Ein Dienstbezug ist nicht allein in den Fällen gegeben, in denen der Beamte auf seinem Dienstposten mit gerade denjenigen Aufgaben befasst war, die Gegenstand des ihm zur Last gelegten außerdienstlichen Fehlverhaltens sind. Es genügt, wenn das außerdienstliche Verhalten Rückschlüsse auf die Dienstausübung in dem Amt im konkret-funktionellen Sinn zulässt oder den Beamten in der Dienstausübung beeinträchtigt1.
Für strafbares außerdienstliches Verhalten ist die gesetzliche Strafdrohung Orientierungsrahmen für die Maßnahmebemessung2.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinen Urteilen vom 19. August 20103 für die Disziplinarwürdigkeit außerdienstlichen Verhaltens den notwendigen Bezug zu den dienstlichen Pflichten eines Beamten unter Zugrundelegung des Urteils des Disziplinarsenats vom 30. August 20004 näher bestimmt und ausgeführt, dass sich die Beeinträchtigung der Achtung und des Vertrauens entweder auf das Amt des Beamten im konkret-funktionellen Sinne (Dienstposten), d.h. auf die Erfüllung der dem Beamten konkret obliegenden Dienstpflichten, oder auf das Ansehen des Berufsbeamtentums als Sachwalter einer stabilen und gesetzestreuen Verwaltung beziehen muss5. Ein Bezug zwischen einem außerdienstlichen Dienstvergehen zu dem Dienstposten des Beamten ist gegeben, wenn das außerdienstliche Verhalten Rückschlüsse auf die Dienstausübung in dem Amt im konkret-funktionellen Sinn zulässt oder den Beamten in der Dienstausübung beeinträchtigt6.
Beim außerdienstlichen Besitz kinderpornografischer Schriften hat das Bundesverwaltungsgericht im Fall eines Zollinspektors einen solchen Dienstbezug verneint7. Demgegenüber hat das Bundesverwaltungsgericht den Dienstbezug im Fall eines Lehrers bejaht, weil ein Lehrer nach Bekanntwerden eines derartigen Fehlverhaltens bei der Aufgabenwahrnehmung zumindest stark beeinträchtigt ist. Er hat elementare Rechte gerade derjenigen Personengruppe verletzt, deren Schutz und Erziehung ihm als Dienstpflicht obliegt und anvertraut sind. Insoweit genügt die bloße Eignung, zu einem konkreten Ansehensschaden oder konkreten Übergriffen muss es nicht gekommen sein8.
Dies bedeutet, dass ein Dienstbezug nicht allein in den Fällen gegeben ist, in denen der Beamte auf seinem Dienstposten mit gerade denjenigen Aufgaben befasst war, die Gegenstand des ihm zur Last gelegten außerdienstlichen Fehlverhaltens sind, der Beklagte hier also nicht als Polizeibeamter dienstlich mit Verfahren mit rechtsextremistischem und fremdenfeindlichem Hintergrund befasst sein musste. Es genügt, wenn das außerdienstliche Verhalten Rückschlüsse auf die Dienstausübung in dem Amt im konkret-funktionellen Sinn zulässt oder den Beamten in der Dienstausübung beeinträchtigt.
Von diesem Ansatz her hat das Bundesverwaltungsgericht in dem hier entschiedenen Fall die Annahme der Vorinstanz gebilligt, dass das außerdienstliche Verhalten des Beklagten „aus der Sicht eines unbefangenen Betrachters den Eindruck einer inneren Abkehr von den Grundprinzipien der freiheitlich-demokratischen Grundordnung und die darauf gestützte Befürchtung entstehen (lasse), der Polizeivollzugsbeamte werde seinen dienstlichen Aufgaben nicht mehr unbefangen nachkommen.“ Damit ist es von einer Beeinträchtigung bei der Dienstausübung ausgegangen. Dass das Berufungsgericht dabei allgemein auf „Polizeivollzugsbeamte“ abstellt, ist dem Umstand geschuldet, dass nach seiner Auffassung das außerdienstliche Verhalten des Beamten wegen des mit diesem Verhalten konkret einhergehenden Ansehensschadens den Beamten bei der Ausübung jeder Tätigkeit als Polizeivollzugsbeamter beeinträchtigt, unabhängig von dem konkreten Dienstposten. Das außerdienstliche Verhalten des Beklagten indiziert damit nach Auffassung des Berufungsgerichts einen Persönlichkeitsmangel, der Anlass zu Zweifeln an seiner Eignung gibt, der einem Polizeivollzugsbeamten auf jedem Dienstposten obliegenden Dienstpflicht, seine Aufgaben auf den Grundprinzipien der freiheitlich-demokratischen Grundordnung zu erfüllen, gerecht zu werden. Dies ist nicht zu beanstanden.
