Altershöchstgrenzen für die Einstellung in den öffentlichen Dienst

Die derzeit bestehenden Altershöchstgrenzen für die Einstellung in den öffentlichen Dienst in Nordrhein-Westfalen sind verfassungswidrig.

Das Landesbeamtengesetz Nordrhein-Westfalen beinhaltet keine hinreichend bestimmte Verordnungsermächtigung zur Festsetzung von Einstellungshöchstaltersgrenzen. Die in der Laufbahnverordnung vom 30.06.2009 vorgesehenen Regelungen der Altershöchstgrenze sind daher nach einer aktuellen Entscheidung des Bundesverfassugnsgerichts mit Art. 33 Abs. 2 GG unvereinbar.

§ 6 Absatz 1 Satz 1, § 52 Absatz 1 und § 84 Absatz 2 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen vom 23.11.19951 in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Laufbahnverordnung und anderer dienstrechtlicher Vorschriften vom 30.06.2009 des Landes Nordrhein-Westfalen2 sind mit Artikel 33 Absatz 2 des Grundgesetzes unvereinbar.

Damit hat das Bundesverfassungsgericht zwei Verfassungsbeschwerden stattgegeben und die Verfahren zur erneuten Entscheidung an das Bundesverwaltungsgericht zurückverwiesen. Zugleich hat das Bundesverfassungsgericht die materiellen Anforderungen an Einstellungshöchstaltersgrenzen konkretisiert: Sie sind grundsätzlich zulässig, um ein ausgewogenes zeitliches Verhältnis zwischen Lebensdienstzeit und Ruhestandszeit zu gewährleisten. Der Gesetzgeber verfügt insoweit über einen Gestaltungsspielraum, dessen Grenzen sich unter anderem aus den Anforderungen des Leistungsprinzips (Art. 33 Abs. 2 GG) sowie aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben.

Die derzeitige Regelung in Nordrhein-Westfalen[↑]

Lehrer an öffentlichen Schulen werden in Nordrhein-Westfalen, sofern die laufbahn- und sonstigen beamtenrechtlichen Voraussetzungen vorliegen, in der Regel verbeamtet (§ 57 Abs. 5 Satz 2 des Schulgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15.02.2005, Schulgesetz NRW – SchulG). Sie können auch als Tarifbeschäftigte nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) angestellt werden3. Die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe richtet sich unter anderem nach den Vorschriften der Verordnung über die Laufbahnen der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen (Laufbahnverordnung – LVO). Nach § 52 Abs. 1 der Laufbahnverordnung vom 23.11.19954 in der Fassung des Gesetzes vom 03.05.20055 („LVO a. F.“) durfte in die Lehrerlaufbahnen als Laufbahnbewerber in ein Beamtenverhältnis auf Probe nur eingestellt oder übernommen werden, wer das 35. Lebensjahr noch nicht vollendet hatte. Nach § 84 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 LVO a. F. konnten auf Antrag der obersten Dienstbehörde durch Entscheidung des Innenministeriums und des Finanzministeriums Ausnahmen von dem Höchstalter zugelassen werden.

Diese Vorschriften der Laufbahnverordnung erklärte das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 19.02.20096 für unwirksam. Zwar seien Einstellungshöchstaltersgrenzen grundsätzlich zulässig, da sie dem Lebenszeitprinzip als einem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) Rechnung trügen. Auch sei die Ungleichbehandlung wegen des Alters im Sinne von § 10 Satz 1 des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes (AGG) vom 14.08.2006 gerechtfertigt, denn Altersgrenzen setzten Dienstzeit und Versorgungsanspruch in ein angemessenes Verhältnis und trügen zur Absicherung des Lebenszeitprinzips bei. Der Gesetzgeber müsse ihre Regelung einschließlich der Ausnahmetatbestände jedoch selbst treffen. Da Einstellungshöchstaltersgrenzen im Beamtenrecht den Leistungsgrundsatz aus Art. 33 Abs. 2 GG einschränkten, dürften sie nicht voraussetzungslos im Ermessen der Verwaltung stehen. Die an keinerlei Vorgaben gebundene Ausnahmemöglichkeit des § 84 Abs. 1 LVO a. F. erfülle zudem nicht das Gebot der Normenklarheit. Die zahlreichen Verwaltungserlasse zur Einhaltung der Altersgrenzen überlagerten die verordnungsrechtliche Regelung.

a)) Mit dem Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 21.04.20097 wurde ein neues Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz – LBG) beschlossen, das am 1.04.2009 in Kraft trat. Die darin enthaltene Ermächtigungsgrundlage für Vorschriften über die Laufbahnen lautet:

§ 5 LBG – Vorschrift über die Laufbahnen

(1) Die Landesregierung erlässt unter Berücksichtigung der Erfordernisse der einzelnen Verwaltungen durch Rechtsverordnung Vorschriften über die Laufbahnen der Beamten (Laufbahnverordnung). Dabei sind, auch nach Maßgabe der §§ 7 bis 23, insbesondere zu regeln

  1. die Voraussetzungen für die Ordnung von Laufbahnen,

Die Landesregierung beschloss am 30.06.2009 in Artikel 1 der Verordnung zur Änderung der Laufbahnverordnung und anderer dienstrechtlicher Vorschriften8 auf Grund von § 5 Abs. 1 LBG eine Änderung der Laufbahnverordnung („LVO 2009“). Sie hob die Altersgrenze zur Einstellung oder Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe an; in das Beamtenverhältnis konnte danach berufen werden, wer das 40. Lebensjahr noch nicht vollendet hatte. Zugleich regelte sie die Möglichkeiten des Überschreitens der Höchstaltersgrenze neu. Die entsprechenden Vorschriften der Laufbahnverordnung haben folgenden Wortlaut:

Abschnitt I Einleitende Vorschriften

§ 6 LVO 2009
Einstellung oder Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe

(1) Als Laufbahnbewerber nach § 5 Absatz 1 Buchstaben a und b und g darf in das Beamtenverhältnis auf Probe eingestellt oder übernommen werden, wer das in den §§ 18 Absatz 1, 22 Absatz 1, 25 Absatz 1, 29 Absatz 1, 35 Absatz 1, 39 Absatz 1, 44 Absatz 1 und 52 Absatz 1 festgesetzte Lebensjahr noch nicht vollendet hat.

(2) Hat sich die Einstellung oder Übernahme

  1. wegen der Ableistung einer Dienstpflicht nach Artikel 12a GG,
  2. wegen der Teilnahme an einem freiwilligen sozialen Jahr oder
  3. wegen der Geburt eines Kindes oder wegen der tatsächlichen Betreuung eines Kindes unter 18 Jahren,
  4. wegen der tatsächlichen Pflege eines nach einem Gutachten pflegebedürftigen sonstigen nahen Angehörigen, insbesondere aus dem Kreis der Eltern, Schwiegereltern, Eltern der eingetragenen Lebenspartnerin oder des eingetragenen Lebenspartners, Ehegatten, eingetragenen Lebenspartnerinnen oder Lebenspartner, Geschwister sowie volljähriger Kinder
  5. verzögert, so darf die jeweilige Altersgrenze im Umfang der Verzögerung überschritten werden.

    Die jeweilige Altersgrenze darf bei Verzögerungen nach Satz 1 Buchstabe c um bis zu drei Jahre, bei mehreren Kindern höchstens um bis zu sechs Jahre überschritten werden. Entsprechendes gilt für Satz 1 Buchstabe d. Die jeweilige Altersgrenze nach Satz 1 Buchstabe c und d darf insgesamt höchstens um sechs Jahre überschritten werden.

    Das Höchstalter erhöht sich, wenn der Bewerber an dem Tage, an dem er den Antrag gestellt hat, die Höchstaltersgrenze nicht überschritten hatte und die Einstellung oder Übernahme innerhalb eines Jahres nach der Antragstellung erfolgt.

    (3) Schwerbehinderte Menschen und ihnen gemäß § 2 Absatz 3 Sozialgesetzbuch IX gleichgestellte behinderte Menschen dürfen bis zum vollendetem 43. Lebensjahr eingestellt oder übernommen werden.
    (4) § 13 Absatz 3 des Bundespolizeibeamtengesetzes in der bis zum 30.06.1976 geltenden Fassung und § 7 Absatz 6 des Soldatenversorgungsgesetzes bleiben unberührt.
    (5) Planstelleninhaber an Ersatzschulen dürfen in das Beamtenverhältnis auf Probe eingestellt werden, wenn sie das 55. Lebensjahr noch nicht vollendet haben. Bei Auflösung einer Ersatzschule nach § 111 Schulgesetz in den einstweiligen Ruhestand versetzte Planstelleninhaber dürfen in das Beamtenverhältnis auf Probe eingestellt werden, wenn sie das 60. Lebensjahr noch nicht vollendet haben.

    Abschnitt V
    Besondere Vorschriften für Lehrer an Schulen sowie für wissenschaftliche Mitarbeiter und Lehrkräfte für besondere Aufgaben an Hochschulen

    § 52 lVO 2009
    Einstellung oder Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe, Probezeit

    (1) Als Laufbahnbewerber darf in die in diesem Abschnitt genannten Laufbahnen in das Beamtenverhältnis auf Probe eingestellt oder übernommen werden, wer das 40. Lebensjahr noch nicht vollendet hat.

    Abschnitt VIII
    Übergangs- und Schlußvorschriften

    § 84
    Ausnahmen

    (2) Ausnahmen von dem Höchstalter für die Einstellung oder Übernahme in das Beamtenverhältnis nach § 6 Absatz 3 und 5, § 18 Absatz 1, § 22 Absatz 1, § 25 Absatz 1, § 29 Absatz 1, § 35 Absatz 1, § 39 Absatz 1, § 44 Absatz 1 und § 52 Absatz 1 können zugelassen werden, und zwar

  1. für einzelne Fälle oder Gruppen von Fällen, wenn der Dienstherr ein erhebliches dienstliches Interesse daran hat, Bewerber als Fachkräfte zu gewinnen oder zu behalten oder
  2. für einzelne Fälle, wenn sich nachweislich der berufliche Werdegang aus von dem Bewerber nicht zu vertretenden Gründen in einem Maß verzögert hat, das die Anwendung der Höchstaltersgrenze unbillig erscheinen ließe.

Ein erhebliches dienstliches Interesse im Sinne von Nummer 1 liegt insbesondere vor, wenn die Ausnahmeerteilung zur Sicherstellung der Erledigung der öffentlichen Aufgabe erforderlich ist.
(3) Über Ausnahmen von § 15 Absatz 2 Landesbeamtengesetz, § 10 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 2 Buchstaben a, b und c, § 10 Absatz 4 und § 46 Absatz 2 sowie über Ausnahmen von der Dauer der Probezeit anderer Bewerber entscheidet der Landespersonalausschuss, für die in § 37 Absatz 1 des Landesbeamtengesetzes bezeichneten Beamten die Landesregierung. Über Ausnahmen von den übrigen in Absatz 1 und 2 genannten Vorschriften entscheiden für die Beamten

  1. des Landes die oberste Dienstbehörde als Aufsichtsbehörde im Einvernehmen mit dem Innenministerium und dem Finanzministerium,
  2. der Landschaftsverbände, des Landesverbandes Lippe und des Kommunalverbandes Ruhrgebiet das Innenministerium als Aufsichtsbehörde,
  3. der Gemeinden und der sonstigen Gemeindeverbände die Aufsichtsbehörde, in den Fällen des § 40 Satz 1 Nummer 2 und Nummer 4, § 41 sowie über die auf Gruppen bezogenen Ausnahmen nach § 84 Absatz 2 Nummer 1 in Verbindung mit § 6 die Bezirksregierung als Aufsichtsbehörde,
  4. der der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, mit Ausnahme der Gemeinden und Gemeindeverbände, die Aufsichtsbehörde, bei Lehrern im Einvernehmen mit der Schulaufsichtsbehörde.

