Auf­wands­ent­schä­di­gung des Per­so­nal­rats

Die Auf­wands­ent­schä­di­gung des Per­so­nal­rats be­misst sich gemäß § 40 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 NW­Pers­VG nach der Zahl der Re­gel­be­schäf­tig­ten; die statt­des­sen auf den Stel­len­plan ab­stel­len­de Be­stim­mung in § 1 Satz 2 Auf­w­DeckV NW ist rechts­un­wirk­sam.

§ 40 Abs. 2 NWPersVG. Danach sind dem Personalrat zur Deckung der ihm als Aufwand entstehenden Kosten Haushaltsmittel zur Verfügung zu stellen (Satz 1). Ihre Höhe ist unter Berücksichtigung der Zahl der in der Regel vorhandenen Beschäftigten zu bemessen; sie wird durch Rechtsverordnung der Landesregierung festgesetzt (Satz 2). Auf der Grundlage dieser gesetzlichen Ermächtigung ist die Verordnung über die Höhe der Aufwandsdeckung für Personalvertretungen (Aufwandsdeckungsverordnung – AufwDeckV NW)¹ ergangen. § 1 AufwDeckV NW lautet:

Der Betrag, der dem Personalrat zur Deckung der als Aufwand entstehenden Kosten jährlich zur Verfügung zu stellen ist, wird in Dienststellen mit

1. bis zu 20 Beschäftigten auf 51,20 €,
2. mehr als 20 bis zu 100 Beschäftigten auf 76,70 €,
3. mehr als 100 bis zu 1 000 Beschäftigten auf 76,70 € für die ersten 100 Beschäftigten zugleich 0,60 € für jeden weiteren Beschäftigten,
4. mehr als 1 000 Beschäftigten auf 616,70 € für die ersten 1 000 Beschäftigten zuzüglich 0,30 € für jeden weiteren Beschäftigten, höchstens jedoch 2 556,50 €

festgesetzt. Er ist nach der Zahl der im Stellenplan ausgebrachten Stellen zu berechnen.

Im vorliegend vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall legte die Behörde bei der Berechnung des Aufwandsdeckungsbetrages für den Personalrat gemäß § 1 Satz 1 Nr. 4 AufwDeckV NW die Zahl der im Stellenplan der Klinik ausgebrachten Stellen zugrunde. Dies stimmt mit der Regelung in § 1 Satz 2 AufwDeckV NW überein. Zugleich steht diese Bestimmung der weitergehenden Vorstellung des Personalrats entgegen, wonach sich der Aufwandsdeckungsbetrag nach der höheren Zahl der Regelbeschäftigten bemessen soll. § 1 Satz 2 AufwDeckV NW ist jedoch wegen Verstoßes gegen § 40 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 NWPersVG rechtsunwirksam.

Diese Bestimmung verlangt, dass bei der Bemessung des Aufwandsdeckungsbetrages die Zahl der in der Regel vorhandenen Beschäftigten zu berücksichtigen ist. Der Begriff der „in der Regel vorhandenen Beschäftigten“ ist dabei gleichbedeutend mit dem Begriff der „in der Regel Beschäftigten“ in § 13 Abs. 3 Satz 1 NWPersVG, welcher für die Größe des Personalrats maßgeblich ist.

§ 13 Abs. 3 NWPersVG bestimmt die Größe des Personalrats in Abhängigkeit von der Zahl der dienststellenangehörigen Beschäftigten. Dieser Zusammenhang liegt auf der Hand, weil mit wachsender Zahl der dienststellenangehörigen Beschäftigten der Umfang der vom Personalrat wahrzunehmenden Aufgaben zunimmt. Demgemäß bezweckt die gesetzliche Regelung sicherzustellen, dass die Zahl der Personalratsmitglieder in einem angemessenen Verhältnis zur Zahl der Beschäftigten der Dienststelle steht. Indem § 13 Abs. 3 NWPersVG auf die „in der Regel“ Beschäftigten als Bezugspunkt abstellt, wird eine Stärke des Personalrats erreicht, die während dessen Amtszeit nicht nur ein vorübergehendes, sondern ein nahezu ständiges echtes Spiegelbild der Anzahl der Beschäftigten in der Dienststelle wiedergibt².

