Bau­leit­pla­nung für Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te

Das raum­ord­nungs­recht­li­che Inte­gra­ti­ons­ge­bot (Nr. 2.3 Abs. 3 Satz 6 und 7 des nie­der­säch­si­schen LROP 2012) ver­langt, dass Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te mit zen­tren­re­le­van­ten Sor­ti­men­ten ent­we­der inner­halb eines zen­tra­len Ver­sor­gungs­be­reichs oder aber in unmit­tel­ba­rer Nähe dazu errich­tet wer­den, sodass sie bei Rea­li­sie­rung der Pla­nung mit dem bestehen­den zen­tra­len Ver­sor­gungs­be­reich eine räum­lich funk­tio­nel­le Ein­heit bil­den und zu des­sen Stär­kung füh­ren 1. Das ist nicht der Fall, wenn ein Vor­ha­ben zwar räum­lich an einen zen­tra­len Ver­sor­gungs­be­reich angrenzt, auf­grund sei­ner ungüns­ti­gen Anbin­dung aber gleich­wohl ein von dem Ver­sor­gungs­be­reich unab­hän­gi­ges Eigen­le­ben ent­wi­ckeln wird.

Bau­leit­pla­nung für Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te

Bau­ge­biets­be­zo­ge­ne Ver­kaufs­flä­chen­be­gren­zun­gen kön­nen nur dann auf § 11 Abs. 1 i. V. mit Abs. 2 Satz 1 BauN­VO gestützt wer­den, wenn in dem Son­der­ge­biet nur ein ein­zi­ger Han­dels­be­trieb zuläs­sig ist. Die Zuläs­sig­keit nur eines ein­zi­gen Han­dels­be­triebs muss in den Fest­set­zun­gen ins­be­son­de­re dann deut­lich zum Aus­druck kom­men, wenn ein Shop-im-Shop-Sys­tem mit ver­schie­de­nen unselbst­stän­di­gen Ver­kaufs­stät­ten im Rah­men eines ein­heit­li­chen Betrie­bes geplant ist.

Zur recht­li­chen Bedeu­tung des Ziel­cha­rak­ter auf­wei­sen­den Inte­gra­ti­ons­ge­bots hat das Nie­der­säch­si­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richts breits im Mai 2013 zur gleich­lau­ten­den Fas­sung des LROP 2008 Stel­lung genom­men 2:

Das Inte­gra­ti­ons­ge­bot ist – neben dem Kon­gru­enz­ge­bot – eines von vier Prin­zi­pi­en, mit denen der Gesetz­ge­ber das zen­tral­ört­li­che Prin­zip im Ein­zel­fall ver­wirk­li­chen will. Das Inte­gra­ti­ons­ge­bot stellt dabei nach den Erläu­te­run­gen zum LROP II 2008 das Instru­ment dar, wel­ches am klein­tei­ligs­ten wirkt. Es hat die Auf­ga­be, die nach Art eines Kon­do­mi­ni­ums ein­an­der ergän­zen­den Rechts­krei­se Raum­ord­nungs- und Städ­te­bau­recht im Ein­zel­fall zu ver­klam­mern und ins­be­son­de­re die Han­dels­funk­ti­on zu sichern und ent­wi­ckeln zu hel­fen, wel­che vor allem in Innen­städ­ten und Orts­mit­ten erfüllt wer­den soll. Ein attrak­ti­ver und funk­ti­ons­fä­hi­ger Han­dels­platz "Innen­stadt" ist eine der maß­geb­li­chen Leit­vor­stel­lun­gen der Raum­ord­nung. Deren Funk­ti­ons­fä­hig­keit soll bei/​trotz Ansied­lung oder Erwei­te­rung von Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­ten gewahrt und gestärkt wer­den. Das wird auf Sei­te 90 der Erläu­te­run­gen zum LROP II 2008 – zu Abschnitt 2.3 Ent­wick­lung der Ver­sor­gungs­struk­tu­ren – wie folgt erläu­tert:

