Abberufung als Sprecher des Gesamtvertrauenspersonenausschusses

Für die Einhaltung des bei einem Abberufungsverfahren nach § 42 Abs. 4 Satz 1 SBG geltenden Antragsteller-Quorums kommt es auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an.

Abberufung als Sprecher des Gesamtvertrauenspersonenausschusses

Behauptete Verstöße gegen gesetzliche Pflichten des Sprechers des Gesamtvertrauenspersonenausschusses oder die behauptete Überschreitung von Sprecher-Befugnissen sind vorrangig in einem Verfahren zur Abberufung als Sprecher geltend zu machen. Die weitergehende Möglichkeit der Abberufung als Mitglied des Gesamtvertrauenspersonenausschusses soll im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erst dann zum Zuge kommen, wenn es um Verfehlungen geht, die die gesetzestreue sowie die sach- und ordnungsgemäße Wahrnehmung des Mandats insgesamt in Frage stellen.

Auf das Abberufungsverfahren nach § 36 Abs. 4 Satz 1 SBG a.F. waren nach § 36 Abs. 4 Satz 2 SBG a.F. die Vorschriften der Wehrdisziplinarordnung entsprechend anzuwenden. Die Verweisung in § 36 Abs. 5 SBG a.F. auf § 12 SBG a.F. führte jedoch unter Berücksichtigung des § 11 Abs. 2 SBG a.F. für das Verfahren des Ruhens der Mitgliedschaft zur Anordnung der entsprechenden Anwendung der Wehrbeschwerdeordnung. Diese gesetzessystematische Diskrepanz1 ist durch § 42 Abs. 4 Satz 2 SBG 2016 beseitigt worden, der nunmehr – ohne Übergangsvorschrift – für das Abberufungsverfahren die Anwendung der Wehrbeschwerdeordnung vorschreibt, die auch für das Ruhensverfahren gemäß § 42 Abs. 6 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 12 Abs. 2 Satz 2 SBG 2016 inhaltlich unverändert maßgeblich ist.

Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet über den Ruhensantrag in der Besetzung mit drei Berufsrichtern ohne ehrenamtliche Richter.

Im gerichtlichen Antragsverfahren nach der Wehrbeschwerdeordnung erfordert zwar die Endentscheidung über den Antrag auf gerichtliche Entscheidung auch dann die Hinzuziehung ehrenamtlicher Richter (§ 80 Abs. 1 und 3 WDO), wenn sie – was der im Gesetz vorgesehene Regelfall ist (vgl. § 21 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 18 Abs. 2 Satz 3 WBO) – ohne mündliche Verhandlung ergeht. Handelt es sich jedoch nicht um eine die Sache selbst betreffende verfahrensbeendende Entscheidung, bedarf es der Hinzuziehung ehrenamtlicher Richter nicht, sofern nicht im Gesetz ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist2.

Solche Sondervorschriften liegen hier nicht vor. Die Regelungen in § 12 Abs. 2 Satz 2 und § 35 Abs. 4 SBG 2016, wonach vor der gerichtlichen Entscheidung über Abberufungsanträge gegen die Vertrauensperson oder gegen den Sprecher der Versammlung der Vertrauenspersonen eine mündliche Verhandlung (mit ehrenamtlichen Richtern) durchzuführen ist, können allenfalls Bedeutung für die Frage der Erforderlichkeit einer mündlichen Verhandlung im Hauptsacheverfahren über den Abberufungsantrag gegen den Antragsgegner gewinnen.

Auf einen Ruhensantrag wird hingegen – verfahrenstypisch für den vorläufigen Rechtsschutz – keine abschließende Entscheidung über die Abberufungsfrage getroffen. Für die Besetzung des Spruchkörpers im Verfahren über den Ruhensantrag gilt deshalb die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Beteiligung ehrenamtlicher Richter nicht erforderlich ist, wenn es sich um Neben- oder Zwischenentscheidungen handelt, die auch im gerichtlichen Disziplinarverfahren außerhalb der Hauptverhandlung nur mit drei richterlichen Mitgliedern beurteilt werden (vgl. § 80 Abs. 3 Satz 1 WDO)3. Das ist bei der Entscheidung über einen Ruhensantrag der Fall.

Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Insbesondere sind die Antragsteller für den Abberufungs- und demzufolge auch für den Ruhensantrag antragsbefugt.

In § 36 Abs. 4 Satz 1 SBG a.F./§ 42 Abs. 4 Satz 1 SBG 2016 ist die Antragsbefugnis für ein Abberufungsverfahren gegen ein Mitglied des Gesamtvertrauenspersonenausschusses einerseits dem Bundesministerium der Verteidigung, andererseits mindestens einem “Viertel der Mitglieder des Gesamtvertrauenspersonenausschusses” gesetzlich zugewiesen. Der Gesamtvertrauenspersonenausschuss besteht aus 35 Mitgliedern und aus den Mitgliedern der Gruppe der Soldatinnen und Soldaten im Hauptpersonalrat beim Bundesministerium der Verteidigung, die dem Gremium hinzutreten (§ 35 Abs. 1 Satz 1, Satz 3 SBG a.F.; ebenso § 38 Abs. 1 Satz 1, Satz 3 SBG 2016). Die letztgenannte Gruppe umfasst derzeit 28 Personen. Insgesamt besteht der Gesamtvertrauenspersonenausschuss deshalb derzeit aus 63 Personen. Die Antragsteller zu 1)) bis 17)) erfüllen das Mindestquorum von danach mindestens 16 Mitgliedern des GVPA. Unbeachtlich ist insoweit, dass von den im Antrag vom 17.08.2016 genannten und angekündigten Antragstellern nur noch die Antragsteller zu 1)) bis 15)) das Verfahren betreiben, dass zwei ehemalige Antragsteller im Januar 2017 aus dem Verfahren ausgeschieden sind und dass sich die jetzigen Antragsteller zu 16)) und 17)) erst im Oktober 2016 bzw. im Dezember 2016 mit entsprechenden Vollmachten dem Verfahren angeschlossen haben.

Für die Antragsbefugnis als Sachentscheidungsvoraussetzung kommt es auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an; vorher fehlende Prozessvoraussetzungen können bis zu diesem Zeitpunkt grundsätzlich nachgebracht bzw. geheilt werden4. Für das Bundesverwaltungsgericht ist nicht ersichtlich, dass zu diesem maßgeblichen Zeitpunkt bei einem der jetzigen Antragsteller ein Verlust der Mitgliedschaft nach § 42 Abs. 2 SBG 2016 eingetreten ist. Alle jetzigen Antragsteller haben individuelle Prozessvollmachten für ihren Bevollmächtigten vorgelegt; eine vom Antragsgegner behauptete “Vertretung” der Antragsteller zu 2)) bis 17)) durch den Antragsteller zu 1)) liegt nicht vor.

Innerhalb des erforderlichen Mindestquorums können einzelne Mitglieder des GVPA als Antragsteller ohne Einbußen hinsichtlich der Antragsbefugnis ausgetauscht werden. Die Antragsbefugnis für “ein Viertel” der Mitglieder des GVPA bezieht sich nach dem Wortlaut der Abberufungsvorschrift und nach deren Regelungszweck nicht auf 16 einzelne Mitglieder des Gremiums, sondern auf einen durch das Quorum festgelegten, hinreichend repräsentativen Teil des GVPA; dieser soll als “Viertel” die in der Abberufungsnorm geschützte Zielsetzung einer – gremiumsinternen und gegenüber dem Bundesministerium der Verteidigung auch externen – vertrauensvollen Zusammenarbeit und zugleich einer gesetzes- und pflichtenkonformen Amtsführung der Gremiumsmitglieder verteidigen und sichern können. Die rechtliche Befugnis, einen Abberufungs- und gegebenenfalls einen Ruhensantrag zu stellen, kommt daher nicht den einzelnen (mindestens) 16 Mitgliedern des GVPA als Inhabern beteiligungsrechtlich geschützter individueller Rechte zu, sondern den 16 Mitgliedern in gemeinschaftlicher Form. Die in dem “Viertel” gemeinsam auftretenden Antragsteller führen das Abberufungsverfahren nicht nur als formeller Zusammenschluss einzelner Mitglieder des GVPA; vielmehr wenden sie sich materiell mit dem gleichen Ziel und mit im Wesentlichen gleichen Gründen gegen ein bestimmtes anderes Mitglied des GVPA, um die gesetzlich sanktionierten Störungen und Unzuträglichkeiten im GVPA zu beseitigen. Im Rahmen des “Viertels” kommt es deshalb nicht auf eine individuelle Klage- oder Antragsbefugnis oder auf ein individuelles Rechtsschutzbedürfnis an5. Für die Antragsbefugnis der antragstellenden Mitglieder des GVPA ist mithin deren durchgehende personelle Identität im gesamten Abberufungs- und Ruhensverfahren nicht erforderlich; ein Austausch von Antragstellern – wie hier geschehen – ist zulässig.