Die nach § 40 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG vorgesehene Aufwandsentschädigung soll nach dem Willen des Gesetzgebers der Abgeltung der Repräsentationskosten dienen, worunter Geschenke, Bewirtungen und ähnliches fallen³. Die Höhe der Entschädigung hat der Gesetzgeber gemäß § 40 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 NWPersVG in Bezug zur Zahl der dienststellenangehörigen Beschäftigten gesetzt und damit zum Ausdruck gebracht, dass die Repräsentationskosten mit wachsender Beschäftigtenzahl zunehmen. Indem er auf die „in der Regel vorhandenen Beschäftigten“ abstellt, ist auch hier ausgesagt, dass diejenige Personalstärke maßgeblich ist, welche die Dienststelle im Allgemeinen kennzeichnet. Der vom Gesetzgeber vorgegebene Zusammenhang zwischen der Höhe der Aufwandsdeckungspauschale und dem Regelstand ist eindeutig. Er wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Personalrat über die konkrete Mittelverwendung zu entscheiden und Rechnung zu legen hat (§ 40 Abs. 2 Satz 3 und 4 NWPersVG).

§ 40 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 NWPersVG verlangt, dass die Höhe der Aufwandsentschädigung „unter Berücksichtigung“ der Zahl der in der Regel vorhandenen Beschäftigten zu bemessen ist. Die Vorschrift enthält keine Festlegung zur absoluten Höhe des Aufwandsdeckungsbetrages. Sie benennt lediglich ein Differenzierungskriterium, nämlich die Zahl der in der Regel vorhandenen Beschäftigten. Der Wortlaut der Vorschrift („unter Berücksichtigung“) mag offen sein für weitere Differenzierungsmerkmale. Zum Gesichtspunkt der Beschäftigtenzahl trifft das Gesetz jedoch eine abschließende Regelung: Es kommt – in Anlehnung an die Regelung zur Personalratsstärke in § 13 Abs. 3 Satz 1 NWPersVG – auf die Zahl der in der Regel vorhandenen Beschäftigten an. Es gelten daher die dazu entwickelten Grundsätze. Ihnen muss die Verordnung nach § 42 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 NWPersVG entsprechen.

Zur Ermittlung des Regelstandes nach § 13 Abs. 3 NWPersVG hat der Senat im Anschluss an Ausführungen im bereits zitierten Beschluss vom 03.07.1991⁴ in seiner neueren Rechtsprechung Folgendes klargestellt: Die gebotene prognostische Ermittlung der regelmäßigen Personalstärke ist in zwei Schritten vorzunehmen. Der erste Schritt besteht darin, die tatsächliche Personalstärke in der Dienststelle zum Zeitpunkt des Wahlausschreibens festzustellen. Die daraus resultierende Regelvermutung ist in einem zweiten Schritt zu überprüfen und gegebenenfalls zu korrigieren, wenn sich im Rahmen einer Rück- und Vorschau Anhaltspunkte dafür gewinnen lassen, dass die Verhältnisse im überwiegenden Teil der folgenden Amtsperiode von denen im Zeitpunkt des Wahlausschreibens abweichen werden. Im Rahmen dieses zweiten korrigierenden Schrittes kann der Stellenplan einen gewichtigen Anhalt für die Beantwortung der Frage liefern, ob und inwieweit eine im Zeitpunkt des Wahlausschreibens festzustellende Entwicklung der Personalstärke einem langfristigen Trend entspricht, der für die Verhältnisse jedenfalls im überwiegenden Teil der folgenden Amtsperiode des Personalrats Verbindlichkeit beanspruchen darf. Dagegen ist der Stellenplan angesichts der außerordentlichen Flexibilität des Haushaltsrechts kein taugliches Instrument, um im vorliegenden Zusammenhang eine Regelvermutung auszulösen⁵.

In Zusammenhang mit der gruppenbezogenen Zusammensetzung des Personalrats, welche ebenfalls nach dem Grundsatz der regelmäßigen Personalstärke zu ermitteln ist (vgl. § 14 Abs. 2 NWPersVG), hat der Senat auf die haushaltsrechtliche Ermächtigung hingewiesen, Arbeitnehmer auf Beamtenstellen zu führen⁶. Der vorliegende Fall gibt Anlass, einen weiteren Umstand anzuführen, hinsichtlich dessen das Haushaltsrecht und die gebotene personalvertretungsrechtliche Bewertung auseinanderfallen. Das Haushaltsrecht gestattet es, jede Stelle mit mehreren Teilzeitbeschäftigten entsprechend dem Umfang ihrer Teilzeitbeschäftigung zu besetzen (vgl. § 17 Abs. 5 Satz 3 LHO). Doch verringert sich der Umfang der Personalratsarbeit in Bezug auf Teilzeitbeschäftigte nicht nach dem Maß der reduzierten Arbeitszeit. Es entspricht daher einhelliger Meinung, dass Teilzeitbeschäftigte bei der Berechnung der regelmäßigen Personalstärke in vollem Umfang mitzählen; ihre Zahl ist nicht etwa auf die entsprechende Zahl Vollzeitbeschäftigter umzurechnen⁷.