Diese Neuregelung der Laufbahnverordnung trat am 18.07.2009 in Kraft. Nicht geändert wurde § 48 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung Nordrhein-Westfalen (LHO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.04.19999. Demnach bedürfen Einstellung und Versetzung von Beamtinnen und Beamten in den Landesdienst der Einwilligung des Finanzministeriums, wenn die Bewerber ein von der Landesregierung allgemein festzusetzendes Lebensalter überschritten haben, welches sich nach den Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung (VV zur LHO10) richtet.

Während des laufenden verfassungsgerichtlichen Verfahrens wurde mit Wirkung vom 08.02.2014 die Laufbahnverordnung vom 23.11.19954 durch die Verordnung über die Laufbahnen der Beamtinnen und Beamten im Land Nordrhein-Westfalen (Laufbahnverordnung – LVO) vom 28.01.201411 („LVO 2014“) ersetzt. § 7 LVO 2014 benennt unter „Befähigung“ verschiedene Voraussetzungen für den Erwerb der Laufbahnbefähigung, § 8 LVO 2014 enthält nunmehr einheitliche Regelungen über die Höchstaltersgrenze für Laufbahnbewerberinnen und -bewerber:

§ 8 LVO 2014
Einstellung oder Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe

(1) Als Laufbahnbewerberin oder -bewerber nach § 7 Absatz 1 Nummer 1 bis 2 und 5 bis 7 darf in das Beamtenverhältnis auf Probe eingestellt oder übernommen werden, wer das 40. Lebensjahr noch nicht vollendet hat.

(2) Hat sich die Einstellung oder Übernahme wegen

  1. der Ableistung einer Dienstpflicht nach Artikel 12a des Grundgesetzes,
  2. der Teilnahme an Maßnahmen im Sinne des § 34 Absatz 2 der Freistellungs- und Urlaubsverordnung NRW vom 10.10.201212 oder
  3. der Geburt eines Kindes oder wegen der tatsächlichen Betreuung eines minderjährigen Kindes, oder
  4. der tatsächlichen Pflege eines nach einem Gutachten pflegebedürftigen sonstigen nahen Angehörigen, insbesondere aus dem Kreis der Eltern, Schwiegereltern, Eltern der eingetragenen Lebenspartnerin oder des eingetragenen Lebenspartners, Ehegatten, der eingetragenen Lebenspartnerin oder des eingetragenen Lebenspartners, Geschwister sowie volljähriger Kinder

verzögert, so darf die Altersgrenze im Umfang der Verzögerung überschritten werden. Die Altersgrenze nach Absatz 1 darf bei Verzögerungen nach Satz 1 Nummer 3 um bis zu drei Jahre, bei mehreren Kindern höchstens um bis zu sechs Jahre überschritten werden. Entsprechendes gilt für Satz 1 Nummer 4. Die Altersgrenze nach Absatz 1 darf bei Verzögerungen nach Satz 1 Nummer 3 und 4 insgesamt höchstens um sechs Jahre überschritten werden. Absatz 3 findet keine Anwendung.

(3) Schwerbehinderte Menschen und ihnen gemäß § 2 Absatz 3 des Neunten Buches Sozialgesetzbuch – Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen – vom 19.06.200113 gleichgestellte behinderte Menschen dürfen abweichend von Absatz 1 auch eingestellt oder übernommen werden, wenn sie zwar das 40. aber noch nicht das 43. Lebensjahr vollendet haben.

(4) § 7 Absatz 6 des Soldatenversorgungsgesetzes vom 16.09.200914 in der jeweils geltenden Fassung bleibt unberührt.

(5) Planstelleninhaberinnen und -inhaber an Ersatzschulen dürfen in das Beamtenverhältnis auf Probe eingestellt werden, wenn sie das 55. Lebensjahr noch nicht vollendet haben. Bei Auflösung einer Ersatzschule nach § 111 des Schulgesetzes NRW vom 15.02.200515 in der jeweils geltenden Fassung in den einstweiligen Ruhestand versetzte Planstelleninhaberinnen und -inhaber dürfen in das Beamtenverhältnis auf Probe eingestellt werden, wenn sie das 60. Lebensjahr noch nicht vollendet haben.

(6) Das jeweilige Höchstalter erhöht sich, wenn die Bewerberin oder der Bewerber an dem Tage, an dem sie oder er den Antrag auf Einstellung oder Übernahme gestellt hat, das jeweilige Höchstalter nicht vollendet hatte und die Einstellung oder Übernahme innerhalb eines Jahres nach der Antragstellung erfolgt.

Der Unterschied zur vorherigen Regelung liegt hinsichtlich der Einstellungsaltersgrenzen im Wesentlichen darin, dass der zuvor in § 6 Abs. 1 LVO 2009 vorgenommene Verweis auf verschiedene Normen entfällt und nunmehr für die in § 8 Abs. 1 LVO 2014 genannten Laufbahnbewerber zusammengefasst ein Einstellungshöchstalter festgelegt worden ist. Gegenstand der Neuregelung sind wiederum verschiedene Ausnahmetatbestände. Mit der Neufassung wurde die bisherige Regelung in § 52 LVO 2009 hinsichtlich der konkreten Altersgrenze für Lehrkräfte entbehrlich, da diese von § 8 Abs. 1 LVO 2014 miterfasst ist.

Altersgrenzen im Bund und in den Ländern[↑]

Altersgrenzen für die Einstellung in das Beamtenverhältnis sind im Bund und in den einzelnen Ländern, auch hinsichtlich ihrer Regelung durch Gesetz oder Verordnung, unterschiedlich ausgestaltet:

  • Im Bundesbeamtengesetz (BBG) vom 14.07.195316 war neben der Pensionsgrenze (§ 41 Abs. 1 BBG) in § 9 Satz 1 Nr. 2 ein Mindestalter für die Verbeamtung auf Lebenszeit von 27 Jahren vorgesehen, nicht aber Höchstaltersgrenzen für die Einstellung. Diese finden sich erstmals in der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung – BLV) vom 31.07.195617 in den §§ 14, 17, 22 und 28 als Höchstalter für die Einstellung in den Vorbereitungsdienst zwischen 30 und 35 Jahren, differenziert nach Laufbahnen. Die Altersgrenze für den Vorbereitungsdienst war schließlich auf Bundesebene laufbahnübergreifend bis Anfang des Jahres 2009 gemäß § 14 Abs. 2 der Verordnung über die Laufbahnen der Bundesbeamtinnen und Bundesbeamten (Bundeslaufbahnverordnung – BLV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 02.07.200218 grundsätzlich auf 32 Jahre festgelegt. Ermächtigungsgrundlage hierfür war § 15 Abs. 1 Nr. 1 BBG in der Fassung der Bekanntmachung vom 31.03.199919.

    In der Neufassung der Bundeslaufbahnverordnung vom 12.02.200920 wurden keine Einstellungshöchstaltersgrenzen mehr geregelt. In der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Inneren zur Bundeslaufbahnverordnung vom 14.07.200921 heißt es insoweit (zu § 11 BLV), die Altersgrenzen hätten ein angemessenes Verhältnis zwischen Ausbildung, Dienstzeit und Versorgung sicherstellen sollen. Die Anknüpfung an das Alter sei bei den Vorbereitungsdiensten jedoch dienstrechtlich nicht mehr sinnvoll, da neue Faktoren (besondere Qualifikationen, Fachkräftebedarf, Berufserfahrungen in anderen Bereichen, wechselnde gesetzliche Altersgrenzen für den Ruhestand) bei der Kosten-Nutzen-Analyse nicht ausreichend berücksichtigt würden. Unberührt davon bleibe § 48 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) in Verbindung mit dem Rundschreiben des Bundesministeriums der Finanzen vom 23.03.199522: Nach § 48 BHO bedürfen Einstellung und Versetzung von Beamten in den Bundesdienst der Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen, wenn der Bewerber ein von dem Ministerium „allgemein festzusetzendes Lebensalter“ überschritten habe. Dieses wird in dem genannten Rundschreiben grundsätzlich auf das vollendete 40. Lebensjahr festgesetzt.

    Zum 1.04.2009 wurde auch die Mindestaltersgrenze von 27 Jahren für die Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit in § 6 des Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Beamtenrechtsrahmengesetz – BRRG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31.03.199923 und in § 9 Abs. 1 Nr. 2 BBG aufgehoben und nicht in das neu erlassene Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern in der Fassung vom 17.06.2008 (Beamtenstatusgesetz – BeamtStG)24 übernommen (vgl. §§ 7, 10 BeamtStG). Die Altersgrenzen für den Eintritt in den Ruhestand sind nach wie vor in § 51 BBG (in der Regel: Vollendung des 67. Lebensjahres) geregelt. Das Beamtenstatusgesetz enthält dazu keine Regelung (vgl. § 25 BeamtStG).