Es kommt hinzu, dass für den Abberufungs- und Ruhensantrag keine Fristen gelten. Er kann daher beliebig oft (mit ausgetauschten Antragstellern) wiederholt werden. Auch dieser Umstand spricht dagegen, den ursprünglichen Kreis der Antragsteller gleichsam zu “versteinern” und einen Austausch von Mitgliedern des GVPA innerhalb des Antragstellerquorums nicht zuzulassen. Die Rechtsprechung des für das Personalvertretungsrecht zuständig gewesenen 6. Revisionssenats des Bundesverwaltungsgerichts, dass bei einer gesetzlich geforderten Personenzahl für die Anfechtung der Wahl eines Personalrats ein Austausch der Antragsteller im laufenden Verfahren unzulässig ist6, bezieht sich auf einen fristgebundenen Wahlanfechtungsantrag; sie steht daher der dargelegten Rechtsauffassung des beschließendas Bundesverwaltungsgerichts nicht entgegen.

Der Antrag hat aber in der Sache keinen Erfolg. Die Anordnung des Ruhens der Mitgliedschaft im Gesamtvertrauenspersonenausschuss kommt nur dann in Betracht, wenn bei Anlegung eines strengen Maßstabes eine qualifizierte Störung des Dienstbetriebes vorliegt, sodass die Belassung des gerügten Mitglieds im Amt selbst für die Zeit bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung des Gerichts unzumutbar ist; dies kann der Fall sein, wenn der Abberufungsantrag offensichtlich begründet ist7.

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

Bei vorläufiger Prüfung haben die geltend gemachten Abberufungsgründe Nr. 2. bis Nr. 5. kein solches Gewicht, dass sie im Hauptsacheverfahren die Abberufung des Antragsgegners als Mitglied des Gesamtvertrauenspersonenausschusses rechtfertigen können.

Mit diesen Gründen rügen die Antragsteller durchgehend die Tätigkeit des Antragsgegners als Sprecher des GVPA und beziehen sich auf Befugnisse und Pflichten, die nach § 40 Abs. 2 und 3 SBG a.F. bzw. § 45 Abs. 3 und 5 SBG 2016 in Verbindung mit der Geschäftsordnung des GVPA nur dem Sprecher, nicht aber dem einzelnen Mitglied des GVPA zustehen. Insoweit lässt das Bundesverwaltungsgericht dahin stehen, ob Verstöße gegen die Geschäftsordnung (im Folgenden: GO GVPA) “gesetzliche” Verpflichtungen im Sinne des § 36 Abs. 4 Satz 1 SBG a.F./§ 42 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 SBG 2016 oder lediglich untergesetzliche Obliegenheiten betreffen. Im Beschluss vom 07.11.19698 hat das Bundesverwaltungsgericht der Geschäftsordnung eines Personalrats die Rechtsnatur von “statuarischem Recht” zugeschrieben und deshalb eine Nachprüfung durch das Rechtsbeschwerdegericht für zulässig gehalten.

