Beamte, beamtete Lehrer – und das Streikverbot

13. Juni 2018 | Beamtenrecht, Im Brennpunkt
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Das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte ist als eigenständiger hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums vom Gesetzgeber zu beachten. Es steht auch mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes im Einklang und ist insbesondere mit den Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar.

Mit dieser Begründung hat das Bundesverfassungsgericht vier gegen das Streikverbot für Beamte gerichtete Verfassungsbeschwerden von beamteten Lehrern, die während der Dienstzeit an Streikmaßnahmen teilgenommen hatten und deswegen disziplinarisch belangt worden waren, zurückgewiesen:

Der persönliche Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG umfasst auch Beamte1. Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit ist zwar vorbehaltlos gewährleistet. Es kann aber durch kollidierende Grundrechte Dritter und andere mit Verfassungsrang ausgestattete Rechte begrenzt werden.

Das Streikverbot für Beamte stellt einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG dar. Es erfüllt die für eine Qualifikation als hergebrachter Grundsatz notwendigen Voraussetzungen der Traditionalität und Substanzialität.

Das Streikverbot für Beamte ist als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums vom Gesetzgeber zu beachten. Es weist eine enge Verbindung auf mit dem beamtenrechtlichen Alimentationsprinzip, der Treuepflicht, dem Lebenszeitprinzip sowie dem Grundsatz der Regelung des beamtenrechtlichen Rechtsverhältnisses einschließlich der Besoldung durch den Gesetzgeber.

Die Bestimmungen des Grundgesetzes sind völkerrechtsfreundlich auszulegen. Der Text der Europäischen Menschenrechtskonvention und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte dienen auf der Ebene des Verfassungsrechts als Auslegungshilfen für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite von Grundrechten und rechtsstaatlichen Grundsätzen des Grundgesetzes2.

Während sich die Vertragsparteien durch Art. 46 EMRK verpflichtet haben, in allen Rechtssachen, in denen sie Partei sind, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen3, sind bei der Orientierung an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte jenseits des Anwendungsbereiches des Art. 46 EMRK die konkreten Umstände des Falles im Sinne einer Kontextualisierung in besonderem Maße in den Blick zu nehmen. Die Vertragsstaaten haben zudem Aussagen zu Grundwertungen der Konvention zu identifizieren und sich hiermit auseinanderzusetzen. Die Leit- und Orientierungswirkung ist dann besonders intensiv, wenn Parallelfälle im Geltungsbereich derselben Rechtsordnung in Rede stehen, mithin (andere) Verfahren in dem von der Ausgangsentscheidung des Gerichtshofs betroffenen Vertragsstaat betroffen sind.

Die Grenzen einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung ergeben sich aus dem Grundgesetz. Die Möglichkeiten einer konventionsfreundlichen Auslegung enden dort, wo diese nach den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung und Verfassungsinterpretation nicht mehr vertretbar erscheint4. Im Übrigen ist auch im Rahmen der konventionsfreundlichen Auslegung des Grundgesetzes die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte möglichst schonend in das vorhandene, dogmatisch ausdifferenzierte nationale Rechtssystem einzupassen.

Das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte in Deutschland steht mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes im Einklang und ist insbesondere mit den Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar. Auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte lässt sich eine Kollisionslage zwischen dem deutschen Recht und Art. 11 EMRK nicht feststellen.

Die Ausgangssachverhalte[↑]

Die vier beschwerdeführenden Lehrer sind oder waren als beamtete Lehrkräfte an Schulen in drei verschiedenen Bundesländern tätig. Sie nahmen in der Vergangenheit während der Dienstzeit an Protestveranstaltungen beziehungsweise Streikmaßnahmen einer Gewerkschaft teil. Diese Teilnahme wurde durch die zuständigen Disziplinarbehörden geahndet. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Streikteilnahme stelle einen Verstoß gegen grundlegende beamtenrechtliche Pflichten dar. Insbesondere dürfe ein Beamter nicht ohne Genehmigung dem Dienst fernbleiben. In den fachgerichtlichen Ausgangsverfahren wandten sich die Beschwerdeführerinnen sowie der Beschwerdeführer letztlich erfolglos gegen die jeweils ergangenen Disziplinarverfügungen.

Das Streikverbot als Grundsatz des Berufsbeamtentums[↑]

Im Text des Grundgesetzes ist weder ein Streikrecht noch ein Streikverbot für Beamte ausdrücklich geregelt. Art. 9 Abs. 3 Satz 1 GG gewährleistet für jedermann und für alle Berufe das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden. Nach Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

Die Texte der Landesverfassungen von Berlin, Brandenburg, Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz, des Saarlands sowie Thüringens gewährleisten ein allgemeines Streikrecht; lediglich die Verfassung des Saarlandes vom 15.12 19475 enthält in Art. 115 Abs. 5 ein ausdrückliches Streikverbot für Beamte. Die Vorschrift lautet:“Die Stellung des Beamten zum Staat schließt das Streikrecht aus.”

Auf der Ebene des Völkerrechts befasste sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in der jüngeren Vergangenheit wiederholt mit, Art. 11 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention [EMRK]) in ihrer Ausprägung als Gewährleistung der Koalitionsfreiheit.

Der Rechtssache Demir und Baykara v. Türkei6 lag eine Individualbeschwerde zugrunde, die die Frage der Wirksamkeit eines Kollektivvertrages betraf, der zwischen der türkischen Gewerkschaft Tüm Bel Sen und der türkischen Gemeinde Gaziantep geschlossen worden war. Die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte setzte sich in ihrem Urteil unter anderem mit der Frage auseinander, ob Art. 11 Abs. 1 EMRK ein “Recht auf Kollektivverhandlungen” gewährleiste.

In dem der Rechtssache Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei7 zugrunde liegenden Ausgangsverfahren wandte sich eine türkische Gewerkschaft gegen einen ministeriellen Runderlass, der die Beschäftigten des öffentlichen Sektors auf das Verbot einer Streikteilnahme hinwies. In seiner Entscheidung betonte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, dass Art. 11 Abs. 1 EMRK grundsätzlich ein Streikrecht garantiere.

Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe für das Streikverbot[↑]

Die verfassungsrechtlichen Maßstäbe zur Beurteilung der geltend gemachten Grundrechtsverletzungen ergeben sich insbesondere aus der von Art. 9 Abs. 3 GG gewährleisteten Koalitionsfreiheit, den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG sowie aus dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes.

Koalitionsfreiheit, Art. 9 Abs. 3 GG[↑]

Das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet und umfasst auch die Koalition als solche und ihr Recht, durch spezifisch koalitionsgemäße Betätigung die in Art. 9 Abs. 3 GG genannten Zwecke zu verfolgen, nämlich die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu wahren und zu fördern8. Die Koalitionsfreiheit schützt alle Menschen in ihrer Eigenschaft als Berufsangehörige (Arbeitnehmer oder Arbeitgeber) und enthält keinen Ausschluss für bestimmte berufliche Bereiche. Damit werden neben Angestellten des öffentlichen Dienstes auch Beamte vom persönlichen Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG umfasst1.

Der sachliche Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG umfasst das Recht auf koalitionsgemäße Betätigung einschließlich des Streikrechts.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG in erster Linie ein Freiheitsrecht auf spezifisch koalitionsgemäße Betätigung9, das den Einzelnen die Freiheit gewährleistet, Vereinigungen zur Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu bilden und diesen Zweck gemeinsam zu verfolgen. Soweit das Recht der Koalitionen selbst betroffen ist, die von Art. 9 Abs. 3 GG genannten Zwecke zu verfolgen, entscheiden sie im Rahmen ihrer Interessenwahrnehmung selbst über die einzusetzenden Mittel10. Der Schutz der Koalitionsfreiheit ist dabei nach mittlerweile ständiger Rechtsprechung nicht etwa von vornherein auf den Bereich des Unerlässlichen beschränkt11, sondern erstreckt sich über den Kernbereich des Art. 9 Abs. 3 GG hinaus auf alle koalitionsspezifischen Verhaltensweisen12.

Soweit die Verfolgung der von Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Zwecke von dem Einsatz bestimmter Mittel abhängt, werden auch diese vom Schutz des Grundrechts umfasst13. Zu den geschützten Mitteln zählen etwa Arbeitskampfmaßnahmen, die auf den Abschluss von Tarifverträgen gerichtet sind. Sie unterfallen jedenfalls insoweit der Koalitionsfreiheit, als sie allgemein erforderlich sind, um eine funktionierende Tarifautonomie sicherzustellen14. Hierfür spricht auch Art. 9 Abs. 3 Satz 3 GG15.

Hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums, Art. 33 Abs. 5 GG[↑]

Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit ist zwar vorbehaltlos gewährleistet16. Damit ist aber nicht jede Einschränkung von vornherein ausgeschlossen. Auch vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte können durch kollidierende Grundrechte Dritter und andere mit Verfassungsrang ausgestattete Rechte begrenzt werden17. Als eine derartige Schranke mit Verfassungsrang kommen die in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums in Betracht18.

