den Ein­tritt der Rechts­än­de­rung anknüp­fen­de Form der Frist­be­stim­mung ist hin­rei­chend bestimmt¹.

Nach § 117 Abs. 5 Satz 1 wird mit dem in der Aus­füh­rungs­an­ord­nung fest­zu­set­zen­den Tag der bis­he­ri­ge Rechts­zu­stand durch den im Ent­eig­nungs­be­schluss gere­gel­ten neu­en Rechts­zu­stand ersetzt. Die Aus­füh­rungs­an­ord­nung ist nach § 117 Abs. 1 Satz 1 Bau­GB auf Antrag eines Betei­lig­ten durch die Ent­eig­nungs­be­hör­de nach Unan­fecht­bar­keit des Ent­eig­nungs­be­schlus­ses zu erlas­sen. Im vor­lie­gen­den Fall ist die Aus­füh­rungs­an­ord­nung des Betei­lig­ten zu 5 am 1.09.2009 ergan­gen und als Datum für die Ände­rung des Rechts­zu­stands den 12.10.2009 00.00 Uhr angegeben.

Vor­aus­set­zung für den Beginn der Ver­wen­dungs­frist über­haupt ist, dass die mit der Ent­eig­nung ange­streb­te Rechts­än­de­rung (hier: Über­gang des Eigen­tums auf den Ent­eig­nungs­be­güns­tig­ten) statt­ge­fun­den hat. Die­se – von allen Betei­lig­ten und bei­den Vor­in­stan­zen still­schwei­gend ange­nom­me­ne – Vor­aus­set­zung ist im vor­lie­gen­den Fall gege­ben; ins­be­son­de­re ist der Wech­sel im Grund­ei­gen­tum nicht des­halb aus­ge­blie­ben, weil an dem in der Aus­füh­rungs­an­ord­nung fest­ge­setz­ten Tag (12.10.2009) die­se Ver­fü­gung noch kei­ne Bestands­kraft erlangt hatte.

Aller­dings soll nach einer in der Lite­ra­tur weit ver­brei­te­ten Auf­fas­sung dann, wenn die Aus­füh­rungs­an­ord­nung ange­foch­ten wird und – wie hier – an dem fest­ge­setz­ten Tag die auf­schie­ben­de Wir­kung noch andau­ert, die Fest­set­zung gegen­stands­los wer­den mit der Fol­ge, dass die Ent­eig­nungs­be­hör­de einen neu­en Tag bestim­men muss². Da dies vor­lie­gend nicht gesche­hen ist, wären nach die­ser Mei­nung die Betei­lig­ten zu 1 bis 3 immer noch Eigen­tü­mer der zu ent­eig­nen­den Teilflächen.

Die­ser Lite­ra­tur­mei­nung ist jedoch nicht zu fol­gen. Sie wird dem „Wesen“ der auf­schie­ben­den Wir­kung des gegen die Aus­füh­rungs­an­ord­nung gerich­te­ten Antrags auf gericht­li­che Ent­schei­dung nicht gerecht und führt dar­über hin­aus zu sach­wid­ri­gen Ergebnissen.

Die Aus­füh­rungs­an­ord­nung ist nach § 217 Abs. 1 Satz 1 Bau­GB durch Antrag auf gericht­li­che Ent­schei­dung anfecht­bar. Ein sol­cher Antrag ent­fal­tet auf­schie­ben­de Wir­kung. Dies ergibt sich aus dem Umkehr­schluss zu § 224 Abs. 1 Bau­GB, der für bestimm­te Maß­nah­men nach dem Bau­ge­setz­buch die auf­schie­ben­de Wir­kung enu­me­ra­tiv aus­schließt³.

Das Wesen der auf­schie­ben­den Wir­kung besteht dar­in, dass für die Dau­er des Schwe­be­zu­stands, in dem Unge­wiss­heit über den Erfolg der Anfech­tung besteht, kei­ne Maß­nah­me ange­ord­net oder voll­zo­gen wird, die den durch den Ver­wal­tungs­akt Betrof­fe­nen belas­ten könn­te; es dür­fen kei­ne „voll­ende­ten Tat­sa­chen“ geschaf­fen wer­den. Die auf­schie­ben­de Wir­kung wird durch die rechts­kräf­ti­ge Abwei­sung des Rechts­mit­tels mit der Fol­ge besei­tigt, dass der ange­foch­te­ne Ver­wal­tungs­akt als von Anfang an wirk­sam zu behan­deln ist⁴.