Mit den Abberufungsgründen Nr. 2, Nr. 3, Nr. 4 und Nr. 5g werden Verstöße des Antragsgegners gegen § 6 Abs. 1 GO GVPA geltend gemacht. Nach dieser Vorschrift obliegt (nur) dem Sprecher die Geschäftsführung des GVPA; er ist Ansprechpartner des GVPA und vertritt dieses Gremium nach außen im Rahmen der von diesem gefassten Beschlüsse; er sorgt für deren Ausführung und ist der Ansprechpartner des GVPA gegenüber den Ministerien und sonstigen Stellen. Mit den Abberufungsgründen Nr. 5a und Nr. 5b wird gerügt, dass der Antragsgegner als Sprecher seine Auskunftspflichten aus § 1 Abs. 3 GO GVPA verletzt habe.

Der Abberufungsgrund Nr. 5c betrifft die Vertretungspflichten des Sprechers aus § 6 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 6 GO GVPA. Der Abberufungsgrund Nr. 5d rügt, dass der Antragsgegner Aufgabenübertragungen auf Unterausschüsse vorgenommen habe, ohne insoweit zuvor als Rechtsgrundlage gemäß § 10 Abs. 1, Abs. 4 GO GVPA einen Beschluss des GVPA herbeigeführt zu haben. Die Abberufungsgründe Nr. 5e und Nr. 5f beanstanden die Sitzungsleitung des Antragsgegners im Hinblick auf die Erteilung des Wortes. Der Abberufungsgrund Nr. 5h bezieht sich pauschal auf Verstöße des Antragsgegners gegen § 6 Abs. 1 GO GVPA; gemeint sind hier offensichtlich Verstöße gegen § 41 Abs. 1 Satz 2 SBG a.F. bzw. gegen § 46 Abs. 1 Satz 2 SBG 2016 in Verbindung mit § 15 Abs. 2, Abs. 3 GO GVPA, soweit es um die Aufnahme von Beratungsgegenständen in die Tagesordnung des Gremiums geht.

Der Abberufungsgrund Nr. 5i betrifft einen Verstoß des Antragsgegners gegen § 16 Abs. 2 und § 17 Abs. 4 GO GVPA, wonach der Sprecher zu jedem Tagesordnungspunkt die Beratung eröffnet und für die Einhaltung der originären Abstimmungsrechte der Gruppenmitglieder zu sorgen hat.

Behauptete Verstöße gegen gesetzliche Pflichten des Sprechers des GVPA oder die behauptete Überschreitung von gesetzlichen Sprecherbefugnissen sind nicht vorrangig in einem Verfahren zu seiner Abberufung als Mitglied, also in einem Verfahren mit dem Ziel der Mandatsentziehung geltend zu machen. Für die Abberufung als Sprecher des GVPA stellt das Soldatenbeteiligungsgesetz vielmehr ein eigenständiges Antragsverfahren zur Verfügung (§ 35 Abs. 5, § 33 Abs. 3 i.V.m. § 11 SBG a.F., ebenso: Altvater/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen, BPersVG, 9. Aufl.2016, § 33 SBG Rn. 6, Gronimus, Die Beteiligungsrechte der Vertrauenspersonen in der Bundeswehr, 7. Aufl.2012, § 33 SBG Rn. 30; nunmehr § 37 Abs. 2, § 35 Abs. 4 i.V.m. § 12 SBG 2016). Mit dieser Abstufung zweier eigenständiger Abberufungsverfahren, die jeweils unterschiedlich gravierende Rechtsfolgen nach sich ziehen, bringt das Soldatenbeteiligungsgesetz unmissverständlich zum Ausdruck, dass Pflichtverletzungen und Befugnisüberschreitungen des Sprechers in dem allein ihm zugeordneten Rechts- und Pflichtenkreis vorrangig in einem Verfahren zu verfolgen sind, in dem der Sprecher (nur) diese spezielle Funktion verlieren kann. Die weitergehende Möglichkeit der Abberufung als Mitglied des GVPA soll im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erst dann zum Zuge kommen, wenn es um Verfehlungen geht, die die gesetzestreue sowie die sach- und ordnungsgemäße Wahrnehmung des Mandats insgesamt in Frage stellen.