Städ­te­bau­lich inte­grier­te Lagen ste­hen im engen räum­li­chen und funk­tio­na­len Zusam­men­hang mit den zen­tra­len Ver­sor­gungs­be­rei­chen im Sin­ne des § 2 Abs. 2 und § 9 Abs. 2a Bau­GB. Sie ver­fü­gen über ein viel­fäl­ti­ges und dich­tes Ange­bot an Ver­sor­gungs- und Dienst­leis­tungs­ein­rich­tun­gen, haben einen wesent­li­chen fuß­läu­fi­gen Ein­zugs­be­reich und sind in das ÖPNV-Netz ein­ge­bun­den. Von Bedeu­tung ist auch ein attrak­ti­ves Park­ma­nage­ment für den indi­vi­du­el­len Ver­kehr. Ent­spre­chend ihrer unter­schied­li­chen Ver­sor­gungs­funk­ti­on kön­nen sowohl Innen­städ­te bzw. deren Orts­mit­ten/-ker­ne als Haupt­zen­tren sowie Stadt­teil­zen­tren als Neben­zen­tren das Kri­te­ri­um der "städ­te­bau­lich inte­grier­ten Lager" erfül­len.

Nicht alle Ein­zel­han­dels­an­ge­bo­te und ‑for­men sind für die Funk­ti­ons­fä­hig­keit von städ­te­bau­lich inte­grier­ten Lagen glei­cher­ma­ßen bedeut­sam. Auch las­sen sich nicht alle Sor­ti­ments­be­rei­che zum Bei­spiel auf­grund ihres hohen Flä­chen­be­darfs in der Prä­sen­ta­ti­on und Lage­rung von Waren oder auf­grund des durch sie erzeug­ten Ver­kehrs in den zumeist klein­tei­lig struk­tu­rier­ten städ­te­bau­lich inte­grier­ten Lagen stadt- und orts­ver­träg­lich unter­brin­gen. Das Inte­gra­ti­ons­ge­bot ist daher begrenzt auf Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te mit innen­stadt­re­le­van­tem Kern­sor­ti­ment.

Das Inte­gra­ti­ons­ge­bot hat mit­hin die Auf­ga­be, zur Errei­chung der mit dem Zen­tra­le-Orte-Prin­zip ver­folg­ten Absich­ten bei­zu­tra­gen, eine Zer­sied­lung des Raums, über­flüs­si­ge Ver­kehrs­be­we­gun­gen und damit unnö­ti­ge Immis­sio­nen sowie den Bau neu­er Stra­ßen zu ver­hin­dern und sicher­zu­stel­len, dass der zen­tra­le Ver­sor­gungs­stand­ort Innen­stadt sowie Nah­ver­sor­gungs­stand­or­te im Inter­es­se der nicht­mo­to­ri­sier­ten Bevöl­ke­rung erhal­ten und gestärkt wer­den. Es ist mit­hin Teil eines Bestre­bens, das auf Schutz der Umwelt, Scho­nung der Res­sour­cen, Ver­kehrs­ver­mei­dung, Bewah­rung der Stadt­zen­tren und Siche­rung der ver­brau­cher­na­hen Ver­sor­gung gerich­tet ist. Das muss nicht alles im zen­tra­len Ver­sor­gungs­be­reich Innen­stadt, son­dern kann auch in ande­ren zen­tra­len Ver­sor­gungs­be­rei­chen einer Stand­ort­ge­mein­de gesichert/​erreicht wer­den 3. Inso­weit flan­kiert und ergänzt das Inte­gra­ti­ons­ge­bot das Beein­träch­ti­gungs­ver­bot.