Abs. 5 GG ist unmittelbar geltendes Recht und enthält einen Regelungsauftrag an den Gesetzgeber sowie eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums19. Mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, insbesondere unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind20. Die Entwicklung des Berufsbeamtentums ist historisch eng mit derjenigen des Rechtsstaats verknüpft: War der Beamte ursprünglich allein dem Regenten verpflichtet, wandelte er sich mit dem veränderten Staatsverständnis vom Fürsten- zum Staatsdiener. Seine Aufgabe war und ist es, Verfassung und Gesetz im Interesse des Bürgers auch und gerade gegen die Staatsspitze zu behaupten. Das Berufsbeamtentum als Institution gründet auf Sachwissen, fachlicher Leistung und loyaler Pflichterfüllung. Es soll eine stabile Verwaltung sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatswesen gestaltenden politischen Kräften bilden21.

Bezugspunkt des auf alle Beamtinnen und Beamten anwendbaren Art. 33 Abs. 5 GG ist nicht das gewachsene Beamtenrecht, sondern das Berufsbeamtentum22. In ihrem Bestand geschützt sind daher nur diejenigen Regelungen, die das Bild des Berufsbeamtentums in seiner überkommenen Gestalt maßgeblich prägen, sodass ihre Beseitigung das Berufsbeamtentum als solches antasten würde23. Dieses Erfordernis der Substanzialität ergibt sich bereits aus dem Wesen einer institutionellen Garantie, deren Sinn gerade darin liegt, den Kernbestand der Strukturprinzipien, mithin die Grundsätze, die nicht hinweggedacht werden können, ohne dass damit zugleich die Einrichtung selbst in ihrem Charakter grundlegend verändert würde, dem gestaltenden Gesetzgeber verbindlich als Rahmen vorzugeben. Das Bundesverfassungsgericht hat dies mit der Formulierung zum Ausdruck gebracht, dass Art. 33 Abs. 5 GG insoweit nicht nur Berücksichtigung, sondern auch Beachtung verlangt24. Demgegenüber steht Art. 33 Abs. 5 GG einer Weiterentwicklung des Beamtenrechts nicht entgegen, solange eine strukturelle Veränderung an den für Erscheinungsbild und Funktion des Berufsbeamtentums wesentlichen Regelungen nicht vorgenommen wird25. In der Pflicht zur Berücksichtigung ist eine Entwicklungsoffenheit angelegt, die den Gesetzgeber in die Lage versetzt, die Ausgestaltung des Dienstrechts den jeweiligen Entwicklungen der Staatlichkeit anzupassen und das Beamtenrecht damit in die Zeit zu stellen. Die Strukturentscheidung des Art. 33 Abs. 5 GG belässt ausreichend Raum, die geschichtlich gewachsene Institution in den Rahmen unseres heutigen Staatslebens einzufügen26 und den Funktionen anzupassen, die das Grundgesetz dem öffentlichen Dienst in der freiheitlichen, rechts- und sozialstaatlichen Demokratie zuschreibt27.

Zu dem Kernbestand von Strukturprinzipien, bei dem die Beachtenspflicht den Weg zu tiefgreifenden strukturellen Veränderungen durch den einfachen Gesetzgeber versperrt, gehören unter anderem die Treuepflicht der Beamten28, das Lebenszeitprinzip29, das Alimentationsprinzip30 und der damit korrespondierende Grundsatz, dass die Besoldung der Beamten einseitig durch Gesetz zu regeln ist31. Diese prägenden Strukturmerkmale stehen dabei nicht unverbunden nebeneinander, sondern sind aufeinander bezogen32.

Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums sowie zum Kern der institutionellen Garantie aus Art. 33 Abs. 5 GG zählt die Treuepflicht des Beamten33. Ihr kommt besondere Bedeutung auch im modernen Verwaltungsstaat zu, dessen sachgerechte und effiziente Aufgabenwahrnehmung auf eine intakte, loyale, pflichttreue, dem Staat und seiner verfassungsmäßigen Ordnung innerlich verbundene Beamtenschaft angewiesen ist34. Der Beamte ist dem Allgemeinwohl und damit zur uneigennützigen Amtsführung verpflichtet und hat bei der Erfüllung der ihm anvertrauten Aufgaben seine eigenen Interessen zurückzustellen. Der Einsatz wirtschaftlicher Kampf- und Druckmittel zur Durchsetzung eigener Interessen, insbesondere auch kollektive Kampfmaßnahmen im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG wie das Streikrecht, lassen sich mit der Treuepflicht des Beamten nicht vereinbaren35. Die Gewährleistung einer rechtlich und wirtschaftlich gesicherten Position soll ihn dabei in die Lage versetzen, seiner Treuepflicht zu genügen.

Das Lebenszeitprinzip hat die Funktion, die Unabhängigkeit des Beamten im Interesse einer rechtsstaatlichen Verwaltung zu gewährleisten. Erst rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit bieten die Gewähr dafür, dass das Berufsbeamtentum zur Erfüllung der ihm vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann36. Dazu gehört auch und vor allem, dass der Beamte nicht willkürlich oder nach freiem Ermessen politischer Gremien aus seinem Amt entfernt werden kann. Der mit dem Lebenszeitverhältnis gewährten Unentziehbarkeit des statusrechtlichen Amts kommt grundlegende Bedeutung zu, weil sie dem Beamten gerade bei der Ausübung des übertragenen Amts die im Interesse seiner Bindung an Gesetz und Recht erforderliche Unabhängigkeit sichert37.

Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren38. Die Besoldung des Beamten stellt kein Entgelt für bestimmte konkrete Dienstleistungen dar, sondern ist eine “Gegenleistung” des Dienstherrn dafür, dass sich der Beamte ihm mit seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung stellt. Sie bildet die Voraussetzung dafür, dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und die ihm im Staatsleben zufallende Funktion, eine stabile Verwaltung zu sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften zu bilden, erfüllen kann39. Deshalb ist die Folgerung unabweisbar, dass die Sicherung eines angemessenen Lebensunterhalts als ein besonders wesentlicher hergebrachter Grundsatz anzusehen ist, zu dessen Beachtung der Gesetzgeber verpflichtet ist40.

Mit der unmittelbaren objektiven Gewährleistung des angemessenen Lebensunterhalts begründet Art. 33 Abs. 5 GG zugleich aber auch ein grundrechtsähnliches Individualrecht des einzelnen Beamten gegenüber dem Staat41. Diese subjektiv-rechtliche Ausprägung des Art. 33 Abs. 5 GG folgt aus der Eigenart des beamtenrechtlichen Rechtsverhältnisses: Der Beamte steht dem Staat als seinem Dienstherrn gegenüber, der in seiner Stellung als Gesetzgeber zugleich für die Regelung des Rechtsverhältnisses sowie die Verteilung der gegenseitigen Rechte und Pflichten allein zuständig und verantwortlich ist. Der einzelne Beamte hat keine eigenen Möglichkeiten, auf die nähere Ausgestaltung seines Rechtsverhältnisses einzuwirken. Er ist vielmehr auf die Regelung angewiesen, die sein Dienstherr als Gesetzgeber getroffen hat. Wenn daher das Grundgesetz in Art. 33 Abs. 5 GG unmittelbar die Gewähr dafür bieten will, dass die beamtenrechtliche Gesetzgebung bestimmten eng begrenzten verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen entspricht, dann liegt die Annahme nahe, dass den hauptsächlich und unmittelbar Betroffenen ein entsprechendes Individualrecht eingeräumt werden soll, damit sie insoweit in Übereinstimmung mit den rechts- und sozialstaatlichen Grundprinzipien ihre verfassungsmäßige Stellung auch rechtlich wahren können42.

An den Beachtenspflichten hat auch die Einfügung der Fortentwicklungsklausel in Art. 33 Abs. 5 GG durch Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a, 125b, 125c, 143c) vom 28.08.200643 nichts geändert. Schon aus dem insoweit unveränderten Wortlaut der Bestimmung ergibt sich, dass der Gesetzgeber bei der Regelung des öffentlichen Dienstrechts weiterhin die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu berücksichtigen hat44. Fortzuentwickeln ist das Recht des öffentlichen Dienstes, nicht aber der hierfür geltende Maßstab, die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums45. Allerdings verbleibt dem Gesetzgeber auch bei hergebrachten Grundsätzen ein Gestaltungsspielraum, um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitlichen demokratischen Staates sowie seiner fortschreitenden Entwicklung anpassen zu können. Solange keine strukturelle Veränderung an den für die Institution des Berufsbeamtentums wesentlichen Regelungen vorgenommen wird, steht Art. 33 Abs. 5 GG einer Fortentwicklung des Beamtenrechts deshalb nicht entgegen46. Gleichwohl verstoßen Änderungen, die mit den Grundstrukturen des von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Leitbilds des deutschen Berufsbeamtentums nicht in Einklang gebracht werden können, auch weiterhin gegen die Vorgaben der Verfassung47.

EMRK – und der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes[↑]

Die Bestimmungen des Grundgesetzes sind völkerrechtsfreundlich auszulegen. Die Europäische Menschenrechtskonvention steht zwar innerstaatlich im Rang eines Bundesgesetzes und damit unter dem Grundgesetz. Sie ist jedoch bei der Auslegung der Grundrechte und rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes heranzuziehen. Dies gilt auch für die Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Diese Bedeutung der Europäischen Menschenrechtskonvention und damit auch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte beruht auf der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes und seiner inhaltlichen Ausrichtung auf die Menschenrechte. Eine Heranziehung als Auslegungshilfe verlangt allerdings keine schematische Parallelisierung beziehungsweise vollständige Harmonisierung der Aussagen des Grundgesetzes mit denen der Europäischen Menschenrechtskonvention, sondern ein Aufnehmen ihrer Wertungen. Jenseits des Art. 46 EMRK ist bei der Auslegung des Grundgesetzes dem spezifischen Kontext der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte besondere Bedeutung beizumessen. Grenzen der Völkerrechtsfreundlichkeit ergeben sich dort, wo ein Aufnehmen der Wertungen der Europäischen Menschenrechtskonvention methodisch nicht vertretbar und mit den Vorgaben des Grundgesetzes unvereinbar ist.