Feste Bemessungsregeln gibt es im Disziplinarrecht nicht. Vielmehr ist nach § 13 Abs. 1 BDG – nichts anderes gilt für § 13 Bbg LDG – eine Prognoseentscheidung aufgrund einer Gesamtwürdigung zu treffen. Bei der Gesamtwürdigung haben die Verwaltungsgerichte zunächst die im Einzelfall bemessungsrelevanten Tatsachen zu ermitteln und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Bewertung einzubeziehen. Auf der Grundlage des so zusammengestellten Tatsachenmaterials haben die Verwaltungsgerichte eine Prognose über das voraussichtliche dienstliche Verhalten des Beamten zu treffen und das Ausmaß der von ihm herbeigeführten Ansehensbeeinträchtigung des Berufsbeamtentums einzuschätzen.
Als maßgebendes Bemessungskriterium ist die Schwere des Dienstvergehens gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 BDG bzw. § 13 Abs. 1 Satz 2 Bbg LDG richtungsweisend für die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme. Dies bedeutet, dass das festgestellte Dienstvergehen zunächst nach seiner Schwere einer der im Katalog des § 5 BDG aufgeführten Disziplinarmaßnahmen zuzuordnen ist. Dabei können die vom Disziplinarsenat des Bundesverwaltungsgerichts für bestimmte Fallgruppen herausgearbeiteten Regeleinstufungen von Bedeutung sein. Davon ausgehend kommt es für die Bestimmung der Disziplinarmaßnahme darauf an, ob Erkenntnisse zum Persönlichkeitsbild und zum Umfang der Vertrauensbeeinträchtigung im Einzelfall derart ins Gewicht fallen, dass eine andere als die durch die Schwere des Dienstvergehens indizierte Disziplinarmaßnahme geboten ist9.
Die vom Disziplinarsenat des Bundesverwaltungsgerichts für bestimmte Fallgruppen herausgearbeiteten Regeleinstufungen betreffen innerdienstliches Verhalten. Für strafbares außerdienstliches Verhalten hat der Senat nun in seinen Urteilen vom 19. August 201010 die Bedeutung der gesetzlichen Strafdrohung als Orientierungsrahmen für die Maßnahmebemessung hervorgehoben. Die Anlehnung an den Strafrahmen beruht auf den gesetzgeberischen Wertungen der Begehung einer Straftat zum Nachteil des Staates in § 100 Satz 1 Nr. 2 BbG LBG a.F., § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BeamtStG (für Bundesbeamte: § 48 Satz 1 Nr. 2 BBG a.F., § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBG) oder der Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe wegen einer vorsätzlich begangenen schwerwiegenden Straftat in § 100 Satz 1 Nr. 1 BbG LBG a.F., § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BeamtStG (für Bundesbeamte: § 48 Satz 1 Nr. 1 BBG a.F., § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBG11).
Deshalb sieht das Bundesverwaltungsgericht als maßgeblich für die Maßnahmebemessung die jeweilige Strafandrohung unter Berücksichtigung des Dienstbezugs der Pflichtverletzung des Beamten an. Die Anknüpfung an den Strafrahmen gewährleistet auch eine nachvollziehbare und gleichmäßige disziplinarrechtliche Ahndung von Dienstvergehen. Die Verwaltungsgerichte dürfen ihre eigene Einschätzung des Unwertgehalts eines Delikts nicht an die Stelle der Bewertung des Gesetzgebers setzen, wenn sie den Strafrahmen für unangemessen niedrig halten. Ebenso wie bei einer Regeleinstufung sind die Verwaltungsgerichte auch bei der Bestimmung eines Orientierungsrahmens gehalten, über die erforderliche Disziplinarmaßnahme aufgrund einer prognostischen Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung aller im Einzelfall belastenden und entlastenden Gesichtspunkte zu entscheiden12.