  • In den Ländern sind Höchstaltersgrenzen für den Zugang zum Beamtenstatus unterschiedlich geregelt, wobei teilweise erhebliche Abweichungen zwischen der Einstellung in den Vorbereitungsdienst und in das Beamtenverhältnis auf Probe bestehen. Regelmäßig sind Ausnahmemöglichkeiten bei Überschreiten der jeweiligen Altersgrenzen vorgesehen, die an verschiedene Voraussetzungen geknüpft und teilweise in das Ermessen des Dienstherrn gestellt sind.
    • Baden-Württemberg bestimmt in § 48 Abs. 1 Satz 1 der Landeshaushaltsordnung (LHO) vom 19.10.197125, geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 01.03.201026, eine grundsätzliche Einstellungshöchstaltersgrenze von 42 Jahren für Beamte und Richter. Die Laufbahnvorschriften, die zum Teil deutlich niedrigere Einstellungshöchstaltersgrenzen bestimmten, wurden aufgehoben (Art. 63 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts vom 09.11.201027).
    • In Bayern sind die Einstellungshöchstaltersgrenzen unmittelbar im Landesbeamtengesetz geregelt und werden dort auf 45 Jahre festgelegt (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 des Bayerischen Beamtengesetzes vom 29.07.200828).
    • Nach § 29 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Laufbahnen der Beamtinnen und Beamten des Landes Berlin vom 21.06.201129 können Rechtsverordnungen über die Laufbahnen auch Höchstaltersgrenzen für die Einstellung in den Vorbereitungsdienst bestimmen. Nach § 48 der Landeshaushaltsordnung (LHO) Berlin in der Fassung vom 30.01.200930 bedürfen Einstellung und Versetzung von Beamten in den Dienst Berlins der Einwilligung der für Inneres zuständigen Bundesverfassungsgerichtsverwaltung, wenn der Bewerber ein vom Bundesverfassungsgericht allgemein festzusetzendes Lebensalter überschritten hat, welches in den Ausführungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung mit 50 Jahren angegeben ist (Nr. 1 zu § 48 LHO).
    • In Brandenburg ist die Höchstaltersgrenze für die Einstellung von Beamten in den Vorbereitungsdienst auf 32 Jahre gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamten des Landes Brandenburg vom 16.09.200931 festgelegt, die auf der Grundlage von § 25 des Beamtengesetzes für das Land Brandenburg vom 03.04.200932 als „Vorschriften über die Laufbahnen“ erlassen wurde. § 3 Abs. 2 Satz 1 des Beamtengesetzes in der Fassung des Gesetzes über ergänzende Regelungen zur Neuordnung des Beamtenrechts im Land Brandenburg vom 05.12 201333 sieht als Voraussetzung für die Berufung in das Beamtenverhältnis allgemein ein Höchstalter von 47 Jahren vor.
    • Bremen setzt im Laufbahnrecht für den Vorbereitungsdienst ein Einstellungshöchstalter von 40 Jahren fest (§ 17 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung über die Laufbahnen der bremischen Beamtinnen und Beamten vom 09.03.2010, GBl S. 249). § 25 des Bremischen Beamtengesetzes vom 22.12 200934 ermächtigt zum Erlass von Vorschriften für die Gestaltung der Laufbahnen.
    • In Hamburg gelten Einstellungshöchstaltersgrenzen von 45 Jahren für das Beamtenverhältnis auf Probe beziehungsweise von 40 Jahren für den Vorbereitungsdienst (§ 5 Abs. 1, § 11 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Laufbahnen der hamburgischen Beamtinnen und Beamten vom 22.12 2009, GVBl S. 511). Gemäß der entsprechenden Ermächtigungsgrundlage (§ 25 Satz 1 des Hamburgischen Beamtengesetzes vom 15.12 2009, GVBl S. 405) erlässt das Bundesverfassungsgericht durch Rechtsverordnung Vorschriften über die Laufbahnen, wobei unter anderem Altersgrenzen für die Einstellung in einen Vorbereitungsdienst und in ein Beamtenverhältnis auf Probe geregelt werden sollen (§ 25 Satz 2 Nr. 4).
    • In Hessen legte die Laufbahnverordnung bis zum Februar 2014 für Beamte ein Einstellungshöchstalter von 35 Jahren für den Vorbereitungsdienst des mittleren, gehobenen und höheren Dienstes fest (§ 13 Abs. 1 Satz 1, § 15 Abs. 1 Satz 1 und § 17 Abs. 1 Satz 1 der Hessischen Laufbahnverordnung vom 18.12 1979, GVBl S. 266). In der Neuregelung der Hessischen Laufbahnverordnung vom 17.02.201435 ist eine allgemeine Altersgrenze für die Einstellung in das Beamtenverhältnis von 50 Jahren vorgesehen (§ 11 Abs. 1 Satz 1). § 23 Abs. 2 Nr. 4 und 5 des Hessischen Beamtengesetzes in der Fassung vom 27.05.201336 ermöglicht die Festsetzung von Höchstaltersgrenzen für die Einstellung und Versetzung von Beamten sowie die Einstellung in den Vorbereitungsdienst.
    • Mecklenburg-Vorpommern sieht ein Einstellungshöchstalter von 40 Jahren allgemein für die Einstellung als Beamter auf Probe vor (§ 26 Abs. 1 Satz 1 der Landesverordnung über die Laufbahnen der Beamtinnen und Beamten in Mecklenburg-Vorpommern vom 29.09.2010, GVBl S. 565 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 16.06.2014, GVBl S. 297). Mit Wirkung zum 1.11.2014 wurden die Höchstaltersgrenzen für den Vorbereitungsdienst in § 8a der Verordnung auf 35 Jahre festgelegt37. § 25 des Beamtengesetzes für das Land Mecklenburg-Vorpommern vom 17.12 200938 ermächtigt allgemein zum Erlass von Vorschriften für die Gestaltung der Laufbahnen. Gesondert geregelt wird für die Verbeamtung von Lehrkräften eine Altersgrenze von 40 Jahren in § 7 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Fachrichtung Bildungsdienst im Land Mecklenburg-Vorpommern vom 21.01.201439.
    • Niedersachsen sieht Einstellungshöchstaltersgrenzen von 40 Jahren für den Vorbereitungsdienst und von 45 Jahren für das Beamtenverhältnis auf Probe vor (§ 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 der Niedersächsischen Laufbahnverordnung vom 30.03.2009, GVBl S. 118). Nach der Ermächtigungsgrundlage (§ 25 Nr. 8 des Niedersächsischen Beamtengesetzes vom 25.03.2009, GVBl S. 72) regelt die Landesregierung durch Verordnung Höchstaltersgrenzen für die Einstellung in einen Vorbereitungsdienst und in ein Beamtenverhältnis auf Probe.
    • In Rheinland-Pfalz werden die Einstellungshöchstaltersgrenzen unmittelbar im Landesbeamtengesetz geregelt und für das Beamtenverhältnis auf Probe oder auf Lebenszeit gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes von Rheinland-Pfalz vom 20.10.201040 auf 45 Jahre festgelegt. Für den Vorbereitungsdienst (Beamtenverhältnis auf Widerruf) gilt eine Altersgrenze von 40 Jahren (§ 19 Abs. 1 Satz 2).
    • Im Saarland bestimmt § 12 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamtinnen und Beamten im Saarland vom 27.09.201141 eine Einstellungshöchstaltersgrenze von 40 Jahren für das Beamtenverhältnis auf Probe. Die Ermächtigungsgrundlage (§ 9 Abs. 1 des Saarländischen Beamtengesetzes vom 11.03.200942) sieht den Erlass von Vorschriften über die Laufbahnen vor.
    • Sachsen normierte bis Oktober 2014 eine Einstellungshöchstaltersgrenze von 32 Jahren für den Vorbereitungsdienst des mittleren, gehobenen und höheren Dienstes in § 17 Abs. 1, § 21 Abs. 1, § 26 Abs. 1 der Verordnung der Sächsischen Staatsregierung über die Laufbahnen der Beamten und Richter im Freistaat Sachsen vom 28.07.200943. Die Neufassung der Laufbahnverordnung vom 16.09.201444 sieht Einstellungshöchstaltersgrenzen von 35 Jahren für den Vorbereitungsdienst und die Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe für die Fachrichtung Polizei vor (§ 31 Abs. 3 und 4). Aufgrund Artikel 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Dienst, Besoldungs- und Versorgungsrechts im Freistaat Sachsen vom 18.12 201345 ist in § 7 Abs. 1 Satz 1 des Sächsischen Beamtengesetzes für die Berufung in das Beamtenverhältnis eine allgemeine Altersgrenze von 47 Jahren vorgesehen.
    • In Sachsen-Anhalt gilt ein Einstellungshöchstalter von 45 Jahren für das Beamtenverhältnis auf Probe oder auf Lebenszeit (§ 5 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamtinnen und Beamten im Land Sachsen-Anhalt vom 27.01.2010, GVBl S. 12). Nach § 27 Satz 1 des Beamtengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 15.12 200946 regelt die Landesregierung „durch Verordnung die Laufbahnen“. Nach § 27 Satz 3 kann für die Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Probe und das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit eine Altersgrenze festgelegt werden.
    • Schleswig-Holstein sieht im Haushaltsrecht einen Einwilligungsvorbehalt des Finanzministeriums bei Überschreiten eines Alters von 45 Jahren bei Einstellung von Beamtinnen und Beamten in den Landesdienst vor (§ 48 Abs. 1 der Landeshaushaltsordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 29.06.1992, GVBl S. 381). Die Landesverordnung über die Laufbahnen der Beamtinnen und Beamten in Schleswig-Holstein vom 19.05.200947 beinhaltet keine Höchstaltersgrenzen, dafür ist in § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 der Landesverordnung über die Laufbahnen der Lehrerinnen und Lehrer vom 30.01.199848 gesondert eine Altersgrenze von 45 Jahren für das Beamtenverhältnis auf Probe vorgesehen.
    • In Thüringen galt im höheren Dienst bis Ende 2014 eine Höchstaltersgrenze für den Vorbereitungsdienst von 32 Jahren (§ 35 Nr. 1 der Thüringer Verordnung über die Laufbahnen der Beamten vom 07.12 199549) auf der Grundlage von § 13 Abs. 1 des Thüringer Beamtengesetzes vom 20.03.200950. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 des Thüringer Gesetzes über die Laufbahnen der Beamten vom 12.08.201451 mit Wirkung zum 1.01.2015 dürfen Bewerber bei der Einstellung in ein Beamtenverhältnis auf Probe „das Lebensjahr, das 20 Jahre vor dem in der jeweiligen Laufbahn gesetzlich festgelegten Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand wegen Erreichens der Altersgrenze liegt, noch nicht vollendet haben“.
  • Auf der Ebene der Europäischen Union wurde die ursprünglich vorgesehene Höchstaltersgrenze von 45 Jahren bei von der Kommission durchgeführten Auswahlverfahren ab dem 10.04.2002 abgeschafft: Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (Grundrechtecharta – EuGRCh) verbiete Altersgrenzen, weil damit eine Diskriminierung wegen des Alters verbunden sei. Die Kommission tritt für die Abschaffung von Altersgrenzen in allen europäischen Organen ein52.

Die Ausgangssachverhalte[↑]

Der Beschwerdeführer zu I. ist 1963 geboren. Er übte zunächst den Beruf des Gestalters aus und studierte von 1991 bis 1997 Malerei und Grafik. Im Anschluss an die Diplomprüfung war er als Theaterdekorierer, Handweber und Textilgestalter tätig. Nach Anerkennung seines Diploms als Erste Staatsprüfung für das Lehramt an Berufskollegs (Fächer: Gestaltungstechnik und Kunst) wurde er im Jahr 2004 im öffentlichen Schuldienst des Landes Nordrhein-Westfalen angestellt. Von 2005 bis 2007 absolvierte er den berufsbegleitenden Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Berufskollegs und schloss diesen mit der Zweiten Staatsprüfung ab. Im Anschluss wurde er als angestellter Lehrer beschäftigt.

Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19.02.200953 beantragte der Beschwerdeführer zu I. im Mai 2009 – in seinem 47. Lebensjahr – die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe. Die Bezirksregierung lehnte den Antrag im Oktober 2009 mit Bezug auf die Neuregelung der Laufbahnverordnung ab. Die hiergegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen unter Hinweis auf das Überschreiten der laufbahnrechtlichen Höchstaltersgrenze ab54.