Die Europäische Menschenrechtskonvention und ihre Zusatzprotokolle sind völkerrechtliche Verträge. Die Konvention überlässt es den Vertragsparteien, in welcher Weise sie ihrer Pflicht zur Beachtung der Vertragsvorschriften genügen48. Der Bundesgesetzgeber hat den genannten Übereinkommen jeweils mit förmlichem Gesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 GG zugestimmt (Gesetz über die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 07.08.195249; die Konvention ist gemäß der Bekanntmachung vom 15.12 195350 am 3.09.1953 für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft getreten51). Damit hat er einen entsprechenden Rechtsanwendungsbefehl erteilt. Innerhalb der deutschen Rechtsordnung stehen die Europäische Menschenrechtskonvention und ihre Zusatzprotokolle – soweit sie für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft getreten sind – im Range eines Bundesgesetzes52.

Gleichwohl besitzen die Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention verfassungsrechtliche Bedeutung, indem sie die Auslegung der Grundrechte und rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes beeinflussen53. Der Konventionstext und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte dienen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf der Ebene des Verfassungsrechts als Auslegungshilfen für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite von Grundrechten und rechtsstaatlichen Grundsätzen des Grundgesetzes, sofern dies nicht zu einer – von der Konvention selbst nicht gewollten (vgl. Art. 53 EMRK) – Einschränkung oder Minderung des Grundrechtsschutzes nach dem Grundgesetz führt54.

Die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Verfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland sind nach Art. 46 EMRK zu befolgen. Im Rahmen der Heranziehung der Europäischen Menschenrechtskonvention als Auslegungshilfe berücksichtigt das Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte aber auch dann, wenn sie nicht denselben Streitgegenstand betreffen. Dies beruht auf der jedenfalls faktischen Orientierungs- und Leitfunktion, die der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte für die Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention auch über den konkret entschiedenen Einzelfall hinaus zukommt55. Die innerstaatlichen Wirkungen der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte erschöpfen sich insoweit nicht in einer aus Art.20 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 GG abzuleitenden und auf die den konkreten Entscheidungen zugrundeliegenden Lebenssachverhalte begrenzten Berücksichtigungspflicht, denn das Grundgesetz will vor dem Hintergrund der zumindest faktischen Präzedenzwirkung der Entscheidungen internationaler Gerichte Konflikte zwischen den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland und dem nationalen Recht nach Möglichkeit vermeiden56. Die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ist damit Ausdruck eines Souveränitätsverständnisses, das einer Einbindung in inter- und supranationale Zusammenhänge sowie deren Weiterentwicklung nicht nur nicht entgegensteht, sondern diese voraussetzt und erwartet. Vor diesem Hintergrund steht auch das “letzte Wort” der deutschen Verfassung einem internationalen und europäischen Dialog der Gerichte nicht entgegen, sondern ist dessen normative Grundlage.

Die Heranziehung der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte als Auslegungshilfe auf der Ebene des Verfassungsrechts über den Einzelfall hinaus dient dazu, den Garantien der Menschenrechtskonvention in der Bundesrepublik Deutschland möglichst umfassend Geltung zu verschaffen und kann darüber hinaus Verurteilungen der Bundesrepublik Deutschland vermeiden helfen57. Die inhaltliche Ausrichtung des Grundgesetzes auf die Menschenrechte kommt insbesondere in dem Bekenntnis des deutschen Volkes zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten in Art. 1 Abs. 2 GG zum Ausdruck. Das Grundgesetz weist mit Art. 1 Abs. 2 GG dem Kernbestand an Menschenrechten einen besonderen Schutz zu. Dieser ist in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 GG die Grundlage für die verfassungsrechtliche Pflicht, auch bei der Anwendung der deutschen Grundrechte die Europäische Menschenrechtskonvention in ihrer konkreten Ausgestaltung als Auslegungshilfe heranzuziehen. Art. 1 Abs. 2 GG ist daher zwar kein Einfallstor für einen unmittelbaren Verfassungsrang der Europäischen Menschenrechtskonvention, die Vorschrift ist aber mehr als ein unverbindlicher Programmsatz, indem sie eine Maxime für die Auslegung des Grundgesetzes vorgibt und verdeutlicht, dass seine Grundrechte auch als Ausprägung der allgemeinen Menschenrechte zu verstehen sind und diese als Mindeststandard in sich aufgenommen haben58.

Die Heranziehung der Europäischen Menschenrechtskonvention als Auslegungshilfe für die Bestimmungen des Grundgesetzes ist ergebnisorientiert: Sie zielt nicht auf eine schematische Parallelisierung einzelner verfassungsrechtlicher Begriffe59, sondern dient der Vermeidung von Völkerrechtsverletzungen. Die Beseitigung oder Vermeidung einer Völkerrechtsverletzung wird zwar vielfach leichter zu erreichen sein, wenn das innerstaatliche Recht mit der Konvention harmonisiert wird. Völkerrechtlich betrachtet ist das jedoch nicht zwingend: Die Konvention überlässt es den Vertragsparteien, in welcher Weise sie ihrer Pflicht zur Beachtung der Vertragsvorschriften genügen60. Vor diesem Hintergrund gilt auch für die völkerrechtsfreundliche Auslegung der Begriffe des Grundgesetzes ähnlich wie für eine verfassungsvergleichende Auslegung, dass Ähnlichkeiten im Normtext nicht über Unterschiede, die sich aus dem Kontext der Rechtsordnungen ergeben, hinwegtäuschen dürfen. Die menschenrechtlichen Gehalte des jeweils in Rede stehenden völkerrechtlichen Vertrags müssen im Rahmen eines aktiven (Rezeptions-)Vorgangs in den Kontext der aufnehmenden Verfassungsordnung “umgedacht” werden61.

Während sich die Vertragsparteien durch Art. 46 EMRK verpflichtet haben, in allen Rechtssachen, in denen sie Partei sind, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen3, sind bei der Orientierung an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte jenseits des Anwendungsbereiches des Art. 46 EMRK die konkreten Umstände des Falles im Sinne einer Kontextualisierung in besonderem Maße in den Blick zu nehmen62. Hierbei ist zunächst zu sehen, dass im Gegensatz zum Recht der Europäischen Union63 die Europäische Menschenrechtskonvention in Ermangelung eines entsprechenden innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehls keinen Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Gesetzesrecht beanspruchen kann. Kommt den Konventionsrechten damit kein Vorrang vor der deutschen Verfassungsrechtsordnung, sondern vielmehr eine Bedeutung als Auslegungsmaxime für das Grundgesetz zu, geht es bei der Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte jenseits ihrer inter-partes-Wirkung maßgeblich darum, Aussagen zu Grundwertungen der Konvention zu identifizieren und sich hiermit auseinanderzusetzen64. Ein Konflikt mit Grundwertungen der Konvention ist dabei nach Möglichkeit zu vermeiden. Die Anerkennung einer Orientierungs- und Leitfunktion setzt damit ein Moment der Vergleichbarkeit voraus. Bei der Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte sind der konkrete Sachverhalt des entschiedenen Falles und sein (rechtskultureller) Hintergrund ebenso mit einzustellen wie mögliche spezifische Besonderheiten der deutschen Rechtsordnung, die einer undifferenzierten Übertragung im Sinne einer bloßen “Begriffsparallelisierung” entgegenstehen. Die Leit- und Orientierungsfunktion ist dort besonders groß, wo sie sich auf Parallelfälle im Geltungsbereich derselben Rechtsordnung bezieht, mithin (andere) Verfahren in dem von der Ausgangsentscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte betroffenen Vertragsstaat betroffen sind65.

Die Grenzen einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung ergeben sich aus dem Grundgesetz. Die Möglichkeiten einer konventionsfreundlichen Auslegung enden dort, wo diese nach den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung und Verfassungsinterpretation nicht mehr vertretbar erscheint66. Soweit im Rahmen geltender methodischer Standards Auslegungs- und Abwägungsspielräume eröffnet sind, trifft deutsche Gerichte die Pflicht, der konventionsgemäßen Auslegung den Vorrang zu geben. Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Beachtung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte etwa wegen einer geänderten Tatsachenbasis gegen eindeutig entgegenstehendes Gesetzesrecht oder deutsche Verfassungsbestimmungen, namentlich auch gegen Grundrechte Dritter verstößt67. Es widerspricht daher nicht dem Ziel der Völkerrechtsfreundlichkeit, wenn der Gesetzgeber ausnahmsweise Völkervertragsrecht nicht beachtet, sofern nur auf diese Weise ein Verstoß gegen tragende Grundsätze der Verfassung abzuwenden ist68.

Eine völkerrechtsfreundliche Auslegung der Grundrechte darf zudem nicht dazu führen, dass der Grundrechtsschutz nach dem Grundgesetz eingeschränkt wird; das schließt auch die Europäische Menschenrechtskonvention selbst aus (vgl. Art. 53 EMRK69). Dieses Rezeptionshemmnis kann vor allem in mehrpoligen Grundrechtsverhältnissen relevant werden, in denen das “Mehr” an Freiheit für den einen Grundrechtsträger zugleich ein “Weniger” für einen anderen bedeutet70.