Demgemäß ist der Stellenplan bei der Ermittlung des Regelstandes weder Ausgangspunkt noch Hauptmerkmal, sondern lediglich ein mögliches Korrektiv, welches zudem nicht für sich allein, sondern nur mit anderen richtungsbestimmenden Faktoren tatsächlicher Art zu wirken vermag. Indem § 40 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 NWPersVG die regelmäßige Personalstärke zur verbindlichen Berechnungsgrundlage erklärt, verbietet er zugleich, alternative – insbesondere haushaltsbezogene – Modelle für die Bestimmung der maßgeblichen Beschäftigtenzahl heranzuziehen. Der Gesetzgeber will auch an dieser Stelle Verzerrungen vermeiden, die wegen der Abweichung des Stellenplans von der tatsächlichen Personalstärke in der Dienststelle auftreten.

Die vorstehende – systematische und teleologische – Auslegung der Regelung in § 40 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 NWPersVG wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt. § 42 Abs. 4 des Gesetzentwurfs der Koalitionsfraktionen vom 05.02.1974 sah – im Einklang mit § 46 Abs. 5 BPersVG – die Gewährung der Aufwandsentschädigung an freigestellte Personalratsmitglieder vor⁸. Wäre dieser Vorschlag Gesetz geworden, so hätte damit festgestanden, dass die Gesamthöhe aller Aufwandsentschädigungen von der Zahl der Regelbeschäftigten abhängig gewesen wäre. Denn eben danach bemisst sich die Zahl der Freistellungen (§ 42 Abs. 4 Satz 3 NWPersVG; ebenso § 46 Abs. 4 Satz 1 BPersVG). Bei der Gesetz gewordenen, bis heute fortgeltenden Regelung ging es dem Landesgesetzgeber darum, den Aufwandsdeckungsbetrag nicht einzelnen freigestellten Personalratsmitgliedern, sondern dem Personalrat insgesamt zur Verfügung zu stellen⁹. Dafür, dass der Gesetzgeber die Höhe der Aufwandsentschädigung aus ihrer Abhängigkeit von der Zahl der Regelbeschäftigten lösen wollte, enthält die Entstehungsgeschichte keinen Anhalt. Im Gegenteil zeigt die vorgegebene Berücksichtigung „der Zahl der in der Regel vorhandenen Beschäftigten“, dass diese Abhängigkeit im Ergebnis fortbestehen sollte.

Eine abweichende Auslegung der Regelung in § 40 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 NWPersVG ist nicht deswegen geboten, weil die Berechnung der Aufwandsentschädigung nach den Grundsätzen zur Ermittlung des Regelstandes mit einem unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verbunden wäre. Letzteres ist nicht der Fall. Wie bereits ausgeführt, verweist § 40 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 NWPersVG auf die Ermittlung der Personalstärke, die vom Wahlvorstand nach Maßgabe von § 13 Abs. 3 NWPersVG bei der Vorbereitung jeder Personalratswahl vorzunehmen ist. Entgegen der Annahme des Oberverwaltungsgerichts hat der Wahlvorstand den Regelstand exakt festzustellen. Dieses ist normativ vorgegeben (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 der Wahlordnung zum Landespersonalvertretungsgesetz) und im Übrigen wegen der gruppenbezogenen Zusammensetzung des Personalrats in der Sache unvermeidlich (§ 14 Abs. 2 NWPersVG); das Abstellen auf „Bandbreiten“ reicht nicht aus.