Die dagegen gerichtete Sprungrevision des Beschwerdeführers zu I. wies das Bundesverwaltungsgericht als unbegründet zurück55. Der Antrag auf Verbeamtung sei zwar früher gestellt worden, aber dennoch nach der am 18.07.2009 in Kraft getretenen Neuregelung der Höchstaltersgrenzen zu beurteilen. Maßgeblich sei das im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung anwendbare Recht. § 6, § 52 Abs. 1, § 84 Abs. 2 LVO 2009 stünden in Einklang mit Verfassungs- und Unionsrecht. Der vom Lebensalter abhängige Zugang zur Lehrerlaufbahn knüpfe zwar an ein nicht von Art. 33 Abs. 2 GG gedecktes Kriterium an. Das aus dem Lebenszeit- und Alimentationsprinzip des Art. 33 Abs. 5 GG folgende Interesse des Dienstherrn an einem ausgewogenen zeitlichen Verhältnis zwischen Dienst- und Ruhestandszeit rechtfertige jedoch die Einschränkung des Leistungsgrundsatzes. Die durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Ausstattung der Altersversorgung und ihr Zusammenhang mit der auf das gesamte Berufsleben ausgerichteten Dienstleistungspflicht des Beamten verliehen dem Interesse an angemessen langen Dienstzeiten einen verfassungsrechtlichen Stellenwert. Die Festlegung der angemessenen Lebensdienstzeit bis zur Altersversorgung sei Sache des Gesetz- beziehungsweise Verordnungsgebers, dem ein weiter Einschätzungsspielraum zustehe: Die Altersgrenzen für die Einstellung in das Beamtenverhältnis und für den Eintritt in den Ruhestand verfolgten dabei dieselbe Zielsetzung, so dass sich die für ihre Rechtfertigung bedeutsamen Erwägungen deckten. Die Dienstzeit von ungefähr 20 Jahren, die derzeit für die Erdienung des nach fünf Dienstjahren gewährten Mindestruhegehalts erforderlich sei, stelle eine Orientierungshilfe für die Bestimmung der Einstellungshöchstaltersgrenze dar. Deren Festlegung könne der Gesetzgeber auf den Verordnungsgeber übertragen: Die gesetzliche Ermächtigung des § 5 Abs. 1 LBG genüge dem Vorbehalt des Parlamentsgesetzes, da Regelungen über Höchstaltersgrenzen herkömmlicherweise zum Laufbahnwesen der Beamten zählten. Die in der Laufbahnverordnung festgelegte Höchstaltersgrenze eröffne mit einem zeitlichen Korridor von mehr als zehn Jahren in ausreichendem Maße auch Bewerbern mit außergewöhnlichem Lebensweg die Möglichkeit der Verbeamtung. Die Ausnahmeregelungen seien inhaltlich hinreichend konkretisiert und genügten dem Gebot der Normenklarheit.

Die 1959 geborene Beschwerdeführerin zu II. legte 1984 die Erste und 1987 die Zweite Staatsprüfung für das Lehramt (Sekundarstufe I und II) ab. Nach Kindererziehungszeiten war sie ab 1992 zunächst befristet, ab 1995 unbefristet als Lehrkraft im katholischen Ersatzschuldienst tätig. Seit 2001 ist die Beschwerdeführerin im Schuldienst des Landes angestellt. Ein Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe im Jahr 2004 blieb erfolglos. Derzeit ist die Beschwerdeführerin an einem Gymnasium tätig.

Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19.02.200953 beantragte sie im Mai 2009 – in ihrem 50. Lebensjahr – erneut die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe. Die Bezirksregierung lehnte den Antrag mit Bezug auf die neu gefasste Laufbahnverordnung im August 2009 ab. Die hiergegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Köln unter Verweis auf die laufbahnrechtliche Höchstaltersgrenze ab56. Die von dem Verwaltungsgericht zugelassene Berufung der Beschwerdeführerin wies das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen auf der Grundlage von § 130a VwGO als unbegründet zurück57. Maßgeblich sei die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Die Beschwerdeführerin habe nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 19.02.2009 nicht darauf vertrauen dürfen, das Land werde keine neue Höchstaltersgrenze regeln. Die Neuregelung sei mit höherrangigem Recht vereinbar und wirksam.

Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision hatte vor dem Bundesverwaltungsgericht ebenfalls keinen Erfolg58. § 5 Abs. 1 Satz 1 LBG genüge dem Vorbehalt des Parlamentsgesetzes und umfasse die Regelung von Höchstaltersgrenzen, die herkömmlicherweise zum Laufbahnwesen der Beamten zählten. Die Neuregelung der Laufbahnverordnung ermögliche eine Überschreitung der Altersgrenze in typischen Fällen, ohne sie in das Ermessen der Verwaltung zu stellen (§ 6 LVO 2009). Auch die zusätzlichen Ausnahmeregelungen in Einzelfällen (§ 84 Abs. 2 LVO 2009) genügten dem Gebot der Normenklarheit, ohne dass im Revisionsverfahren alle einzelfallbezogenen Aspekte der Rechtsanwendung geklärt werden könnten. Eine Verpflichtung des Verordnungsgebers, die Ausnahmeregelungen auf die berufliche Tätigkeit an einer Ersatzschule zu erweitern, sei nicht ersichtlich. Höchstaltersgrenzen stellten eine Ungleichbehandlung wegen des Alters dar, die durch das Interesse des Dienstherrn an einem ausgewogenen Verhältnis zwischen Lebensdienst- und Ruhestandszeit gerechtfertigt und auch unionsrechtlich im Hinblick auf Art. 6 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe c der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27.11.2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf59 zulässig sei.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts[↑]

Die Verfassungsbeschwerden sind nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts begründet.

Das Bundesverfassungsgericht erklärte § 6 Absatz 1 Satz 1, § 52 Absatz 1 und § 84 Absatz 2 LVO 2009 als mit Artikel 33 Absatz 2 GG unvereinbar.

Desweiteren hob das Bundesverfassungsgericht die Urteile des Bundesverwaltungsgericht gemäß § 95 Abs. 2 BVerfGG auf und verwies die Sachen zurück an das Bundesverwaltungsgericht.

Die durch die Verordnung über die Laufbahnen der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen vom 23.11.19954 in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Laufbahnverordnung und anderer dienstrechtlicher Vorschriften vom 30.06.2009 des Landes Nordrhein-Westfalen8 auf der Grundlage des § 5 Abs. 1 Satz 1 Landesbeamtengesetz Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 21.04.20097 festgelegten Höchstaltersgrenzen für die Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Probe sind mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, weil es an einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage fehlt. Die Regelungen der § 6 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 und § 84 Abs. 2 LVO 2009, nach denen die Einstellung aufgrund des erreichten Lebensalters verweigert werden kann, verstoßen insoweit gegen Art. 33 Abs. 2 GG. Die auf diesen Vorschriften beruhenden gerichtlichen und behördlichen Entscheidungen verletzen daher die Beschwerdeführer in ihrem grundrechtsgleichen Recht aus Art. 33 Abs. 2 GG.

Verordnungsermächtigungen – Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot[↑]

Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen im Wesentlichen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen60. Wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, hängt vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes ab. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten zu entnehmen61. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“62. Als wesentlich sind also Regelungen zu verstehen, die für die Verwirklichung von Grundrechten erhebliche Bedeutung haben63 und sie besonders intensiv betreffen64. Die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, führt dagegen für sich genommen nicht dazu, dass diese als wesentlich verstanden werden müsste65.

Eine Pflicht zum Tätigwerden des Gesetzgebers besteht insbesondere in mehrdimensionalen, komplexen Grundrechtskonstellationen, in denen miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinander treffen und deren jeweilige Grenzen fließend und nur schwer auszumachen sind66. Eine solche Pflicht ist regelmäßig auch dann anzunehmen, wenn die betroffenen Grundrechte nach dem Wortlaut der Verfassung ohne Gesetzesvorbehalt gewährleistet sind und eine Regelung, welche diesen Lebensbereich ordnen will, damit notwendigerweise ihre verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren muss. Hier ist der Gesetzgeber verpflichtet, die Schranken der widerstreitenden Freiheitsgarantien jedenfalls so weit selbst zu bestimmen, wie eine solche Festlegung für die Ausübung dieser Freiheitsrechte wesentlich ist67. Denn nach der Verfassung sind die Einschränkung von grundrechtlichen Freiheiten und der Ausgleich zwischen kollidierenden Grundrechten dem Parlament vorbehalten, um zu gewährleisten, dass Entscheidungen von solcher Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären68. Es geht darum sicherzustellen, dass die wesentlichen Regelungen aus einem Verfahren hervorgehen, das sich durch Transparenz auszeichnet und die Beteiligung der parlamentarischen Opposition gewährleistet69. Zugleich sollen staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen. Dieses Ziel darf nicht durch einen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden70.

Grundsätzlich können zwar auch Gesetze, die zu Rechtsverordnungen und Satzungen ermächtigen, den Voraussetzungen des Gesetzesvorbehalts genügen, die wesentlichen Entscheidungen müssen aber durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen. Die Wesentlichkeitsdoktrin beantwortet daher nicht nur die Frage, ob überhaupt ein bestimmter Gegenstand gesetzlich zu regeln ist. Sie ist vielmehr auch dafür maßgeblich, wie genau diese Regelungen im Einzelnen sein müssen71. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage bei Delegation einer Entscheidung auf den Verordnungsgeber stellt insoweit eine notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dar72.

Die parlamentarische Leitentscheidung ist an den rechtsstaatlichen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG führt als eine Ausprägung des „allgemeinen Gesetzesvorbehalts“73 den staatlichen Eingriff durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäußerung zurück. Die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm muss der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird: Je erheblicher diese in die Rechtsstellung des Betroffenen eingreift, desto höhere Anforderungen müssen an den Bestimmtheitsgrad der Ermächtigung gestellt werden74. Eine Ermächtigung darf daher nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können75. Schon aus der Ermächtigung muss daher erkennbar und vorhersehbar sein, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll76.

Landesgesetzliche Verordnungsermächtigungen[↑]

Für landesgesetzliche Verordnungsermächtigungen ist Art. 80 Abs. 1 GG nicht unmittelbar anwendbar. Die in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG festgelegten, aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes folgenden Grundsätze sind aber auch für die Landesgesetzgebung verbindlich77.

Verordnungsermächtigungen im Beamtenrecht[↑]

Die dargelegten Grundsätze gelten auch im Beamtenverhältnis. Dass die Grundrechte dort in gleicher Weise Geltung beanspruchen, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannt78; zugleich sind die grundrechtsgleichen Berechtigungen aus Art. 33 GG zu beachten. Die Regelungsform des Gesetzes ist für das Beamtenverhältnis typisch und sachangemessen; die wesentlichen Inhalte des Beamtenrechts sind daher durch Gesetz zu regeln79. Ob bestimmte Regelungen in der Vergangenheit durch Rechtsverordnung erfolgt sind, ist dabei nicht entscheidend. Die Frage der Wesentlichkeit und damit der Ermächtigungsgrundlage kann sich unter einem aktualisierten verfassungsrechtlichen Blickwinkel anders darstellen als noch vor einigen Jahren oder gar Jahrzehnten80.