Im Übrigen ist auch im Rahmen der konventionsfreundlichen Auslegung des Grundgesetzes die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte möglichst schonend in das vorhandene, dogmatisch ausdifferenzierte nationale Rechtssystem einzupassen71, weshalb sich eine unreflektierte Adaption völkerrechtlicher Begriffe verbietet. In der Perspektive des Grundgesetzes kommt insbesondere – gerade wenn ein autonom gebildeter Begriff des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte bei textlich ähnlichen Garantien anders ausfällt als der entsprechende Begriff des Grundgesetzes – das Verhältnismäßigkeitsprinzip als verfassungsimmanenter Grundsatz in Betracht, um Wertungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu berücksichtigen: “Heranziehung als Auslegungshilfe” kann vor diesem Hintergrund bedeuten, die vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in seiner Abwägung berücksichtigten Aspekte auch in die verfassungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprüfung einzubeziehen72.

Disziplinarmaßnahmen gegen streikende Beamte[↑]

Die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Hoheitsakte sind von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Sie sind, mit teils unterschiedlichen Begründungsansätzen, jeweils im Ergebnis von dem Bestehen eines Streikverbots für deutsche Beamtinnen und Beamte ausgegangen. Hierin liegt keine Verkennung der maßgeblichen verfassungsrechtlichen Vorgaben. Zwar unterfallen die beschwerdeführenden Lehrer dem Schutzbereich der Koalitionsfreiheit. Auch stellen die in den Ausgangsverfahren angegriffenen Maßnahmen jeweils einen Eingriff in das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG dar. Diese Eingriffe sind jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht mit Blick auf die Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention.

Die Koalitionsfreiheit wird nicht verfassungsunmittelbar durch die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) begrenzt. Der sachliche Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG ist vorliegend eröffnet.

In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts finden sich bislang keine ausdrücklichen Aussagen zum Verhältnis von Art. 9 Abs. 3 GG zu Art. 33 Abs. 5 GG. In einem frühen Urteil entschied der Erste Bundesverfassungsgericht zur Reichweite der Koalitionsfreiheit zwar, eine Sonderstellung könnten solche Vereinigungen einnehmen, deren Mitglieder von der tariflichen Lohngestaltung durch andere verfassungsrechtliche Bestimmungen ausgeschlossen seien, wie sich dies etwa für Beamte aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) ergebe73. Den hierin zum Ausdruck kommenden Gedanken einer verfassungsunmittelbaren Begrenzung des Schutzbereiches der Koalitionsfreiheit hat das Bundesverfassungsgericht später aber nicht mehr aufgegriffen. In seinem Beschluss zu der gewerkschaftlichen Werbung bei Personalratswahlen aus dem Jahr 1965 hat der Zweite Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass das für jedermann und für alle Berufe gewährleistete Grundrecht der Koalitionsfreiheit auch Beamten zustehe, allerdings zu prüfen sei, ob weitergehende Beschränkungen des Grundrechts für diese Personengruppe durch Art. 33 Abs. 5 GG gerechtfertigt werden könnten. Nach Art. 33 Abs. 5 GG seien nur solche Grundrechtsbeschränkungen zulässig, die durch Sinn und Zweck des konkreten Dienst- und Treueverhältnisses des Beamten gefordert würden18. Grundrechtsdogmatisch setzt eine Grundrechtsbeschränkung (und ihre Rechtfertigung) die Eröffnung des Schutzbereiches der jeweiligen Gewährleistung voraus. Läge bereits eine verfassungsunmittelbare Begrenzung auf der Ebene des Schutzbereiches vor, wären Aussagen zu Grundrechtsbeschränkungen und ihrer Rechtfertigung hingegen nicht mehr erforderlich74. Das Bundesverwaltungsgericht geht in seinem Urteil vom 27.02.201475 unter Verweis auf drei Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts76 davon aus, dass Art. 33 Abs. 5 GG aufgrund seiner inhaltlichen Bestimmtheit unmittelbar gelte und dem Grundrecht der Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 GG vorgehe, soweit sein Anwendungsbereich reiche77. Die beiden erstgenannten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts befassen sich indes schon nicht mit Art. 9 Abs. 3 GG; die Entscheidung zur antragslosen Teilzeitbeschäftigung78 erwähnt die Koalitionsfreiheit zwar am Rande, trifft aber keine Aussage über das Verhältnis zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums.

Eine systematische und teleologische Auslegung führt indes zu dem Ergebnis, dass die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums kollidierendes Verfassungsrecht zur Rechtfertigung von Beschränkungen des Art. 9 Abs. 3 GG darstellen; sie begrenzen die Koalitionsfreiheit nicht verfassungsunmittelbar79. Ein solches Verständnis trägt der herausgehobenen Stellung der Grundrechte als dem Kern der freiheitlich demokratischen Ordnung80 Rechnung und vermeidet eine vorschnelle und nur abstrakte Güterabwägung, in der ein Rechtsgut auf Kosten eines anderen realisiert wird81. Vielmehr wird dadurch dem Grundsatz der praktischen Konkordanz umfassend Rechnung getragen, wonach zwei Verfassungsgüter miteinander derart in Einklang gebracht werden, dass der schonendste Ausgleich gefunden wird. Jedes der Verfassungsgüter hat so weitgehend wie möglich zur Geltung und damit zur optimalen Wirksamkeit zu kommen. Dies gilt auch für die Strukturprinzipien des Art. 33 Abs. 5 GG, die einem Ausgleich mit anderen Gütern nicht von vornherein verschlossen sind82. Auch nach dem die Verfassungsinterpretation leitenden Prinzip der Einheit der Verfassung ist eine Betrachtungsweise zu vermeiden, die einzelne Werte und Prinzipien gegenüber anderen einseitig vorzieht oder verwirft. Eine grundrechtsbegrenzende Auslegung bereits auf der Ebene des Schutzbereichs ohne Eintritt in eine Verhältnismäßigkeitsprüfung kommt nur dort in Betracht, wo sich dies dem Grundgesetz zweifelsfrei entnehmen lässt. Dies ist vorliegend nicht der Fall.

Die Eröffnung des sachlichen Schutzbereiches der Koalitionsfreiheit lässt sich jedenfalls in Fällen der vorliegenden Art – die beschwerdeführenden Lehrer sind als beamtete Lehrkräfte Streikaufrufen der GEW gefolgt – auch nicht von vornherein mit Verweis auf das Erfordernis einer Tarifbezogenheit des Streiks sowie einer Tariffähigkeit der Streikenden beschränken. Da Beamte von der tariflichen Lohngestaltung ausgeschlossen sind83, ist ihren Koalitionen zwar insoweit der Abschluss von Tarifverträgen verwehrt. In den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG hat das Bundesverfassungsgericht wiederholt und zuletzt in seiner Entscheidung zum Tarifeinheitsgesetz solche Arbeitskampfmaßnahmen einbezogen, die auf den Abschluss von Tarifverträgen gerichtet sind, jedenfalls soweit sie erforderlich sind, um eine funktionierende Tarifautonomie sicherzustellen84. Eine Aussage dahingehend, dass der Streik stets in Bezug auf den Abschluss eines eigenen Tarifvertrages erfolgen müsste, lässt sich den bisherigen Entscheidungen allerdings nicht entnehmen. Entscheidend für die Zugehörigkeit zum Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG ist vielmehr, dass es sich um gewerkschaftlich getragene, auf Tarifverhandlungen bezogene Aktionen handelt85. Das Bundesarbeitsgericht nimmt jedenfalls einen Streik, den eine Gewerkschaft zur Unterstützung eines auf den Abschluss eines Tarifvertrags gerichteten Streiks ausruft, nicht (mehr) von vornherein vom Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG aus86. Ein solches umfassendes Verständnis von Art. 9 Abs. 3 GG und das darin zum Ausdruck kommende Bemühen um die Gewährleistung eines möglichst weitreichenden Grundrechtsschutzes greift im Sinne einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung zudem die Wertungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu Art. 11 EMRK auf, wonach auch der Unterstützungsstreik jedenfalls ein ergänzendes Element der Koalitionsfreiheit darstelle87. In den vorliegenden Verfahren steht die dem Beschwerdeführer zu I. sowie den Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. jeweils vorgeworfene Teilnahme an (Warn-)Streikmaßnahmen, zu denen die GEW aufgerufen hatte, im Zusammenhang mit seinerzeitigen Tarifverhandlungen im öffentlichen Dienst und ist daher auch nicht von vornherein zur Förderung der mit dem Hauptarbeitskampf verfolgten Ziele offensichtlich ungeeignet88.

Die angegriffenen behördlichen und gerichtlichen Entscheidungen beeinträchtigen das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG. Die Koalitionsfreiheit wird beschränkt durch alle Verkürzungen des grundrechtlich Gewährleisteten. Als staatliche Beeinträchtigung kommen daher sämtliche belastenden Regelungen und Maßnahmen in allen Stadien der Grundrechtsausübung in Betracht89. Die disziplinarische Ahndung des Verhaltens des Beschwerdeführers zu I. sowie der Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. durch Verfügungen ihrer Dienstherren und deren disziplinargerichtliche Bestätigung durch die angegriffenen Gerichtsentscheidungen begrenzen die Möglichkeit zur Teilnahme an einem Arbeitskampf.