Dabei übersieht das Bundesverwaltungsgericht nicht, dass es im Einzelfall erhebliche Verstöße gegen Rechtspflichten des Sprechers geben kann, die zugleich als so fundamentale Pflichtverletzungen anzusehen sind, dass sie auch einen Grund für die Abberufung als Mitglied eröffnen. Das ist etwa bei groben strafrechtsrelevanten beleidigenden und verunglimpfenden Äußerungen des Sprechers zu erwägen9. Eine derartige Konstellation ist bei den Abberufungsgründen Nr. 2 bis Nr. 5 für das Bundesverwaltungsgericht jedoch nicht ersichtlich.

Mit dem Abberufungsgrund Nr. 1. wird ein Verstoß gegen den Grundsatz der Nichtöffentlichkeit der Sitzungen des GVPA (§ 42 Satz 1 SBG a.F., ebenso § 47 Abs. 1 SBG 2016) dargelegt. Dieser Grundsatz ist von jedem Mitglied – nicht nur vom Sprecher – des GVPA zu beachten. Das Bundesverwaltungsgericht lässt offen, ob der Antragsgegner diesen Grundsatz mit der Übermittlung des Abstimmungsergebnisses (“einstimmig”) an die Leitung des Bundesministeriums der Verteidigung verletzt hat oder ob insoweit nicht eher ein Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht (§ 8 Abs. 1 i.V.m. § 36 Abs. 5 SBG a.F., ebenso § 2 Abs. 2 Satz 1 SBG 2016) vorliegt.

Zwar lässt der Begriff “einstimmig” Rückschlüsse auf das Abstimmungsverhalten der Mitglieder des GVPA in der Sondersitzung zur Arbeitszeitverordnung zu. Es erscheint aber zweifelhaft, ob allein der Abberufungsgrund Nr. 1 als grobe Pflichtverletzung des Antragsgegners im Sinne des gesetzlichen Abberufungstatbestandes ausreicht. Als “grob” sind alle Pflichtverletzungen anzusehen, die ein mangelndes Pflichtbewusstsein des Mitglieds erkennen lassen oder auf die gesetzmäßige Tätigkeit des Gremiums von nicht unbedeutendem Einfluss sein können. Dabei muss es sich einerseits objektiv um eine schwerwiegende Pflichtverletzung handeln, während andererseits die in dieser Pflichtverletzung zum Ausdruck kommende Pflichtvergessenheit des Mitglieds auch dessen schuldhaftes Verhalten voraussetzt. Der Verstoß gegen die gesetzlichen Pflichten muss von solchem Gewicht sein, dass er das Vertrauen in eine zukünftig ordnungsgemäße Amtsführung des Mitglieds zerstört oder zumindest schwer erschüttert10.

Hierbei ist zu beachten, dass die Vorschriften über die Nichtöffentlichkeit in § 35 BPersVG und § 42 SBG a.F. sowie § 47 SBG 2016 als Ordnungsvorschriften angesehen werden, deren Verletzung nicht zur Ungültigkeit gefasster Beschlüsse des Gremiums führen. Dieser Umstand führt in der Literatur dazu, erst bei mehrmaligen Verletzungen des Gebots der Nichtöffentlichkeit von einer groben Pflichtverletzung des jeweiligen Mitglieds auszugehen und erst dann einen Abberufungsantrag für erfolgversprechend zu halten11.