Freie Wahl des Arbeitsplatzes, Art. 12 GG[↑]

Abs. 1 GG schützt unter anderem die freie Wahl des Arbeitsplatzes. Das Grundrecht gilt auch im Bereich des öffentlichen Dienstes; Art. 33 Abs. 2 GG ermöglicht insoweit allerdings ergänzende Sonderregelungen81. Art. 12 Abs. 1 GG entfaltet seinen Schutz gegen alle staatlichen Maßnahmen, die diese Wahlfreiheit beschränken82. Die Berufsfreiheit steht – anders als Art. 33 Abs. 2 GG – unter dem spezifischen Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Ein wesentlicher Eingriff in dieses Grundrecht ist anzunehmen, wenn die Eingriffsregelung die Freiheit der Berufswahl betrifft oder statusbildenden Charakter hat83. So bedarf etwa die Bestimmung eines Höchstalters für die Bestellung zum Anwaltsnotar im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG der Entscheidung durch den Normgeber und kann nicht durch Allgemeine Verfügung der Justizverwaltung festgesetzt werden84. Allenfalls Einzelfragen fachlich-technischen Charakters können in dem vom Gesetzgeber gezogenen Rahmen durch Satzungsrecht eines Berufsverbandes geregelt werden85. Auch bei Regelungen, die nur die Freiheit der Berufsausübung betreffen, muss das zulässige Maß des Eingriffs umso deutlicher in der gesetzlichen Ermächtigung bestimmt werden, je empfindlicher die berufliche Betätigung beeinträchtigt wird: Einschneidende, das Gesamtbild der beruflichen Betätigung wesentlich prägende Vorschriften über die Ausübung des Berufs sind dem Gesetzgeber zumindest in den Grundzügen vorzubehalten86.

Arbeitsverhältnisse im öffentlichen Dienst[↑]

Soweit es um Arbeitsverhältnisse des öffentlichen Dienstes geht, trifft Art. 33 Abs. 2 GG eine Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG ergänzende Regelung87. Hiernach wird jedem Deutschen das Recht auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gewährleistet. Dabei zielt die Befähigung auf allgemein der Tätigkeit zugutekommende Fähigkeiten wie Begabung, Allgemeinwissen, Lebenserfahrung und allgemeine Ausbildung. Fachliche Leistung bedeutet Fachwissen, Fachkönnen und Bewährung im Fach. Eignung im engeren Sinne erfasst insbesondere Persönlichkeit und charakterliche Eigenschaften, die für ein bestimmtes Amt von Bedeutung sind88. Die Geltung dieser Grundsätze wird von Art. 33 Abs. 2 GG unbeschränkt und vorbehaltlos gewährleistet89. Vorbehaltlos gewährte Grundrechte werden grundsätzlich nur durch kollidierendes Verfassungsrecht – Grundrechte und grundrechtsgleiche Rechte Dritter sowie Gemeinschaftswerte von Verfassungsrang – eingeschränkt90.

Eine Regelung, die den Lebensbereich vorbehaltloser Grundrechte oder grundrechtsgleicher Rechte ordnen will, bestimmt und konkretisiert notwendigerweise ihre verfassungsimmanenten Schranken91. Es ist vorrangig Aufgabe des Parlamentsgesetzgebers, die Abwägung und den Ausgleich zwischen dem Leistungsgrundsatz des Art. 33 Abs. 2 GG und anderen in der Verfassung geschützten Belangen vorzunehmen. Ausnahmen vom Leistungsgrundsatz beim Zugang zum Beamtenverhältnis bedürfen demnach grundsätzlich einer (parlaments-)gesetzlichen Grundlage92.

Europarechtliche Anforderungen[↑]

Schließlich sind für das Erfordernis einer Regelung des parlamentarischen Gesetzgebers auch die europarechtlichen Ausformungen des Verbots der Altersdiskriminierung durch die Richtlinie 2000/78/EG in den Blick zu nehmen, die konkrete Vorgaben für die Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung wegen des Alters macht. Diese unionsrechtlichen Anforderungen verstärken das verfassungsrechtliche Erfordernis, dass der parlamentarische Gesetzgeber zur Beantwortung der Frage der Einführung und Ausgestaltung von beamtenrechtlichen Höchstaltersgrenzen berufen ist, weil die Rechtfertigung von Art und Maß einer Ungleichbehandlung auch danach eine Abwägung mit anderen legitimen Zielen erfordert.

Der Geltungsbereich der Richtlinie 2000/78/EG erstreckt sich auch auf Beamtenverhältnisse und verbietet Diskriminierungen wegen des Alters. Die Ablehnung eines Bewerbers wegen Überschreitens einer Höchstaltersgrenze stellt eine Ungleichbehandlung wegen des Alters dar. Nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2000/78/EG können Mitgliedstaaten jedoch vorsehen, dass derartige Ungleichbehandlungen „keine Diskriminierung darstellen, sofern sie objektiv und angemessen sind und im Rahmen des nationalen Rechts durch ein legitimes Ziel (…) gerechtfertigt sind und die Mittel zur Erreichung dieses Ziels angemessen und erforderlich sind“. Satz 2 der Vorschrift enthält eine Reihe von Beispielen für zulässige Ungleichbehandlungen wegen des Alters, unter anderem die Festsetzung eines Höchstalters für die Einstellung aufgrund der spezifischen Ausbildungsanforderungen eines bestimmten Arbeitsplatzes oder aufgrund der Notwendigkeit einer angemessenen Beschäftigungszeit vor dem Eintritt in den Ruhestand (Art. 6 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe c RL 2000/78/EG).

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union stellt das Verbot der Diskriminierung wegen des Alters einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts dar93. Die Richtlinie 2000/78/EG konkretisiere diesen Grundsatz94. Auch Art. 21 Abs. 1 EuGRCh verbiete Diskriminierungen wegen des Alters95.

Der Gerichtshof der Europäischen Union hat klargestellt, dass legitime Ziele im Sinne von Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG (nur) solche sozialpolitischer Art, wie aus den Bereichen Beschäftigungspolitik, Arbeitsmarkt oder berufliche Bildung, sein können96. Dabei verfügen die Mitgliedstaaten nicht nur bei der Entscheidung, welches konkrete Ziel von mehreren im Bereich der Arbeits- und Sozialpolitik sie verfolgen wollen, sondern auch bei der Festlegung der Maßnahmen zu seiner Erreichung über einen weiten Ermessensspielraum97. Sie können neben politischen, sozialen oder demografischen Erwägungen auch Haushaltserwägungen berücksichtigen, obgleich letztere für sich genommen kein legitimes Ziel im Sinne von Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG darstellen98.

Der Spielraum wird nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union allerdings begrenzt durch das Erfordernis der Verhältnismäßigkeit. Die Ungleichbehandlung muss geeignet sein, das angestrebte Ziel zu erreichen, und darf nicht über das hinausgehen, was hierzu erforderlich und angemessen ist99. So hat der Gerichtshof der Europäischen Union entschieden, dass Art. 6 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe c der RL 2000/78/EG dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die das Höchstalter für die Einstellung örtlicher Polizeibeamter auf 30 Jahre festlegt, weil weder die Einsatzbereitschaft und das ordnungsgemäße Funktionieren der Polizei noch die Notwendigkeit einer angemessenen Beschäftigungszeit vor dem Eintritt in den Ruhestand Ziele seien, zu deren Erreichung die Altersgrenze angemessen und erforderlich wäre100.

Davon ausgehend hat der zuständige nationale Normgeber zu beurteilen und abzuwägen, ob die beamtenrechtlichen Höchstaltersgrenzen notwendig sind, um entweder ein Missverhältnis zwischen der aktiven Dienstzeit eines Beamten und der den Dienstherrn treffenden Versorgungslast zu vermeiden oder um andere legitime Ziele im Sinne der Generalklausel des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 RL 2000/78/EG zu verwirklichen.

§ 5 LBG NRW als Verordnungsermächtigung für Einstellungshöchstaltersgrenzen[↑]

§ 5 Abs. 1 LBG kann vor diesem Hintergrund nicht als hinreichend bestimmte Verordnungsermächtigung zur Festsetzung von Einstellungshöchstaltersgrenzen angesehen werden.

Unabhängig von ihrer denkbaren verfassungsrechtlichen Rechtfertigung stellen Einstellungshöchstaltersgrenzen einen schwerwiegenden Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG und grundsätzlich auch in Art. 33 Abs. 2 GG dar. Sie schließen ältere Bewerber regelmäßig ohne Rücksicht auf Eignung, Befähigung und fachliche Leistung vom Beamtenverhältnis aus und führen auf diese Weise zu einer eignungswidrigen Ungleichbehandlung von einiger Intensität. Etwas Anderes gilt lediglich bei solchen Dienstverhältnissen, bei denen das Alter – etwa aufgrund bestimmter körperlicher Anforderungen – ein Eignungsmerkmal darstellt101. Das trifft unter Umständen für den Militär- und Polizeivollzugsdienst sowie die Feuerwehr zu, – entgegen der Auffassung des Landes Nordrhein-Westfalen – nicht jedoch für die Lehrerlaufbahn102.

Da Einstellungshöchstaltersgrenzen Zugangsbedingungen zum Beamtenverhältnis festlegen, kommt ihnen – ebenso wie Ruhestandsgrenzen, die Entlassungsbedingungen normieren – statusbildende Funktion zu.

Die pauschale Ermächtigung zur Regelung des Laufbahnwesens der Beamten in § 5 Abs. 1 Satz 1 LBG genügt daher nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage. Weder die Norm selbst noch ihr systematischer Zusammenhang mit anderen Vorschriften lassen erkennen, dass der Gesetzgeber sich Gedanken über die Einführung von Einstellungshöchstaltersgrenzen und ihre grundrechtliche Eingriffsrelevanz gemacht hat, obwohl § 5 Abs. 1 Satz 2 LBG zahlreiche Vorgaben zum Inhalt der Laufbahnverordnung enthält. Anders als zum Beispiel bei der von der grundrechtlichen Eingriffstiefe vergleichbaren, sehr detaillierten Regelung über den Ruhestand in § 31 LBG fehlt es bereits im Ansatz an einer parlamentarischen Leitentscheidung.

Auch den gesetzlichen Begründungsmaterialien ist nicht zu entnehmen, dass der nordrhein-westfälische Gesetzgeber beim Erlass von § 5 Abs. 1 Satz 1 LBG die Zulässigkeit von und die Anforderungen an Einstellungshöchstaltersgrenzen erwogen hat und regeln wollte: Zwar hat er im Gesetzgebungsverfahren über die Änderung dienstrechtlicher Vorschriften die Anhebung der Ruhestandsgrenze von 65 auf 67 Jahre thematisiert, nicht aber die Regelung von Einstellungshöchstaltersgrenzen. In der Einführung zum Gesetzentwurf vom 17.12 2008103 findet sich lediglich der Hinweis auf Einsparungen von Kosten „in einem nicht näher zu beziffernden Umfang“ durch die Verlängerung der Regelarbeitszeit. Die Gesetzesbegründung selbst verweist nur auf das Entfallen der Mindestaltersgrenze von 27 Jahren durch das Beamtenstatusgesetz104.

Die Erörterung des Entwurfs im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens zeigt nicht nur, dass das Landesbeamtengesetz keine eigenständige Regelung der Einstellungshöchstaltersgrenze enthalten sollte, sondern dass dem Gesetz auch keine Maßstäbe für eine solche Grenze entnommen werden können. In einer gemeinsamen Sitzung des Haushalts- und Finanzausschusses sowie des Innenausschusses vom 26.03.2009 merkte ein Abgeordneter der SPD-Fraktion an, er vermisse „in dem Gesetzentwurf, dass laut Ankündigung des CDU-Fraktionsvorsitzenden Stahl das Höchstalter für die Verbeamtung, insbesondere für die Lehrer an Berufskollegs, auf 40 Jahre heraufgesetzt werden solle“. Ein Fraktionskollege von Herrn Stahl erwiderte, dieser habe sich „darüber Gedanken gemacht, im Rahmen einer großen Dienstrechtsreform in der kommenden Legislaturperiode das Höchstalter für die Verbeamtung gerade im Hinblick auf die Berufsschullehrer zur Disposition zu stellen. Mit den jetzt vorzunehmenden technischen Veränderungen habe das nichts zu tun“105.