Die Beeinträchtigung der Koalitionsfreiheit ist jedoch durch hinreichend gewichtige, verfassungsrechtlich geschützte Belange gerechtfertigt.

Verfassungsrechtlich unbedenklich ist zunächst, dass die mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Entscheidungen das Streikverbot für Beamte als einen hergebrachten Grundsatz mit Verfassungsrang angesehen haben, der vom Gesetzgeber nicht lediglich zu berücksichtigen, sondern zu beachten ist. Einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung des Streikverbots für Beamte bedarf es nicht. Das statusbezogene Streikverbot für Beamte greift auch nicht in unverhältnismäßiger Weise in die Gewährleistung des Art. 9 Abs. 3 GG ein.

Das Streikverbot für Beamte stellt einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG dar. Es erfüllt die für eine Qualifikation als hergebrachter Grundsatz notwendigen Voraussetzungen der Traditionalität und Substanzialität.

Dem Wortlaut des Art. 33 Abs. 5 GG lässt sich eine Konkretisierung dessen, was die Verfassung als hergebrachten Grundsatz ansieht, nicht entnehmen. Im Parlamentarischen Rat wurde die Reichweite der Koalitionsfreiheit zwar kontrovers diskutiert90; ausdrückliche Aussagen wurden in den Verfassungstext aber weder zu einem Streikrecht noch zu einem Streikverbot für Beamte aufgenommen.

In der Entscheidung zur Alimentation kinderreicher Beamter hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, verfassungsrechtlich garantiert sei der hergebrachte allgemeine Grundsatz des Berufsbeamtentums, dass die angemessene Alimentierung summenmäßig nicht erstritten oder vereinbart, sondern durch Gesetz festgelegt werde, und dass innerhalb des Beamtenrechts die Zulassung eines Streiks ausgeschlossen sei91. In der Entscheidung zur antragslosen Teilzeitbeschäftigung von Beamten heißt es, zu den Kernpflichten des Beamtenverhältnisses gehöre seit jeher die Treuepflicht. Der Beamte sei dem Allgemeinwohl und damit zur uneigennützigen Amtsführung verpflichtet und habe bei der Erfüllung der ihm anvertrauten Aufgaben seine eigenen Interessen zurückzustellen. Der Einsatz wirtschaftlicher Kampf- und Druckmittel zur Durchsetzung eigener Interessen, insbesondere auch kollektive Kampfmaßnahmen im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG wie das Streikrecht, seien ihm verwehrt92.

Das Streikverbot erfüllt das für einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums wesentliche Element der Traditionalität. Während die Weimarer Reichsverfassung in den maßgeblichen Bestimmungen der Art. 130 Abs. 2, Art. 159 WRV weder eine Aussage zum Streikrecht noch zum Streikverbot für Beamte traf, erließ Reichspräsident Friedrich Ebert am 1.02.1922 eine auf Art. 48 Abs. 2 WRV gestützte Notverordnung betreffend das Verbot der Arbeitsniederlegung durch Beamte der Reichsbahn93. Nach § 1 Abs. 1 dieser bereits am 9.02.1922 wieder außer Kraft getretenen Verordnung94 war Beamten der Reichsbahn “ebenso wie allen übrigen Beamten nach dem geltenden Beamtenrechte die Einstellung oder Verweigerung der ihnen obliegenden Arbeit verboten”. Nach dem Jahr 1922 erließen zwar weder der Reichstag noch die Reichsregierung weitere ausdrückliche Streikverbote für Beamte. Der zeitgenössischen Rechtsprechung lässt sich jedoch entnehmen, dass ein Streikverbot für Beamte als ganz überwiegend anerkannt angesehen wurde95. Das Streikverbot für Beamte geht mithin auf eine (jedenfalls) in der Staatspraxis der Weimarer Republik begründete Traditionslinie zurück und erweist sich vor diesem Hintergrund als hergebracht im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG.

Teilweise wird gegen eine Anerkennung des Streikverbots als eigenständiger hergebrachter Grundsatz vorgebracht, die Notverordnung, mit der die Exekutive auf den Eisenbahnerstreik des Jahres 1922 reagiert habe, sei nach dem Verständnis des Grundgesetzes nicht hinreichend demokratisch legitimiert. Dieser Umstand müsse auf die Interpretation des Art. 33 Abs. 5 GG durchschlagen96. Eine solche Argumentation lässt allerdings außer Acht, dass der Verfassungsgeber mit Schaffung des Art. 33 Abs. 5 GG den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums durch Inkorporation in das Grundgesetz Legitimation verliehen hat. Er nahm ausdrücklich Bezug auf die vorkonstitutionell hergebrachten Grundsätze, ohne dies von ihren Entstehungsbedingungen abhängig zu machen. Im Übrigen hat die genannte Notverordnung ein allgemeines dienstrechtliches Streikverbot nicht begründet, sondern ein solches als bestehend vorausgesetzt und lediglich für eine konkrete Gefahrensituation konkretisiert.

Das Erfordernis der Substanzialität ist mit Blick auf die enge inhaltliche Verknüpfung eines Streikverbots mit den verfassungsrechtlichen Fundamenten des Berufsbeamtentums in Deutschland, namentlich der beamtenrechtlichen Treuepflicht sowie dem Alimentationsprinzip, erfüllt.

Nach allgemeiner Auffassung zählt die Treuepflicht des Beamten zu den Kernbestandteilen der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums97. Inhaltlich verlangt die Treuepflicht, dass der Beamte bei Erfüllung der ihm anvertrauten Aufgaben seine eigenen Interessen zurückzustellen hat78. Arbeitskämpfe der Beamtenschaft lassen sich damit nicht in Einklang bringen. Befürchtungen, wonach ein solches Verständnis das Beamtenverhältnis zu einem grundrechtsfreien Bereich mache, in dem die Gehorsamspflicht dazu führe, dass den Beamten ähnlich der Vorstellung des besonderen Gewaltverhältnisses keine eigenen Rechte gegenüber dem Dienstherrn zuerkannt würden98, sind unbegründet. Die Treuepflicht schließt mit Blick auf Art. 9 Abs. 3 GG nicht jegliches private oder berufsständische Engagement des Beamten aus; ein generelles Betätigungsverbot des Beamten für eine Koalition stellt weder einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums dar, noch folgt es aus dem Sinn und Zweck des Beamtenverhältnisses18.

Eine enge Beziehung weist das Streikverbot darüber hinaus zu dem Alimentationsprinzip auf99, das nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ebenfalls einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums darstellt100. Der Beamte verpflichtet sich mit Eintritt in das Beamtenverhältnis, seine gesamte Arbeitskraft dem Dienstherrn zur Verfügung zu stellen101. Als Ausgleich hat der Dienstherr den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren102. Art. 33 Abs. 5 GG enthält damit eine unmittelbare, objektive Gewährleistung des angemessenen Lebensunterhalts und gewährt wegen der Eigenart des beamtenrechtlichen Rechtsverhältnisses, in welchem dem Beamten kein Einfluss auf die Ausgestaltung seiner Arbeitsbedingungen zukommt, zugleich ein grundrechtsähnliches, materielles Recht gegenüber dem Staat103. Hiermit geht die einseitige, hoheitliche Festlegung der Besoldung der Beamten durch den Dienstherrn einher.

Das Streikverbot ist nach der gegenwärtigen verfassungsrechtlichen Konzeption des Berufsbeamtentums sowohl mit dem Alimentationsprinzip als auch mit der Treuepflicht untrennbar verbunden. Mit diesen beiden funktionswesentlichen Prinzipien lässt sich ein Streikrecht für Beamte nicht vereinbaren; das Streikverbot gewährleistet und rechtfertigt vielmehr erst die gegenwärtige Ausgestaltung der genannten Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums. Vor diesem Hintergrund handelt es sich bei dem Streikverbot des Art. 33 Abs. 5 GG um ein eigenständiges, systemnotwendiges und damit fundamentales Strukturprinzip des Berufsbeamtentums104. Seine Preisgabe würde die in der Bundesrepublik Deutschland bestehende Ordnung des Berufsbeamtentums grundsätzlich in Frage stellen105.