Im Bereich der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht, die die gesetzliche Anordnung der Nichtöffentlichkeit ergänzt, kann im Einzelfall bereits ein einmaliger Verstoß die Abberufung als Mitglied des Gremiums rechtfertigen12. Die Schweigepflicht kann sich je nach den Umständen des Einzelfalls auch auf das Abstimmungsverhalten im jeweiligen Gremium beziehen13; sie stellt im Übrigen eine höchstpersönliche Verpflichtung dar14. Im vorliegenden Ruhensverfahren lässt sich aber nicht mit Sicherheit feststellen, dass sich das Verhalten des Antragsgegners bei der Übermittlung des Abstimmungsergebnisses, die sich nicht auf das Abstimmungsverhalten einzelner GVPA-Mitglieder bezog, bereits als “grobe” und schwerwiegende Pflichtverletzung im Sinne der Abberufungsvorschrift qualifizieren lässt. Insbesondere ist zu Gunsten des Antragsgegners zu berücksichtigen, dass er das Abstimmungsergebnis dem Bundesministerium der Verteidigung vermutlich in der Absicht mitgeteilt hat, dem Votum des GVPA ein stärkeres Gewicht zu verleihen, und dass die Offenlegung des Abstimmungsverhaltens nicht einzelne Mitglieder des GVPA in besonderer Weise diskreditiert. Daher ist jedenfalls das für eine vorläufige Suspendierung nach § 13 SBG 2016 neben einer groben Pflichtverletzung zusätzlich erforderliche Kriterium nicht erfüllt, dass die einstweilige Belassung des gerügten Mitglieds im Amt bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung des Gerichts unzumutbar sein muss. Die Gefahr einer ernsthaften Beeinträchtigung der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen dem Bundesministerium der Verteidigung und dem GVPA haben die Antragsteller im Übrigen nicht hinreichend dargelegt.

  1. erkannt im Gesetzentwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Änderung soldatenbeteiligungs- und personalvertretungsrechtlichen Vorschriften, BR-Drs. 125/16 vom 11.03.2016 S. 51 zu § 42 SBG []
  2. grundlegend: BVerwG, Beschluss vom 20.11.1979 – 1 WB 161.77 und 1 WB 166.77, BVerwGE 63, 289, 292; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 17.01.2006 – 1 WB 3.05, Buchholz 450.1 § 21 WBO Nr. 3 Rn. 33 m.w.N. []
  3. BVerwG, Beschluss vom 17.01.2006 – 1 WB 3.05, Buchholz 450.1 § 21 WBO Nr. 3 Rn. 34 []
  4. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl.2016, Vorb. § 40 Rn. 11; Ehlers in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Oktober 2016, Vorb. § 40 Rn.19 []
  5. ebenso zu der Parallelvorschrift über den gerichtlichen Ausschluss eines Personalratsmitglieds: BVerwG, Beschluss vom 24.03.1997 – 6 B 92.96, Buchholz 251.8 § 22 RhPPersVG Nr. 2 6 []
  6. BVerwG, Beschlüsse vom 08.02.1982 – 6 P 43.80, BVerwGE 65, 33 14; und vom 27.04.1983 – 6 P 17.81, BVerwGE 67, 145 19 []
  7. Gronimus, Die Beteiligungsrechte der Vertrauenspersonen in der Bundeswehr, 7. Aufl.2012, § 12 SBG Rn. 10 []
  8. BVerwG, Beschluss vom 07.11.1969 – 7 P 3.69, BVerwGE 34, 180 20 []
  9. vgl. z.B. BVerwG, Beschlüsse vom 22.08.1991 – 6 P 10.90, Buchholz 250 § 67 BPersVG Nr. 7 24, 30; und vom 14.05.2014 – 6 PB 13.14, Buchholz 251.0 § 28 BaWüPersVG Nr. 4 5; HessVGH, Beschluss vom 23.10.2003 – 21 TK 3422/02 31 zur Bezeichnung als “personifiziertes Nichts” bzw. als “1, 74 m großes Marshmallow” []
  10. stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 14.05.2014 – 6 PB 13.14, Buchholz 251.0 § 28 BaWüPersVG Nr. 4 5 []
  11. vgl. z.B. Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, 13. Aufl.2014, § 35 Rn. 6; Altvater/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen, BPersVG, 9. Aufl.2016, § 35 Rn. 3 []
  12. vgl. z.B. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 05.08.2005 – 4 A 10571/05 31, 38 []
  13. BVerwG, Beschluss vom 11.01.2006 – 6 PB 17.05, Buchholz 250 § 28 BPersVG Nr. 6 []
  14. BayVGH, Beschluss vom 26.04.2010 – 17 P 09.3079 33, 35 m.w.N. []