Die­ser Sinn und Zweck des Inte­gra­ti­ons­ge­bo­tes, sein Wort­laut sowie die oben zitier­ten Erläu­te­run­gen erlau­ben in so ein­deu­ti­gem Maße eine Anwendung/​Sub­sum­ti­on des Inte­gra­ti­ons­ge­bo­tes, dass am Ziel­cha­rak­ter die­ser Bestim­mung kei­ne durch­grei­fen­den Beden­ken bestehen. Die innen­stadt­re­le­van­ten Sor­ti­men­te, deren "Kern­be­trof­fen­heit" allein die Anwen­dung von Nr. 2.3 03 Satz 6 LROP II 2008 aus­löst, las­sen sich in Anleh­nung an die bei­spiel­haf­te Auf­zäh­lung auf Sei­te 91 der Erläu­te­run­gen zum LROP II 2008 zumin­dest im Wesent­li­chen zwei­fels­frei ermit­teln. Es bedarf kei­ner Dar­le­gung, dass jeden­falls die dort im aller­ers­ten Spie­gel­strich genann­ten Lebens­mit­tel dazu­ge­hö­ren, wel­che Schwer­punkt und Kern­sor­ti­ment des hier inter­es­sie­ren­den Vor­ha­bens aus­ma­chen.

Die­se – oben im Wesent­li­chen wie­der­ge­ge­ben – Erläu­te­run­gen geben auch einen zurei­chen­den Fin­ger­zeig, wie als inte­griert anzu­se­hen­de Stand­or­te posi­tio­niert sein müs­sen. Schon der oben erläu­ter­te Zusam­men­hang die­ser Aus­prä­gung des Zen­tra­le-Orte-Sys­tems mit dem Bestre­ben, vor allem den zen­tra­len Ver­sor­gungs­stand­ort Innen­stadt, aber auch (ech­te) Neben­zen­tren zu sichern, zeigt, dass sich groß­flä­chi­ge Ein­zel­han­dels­be­trie­be mit innen­stadt­re­le­van­tem Kern­sor­ti­ment räum­lich nicht so weit von der Innen­stadt bzw. den Neben­zen­tren ent­fer­nen dür­fen, dass sie ein davon unab­hän­gi­ges Eigen­le­ben füh­ren kön­nen. Der von der Antrag­stel­le­rin behaup­te­te Wider­spruch zwi­schen der Pflicht zur Ori­en­tie­rung an den zen­tra­len Ver­sor­gungs­be­rei­chen im Sin­ne der §§ 2 Abs. 2, 9 Abs. 2a Bau­GB und dem Umstand, dass sie mit die­sen nicht iden­tisch sei­en, son­dern mit ihnen nur einen engen räum­li­chen und funk­tio­nel­len Zusam­men­hang haben sol­len, besteht nicht. Er ist viel­mehr nach den oben wört­lich zitier­ten Erläu­te­run­gen zum LROP II 2008 durch das Bestre­ben begrün­det, einer­seits groß­flä­chi­ge Ein­zel­han­dels­be­trie­be zuzu­las­sen, wel­che sich wegen der dort häu­fig (und so auch hier) anzu­tref­fen­den Klein­tei­lig­keit der Bebau­ung in Innen­städ­ten ver­brei­tet nicht pro­blem­frei ver­wirk­li­chen las­sen, ande­rer­seits durch ihre Zulas­sung die­se Innen­stadt als zen­tra­len Markt­be­reich nicht zu gefähr­den. Dass sich eine Innenstadt/​ein zen­tra­ler Ver­sor­gungs­be­reich nach den tat­säch­li­chen Ver­hält­nis­sen (vgl. zu § 34 Abs. 3 Bau­GB BVerwG, B. v. 12.07.2012 – 4 B 13.12, NVwZ 2012, 1565 = BauR 2012, 1760) ein­deu­tig abgren­zen lässt, ist geklärt.