Das Streikverbot ist Teil der institutionellen Garantie des Art. 33 Abs. 5 GG; und vom Gesetzgeber zu beachten. Ein Streikrecht, auch nur für Teile der Beamtenschaft, gestaltete das Verständnis vom und die Regelungen des Beamtenverhältnisses grundlegend um. Es hebelte die funktionswesentlichen Prinzipien der Alimentation, der Treuepflicht, der lebenszeitigen Anstellung sowie der Regelung der maßgeblichen Rechte und Pflichten einschließlich der Besoldung durch den Gesetzgeber aus, erforderte jedenfalls aber deren grundlegende Modifikation. Für eine Regelung etwa der Besoldung durch Gesetz bliebe im Falle der Zuerkennung eines Streikrechts kein Raum. Würde die Besoldung von Beamten oder Teile hiervon erstritten werden können, ließe sich die derzeit bestehende Möglichkeit des einzelnen Beamten, die verfassungsmäßige Alimentation gerichtlich durchzusetzen – und damit die subjektiv-rechtliche Ausgestaltung des Art. 33 Abs. 5 GG – nicht mehr rechtfertigen. Das Alimentationsprinzip dient aber zusammen mit dem Lebenszeitprinzip einer unabhängigen Amtsführung und sichert die Pflicht des Beamten zur vollen Hingabe für das Amt ab. Um dies zu gewährleisten, hat das Bundesverfassungsgericht die Pflicht des Dienstherrn zur amtsangemessenen Besoldung als einen essentiellen Bestandteil des Alimentationsprinzips betont106. Mit der (teilweisen) Abkehr von diesen miteinander verbundenen Kernprinzipien stünde das Berufsbeamtentum als solches und damit der Regelungsgegenstand des Art. 33 Abs. 5 GG in Frage107. Ein Streikrecht für Beamte passte daher nicht lediglich die Ausgestaltung des Dienstrechts den jeweiligen Entwicklungen der Staatlichkeit an und stellte das Beamtenrecht in die Zeit. Es griffe vielmehr in den von Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Kernbestand von Strukturprinzipien ein. Die für das Streikverbot geltende Beachtenspflicht versperrt daher den Weg zu tiefgreifenden strukturellen Veränderungen durch den einfachen Gesetzgeber108.

Eine ausdrückliche gesetzliche Normierung des Streikverbots für Beamte ist von Verfassungs wegen nicht gefordert. Zwar bedarf es auch bei vorbehaltlos gewährleisteten Grundrechten, die nur aufgrund von kollidierendem Verfassungsrecht beschränkt werden können, regelmäßig einer gesetzlichen Grundlage zur Konkretisierung der verfassungsimmanenten Schranken109. Die ausdrückliche einfachgesetzliche Festschreibung eines Streikverbots für Beamte ist allerdings im Beamtenrecht des Bundes und der Länder die Ausnahme. Gegenwärtig enthält neben Art. 115 Abs. 5 der Verfassung des Saarlandes lediglich das Landesbeamtengesetz von Rheinland-Pfalz mit § 50110 eine Regelung, wonach Dienstverweigerung oder Arbeitsniederlegung zur Wahrung oder Förderung der Arbeitsbedingungen mit dem Beamtenverhältnis nicht zu vereinbaren sind. Eine im Entwurf des Bundesbeamtengesetzes (BBG) von 1953111 noch vorgesehene ausdrückliche Normierung des Streikverbots für Beamte wurde vom Ausschuss für Beamtenrecht gestrichen. Er hielt die Unvereinbarkeit der Arbeitsniederlegung mit den Pflichten eines Beamten für rechtlich so klar gegeben und in den Rechtsvorstellungen der Beamten wie der Staatsbürger so fest verankert, dass er die Aufnahme einer entsprechenden Vorschrift als nicht notwendig ansah112.

Die mit den vorliegenden Verfassungsbeschwerden angegriffenen Disziplinarverfügungen haben als gesetzliche Grundlagen unter anderem auf die in den Landesbeamtengesetzen enthaltenen Regelungen zum Fernbleiben vom Dienst verwiesen. Darüber hinaus wurde teilweise auch auf die im Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern (BeamtStG) normierten beamtenrechtlichen Grundpflichten der uneigennützigen Amtsführung zum Wohl der Allgemeinheit sowie der Weisungsgebundenheit (§§ 33-35 BeamtStG) abgestellt. Diese Vorschriften stellen jedenfalls in ihrer Gesamtheit eine hinreichende Konkretisierung des aus Art. 33 Abs. 5 GG folgenden Streikverbots dar113. Zählt es zu den gesetzlich ausdrücklich normierten Grundpflichten eines Beamten, sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen und sein Amt uneigennützig nach bestem Gewissen zu verwalten (vgl. auch § 61 Abs. 1 BBG, § 34 BeamtStG), ist damit gleichsam das Verbot von kollektiven wirtschaftlichen Kampfmaßnahmen zur Förderung gemeinsamer (eigener) Berufsinteressen mitgedacht114. Einer darüber hinausgehenden Regelung des Streikverbots bedarf es aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht.

Die Beschränkung der Koalitionsfreiheit ist insoweit, als die Führung von Arbeitskämpfen durch Beamtinnen und Beamte in Rede steht, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Streikverbot für Beamte findet seine Grundlage in Art. 33 Abs. 5 GG und trägt auch dem Grundsatz der praktischen Konkordanz Rechnung.

Das Verbot eines Streiks der Beamten dient wie der übrige Kernbestand von Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG einer stabilen Verwaltung115, der Gewährleistung staatlicher Aufgabenerfüllung und damit der Funktionsfähigkeit des Staates und seiner Einrichtungen. Erreicht wird dieses Ziel, das die Verfassung auch durch andere Regelungen des Art. 33 GG gewährleistet, unter anderem durch einen Beamtenapparat, dessen Arbeitsbedingungen einseitig hoheitlich festgelegt werden, dessen Arbeitskraft stets, gerade auch in Krisenzeiten, abgerufen werden kann und der sich an einem Kräftemessen mit seinem Dienstherrn beziehungsweise dem demokratisch legitimierten Gesetzgeber nicht beteiligt. Der Konflikt zwischen Art. 9 Abs. 3 GG und Art. 33 Abs. 5 GG ist nach dem Prinzip der praktischen Konkordanz zu lösen, wonach kollidierende Verfassungsrechtspositionen in ihrer Wechselwirkung zu erfassen und so in Ausgleich zu bringen sind, dass sie für alle Beteiligten möglichst weitgehend wirksam werden116.

Das Spannungsverhältnis zwischen Koalitionsfreiheit und Art. 33 Abs. 5 GG ist zugunsten eines für Beamtinnen und Beamte bestehenden Streikverbots aufzulösen. Der Eingriff in Art. 9 Abs. 3 GG trifft Beamtinnen und Beamte nicht unzumutbar schwer. Zum einen ist mit dem Streikrecht, dem im Beamtenverhältnis auf der Ebene der Schutzbereichseröffnung wegen des Erfordernisses einer Tarifbezogenheit ohnehin enge Grenzen gezogen werden, lediglich ein Teilbereich der Koalitionsfreiheit angesprochen. Ein Streikverbot zeitigt kein vollständiges Zurücktreten der Koalitionsfreiheit und beraubt sie nicht gänzlich ihrer Wirksamkeit. Zum anderen hat der Gesetzgeber Regelungen geschaffen, die zu einer Kompensation der Beschränkung von Art. 9 Abs. 3 GG bei Beamtinnen und Beamten beitragen sollen. So räumen die erwähnten Vorschriften der § 118 BBG und § 53 BeamtStG sowie die Beamtengesetze der Länder den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften zwar keine Mitentscheidung, wohl aber Beteiligungsrechte bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse ein. Nach der Gesetzesbegründung ist diese Beteiligung jedenfalls auch als Ausgleich für das Streikverbot geschaffen worden117. Ein weiteres Element der Kompensation ergibt sich aus dem beamtenrechtlichen Alimentationsprinzip, das dem einzelnen Beamten das grundrechtsgleiche Recht einräumt, die Erfüllung der dem Staat obliegenden Alimentationsverpflichtung zur gerichtlichen Überprüfung zu stellen und erforderlichenfalls auf dem Rechtsweg durchzusetzen. Bei diesem wechselseitigen System von aufeinander bezogenen Rechten und Pflichten zeitigen Ausweitungen oder Beschränkungen auf der einen in der Regel auch Veränderungen auf der anderen Seite des Beamtenverhältnisses. Ein “Rosinenpicken” lässt das Beamtenverhältnis nicht zu118. Dieser rechtstatsächliche Befund wird mit dem schlichten Verweis auf wegen des Streikrechts notwendig werdende Änderungen der bisherigen Regelungen zur Ausgestaltung von Rechten und Pflichten der Beamten119 nicht entkräftet. Vielmehr löste ein Streikrecht (für bestimmte Beamtengruppen) eine Kettenreaktion in Bezug auf die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses aus und zöge wesentliche beamtenrechtliche Grundsätze und damit zusammenhängende Institute in Mitleidenschaft120. Mit der Zuerkennung des Streikrechts stellte sich die Frage, welche Auswirkungen dies auf die Einführung eines Tarifvertragssystems und die Tarifbindung von Beamten und Dienstherren, auf die Weitergeltung oder Modifikation von Alimentations- und Lebenszeitprinzip, auf Einzelaspekte wie etwa die Beihilfegewährung und die Sozialversicherungsfreiheit im Beamtenverhältnis sowie auf die Möglichkeit gerichtlicher Geltendmachung des Anspruchs auf amtsangemessene Alimentation zeitigte. In der mündlichen Verhandlung vom 17.01.2018 vorgeschlagene Kombinations- oder Integrationslösungen, etwa die grundsätzliche Geltung des Alimentationsprinzips zur Sicherung der Mindestalimentation bei einem gleichzeitigen Streikrecht für eine “überamtsangemessene” Besoldung von “Randbereichsbeamten” werfen nicht nur zahlreiche Umsetzungsschwierigkeiten auf, sondern stoßen vor allem mit Blick auf die auch nach diesem Modell weiterhin nicht streikberechtigten “Kernbereichsbeamten” auf Bedenken.