Mit Ein­tritt der auf­schie­ben­den Wir­kung auf­grund des Antrags auf gericht­li­che Ent­schei­dung vom 29.09.2009 trat die Rechts­än­de­rung damit nicht wie in der Aus­füh­rungs­an­ord­nung bestimmt am 12.10.2009 ein. Die auf­schie­ben­de Wir­kung ende­te mit der Rück­nah­me des Antrags auf gericht­li­che Ent­schei­dung am 28.04.2010. Der Weg­fall der auf­schie­ben­den Wir­kung wirkt im All­ge­mei­nen ex tunc, das heißt der ursprüng­li­che Ver­wal­tungs­akt ist so zu behan­deln, als sei er nie ange­foch­ten wor­den⁵. Über­tra­gen auf die vor­lie­gen­de Fall­kon­stel­la­ti­on bedeu­tet dies, dass sich die Betei­lig­ten grund­sätz­lich so behan­deln las­sen müs­sen, als sei eine Anfech­tung der Aus­füh­rungs­an­ord­nung nicht erfolgt und als sei die Rechts­än­de­rung mit dem in der Aus­füh­rung ange­ord­ne­ten Datum eingetreten.

Soweit dem die ange­führ­ten Lite­ra­tur­mei­nun­gen ent­ge­gen­hal­ten, bezo­gen auf ding­li­che Rech­te mache eine „rück­wir­ken­de Rechts­än­de­rung“ kei­nen Sinn, so mag dar­an rich­tig sein, dass der Weg­fall der auf­schie­ben­den Wir­kung im prak­ti­schen Ergeb­nis einer ex nunc-Wir­kung nahe­kommt. So ist etwa, solan­ge die auf­schie­ben­de Wir­kung des Antrags auf gericht­li­che Ent­schei­dung andau­ert, nur der Antrag­stel­ler in der Lage, Eigen­tums­stö­run­gen durch Drit­te zu begeg­nen (Erhe­ben einer Unter­las­sungs- oder Besei­ti­gungs­kla­ge nach § 1004 BGB). Die­se Über­le­gung recht­fer­tigt es aber nicht, die ange­foch­te­ne Anord­nung für gegen­stands­los zu erach­ten. Denn dies hät­te im Ergeb­nis zur Fol­ge, dass der Ent­eig­nungs­be­trof­fe­ne mit sei­nem Antrag die mit dem Erlass der Aus­füh­rungs­an­ord­nung ange­streb­te Rechts­än­de­rung auch dann ver­hin­dern könn­te, wenn sein Rechts­mit­tel ohne Erfolg geblie­ben ist. Es müss­te eine neue Aus­füh­rungs­an­ord­nung mit geän­der­tem Datum erlas­sen wer­den, die von neu­em ange­foch­ten wer­den könnte.

Die­sen Schwie­rig­kei­ten kann nicht dadurch begeg­net wer­den, dass die Ent­eig­nungs­be­hör­de in der Aus­füh­rungs­an­ord­nung das Datum für den Ein­tritt der Rechts­än­de­rung so bestimmt, dass ange­nom­men wer­den kann, auch im Fal­le einer Anfech­tung wer­de die Anord­nung recht­zei­tig vor dem Ter­min Bestands­kraft erlan­gen. Da zum Zeit­punkt des Erlas­ses der Aus­füh­rungs­an­ord­nung nicht zuver­läs­sig abge­schätzt wer­den kann, wie lan­ge die im Fall der Anfech­tung ein­tre­ten­de auf­schie­ben­de Wir­kung andau­ert, müss­te der Tag der Rechts­än­de­rung unter Umstän­den sehr weit hin­aus­ge­scho­ben wer­den. Dies wäre dann beson­ders miss­lich, wenn die – erwar­te­te bezie­hungs­wei­se ange­kün­dig­te – Anfech­tung der Aus­füh­rungs­an­ord­nung unter­blie­be und das Ent­eig­nungs­vor­ha­ben eigent­lich unver­züg­lich ins Werk gesetzt wer­den könnte.

Unab­hän­gig davon, ob und inwie­weit sich der Weg­fall der auf­schie­ben­den Wir­kung hin­sicht­lich der Eigen­tü­merstel­lung aus­wirkt, so ist jeden­falls in Bezug auf den Beginn der Ver­wen­dungs­frist der Zeit­punkt des Weg­falls der auf­schie­ben­den Wir­kung (hier: die Antrags­rück­nah­me am 28.04.2010) und nicht das in dem ange­foch­te­nen Bescheid für den Ein­tritt der Rechts­än­de­rung ange­ge­be­ne Datum entscheidend.

Nach der gesetz­li­chen Rege­lungs­kon­zep­ti­on soll dem Ent­eig­nungs­be­güns­tig­ten zur Ver­wirk­li­chung des Ent­eig­nungs­vor­ha­bens die vol­le Ver­wen­dungs­frist zur Ver­fü­gung ste­hen. Des­halb ist mit dem Ein­tritt der Rechts­än­de­rung im Sin­ne des § 114 Abs. 1 Bau­GB im Fall der Anfech­tung der Aus­füh­rungs­an­ord­nung der Zeit­punkt zu ver­ste­hen, in dem die auf­schie­ben­de Wir­kung des Antrags auf gericht­li­che Ent­schei­dung weg­fällt. Denn unge­ach­tet des­sen, dass sich die Betei­lig­ten in die­sem Fall grund­sätz­lich so behan­deln las­sen müs­sen, als sei eine Anfech­tung nicht erfolgt und die Rechts­än­de­rung damit zu dem in der Aus­füh­rung ange­ord­ne­ten Stich­tag erfolgt, besteht für den Ent­eig­nungs­be­güns­tig­ten erst ab dem Zeit­punkt des Weg­falls der auf­schie­ben­den Wir­kung tat­säch­lich und recht­lich die kon­kre­te Mög­lich­keit, den Ent­eig­nungs­zweck umzusetzen.