Lediglich aus der Antwort auf die Kleine Anfrage 3704 im nordrhein-westfälischen Landtag vom 25.01.2010106 lassen sich (nachträgliche) Rückschlüsse auf die Erwägungen des Gesetzgebers in Bezug auf beamtenrechtliche Einstellungshöchstaltersgrenzen ziehen: Demnach bestehe ein personalwirtschaftliches und mit Blick auf die Versorgungslasten ein fiskalisches Interesse daran, lebensjüngere Bewerberinnen und Bewerber für eine möglichst lange aktive Dienstzeit im öffentlichen Dienst zu gewinnen. Die angehobene Altersgrenze trage maßgeblich dazu bei, auch lebensälteren Bewerberinnen und Bewerbern mit besonderen (Berufs-)Biographien eine Einstellungschance zu eröffnen. Als parlamentarische Leitentscheidung zu Einstellungshöchstaltersgrenzen kann die Vorschrift auf der Grundlage dieser nachträglich vorgetragenen Begründung nicht angesehen werden.

Zulässigkeit von Einstellungshöchstaltersgrenzen im öffentlichen Dienst[↑]

Da es bereits an einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage für die Regelung von Einstellungshöchstaltersgrenzen für Beamte auf Probe durch den Verordnungsgeber fehlt, kann die Frage ihrer materiellen Verfassungsmäßigkeit im Übrigen dahinstehen. Angesichts der bereits länger bestehenden rechtlichen Unsicherheiten hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Einstellungshöchstaltersgrenzen sei aber auf Folgendes hingewiesen:

Der durch Einstellungshöchstaltersgrenzen bewirkte Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 33 Abs. 2 GG kann gerechtfertigt sein. Das grundrechtsgleiche Recht des Art. 33 Abs. 2 GG gewährleistet das Maß an Freiheit der Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 GG), das angesichts der von der jeweils zuständigen öffentlich-rechtlichen Körperschaft zulässigerweise begrenzten Zahl von Arbeitsplätzen im öffentlichen Dienst möglich ist107. Art. 33 Abs. 2 GG vermittelt keinen Anspruch auf Übernahme in ein öffentliches Amt108. Der Zugang zu einer Tätigkeit in einem öffentlichen Amt – die Zulassung zum Beruf, die gleichzeitig die freie Berufswahl betrifft – darf durch subjektive Zulassungsvoraussetzungen beschränkt werden109.

a)) Allerdings sind Einstellungshöchstaltersgrenzen nur unter bestimmten Voraussetzungen verfassungsrechtlich zulässig110. Die Zulassung zum öffentlichen Dienst darf durch Regelungen über die für die Berufung in ein Beamtenverhältnis erforderlichen persönlichen Voraussetzungen beschränkt werden111. Die von Art. 33 Abs. 2 GG erfassten Auswahlentscheidungen können dabei jedoch grundsätzlich nur auf Gesichtspunkte gestützt werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber betreffen. Ein solches eignungsimmanentes Kriterium ist das Lebensalter, wenn ein Beamter mit Überschreiten einer bestimmten Altersgrenze typischerweise den Anforderungen eines Amtes nicht mehr genügt. Das Alter betrifft in diesen Fällen die physischen Fähigkeiten des Beamten und dient als Indikator für dessen Tauglichkeit zu amtsangemessenen, funktionsgerechten Leistungen112. Dies kann etwa – wie bereits erwähnt – bei den Einsatzkräften in Militär, Polizeivollzugsdienst und Feuerwehr der Fall sein. Bei der vorliegend zu beurteilenden, allgemeinen Einstellungshöchstaltersgrenze von 40 Jahren für Lehrer spielt die körperliche Leistungsfähigkeit dagegen keine Rolle.

Einstellungshöchstaltersgrenzen für den Zugang zum Beamtenverhältnis stellen – außerhalb der bereits genannten Einsatzberufe – weder ein Eignungsmerkmal noch ein eignungsergänzendes Hilfskriterium dar. Sie dienen vielmehr eignungsfremden Zwecken und sollen externe, außerhalb des Leistungsgrundsatzes liegende Ziele verwirklichen. Altersgrenzen greifen – anders als eignungsimmanente (Hilfs-)Kriterien – in den Leistungsgrundsatz ein113. Eignungsfremde Belange, die nicht im Leistungsgrundsatz verankert sind, können bei der Besetzung öffentlicher Ämter nur Berücksichtigung finden, wenn ihnen ebenfalls Verfassungsrang eingeräumt ist114. Schranken können sich im Beamtenrecht etwa aus Art. 33 Abs. 5 GG ergeben, soweit sie durch Sinn und Zweck des konkreten Dienst- und Treueverhältnisses des Beamten gefordert werden115, oder der Gewährleistung der mit Verfassungsrang ausgestatteten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums116 dienen. Das gilt insbesondere für das Lebenszeitprinzip und das Alimentationsprinzip.

Als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums ist das Lebenszeitprinzip anerkannt117. Der Beamte ist grundsätzlich hauptberuflich und auf Lebenszeit zu beschäftigen. Er hat seine gesamte Arbeitskraft dem Beruf zu widmen, in den Dienst des Staates zu stellen und den Anforderungen seines Berufes mit vollem Einsatz zu begegnen118. Dies dient sowohl dem Allgemeininteresse an einer fachlich leistungsfähigen, rechtsstaatlichen und unparteiischen öffentlichen Verwaltung als auch der Sicherung der rechtlichen und wirtschaftlichen Unabhängigkeit der Beamtenschaft119. Eine Schranke findet das Lebenszeitprinzip in der Dienstfähigkeit des Beamten; bei Erreichen einer bestimmten Altersgrenze wird der Eintritt der Dienstunfähigkeit (unwiderleglich) vermutet120.

Das Alimentationsprinzip als ein vom Gesetzgeber zu beachtender hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums verpflichtet den Dienstherrn zur Gewährung eines an Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes orientierten und damit Dienstverpflichtung und Dienstleistung berücksichtigenden angemessenen Lebensunterhalts121. Die Besoldung des Beamten ist kein Entgelt für bestimmte Dienstleistungen, sondern eine Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass sich der Beamte mit seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung stellt122. Die Sicherung eines angemessenen Lebensunterhalts – zu der auch die Versorgung des Beamten nach seinem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst zählt123 – ist deshalb ein besonders wesentlicher Grundsatz, zu dessen Beachtung der Gesetzgeber verpflichtet ist124. Erst rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit bietet die Gewähr dafür, dass sich ein Beamter dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und zur Erfüllung der ihm vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann125.

Das Lebenszeitprinzip und das Alimentationsprinzip sind geeignet, Eingriffe in Art. 33 Abs. 2 GG durch Einstellungshöchstaltersgrenzen zu rechtfertigen. Als Zweck der Einstellungshöchstaltersgrenzen für Beamte wird im Wesentlichen genannt, dass ein ausgewogenes zeitliches Verhältnis zwischen Lebensdienstzeit und Ruhestandszeit und damit zwischen aktiver Beschäftigungszeit und Versorgungsansprüchen gewährleistet werden solle126. Darin kommt zum Ausdruck, dass sich die Alimentation des Beamten im Ruhestand nur rechtfertigt, wenn dessen Arbeitskraft dem Dienstherrn zuvor über einen längeren Zeitraum uneingeschränkt zur Verfügung gestanden hat. Beamte erdienen ihre Altersversorgung während der Dienstzeit. Ihre Bezüge sind im Hinblick auf die künftigen Versorgungsansprüche niedriger festgesetzt; der Dienstherr behält einen fiktiven Anteil ein, um die Versorgung zu finanzieren127. Zwar ist die Versorgung des Ruhestandsbeamten aus dem letzten Amt zu gewähren128. Der Dienstherr darf diese Versorgung jedoch an eine Mindestverweildauer in diesem Amt knüpfen129. In gleicher Weise hat der Dienstherr zudem ein grundsätzlich von Art. 33 Abs. 5 GG geschütztes Interesse an einer insgesamt möglichst langen aktiven Dienstzeit des Beamten.

Dabei kann allerdings im Hinblick auf die Besonderheiten des Beamtenversorgungsrechts nicht im Wortsinn von einer „betriebswirtschaftlich“ sinnvollen Mindestdauer der produktiven Arbeitsleistung des Beamten130 oder – wie bei sonstigen Beschäftigungsverhältnissen131 – von einem „Amortisationsinteresse“ des Arbeitgebers ausgegangen werden. Einstellungshöchstaltersgrenzen können jedoch im Zusammenspiel mit den Ruhestandsgrenzen – insbesondere im Hinblick auf die steigende Lebenserwartung und die wachsenden Versorgungslasten der öffentlichen Haushalte – eine wesentliche Grundlage für die Finanzierbarkeit und Funktionsfähigkeit des beamtenrechtlichen Versorgungssystems darstellen und damit der Sicherung des Alimentations- und des Lebenszeitprinzips dienen. Für die hier widerstreitenden Grundsätze von Art. 33 Abs. 2 und Abs. 5 GG ist daher im Hinblick auf die Höchstaltersgrenzen praktische Konkordanz132 herzustellen.

Einstellungshöchstaltersgrenzen für Lehrer[↑]

Beachtet der Gesetzgeber diese Voraussetzungen, so kann der Eingriff in Art. 33 Abs. 2 GG durch Einstellungshöchstaltersgrenzen grundsätzlich gerechtfertigt sein.

Einstellungshöchstalters- und Ruhestandsgrenzen stehen in enger Beziehung zueinander, denn sie legen die Dienstzeit des Beamten fest und setzen sie in ein entsprechendes Verhältnis zu seinem Alimentationsanspruch im Ruhestand.

Beamtete Lehrer in Nordrhein-Westfalen treten in der Regel mit Ende des Schulhalbjahres in den Ruhestand, in dem sie das 67. Lebensjahr vollenden (§ 31 Abs. 1 Satz 3 LBG). Die Berechnung ihres Ruhegehalts richtet sich nach dem Beamtenversorgungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtenversorgungsgesetz – LBeamtVG) vom 16.05.2013133. Danach erhalten sie mit Beginn des Ruhestandes ein Ruhegehalt, welches sich aus den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen (§ 5 LBeamtVG) und der ruhegehaltfähigen Dienstzeit (§ 6 LBeamtVG) errechnet und eine Mindestdienstzeit von fünf Jahren (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBeamtVG) voraussetzt. Das Ruhegehalt beträgt mindestens 35 % und höchstens 71,75 % der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge (§ 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 LBeamtVG). „Erdient“ wird pro Dienstjahr eine Versorgung von 1,79375 % der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge (§ 14 Abs. 1 Satz 1 LBeamtVG). Dies entspricht der Regelung im Bund (vgl. § 14 des Gesetzes über die Versorgung der Beamten und Richter des Bundes, Beamtenversorgungsgesetz – BeamtVG, in der Fassung der Bekanntmachung vom 24.02.2010134). Zusätzliche Zahlungsverpflichtungen des Dienstherrn ergeben sich aus Beihilfeleistungen und der Hinterbliebenenversorgung (§§ 16 ff. LBeamtVG).