Ein möglichst schonender Ausgleich im Sinne praktischer Konkordanz kann nicht durch die Gewährung eines eingeschränkten Streikrechts unter besonderen richterrechtlich zu entwickelnden oder gesetzlich vorzusehenden Voraussetzungen wie etwa einer Anzeige- oder Genehmigungspflicht geplanter Streikmaßnahmen erreicht werden. So sind bereits nach dem geltenden, im Wesentlichen durch die Rechtsprechung geprägten Arbeits(kampf)recht bestimmte Rechtmäßigkeitsanforderungen bei der Wahrnehmung des Streikrechts zu beachten, eine solche hat insbesondere verhältnismäßig zu sein121. Zwar reduzierte ein unter derartigen Bedingungen stehendes (eingeschränktes) Streikrecht die negativen Folgen der Streiktätigkeit für die Grundrechtsverwirklichung Dritter, etwa Eltern und Schüler, sowie die Beeinträchtigungen für die Funktionsfähigkeit der Verwaltung. Zudem erlaubte eine Anzeige beziehungsweise Genehmigungspflicht den Verwaltungsträgern eine jedenfalls teilweise Sicherstellung ihrer Aufgabenerfüllung. So könnte im Bereich des Schulwesens die Schulleitung bei frühzeitiger Ankündigung der Streikmaßnahme (zumindest) auf eine Schülerbetreuung durch Notdienste hinwirken und im Einzelfall auch Streikverbote aussprechen. Allerdings wäre dies – und hierin liegt wegen der Unkalkulierbarkeit ein gewichtiger Einwand – nur dann möglich, wenn sich ein ausreichender Anteil der Beamten dazu entschiede, nicht zu streiken, oder von einer Streikteilnahme durch im Einzelfall ausgesprochene Verbote ausgeschlossen werden könnte.

Bei länger andauernden Arbeitskämpfen und der Beteiligung von Inhabern schulischer Funktionsstellen ließe sich zudem der – ebenfalls verfassungsrechtlich geschützte – staatliche Bildungs- und Erziehungsauftrag des Art. 7 Abs. 1 GG122, kurz ein funktionierendes Schulsystem123, nicht mehr durchgängig sicherstellen. Dass es in der Vergangenheit selbst in Ländern mit einem überwiegenden Anteil an tarifbeschäftigten Lehrkräften nicht zu schwerwiegenden Beeinträchtigungen des Schulbetriebes gekommen ist, stellt das Beeinträchtigungspotential von Arbeitskämpfen im schulischen Bereich nicht grundsätzlich in Frage. Denn zum einen handelte es sich nach Auskunft der Vertreter des Freistaates Sachsen in der mündlichen Verhandlung vom 17.01.2018 in der Vergangenheit dort regelmäßig um kurze Streikmaßnahmen ohne Beteiligung der (beamteten) Schulleiter und ihrer Stellvertreter. Zum anderen ist es gerade das Wesen einer Arbeitskampfmaßnahme, auf den jeweiligen Gegenspieler Druck in Gestalt der Zufügung von Nachteilen ausüben zu können, um zu einem Tarifabschluss zu gelangen. Daher wären mit der Gewährung eines Streikrechts für Beamte im vorgenannten Sinne ebenfalls erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit des Schulwesens zu besorgen. Gleiches würde für die Zuerkennung eines Streikrechts bei einer gleichzeitigen Pflicht zur Nachholung der ausgefallenen Stunden gelten, da bei einer Nachholung im Rahmen bestehender Lehr, Stunden- und Raumbelegungspläne organisatorische Schwierigkeiten und damit nachteilige Auswirkungen auf den Schulbetrieb nicht ausgeschlossen werden könnten.

Eine praktisch konkordante Zuordnung von Koalitionsfreiheit und hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums verlangt auch nicht, das Streikverbot auf Teile der Beamtenschaft zu beschränken und hierbei auf den Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG zurückzugreifen124. Hiernach verbliebe es für Beamte, die schwerpunktmäßig hoheitsrechtliche Befugnisse im Sinne dieser Vorschrift ausübten, auch weiterhin bei einem Streikverbot; allen anderen Beamtinnen und Beamten wäre ein Streikrecht zuzubilligen125. Gegen eine solche funktionale Aufspaltung des Streikrechts sprechen die mit dem Begriff der hoheitsrechtlichen Befugnisse zusammenhängenden Abgrenzungsschwierigkeiten126. Bereits die trennscharfe Differenzierung, wann bei einer konkreten Diensthandlung hoheitsrechtliche Befugnisse wahrgenommen werden und wann nicht, erweist sich als außerordentlich schwierig. Problematisch wird eine Abgrenzung aber auch dann, wenn nicht die konkrete Diensthandlung in Rede steht, sondern abstrakt die Frage zu klären ist, ob einem bestimmten Beamten, der etwa in Folge einer Abordnung, Versetzung oder Umsetzung unterschiedliche (teils hoheitliche, teils nicht-hoheitliche) Funktionen wahrnimmt, ein Streikrecht zuzubilligen ist. Unabhängig hiervon verzichtete die Anerkennung eines Streikrechts für “Randbereichsbeamte” auf die Gewährleistung einer stabilen Verwaltung und der staatlichen Aufgabenerfüllung jenseits von Art. 33 Abs. 4 GG. Davon abgesehen schüfe ein Streikrecht nach funktionellen Kriterien im Sinne von Art. 33 Abs. 4 GG eine Sonderkategorie der “Beamten mit Streikrecht” oder “Tarifbeamten”127, deren Arbeitsbedingungen (jedenfalls teilweise) tarifvertraglich ausgehandelt würden. Sie käme als “Dritte Säule” zu dem ausdifferenzierten System des öffentlichen Dienstes hinzu. Während im Kernbereich hoheitlichen Handelns das Alimentationsprinzip weitergälte, würde den sonstigen Beamten die Möglichkeit eröffnet, Forderungen zur Gestaltung ihrer Arbeitsbedingungen bei fortbestehendem Beamtenstatus gegebenenfalls mit Arbeitskampfmaßnahmen durchzusetzen. Hierdurch würde neben der bestehenden Abgrenzungs- sowie Gleichbehandlungsproblematik mit Blick auf Angestellte des öffentlichen Dienstes die Frage aufgeworfen, wieviel beamtenrechtliche Substanz einer solchen Personalkategorie noch innewohnte128. Das Problem einer Durchbrechung des klar konzipierten zweigeteilten öffentlichen Dienstrechts in Deutschland würde auch durch die Änderung der Verbeamtungspraxis – ihre rechtspolitische Umsetzbarkeit unterstellt – allenfalls mittelfristig entschärft. Selbst wenn Beamte künftig nur noch in dem Funktionsvorbehalt unterliegenden Bereichen eingesetzt würden129, wären aus gegenwärtiger Perspektive noch auf Jahrzehnte auch außerhalb dieser Bereiche Bestandsbeamte mit Streikrecht vorhanden130.

Schließlich verlangt ein schonender Ausgleich der widerstreitenden Verfassungsgüter auch nicht eine Stärkung der Beteiligungsrechte von Gewerkschaften oder eine Übertragung des sogenannten Dritten Weges aus dem kirchlichen Arbeitsrecht auf das Beamtenverhältnis. Die vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 27.02.2014131 für erforderlich erachtete erhebliche Erweiterung der Mitwirkungsbefugnisse von Gewerkschaften bei einem gleichzeitig fortbestehenden Streikverbot für Beamte ließe wesentliche Vorgaben der Verfassung außer Betracht. Gegenwärtig ist die Beteiligung der Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse vorgesehen. § 118 BBG sowie § 53 BeamtStG enthalten eine prozedurale Mitwirkungspflicht, lassen das “letzte Wort” des Dienstherrn jedoch unberührt. Zwar bliebe dem Staat auch bei einer Erweiterung der Mitwirkungsbefugnisse die Möglichkeit erhalten, durch die Verbeamtung jederzeit verfügbares Personal einzusetzen. Käme es zu einem echten Mitentscheidungsrecht der Gewerkschaften und verbliebe es zugleich bei dem derzeitigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach wesentliche Arbeitsbedingungen und insbesondere die Besoldung der Beamten durch Gesetz zu regeln sind, so ergäbe sich jedoch ein Konflikt mit dem Demokratieprinzip des Art.20 Abs. 1 und 2 GG. Als Vertretern von Partikularinteressen dürfen den Gewerkschaften keine echten Mitentscheidungsrechte im Gesetzgebungsverfahren zukommen, da anderenfalls die Souveränität des (Besoldungs-)Gesetzgebers verletzt würde. Die Möglichkeiten einer Stärkung der Beteiligungsrechte zur Kompensation eines umfassenden Streikverbots sind daher von Verfassung wegen stark begrenzt. Dies trifft in gleicher Weise auf den Vorschlag zu, das im kirchlichen Arbeitsrecht etablierte Modell des “Dritten Weges” auf das Beamtenverhältnis zu übertragen und Schlichtungsausschüssen verbindliche Regelungsbefugnisse einzuräumen.

Das Streikverbot für Beamtinnen und Beamte in Deutschland steht mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes im Einklang und ist insbesondere auch mit den Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in mehreren Verfahren seine Rechtsprechung zu Art. 11 EMRK weiterentwickelt. Unter Berücksichtigung wesentlicher Grundwertungen der Entscheidungen lässt sich eine Kollisionslage zwischen deutschem Recht und Europäischer Menschenrechtskonvention gegenwärtig nicht feststellen. Unabhängig davon wären mit Blick auf die Besonderheiten des deutschen Systems des Berufsbeamtentums nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts auch die Voraussetzungen für eine Beschränkung des Streikrechts nach Art. 11 Abs. 2 EMRK gegeben.