Der Zusammenhang der Regelungen in § 13 Abs. 3 Satz 1 und § 40 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 NWPersVG führt dazu, dass der vom Wahlvorstand ermittelte Regelstand der Berechnung der Aufwandsentschädigung für die gesamte Amtszeit des Personalrats zugrunde zu legen ist. Die von § 40 Abs. 2 NWPersVG erfassten Repräsentationskosten machen nur einen geringen Bruchteil der durch die Personalratstätigkeit verursachten Kosten aus. Es handelt sich um Beträge zwischen 51,20 € jährlich oder 4,27 € monatlich für Kleindienststellen mit bis zu 20 Beschäftigten und 2 556,50 € jährlich oder 213 € monatlich für Dienststellen mit 7 500 und mehr Beschäftigten (§ 1 Satz 1 AufwDeckV NW). Zur Ermittlung derart überschaubarer Beträge eine wiederholte, etwa jährliche Berechnung der Personalstärke durchzuführen, ist unverhältnismäßig. Deswegen ist es gerechtfertigt, die vom Wahlvorstand ermittelte Personalstärke unverändert zugrunde zu legen, bis die Amtszeit des Personalrats aufgrund regelmäßiger oder vorzeitiger Neuwahl endet (§§ 23, 24 NWPersVG). Der Grundsatz, dass Veränderungen des Regelstandes die Amtszeit des Personalrats nicht berühren (vgl. § 24 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a NWPersVG), wirkt im Sinne einer konstanten Bemessung der Aufwandsentschädigung während der Amtszeit.

Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass § 1 Satz 2 AufwDeckV NW wegen Verstoßes gegen § 40 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 NWPersVG unwirksam ist. Die Wirksamkeit der übrigen Bestimmungen der Verordnung, insbesondere der Regelung in § 1 Satz 1 AufwDeckV NW, bleibt davon unberührt.

Nach den in § 139 BGB und § 44 Abs. 4 VwVfG niedergelegten Rechtsgrundsätzen ist eine Rechtsnorm dann nicht insgesamt unwirksam, wenn die Unwirksamkeitsgründe einen abgrenzbaren Teil erfassen und feststeht, dass die Rechtsnorm im Übrigen gegebenenfalls auch ohne diesen Teil erlassen worden wäre¹⁰.

§ 1 Satz 2 AufwDeckV NW ist ein abgrenzbarer Teil der Verordnung. Die übrigen Bestimmungen ergeben ein sinnvolles Gesamtkonzept, wenn die Höhe des Aufwandsdeckungsbetrages nicht von der Zahl der im Stellenplan ausgebrachten Stellen, sondern nach dem Regelstand im Sinne von § 13 Abs. 3, § 40 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 NWPersVG berechnet wird.

Dass der Verordnungsgeber die Betragshöhe in § 1 Satz 1 AufwDeckV NW anders, insbesondere niedriger festgesetzt hätte, wenn ihm bewusst gewesen wäre, dass nicht vom Stellenplan, sondern vom Regelstand auszugehen ist, kann nicht angenommen werden. Dies ergibt sich bei einem Vergleich mit den durch die Aufwandsentschädigung verursachten Kosten im Bereich der Bundesverwaltung. Eine solche Vergleichsbetrachtung liegt nahe, weil das Bundespersonalvertretungsgesetz wegen der damaligen Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes Vorbildcharakter und der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber bei der Ausgestaltung der Regelung in § 40 Abs. 2 NWPersVG die entsprechende bundesrechtliche Regelung konkret vor Augen hatte¹¹.

Unter Zugrundelegung der Regelung in § 1 Satz 1 AufwDeckV NW ergeben sich in Abhängigkeit von der Beschäftigtenzahl folgende Jahres- bzw. Monatsbeträge:

Für den Bereich der Bundesverwaltung bestimmt § 46 Abs. 5 Satz 1 BPersVG, dass die von ihrer dienstlichen Tätigkeit ganz freigestellten Personalratsmitglieder eine monatliche Aufwandsentschädigung erhalten. Diese beläuft sich nach § 46 Abs. 5 Satz 3 BPersVG in Verbindung mit § 1 der Verordnung vom 18.07.1974, BGBl I S. 1499, geändert durch Art. 7 des Gesetzes vom 03.12.2001, BGBl I S. 3306, auf 26 €. Daraus ergeben sich mit Blick auf die Freistellungsstaffel nach § 46 Abs. 4 Satz 1 BPersVG folgende den freigestellten Personalratsmitgliedern zu gewährende Gesamtbeträge:

Es fällt auf, dass die jeweils für volle tausend Beschäftigte geltenden Beträge in beiden Tabellen nahezu gleich sind. In Wirklichkeit sind jedoch die im Lande Nordrhein-Westfalen entstehenden Kosten spürbar geringer, weil nach dem Pro-Kopf-System in § 1 Satz 1 Nr. 3 und 4 AufwDeckV NW die maßgeblichen Beträge sich erst mit wachsender Beschäftigtenzahl von unten dem für volle Tausend Beschäftigte geltenden Betrag nähern, während im Bereich der Bundesverwaltung der maßgebliche Betrag bereits bei angefangenen Tausend gezahlt wird. Jedenfalls zeigt die Vergleichsbetrachtung, dass die Aufwandsentschädigung für Personalräte in Nordrhein-Westfalen der Höhe nach im Rahmen dessen bleibt, was auch sonst im Personalvertretungsrecht als vertretbar angesehen wird.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 3. Juli 2013 – 6 P 2.13

1. vom 25.02.1976, GV.NRW. S. 89, zuletzt geändert durch Verordnung vom 11.12.2012, GV.NRW. S. 650[↩]
2. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 03.07.1991 – 6 P 1.89, Buchholz 251.7 § 13 NWPersVG Nr. 3 S. 4, vom 19.12.2006 – 6 PB 12.06, Buchholz 250 § 17 BPersVG Nr. 4 Rn. 7 und vom 27.05.2010 – 6 PB 2.10, Buchholz 250 § 17 BPersVG Nr. 5 Rn. 4; Schlatmann, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 12 Rn. 7; Sommer, in: Ilbertz/Widmaier/Sommer, Bundespersonalvertretungsgesetz, 12. Aufl.2012, § 12 Rn. 5; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. 5, K § 16 Rn. 10; Dörner, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 4. Aufl.2012, § 16 Rn. 2; ebenso zum Betriebsverfassungsrecht: BAG, Beschlüsse vom 07.05.2008 – 7 ABR 17/07 – AP Nr. 12 zu § 9 BetrVG 1972 Rn. 17 und vom 12.11.2008 – 7 ABR 73/07 – juris Rn. 16 sowie Urteil vom 18.10.2011 – 1 AZR 335/10 – AP Nr. 70 zu § 111 BetrVG 1972 Rn. 18 und 21[↩]
3. vgl. LT-Drucks 7/4343 S. 8 und 17; Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, § 40 Rn. 54; ferner Beschluss vom 22.06.1984 – 6 P 7.83, Buchholz 238.3A § 46 BPersVG Nr. 16 S. 17[↩]
4. a.a.O. S. 5[↩]
5. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19.12.2006 a.a.O. Rn. 5 und vom 27.05.2010 a.a.O. Rn. 4; vgl. dazu Schlatmann, a.a.O. § 12 Rn. 8; Sommer, a.a.O. § 12 Rn. 5; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 16 Rn. 10a; Lemcke, in: Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl.2011, § 12 Rn. 4; Dörner, a.a.O. § 12 Rn. 8; zum Betriebsverfassungsrecht: BAG, Beschlüsse vom 07.05.2008 a.a.O. Rn. 17 und vom 12.11.2008 a.a.O. Rn. 16 sowie vom 18.10.2011 a.a.O. Rn. 21[↩]
6. vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.12.2006 a.a.O. Rn. 5[↩]
7. vgl. Schlatmann, a.a.O. § 12 Rn. 9; Sommer, a.a.O. § 12 Rn. 5; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 16 Rn. 10b; Lemcke, a.a.O. § 12 Rn. 5; Fitting/Engels/Schmidt/Trebinger/Linsenmaier, Betriebsverfassungsgesetz, 26. Auflage 2012, § 9 Rn. 17[↩]
8. LTDrucks 7/3543 S. 18[↩]
9. vgl. LT-Drucks 7/4343 S. 8 und S. 18 zu § 42 Abs. 4[↩]
10. vgl. BVerfG, Urteil vom 28.05.1993 – 2 BvF 2/90 u.a., BVerfGE 88, 203, 333 und Beschluss vom 07.09.2010 – 2 BvF 1/09, BVerfGE 127, 132, 223; BVerwG, Beschluss vom 11.07.2002 – 3 B 84.02 – juris Rn. 3 sowie Urteile vom 26.06.2008 – 7 C 50.07, BVerwGE 131, 251 = Buchholz 451.221 § 32 KrW-/AbfG Nr. 1 Rn. 21 und vom 26.09.2012 – 2 C 74.10 – juris Rn. 28; zum Bauplanungsrecht: Beschluss vom 29.03.1993 – 4 NB 10.91, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 75 S. 127 f.[↩]
11. vgl. LT-Drucks 7/4343 S. 8[↩]