Ein Beamter hat also nach 40 Dienstjahren den Höchstversorgungssatz (71,75:1,79375) und nach ungefähr 19,5 Jahren ein Ruhegehalt in Höhe der (amtsabhängigen) Mindestversorgung (35:1,79375) erdient. Bis dahin liegt der Ruhegehaltssatz niedriger. Hiernach ist für einen Beamten, der 40 Dienstjahre abgeleistet hat; vom Dienstherren genauso viel Ruhegehalt einzustellen wie für zwei Beamte, die bis zum Ruhestand jeweils nur rund 20 Jahre tätig gewesen sind. Die aus §§ 6, 52 Abs. 1 LVO 2009 folgende Einstellungshöchstaltersgrenze von 40 Jahren bedeutet – bei regulärem Eintritt in den Ruhestand mit 67 Jahren – eine Überschreitung der genannten Zeitspanne von 19,5 Jahren um mindestens siebeneinhalb Jahre.

Neben dem Mindestruhegehalt ist die Anrechnung von anderen Versorgungsanwartschaften zu berücksichtigen. Gemäß § 14 Abs. 5, § 55 LBeamtVG werden Rentenansprüche der Ruhestandsbeamten, die diese gegebenenfalls aus einer früheren Tätigkeit erworben haben, in gewissem Umfang auf die Versorgungsbezüge angerechnet. Unter diesen Umständen kann, abhängig von der Höhe der Versorgungsbezüge und der anrechenbaren Rente, ein Unterschied zwischen der Mindestversorgung und dem erdienten Ruhegehalt ausgeglichen werden. Der Dienstherr wird insoweit von seiner Alimentationspflicht gegenüber dem Versorgungsberechtigten entlastet und dieser auf Einkünfte aus einer anderen öffentlichen Kasse verwiesen135.

Nach den Regelungen des Versorgungsrechts, die – wie dargelegt – eine lineare Steigerung des Ruhegehalts nach der Dauer der Dienstzeit vorsehen, ist das Beamtenverhältnis auf eine möglichst lange Dienstzeit ausgerichtet. Daher wird das Verhältnis der Alimentationspflicht des Dienstherrn zur Dienstleistungsverpflichtung des Beamten gestört, wenn ein Beamter vor Erreichen der allgemeinen Altersgrenze aus dem Dienst ausscheidet136. Eine Pensionierung vor Erreichen der allgemeinen Altersgrenze verschiebt das Pflichtengefüge im Beamtenverhältnis zu Lasten des Dienstherrn insgesamt: Ihm geht infolge der vorzeitigen Zurruhesetzung die Arbeitskraft des Beamten verloren, während er gleichzeitig über einen längeren Zeitraum zur Erbringung von Versorgungsleistungen verpflichtet ist137. Diese Verschiebung im Pflichtengefüge des Beamtenverhältnisses darf der Gesetzgeber – zum Beispiel durch eine Anrechnung von anderweitig erzieltem Erwerbseinkommen oder durch eine Verminderung des Ruhegehalts – ausgleichen138. Auch Einstellungshöchstaltersgrenzen können dazu beitragen, von vornherein derartige Verschiebungen im Pflichtengefüge zu vermeiden, indem sie ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Dienstzeit und Versorgungsansprüchen sicherstellen und so die Finanzierbarkeit und Funktionsfähigkeit der Beamtenversorgung gewährleisten139.

In diesem Rahmen lässt sich der wirtschaftliche Wert der Altersversorgung nicht exakt zahlenmäßig bestimmen: Neben der Dauer der Aufbauphase während der aktiven Dienstzeit ist er auch abhängig von der Dauer der Auszahlungsphase140, der Besoldungsgruppe des Beamten sowie etwaiger anrechenbarer Dienstzeiten und Rentenansprüche aus einem vorangegangenen Beschäftigungsverhältnis. Besonderheiten und Verschiebungen können sich auch ergeben, falls der Versorgungsberechtigte Erwerbseinkommen bezieht (§ 53 LBeamtVG, vgl. BVerfGK 13, 35), dienstunfähig wird oder aus anderen Gründen vorzeitig in den Ruhestand versetzt wird (§ 14 Abs. 3 LBeamtVG, vgl. BVerfGK 8, 232). Treffen Renten- und Versorgungsansprüche zusammen und tritt ein Beamter vorzeitig in den Ruhestand, ergeben sich schließlich mögliche Ausgleichspflichten des Dienstherrn aus § 14a LBeamtVG141.

Über die Versorgungsleistungen hinaus können noch Beihilfeleistungen bei der Bewertung heranzuziehen sein, die der Dienstherr dem Beamten oder Versorgungsempfänger insbesondere für Belastungen im Krankheitsfall zuzahlt. Da die Zeitspanne vom regulären Eintritt in den Ruhestand bis zum Tod statistisch für alle Beamten gleich ist, wird das Verhältnis von Versorgungslast und Dienstzeit in diesem Bereich allein durch die Dauer der Dienstzeit bestimmt. Ein frühes Einstellungsalter wirkt sich daher günstig auf die Gesamtkosten der Beihilfen aus142.

Damit der Gesetzgeber den Unwägbarkeiten bei der Festlegung des Werts von Versorgungsansprüchen Rechnung tragen kann, ist ihm auch bei der Einführung und Ausgestaltung von Einstellungshöchstaltersgrenzen für Beamte ein Gestaltungsspielraum einzuräumen143. Sein Umfang ergibt sich aus den dargelegten Erfordernissen des Systems der Beamtenversorgung und den Grenzen von Art. 33 Abs. 2 GG sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Auch hat er die Vorgaben der Richtlinie 2000/78/EG zu beachten. Dies entspricht dem Sinn des Alimentationsprinzips, nach dem die Versorgung nicht im synallagmatischen Verhältnis zu einer in Jahren bemessenen Dienstzeit steht, sondern ebenso wie die Dienstbezüge Gegenleistung dafür ist, dass der Beamte sein ganzes Arbeitsleben bis zum Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze in den Dienst des Staates stellt144.

Das Erfordernis einer ausgewogenen Altersstruktur ist hingegen als Argument zur Rechtfertigung von Einstellungshöchstaltersgrenzen vorliegend weitgehend ungeeignet. Die Altersstruktur hängt von der Zahl der im Haushalt vorgesehenen Stellen und der Zahl der Neueinstellungen in einem bestimmten Zeitraum ab. Eine ausgewogene Altersstruktur kann folglich eher durch ein variables Einstellungsalter gesichert werden145. Das Interesse des Dienstherrn an einer ausgewogenen Altersstruktur vermag mithin allenfalls dann die Festlegung eines Einstellungshöchstalters zu begründen, wenn es auf einer plausiblen und nachvollziehbaren Planung beruht146. Eine solche Planung ist vorliegend jedoch nicht zu erkennen und wurde von dem Land Nordrhein-Westfalen im Verfahren auch nicht dargelegt.

Folgen der Verfassungswidrigkeit[↑]

Der Verstoß einer Norm gegen das Grundgesetz kann entweder zur Nichtigerklärung (§ 95 Abs. 3 BVerfGG) oder dazu führen, dass das Bundesverfassungsgericht die mit der Verfassungswidrigkeit gegebene Unvereinbarkeit der Norm mit dem Grundgesetz feststellt (vgl. § 31 Abs. 2, § 79 Abs. 1 BVerfGG). Eine Erklärung nur der Unvereinbarkeit ist insbesondere geboten, wenn der Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten hat, den Verfassungsverstoß zu beseitigen. Das ist regelmäßig bei der Verletzung des Gleichheitssatzes der Fall147. Dasselbe gilt für einen Eingriff in Art. 33 Abs. 2 GG, der eine besondere Ausprägung des Gleichheitsgrundrechts darstellt, soweit er die maßgeblichen Gesichtspunkte für die Bewerberauswahl zur Besetzung von öffentlichen Ämtern vorgibt148.

Gemessen hieran ist eine Unvereinbarkeitserklärung auch sachgerecht, wenn es an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage für die Normierung von Höchstaltersgrenzen fehlt. Der Gesetzgeber hat unterschiedliche Möglichkeiten, den Verfassungsverstoß zu beseitigen. Die Unvereinbarkeit ist bei erfolgreichen Verfassungsbeschwerden grundsätzlich nur in dem Umfang festzustellen, in dem das Gesetz einen Beschwerdeführer betrifft und dieser mit seinen verfassungsrechtlichen Angriffen Erfolg hat149. Da sich das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts nur auf nachkonstitutionelle Gesetze im formellen Sinn, nicht aber auf Rechtsverordnungen bezieht150 und insoweit auch eine eigene Prüfungs- und Verwerfungskompetenz der Verwaltungsgerichte besteht, bedurfte es einer Erstreckung der Unvereinbarkeitserklärung auf nachfolgende Fassungen der Laufbahnverordnung nicht.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 21. April 2015 – 2 BvR 1322/12 und 2 BvR 1989

Fußnoten:

  1. GV NRW 1996, S. 1 []
  2. GV NRW 2009, S. 381 []
  3. Runderlass des Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 23.04.2007 – BASS 21-01 Nr. 11 []
  4. GV NRW 1996 S. 1 [] [] []
  5. GV NRW S. 498 []
  6. BVerwG, Urteil vom 19.02.2009 – 2 C 18.07, BVerwGE 133, 143 []
  7. GV NRW S. 224 [] []
  8. GV NRW S. 381 [] []
  9. GV NRW S. 158 []
  10. Runderlass des Finanzministeriums vom 30.09.2003, I 1 – 0125 – 3 – I 3 – 0079 – 0.2 []
  11. GV NRW S. 21 []
  12. GV. NRW. S. 2, ber. S. 92 []
  13. BGBl. I S. 1046 []
  14. BGBl. I S. 3054 []
  15. GV. NRW. S. 102 []
  16. BGBl I S. 551 []
  17. BGBl I S. 712 []
  18. BGBl I S. 2459 []
  19. BGBl I S. 675 []
  20. BGBl I S. 284 []
  21. BMI, Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Bundeslaufbahnverordnung vom 14.07.2009 – D 2 – 216 102/48; GMBl S. 1311 []
  22. BMF, Rundschreiben vom 23.03.1995 – II A 2 – H 1224 – 5/95; GMBl 1996 S. 79 []
  23. BGBl I S. 654 []
  24. BGBl I S. 1010 []
  25. GBl S. 428 []
  26. GBl S. 265 []
  27. GBl S. 793 []
  28. GVBl S. 500 []
  29. GVBl S. 266 []
  30. GVBl S. 31, 486 []
  31. GVBl II S. 622 []
  32. GVBl I S. 26 []
  33. GVBl I S. 1 []
  34. GBl 2010, S. 17 []
  35. GVBl S. 57 []
  36. GVBl S. 218 []
  37. GVBl S. 297 []
  38. GVBl S. 687 []
  39. GVBl S. 39 []
  40. GVBl S. 319 []
  41. Amtsbl. I S. 312 []
  42. Amtsbl. S. 514 []
  43. GVBl S. 458 []
  44. GVBl S. 530, 532 []
  45. GVBl S. 970 []
  46. GVBl S. 648 []
  47. GVBl S. 236 []
  48. GVBl S. 125 []
  49. GVBl S. 382 []
  50. GVBl S. 238 []
  51. GVBl S. 472, 498 []
  52. vgl. die Personalreform der Europäischen Kommission, „Eine Verwaltung im Dienst einer halben Milliarde europäischer Bürger“ []
  53. BVerwGE 133, 143 [] []
  54. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10.11.2010 – 1 K 5181/09 []
  55. BVerwG, Urteil vom 23.02.2012 – 2 C 79.10 []
  56. VG Köln, Urteil vom 07.07.2010 – 3 K 5879/09 []
  57. OVG NRW, Beschluss vom 02.12 2010 – 6 A 1695/10 []
  58. BVerwG, Beschluss vom 26.03.2012 – 2 B 26.11 []
  59. ABl. L 303 vom 02.12 2000, S. 16 ff. []
  60. vgl. BVerfGE 49, 89, 126; 61, 260, 275; 83, 130, 142; 108, 282, 311; stRspr []
  61. vgl. BVerfGE 49, 89, 127; 98, 218, 251; 108, 282, 311; BVerfG, Beschluss vom 01.04.2014 – 2 BvF 1/12, 2 BvF 3/12 101 f. []
  62. vgl. BVerfGE 47, 46, 79; 98, 218, 251, jeweils m.w.N. []
  63. BVerfGE 95, 267, 308 []
  64. vgl. BVerfGE 58, 257, 274 []
  65. vgl. BVerfGE 49, 89, 126; 98, 218, 251; 108, 282, 312 []
  66. vgl. BVerfGE 108, 282, 311 []
  67. BVerfGE 83, 130, 142; 108, 282, 311 []
  68. vgl. BVerfGE 85, 386, 403 f.; 108, 282, 312 []
  69. vgl. BVerfGE 95, 267, 307 []
  70. vgl. BVerfGE 49, 89, 125; 68, 1, 86 f.; 98, 218, 251 f. []
  71. vgl. BVerfGE 58, 257, 277 f.; 83, 130, 142, 152; 102, 254, 337 []
  72. vgl. BVerfGE 7, 282, 302 f.; 41, 251, 265 f.; 48, 210, 221 ff.; 56, 1, 13; 58, 257, 278 []
  73. vgl. BVerfGE 49, 89, 127 []
  74. vgl. BVerfGE 56, 1, 13; 58, 257, 278; 62, 203, 210 []
  75. BVerfGE 7, 282, 302 f.; 19, 354, 361; 55, 207, 225 f. []
  76. BVerfGE 113, 167, 269 []
  77. vgl. BVerfGE 55, 207, 226; 58, 257, 277; 102, 197, 222; 107, 1, 15 []
  78. vgl. BVerfGE 39, 334, 366 f.; 108, 282, 296 []
  79. vgl. BVerfGE 8, 1, 18; 8, 28, 35; 8, 332, 352 f.; 52, 303, 331; 81, 363, 386; Masing, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl.2006, Art. 33 Rn. 82 []
  80. vgl. BVerwGE 98, 324, 327 []
  81. vgl. BVerfGE 39, 334, 369; 92, 140, 151; 96, 152, 163; 96, 171, 180 f.; 96, 205, 210 f.; 110, 304, 321; BVerfG, Beschluss vom 25.07.1997 – 2 BvR 1088/97 15 []
  82. vgl. BVerfGE 84, 133, 146; 96, 152, 163 []
  83. vgl. BVerfGE 33, 125, 160; 38, 373, 381; 57, 121, 132; 76, 171, 184 f. []
  84. vgl. BVerfGE 80, 257, 266 f. []
  85. vgl. BVerfGE 33, 125, 160 []
  86. BVerfGE 33, 125, 160 []
  87. vgl. BVerfGE 96, 152, 163 []
  88. vgl. BVerfGE 108, 282, 296; 110, 304, 322 []
  89. vgl. BVerfGK 12, 265, 268; 12, 284, 286; BVerfG, Beschluss vom 26.11.2010 – 2 BvR 2435/10, NVwZ 2011, 746, 747 []
  90. vgl. BVerfGE 30, 173, 191 ff.; 93, 1, 21; 108, 282, 297; für Art. 33 Abs. 2 GG Jachmann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 33 Rn. 21 []
  91. vgl. BVerfGE 83, 130, 142 []
  92. vgl. BVerfGE 108, 282, 306 f.; BVerfG, Beschluss vom 02.04.1996 – 2 BvR 169/93, NVwZ 1997, 54; BVerwGE 122, 237, 239 []
  93. EuGH, Urteil vom 22.11.2005 – C-144/04, Mangold, Slg. 2005, I – 09981, Rn. 75 []
  94. EuGH, Urteil vom 19.01.2010 – C-555/07, Kücükdeveci, Slg. 2010, I – 00365, Rn. 21 []
  95. EuGH, Urteil vom 13.09.2011 – C-447/09, Prigge u.a., Slg. 2011, I – 08003, Rn. 38 []
  96. EuGH, Urteil vom 13.09.2011 – C-447/09, Prigge u.a., Slg. 2011, I – 08003, Rn. 81; vgl. hierzu auch BVerfG, Beschluss vom 24.10.2011 – 1 BvR 1103/11, EuGRZ 2011, S. 713 []
  97. EuGH, Urteil vom 16.10.2007 – C-411/05, Palacios de la Villa, Slg. 2007, I – 08531, Rn. 68; Urteil vom 18.11.2010 – C-250/09 und – C-268/09, Georgiev, Slg. 2010, I – 11869, Rn. 50 []
  98. EuGH, Urteil vom 21.07.2011 – C-159/10 und – C-160/10, Fuchs und Köhler, Slg. 2011, I – 06919, Rn. 73 f., 81 []
  99. EuGH, Urteil vom 13.11.2014 – C-416/13, Vital Pérez, Celex-Nr. 62013CJ0416, Rn. 45, 66 []
  100. vgl. EuGH, Urteil vom 13.11.2014, a.a.O., Rn. 44 ff. []
  101. zur Altersgrenze für Verkehrspiloten vgl. BVerfGK 10, 227, 232 f. []
  102. so auch BVerwGE 133, 143, 145 []
  103. LTDrucks 14/8176, S. 2 []
  104. LTDrucks 14/8176, S. 126 []
  105. Ausschussprotokoll 14/859, S. 4 f. []
  106. LTDrucks 14/10580 []
  107. vgl. BVerfGE 7, 377, 397 f.; 39, 334, 369 []
  108. vgl. BVerfGE 39, 334, 354; BVerwGE 68, 109, 110 []
  109. vgl. BVerfGE 39, 334, 370 []
  110. vgl. nur BVerfGE 103, 172, 182 ff.; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 26.08.2013 – 2 BvR 441/13 33 ff. []
  111. vgl. BVerfGE 108, 282, 295 []
  112. vgl. Höfling, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 33 Abs. 1 bis 3, Rn. 159, August 2007 m.w.N. []
  113. vgl. BVerwGE 142, 59, 62 []
  114. vgl. BVerfGK 12, 184, 186; 12, 265, 268; 12, 284, 287; BVerfG, Beschluss vom 26.11.2010 – 2 BvR 2435/10, NVwZ 2011, S. 746, 747; BVerwGE 122, 147, 149 f.; 124, 99, 102 []
  115. vgl. BVerfGE 19, 303, 322; 39, 334, 351 f.; 108, 282, 296 []
  116. vgl. hierzu: BVerfGE 107, 218, 237; 114, 258, 281 f.; 117, 330, 344 f.; 117, 372, 379; 121, 205, 219 []
  117. vgl. BVerfGE 71, 255, 268; 121, 205, 220 ff. []
  118. vgl. BVerfGE 55, 207, 240 f.; 71, 39, 60 f. []
  119. vgl. Badura, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 33 Rn. 67, April 2010 []
  120. BVerfGE 71, 255, 268 []
  121. vgl. BVerfGE 21, 329, 345; 44, 249, 265; 114, 258, 287 f.; 117, 330, 351; 117, 372, 380 f. []
  122. vgl. BVerfGE 55, 207, 241; 107, 218, 237; 114, 258, 288; 117, 372, 380 []
  123. vgl. BVerfGE 11, 203, 210; 39, 196, 200 f.; 44, 249, 265 []
  124. vgl. BVerfGE 8, 1, 16; 11, 203, 210; 61, 43, 57 f.; 117, 372, 380 f.; stRspr []
  125. vgl. BVerfGE 117, 372, 380; 119, 247, 260 f.; 121, 205, 221; stRspr []
  126. vgl. BVerwGE 142, 59, 62; Hense, in: Epping/Hillgruber, GG, 2. Aufl.2013, Art. 33 Rn. 15; Begerau, LKRZ 2011, S. 321; Trebeck, Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Altersgrenzen, 2008, S. 284; Baßlsperger, ZBR 2008, S. 339, 343 []
  127. vgl. BVerfGE 105, 73, 115; 114, 258, 298; BVerwG, Urteil vom 23.02.2012 – 2 C 76/10 18 []
  128. vgl. BVerfGE 61, 43; BVerfGK 8, 232, 235 []
  129. vgl. BVerfGE 117, 372, 383 ff. []
  130. vgl. BT-Drs. 16/1780, S. 36 zu § 10 AGG; Baßlsperger, ZBR 2008, S. 339, 343 []
  131. vgl. hierzu Brors, in: Däubler/Bertzbach, AGG, 3. Aufl.2013, § 10 Rn. 86 []
  132. vgl. BVerfGE 93, 1, 21; 119, 247, 267 []
  133. GV NRW S. 234 []
  134. BGBl I S. 150 []
  135. vgl. BVerfGE 76, 256, 298 []
  136. vgl. BVerfGK 8, 232, 235 f.; 13, 35, 45 []
  137. vgl. BVerfGK 13, 35, 45 []
  138. vgl. BVerfGK 8, 232, 236; 13, 35, 45 f. []
  139. vgl. BVerwGE 133, 143, 146; für die Literatur etwa: Begerau, LKRZ 2011, S. 321, 324; Baßlsperger, ZBR 2008, S. 339, 343; Kämmerer, ZBR 2008, S. 325, 331 ff.; Herrmann, Die Berufung von Professorinnen und Professoren – Die Berufungsvoraussetzungen und das Berufungsverfahren, 2007, S. 77 ff. []
  140. vgl. BVerfGE 105, 73, 115 []
  141. vgl. BVerfGE 131, 20 []
  142. vgl. Kühling/Bertelsmann, NVwZ 2010, S. 87, 90 []
  143. vgl. BVerwGE 142, 59, 63 ff. []
  144. vgl. BVerfGE 76, 256, 323 f.; BVerfGK 8, 232, 235 []
  145. vgl. Kühling/Bertelsmann, NVwZ 2010, 87, 92 []
  146. vgl. BVerwGE 133, 143, 150 []
  147. vgl. BVerfGE 99, 280, 298; 105, 73, 133; 126, 268, 284 f.; stRspr []
  148. vgl. Badura, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 33 Rn.20, Mai 2009 []
  149. vgl. BVerfGE 11, 30, 48; 65, 1, 71 []
  150. vgl. BVerfGE 68, 319, 326 []