Wür­de man dem­ge­gen­über in jedem Fal­le für den Beginn der Ver­wen­dungs­frist auf den in der Aus­füh­rungs­an­ord­nung für den Ein­tritt der Rechts­än­de­rung fest­ge­setz­ten Tag abstel­len, so könn­te sich im Fal­le einer Anfech­tung der Anord­nung der dem Ent­eig­nungs­be­güns­tig­ten für die Ver­wirk­li­chung sei­nes Vor­ha­bens zur Ver­fü­gung ste­hen­de Zeit­raum so sehr ver­kür­zen (und unter Umstän­den völ­lig aus­fal­len), dass das Errei­chen des Ent­eig­nungs­zwecks ernst­haft gefähr­det wäre, wenn nicht gar unmög­lich gemacht wür­de. Das Set­zen einer – im Gesetz gar nicht vor­ge­se­he­nen – neu­en Ver­wen­dungs­frist wür­de eine teil­wei­se Ände­rung des (unan­fecht­bar gewor­de­nen) Ent­eig­nungs­be­schlus­ses ent­hal­ten, die wie­der­um ange­foch­ten wer­den könnte.

Auch die Mög­lich­keit nach § 114 Abs. 2 Bau­GB vor Ablauf der Ver­wen­dungs­frist einen Antrag auf Ver­län­ge­rung zu stel­len, wird den Inter­es­sen der am Ent­eig­nungs­ver­fah­ren Betei­lig­ten nicht gerecht. Unmit­tel­bar wäre die­se Vor­schrift ohne­hin nicht anwend­bar, da im Fall der Anfech­tung der Aus­füh­rungs­an­ord­nung die auf­schie­ben­de Wir­kung auf den Zeit­punkt des Erlas­ses der Anord­nung zurück­wirkt, also wäh­rend des lau­fen­den gericht­li­chen Ver­fah­rens vom Beginn einer – zu ver­län­gern­den – Ver­wen­dungs­frist noch gar nicht aus­ge­gan­gen wer­den könn­te⁶. Im Übri­gen könn­te auch die­ser Ver­län­ge­rungs­be­scheid selb­stän­dig ange­foch­ten werden.

Der gesetz­ge­be­ri­sche Zweck der Frist­set­zung, dass den Betei­lig­ten ein klar umris­se­ner Zeit­raum vor­ge­ge­ben wird, in dem der Ent­eig­nungs­zweck ver­wirk­licht wer­den muss, ist daher im Fal­le einer Anfech­tung der Aus­füh­rungs­an­ord­nung am bes­ten dadurch zu errei­chen, dass für den Beginn der Ver­wen­dungs­frist auf den Tag abge­stellt wird, an dem die Rechts­än­de­rung für alle Betei­lig­ten unum­stöß­lich fest­steht; dies ist der Tag, an dem die Aus­füh­rungs­an­ord­nung Bestands­kraft erlangt⁷.

Bun­des­ge­richts­hof, Urteil vom 11. Juli 2013 – III ZR 154/​12

1. vgl. BGH, Urteil vom 28.05.1984 – III ZR 100/​83, NVwZ 1986, 506 f[↩]
2. so Brügelmann/​Reißnecker, Bau­GB, [Stand: August 1999] § 117 Rn.20; Holt­brüg­ge in Ber­li­ner Kom­men­tar zum Bau­GB, [Stand: Juli 2005] § 117 Rn.19; Petz in Spannowsky/​Uechtritz, Bau­GB, § 117 Rn. 47; Schrödter/​Breuer, Bau­GB, 7. Aufl., § 117 Rn. 21; so wohl auch Dyong in Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg, Bau­GB, [Stand: März 2007] § 117 Rn. 22[↩]
3. OLG Koblenz, NVwZ 1984, 678; Dyong in Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg aaO; Schrödter/​Breuer aaO § 117 Rn. 24; Bat­tis in Battis/​Krautzberger/​Löhr, Bau­GB, 11. Aufl., § 117 Rn. 12[↩]
4. BGH, Urteil vom 13.10.1983 – III ZR 155/​82, BGHZ 88, 337, 342 in Über­ein­stim­mung mit der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts, BVerw­GE 13, 1, 5 f; 24, 92, 98; 99, 109, 112[↩]
5. vgl. BGH, Urteil vom 13.10.1983 aaO; BVerwG NJW 1983, 2042; Eyermann/​Schmidt, VwGO, 13. Aufl., § 80 Rn. 16[↩]
6. vgl. BVerwG, Buch­holz 310 § 80 VwGO Nr. 23 Bl. 23 f; Kopp/​Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 80 Rn. 54[↩]
7. a. A. OLG Bre­men, BRS 45, 662, 665[↩]