Die genann­te Grat­wan­de­rung zwi­schen För­de­rung der Innen­stadt und Zulas­sung groß­flä­chi­ger Ein­zel­han­dels­be­trie­be mit zen­trums­re­le­van­tem Sor­ti­ment soll raum­ord­nungs­recht­lich nur gelin­gen kön­nen, wenn die – unter ande­rem aus einer Anwen­dung des § 14 BauN­VO als Rechts­fi­gur bekann­te – Unter­ord­nung in funk­tio­nel­ler und räum­li­cher Hin­sicht gelingt. Der groß­flä­chi­ge Ein­zel­han­dels­be­trieb darf räum­lich und funk­tio­nell kei­nen Umfang anneh­men, wel­cher gleich­be­rech­tigt neben die Innen­stadt tritt. Er soll den zen­tra­len Ver­sor­gungs­be­reich (idR Innen­stadt, aber auch Nah­ver­sor­gungs­zen­tren) – sich an die­sen räum­lich "anschmie­gend" – funk­tio­nell ergän­zen und nicht in Kon­kur­renz zu ihm tre­ten. Es soll mit­hin eine räum­lich-funk­tio­nel­le Ein­heit mit den in der Innen­stadt vermuteten/​vorhandenen Ver­sor­gungs- und Dienst­leis­tungs­ein­rich­tun­gen bestehen/​hergestellt wer­den. Sie soll unter ande­rem dazu bei­tra­gen, dass die vor­han­de­ne Infra­struk­tur besser/​optimal genutzt wer­den kann, damit der Flä­chen­ver­brauch mini­miert, das Orts­bild geschützt und die ver­brau­cher­na­he Ver­sor­gung sicher­ge­stellt wird, indem kei­ne "außerin­nen­städ­ti­sche" Kon­kur­renz den Läden das "Leben so schwer macht", dass mit deren Exis­tenz der zen­tra­le Markt­platz (Innen­stadt) und damit zugleich die ver­brau­cher­na­he Ver­sor­gung gefähr­det ist. Dass der Raum­ord­nungs­ge­setz­ge­ber die nahe­lie­gen­de Gefahr sieht, selbst ganz city­nah errich­te­te groß­flä­chi­ge Ein­zel­han­dels­be­trie­be möch­ten dem einen oder ande­ren Innen­stadt­ge­schäft wirt­schaft­lich doch ernst­lich zuset­zen, ist dar­aus zu erse­hen, dass er mit dem in den Erläu­te­run­gen genann­ten "attrak­ti­ven Park­platz­ma­nage­ment für den indi­vi­du­el­len Ver­kehr" eine Kom­pen­sa­ti­on ein­ge­führt hat. Gera­de klein­tei­lig bebau­te zen­tra­le Ver­sor­gungs­be­rei­che lei­den ver­brei­tet unter Park­platz­man­gel. Nach Art beschränk­ter Sym­bio­se soll sich daher ein groß­flä­chi­ger Kon­kur­renz­be­trieb dem Innen­stadt­be­reich räum­lich "eng" nähern dür­fen, das dann aller­dings um den Preis, mit dem genann­ten "attrak­ti­ven Park­platz­ma­nage­ment für den indi­vi­du­el­len Ver­kehr" einen Bei­trag dazu zu leis­ten, dass sei­ne Besu­cher "die Gele­gen­heit" nut­zen, anläss­lich des Besuchs die­ses groß­flä­chi­gen Ein­zel­han­dels­be­trie­bes "auch mal" in der angren­zen­den Innen­stadt "vor­bei­zu­schau­en" und so dor­ti­gen Gewer­be­trei­ben­den Chan­cen zu eröff­nen. Groß­flä­chi­ge Ein­zel­han­dels­be­trie­be kön­nen auf die­se Wei­se zum Vor­teil des benach­bar­ten zen­tra­len Markt­be­rei­ches Magnet­funk­ti­on erfül­len.

Die gleich­wohl mit die­ser räum­lich-funk­tio­nel­len Nähe für Innen­stadt-Geschäf­te ver­bun­de­nen Gefah­ren wer­den nicht durch das Inte­gra­ti­ons­ge­bot, son­dern das Beein­träch­ti­gungs­ver­bot von Nr. 2.3 03 Satz 19 LROP II 2008 erfasst, der fol­gen­den Wort­laut hat:

Aus­ge­gli­che­ne Ver­sor­gungs­struk­tu­ren und deren Ver­wirk­li­chung, die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Zen­tra­len Orte und inte­grier­ter Ver­sor­gungs­stand­or­te sowie die ver­brau­cher­na­he Ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung dür­fen durch neue Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te nicht wesent­lich beein­träch­tigt wer­den (Beein­träch­ti­gungs­ver­bot).