Das Bundesverwaltungsgericht hat bei einem Strafrahmen von bis zu einem Jahr Freiheitsstrafe bei Fehlen jeglichen Dienstbezuges allenfalls eine Disziplinarmaßnahme im unteren Bereich für angemessen erachtet13 und bei einem Strafrahmen von bis zu zwei Jahren die Zurückstufung als Orientierungsrahmen für die Maßnahmebemessung angesehen14. Kommt ein Dienstbezug hinzu, so kann der Orientierungsrahmen bei einem Strafrahmen bis zu einem Jahr ebenfalls die Zurückstufung, bei einem Strafrahmen bis zu zwei Jahren sogar die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis sein15.
Unter Zugrundelegung dieser Kriterien ist festzustellen, dass die vom Beklagten verwirklichten Strafdelikte nach § 86 Abs. 1 StGB (Verbreiten von Propagandamitteln verfassungswidriger Organisationen) und § 86a Abs. 1 StGB (Verwenden von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen) jeweils mit einer Freiheitsstrafe bis zu 3 Jahren geahndet werden können. Dieser gesetzliche Strafrahmen lässt es wegen des vom Berufungsgericht gleichfalls bejahten Dienstbezugs zu, die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis als Orientierungsrahmen zu nehmen. Dies gilt selbst dann, wenn das Berufungsgericht – wie vorliegend – keine Verletzung der Verfassungstreuepflicht festgestellt hat, weil es hierauf angesichts des hohen Strafrahmens bei der Bestimmung des Orientierungsrahmens nicht mehr ausschlaggebend ankommt. Gleichwohl ist mit Blick auf die Ausführungen in der Beschwerde festzuhalten, dass ein so bestimmter Orientierungsrahmen lediglich Ausgangspunkt der Bemessungsentscheidung ist. Hiervon ausgehend haben die Gerichte zu prüfen, ob Erkenntnisse zum Persönlichkeitsbild und zum Umfang der Vertrauensbeeinträchtigung im Einzelfall derart ins Gewicht fallen, dass eine andere als die durch die Schwere des Dienstvergehens indizierte Disziplinarmaßnahme geboten ist. Danach kann die Disziplinarmaßnahme sowohl höher als auch niedriger ausfallen.
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 2 B 29.10
- vgl. BVerwG, Urteile vom 19.08.2010 – 2 C 5.10 und 2 C 13.10, jeweils Rn. 14 ff.[↩]
- vgl. BVerwG, Urteile vom 19.08.2010 – 2 C 5.10, Rn. 22 ff.; und – 2 C 13.10, Rn. 16, 25 f.[↩]
- BVerwG, Urteile vom 19.08.2010 – 2 C 5.10 und 2 C 13.10[↩]
- BVerwG, Urteil vom 30.08.2000 – 1 D 37.99, BVerwGE 112, 19 = Buchholz 232 § 54 Satz 3 BBG Nr. 23[↩]
- BVerwG, Urteile vom 19.08.2010 a.a.O., jeweils Rn. 14 m.w.N.[↩]
- BVerwG, Urteile vom 19.08.2010 a.a.O., jeweils Rn. 15[↩]
- BVerwG, Urteil vom 19.08.2010 – 2 C 13.10, Rn. 15[↩]
- BVerwG, Urteil vom 19.08.2010 – 2 C 5.10, Rn. 15 und 17[↩]
- vgl. zuletzt BVerwG, Urteile vom 24.05.2007 – 2 C 25.06, insoweit nicht veröffentlicht in Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 4; und 2 C 28.06; vom 03.05.2007 – 2 C 9.06, Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 3 Rn. 20 – 23; und 2 C 30.05, insoweit nicht veröffentlich in Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 50; und vom 29.05.2008 – 2 C 59.07, insoweit nicht veröffentlicht in Buchholz 235.1 § 70 BDG Nr. 3[↩]
- a.a.O.[↩]
- vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 19.08.2010 – 2 C 13.10, Rn. 16 m.w.N.[↩]
- vgl. BVerwG, Urteile vom 19.08.2010 – 2 C 5.10, Rn. 22; und 2 C 13.10, Rn. 25[↩]
- BVerwG, Urteil vom 19.08.2010 – 2 C 5.10, Rn. 23[↩]
- BVerwG, Urteil vom 19.08.2010 – 2 C 13.10, Rn. 26[↩]
- BVerwG, Urteil vom 19.08.2010 – 2 C 5.10, Rn. 23 f.[↩]