Anzu­fü­gen ist, dass das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt in der oben zitier­ten Ent­schei­dung vom 15.03.2012 4 es hat­te aus­rei­chen las­sen, dass der Zustand der Inte­gra­ti­on zwar nicht im Ist, wohl aber im Soll-Zustand erreicht wird. Stellt sich das groß­flä­chi­ge Ein­zel­han­dels­vor­ha­ben mit­hin als Teil des gemeind­li­chen Bestre­bens dar, ein wei­te­res oder gar – wie im sei­ner­zeit ent­schie­de­nen Fall – ein neu­es Stadt­zen­trum (oder Neben­zen­trum) zu eta­blie­ren, wel­ches die genann­ten Ele­men­te, d. h. unter ande­rem auch Dienst­leis­tungs­ele­men­te auf­weist, ist das Inte­gra­ti­ons­ge­bot selbst dann erfüllt, wenn an dem "neu­en Zen­trum" noch das eine oder ande­re fehlt.

Dass das in Rede ste­hen­de Gelän­de zugleich eine aus­rei­chen­de Ver­bin­dung an den öffent­li­chen Per­so­nen­nah­ver­kehr (ÖPNV – hier: Bus­li­nie) auf­weist, reicht für sich allein nicht aus, das Inte­gra­ti­ons­ge­bot zu erfül­len; das muss nach Nr. 2.3.3 Satz 7 LORP II 2008 viel­mehr hin­zu­tre­ten.

An der skiz­zier­ten, die "Inte­gra­ti­on" im Sin­ne von Nr. 2.3 03 Satz 6 LORP II 2008 aus­ma­chen­den Ver­bin­dung fehlt es mit­hin nicht nur bei einer Posi­tio­nie­rung auf der sprich­wört­li­chen, weit vom Zen­trum abge­setz­ten "grü­nen Wie­se". Er ist viel­mehr schon dann gekappt, wenn die Lage des Vor­ha­bens kei­nen Anreiz bil­det, den zen­tra­len Markt­platz, d. h. die Innen­stadt (oder ein ihr gleich­ge­stell­tes wei­te­res Ver­sor­gungs­zen­trum) auf­zu­su­chen

Dies bedeu­tet: Das Inte­gra­ti­ons­ge­bot ver­langt, dass Ein­zel­han­dels­groß­pro­jek­te mit zen­tren­re­le­van­ten Sor­ti­men­ten ent­we­der inner­halb eines zen­tra­len Ver­sor­gungs­be­reichs oder aber in unmit­tel­ba­rer Nähe dazu errich­tet wer­den, sodass sie bei Rea­li­sie­rung der Pla­nung mit dem bestehen­den zen­tra­len Ver­sor­gungs­be­reich eine räum­lich-funk­tio­nel­le Ein­heit bil­den und zu des­sen Stär­kung füh­ren.

Nie­der­säch­si­ches Ober­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 20. März 2014 – 1 MN 7/​14

  1. im Anschluss an Nds. OVG, Beschluss vom 17.05.2013 – 1 ME 56/​13 29 ff. = DÖV 2013, 697, nur Leit­satz[]
  2. Nds. OVG, Beschluss vom 17.05.2013 – 1 ME 56/​13, DÖV 2013, 697[]
  3. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 – 4 C 7.07, BVerw­GE 129, 307 = NVwZ 2008, 308 = BRS 71 Nr. 89; Urteil vom 17.12.2009 – 4 C 2.08, BVerw­GE 136, 10 = NVwZ 2010, 590 = BRS 74 Nr. 97[]
  4. 1 KN 152/​10, Lang­text JURIS[]