Abs. 1 EMRK gewährleistet jeder Person, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in der jüngeren Vergangenheit die Gewährleistungen des Art. 11 Abs. 1 EMRK wie auch die Eingriffsvoraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 EMRK weiter präzisiert.

In dem Verfahren Demir und Baykara v. Türkei132 hat die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte entschieden, die Vereinigungsfreiheit des Art. 11 Abs. 1 EMRK umfasse das Recht, eine Gewerkschaft zu gründen und Mitglied einer Gewerkschaft zu werden (“the right to form and join a trade union”), das Verbot gewerkschaftlicher Monopole (“prohibition of closed-shop agreements”) und das Recht einer Gewerkschaft darauf, dass der Arbeitgeber anhört, was sie im Namen ihrer Mitglieder zu sagen hat (“the right for a trade union to seek to persuade the employer to hear what it has to say on behalf of its members”). Bei der Auslegung der Bestimmung hat der Gerichtshof andere internationale Vereinbarungen (Übereinkommen Nr. 87 und Nr. 98 der Internationalen Arbeitsorganisation, Europäische Sozialcharta) sowie deren Auslegung durch die hierfür zuständigen Institutionen und die Praxis der europäischen Staaten berücksichtigt133. In dem konkreten Verfahren, das eine Kollektivvereinbarung der türkischen Gewerkschaft Tüm Bel Sen mit einer türkischen Kommune betraf, stellte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte fest, Angehörige der Staatsverwaltung könnten nicht aus dem Anwendungsbereich des Art. 11 EMRK ausgeschlossen werden. Allenfalls seien unter den Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 EMRK Einschränkungen denkbar, wobei die in der Ausnahmevorschrift des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK genannten Personengruppen eng gefasst werden müssten134. Die Regierung der Türkei habe es versäumt, eine zwingende soziale Notwendigkeit (“pressing social need”) für den Ausschluss des Rechts auf Kollektivverhandlungen darzulegen135. Allein der Verweis auf die privilegierte Position von Beamten im Vergleich zu Arbeitnehmern genüge hierfür nicht136.

Das zustimmende Sondervotum des Richters Spielmann zu dem vorgenannten Urteil vom 12.11.2008, dem die Richter Bratza, Casadevall und Villiger beigetreten sind, betont die Bedeutung der Koalitionsfreiheit auch für den öffentlichen Dienst137. Es sei allerdings zu berücksichtigen, dass die rechtliche Situation der Beamten in vielen Rechtssystemen von Gesetzen oder Verordnungen bestimmt werde, von denen keine Abweichung durch den Abschluss individueller Vereinbarungen zulässig sei. Unter Verweis auf Nicolas Valticos138 führt das Sondervotum aus, der Charakter der Beziehungen zwischen dem jeweiligen Staat und seinen Beamten unterscheide sich in den konkreten Staaten. In einigen Staaten würden Beamte und andere öffentliche Angestellte – jedenfalls die meisten von ihnen – mit Blick beispielsweise auf das Recht, Kollektivverhandlungen zu führen, und sogar mit Blick auf das Streikrecht wie Arbeitnehmer des privaten Sektors behandelt. Andere Staaten folgten noch den traditionellen Vorstellungen. Ein anderes Problem resultiere daraus, dass die Definition des Beamten in ihrem Umfang variiere: je nach Staat, je nach Ausmaß des öffentlichen Sektors und je nachdem, ob und inwieweit eine Differenzierung zwischen Beamten und Angestellten im öffentlichen Dienst in einem weiteren Sinn vorgenommen werde139. Obwohl das Recht zur Führung von Kollektivverhandlungen mit der Entscheidung der Großen Kammer vom 12.11.2008 nunmehr anerkannt sei, müssten bestimmte Ausnahmen oder Grenzen im öffentlichen Sektor stets möglich bleiben, vorausgesetzt, dass die Beteiligung der Repräsentanten der Bediensteten bei den Entwurfsarbeiten für die relevanten Arbeitsbedingungen oder Verordnungen garantiert bleibe140. Die Gewährleistung, sich Gehör zu verschaffen, impliziere zwar ein Recht der Bediensteten im öffentlichen Sektor zum Dialog mit ihrem Arbeitgeber; sie beinhalte aber nicht notwendigerweise auch das Recht, Kollektivvereinbarungen abzuschließen, oder die korrespondierende Pflicht des Staates, die Existenz solcher Vereinbarungen zu ermöglichen. Vielmehr müsse den Staaten in diesen Fragen eine gewisse Wahlfreiheit und Flexibilität zukommen141.

In dem Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei aus dem Jahr 2009, das die Beschwerde einer Beamtengewerkschaft betraf, entschied die Kammer der 3. Sektion des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, ein Streikverbot greife in die Gewährleistungen des Art. 11 Abs. 1 EMRK ein. Der Streik ermögliche einer Gewerkschaft, sich Gehör zu verschaffen, und stelle einen wichtigen Aspekt zum Schutz der Interessen der Gewerkschaftsmitglieder dar142. Das Streikrecht sei allerdings nicht absolut, sondern könne von Voraussetzungen abhängig gemacht und beschränkt werden. So stehe etwa der Grundsatz der Gewerkschaftsfreiheit im Einklang mit einem Streikverbot für Beamte, die Hoheitsgewalt im Namen des Staates ausübten. In dem zu entscheidenden Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei sei jedoch durch Runderlass allen Beamten der Streik verboten worden, ohne eine Abwägung mit den von Art. 11 Abs. 2 EMRK erwähnten Zielen vorzunehmen. Die türkische Regierung habe nicht nachgewiesen, dass die von ihr vorgenommene Beschränkung in einer demokratischen Gesellschaft notwendig gewesen sei143.

Bereits zuvor, mit Urteil vom 27.03.2007, entschied die Kammer der 2. Sektion des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte über die Reichweite von Art. 11 EMRK mit Blick auf die Rechtslage in der Türkei144. Der Gerichtshof betonte zunächst, dass der persönliche Schutzbereich des Art. 11 Abs. 1 EMRK umfassend sei und auch Beamte hiervon nicht von vornherein ausgenommen würden145. Im Falle des Beschwerdeführers, eines Elektrikers, dem die Teilnahme an einem Streik betreffend die Beamtenbesoldung vorgeworfen wurde, sei die gegen ihn verhängte disziplinarische Warnung nicht in einer demokratischen Gesellschaft notwendig gewesen146.

In dem Verfahren Urcan u.a. v. Türkei entschied die Kammer der 2. Sektion des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte am 17.07.2008 über die Beschwerden mehrerer türkischer Lehrer, die von türkischen Gerichten wegen der Teilnahme an einem Streiktag zu Disziplinarstrafen verurteilt worden waren. Der Gerichtshof betonte in diesem Zusammenhang, die Sanktionierung stelle einen Eingriff in Art. 11 EMRK unter dem Aspekt der Versammlungsfreiheit dar. Es fehle jedoch an einer Rechtfertigung im Sinne des Art. 11 Abs. 2 EMRK, da der Eingriff nicht notwendig in einer demokratischen Gesellschaft gewesen sei147.

Auch nach den Entscheidungen in den Verfahren Demir und Baykara v. Türkei sowie Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei befasste sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte wiederholt mit den Gewährleistungen des Art. 11 EMRK in Beschwerdeverfahren betreffend die Türkei. Im Verfahren Kaya und Seyhan v. Türkei entschied die Kammer der 2. Sektion über die Sanktionierung einer Teilnahme zweier Lehrkräfte und Gewerkschaftsmitglieder an einem Aktionstag gegen ein Gesetz zur Organisation des öffentlichen Dienstes148. Die den Beschwerdeführern auferlegten Disziplinarmaßnahmen entsprächen keinem zwingenden gesellschaftlichen Bedürfnis und seien daher auch nicht in einer demokratischen Gesellschaft notwendig. Hierdurch werde die Versammlungsfreiheit der Beschwerdeführer unverhältnismäßig beeinträchtigt149.

Im Verfahren Saime Özcan v. Türkei befasste sich die Kammer der 2. Sektion, ebenfalls am 15.09.2009, mit der Beschwerde einer Lehrerin, die zugleich Gewerkschaftsmitglied war und an einem nationalen Streiktag zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen von Beamten teilgenommen hatte. In der ursprünglichen Verurteilung der Lehrerin sah die Kammer unter Verweis auf die Entscheidungen in den Verfahren Urcan u.a. v. Türkei sowie Karaçay v. Türkei eine Verletzung von Art. 11 EMRK150. Im Urteil vom 13.07.2010 in dem Verfahren Çerikci v. Türkei, das die Streikteilnahme eines türkischen Kommunalbeamten und eine daraufhin ergangene Disziplinarmaßnahme betraf, verwies die Kammer der 2. Sektion auf ihre Ausführungen im Verfahren Karaçay v. Türkei und stellte wiederum eine Verletzung von Art. 11 EMRK fest151.

Unter Berücksichtigung der in den genannten Verfahren getroffenen Aussagen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte lassen sich eine Konventionswidrigkeit der gegenwärtigen Rechtslage in Deutschland und damit eine Kollision zwischen nationalem Recht und Europäischer Menschenrechtskonvention nicht feststellen. Fehlt es bereits an einer Kollisionslage, kommt es auf die in den Verfassungsbeschwerdeverfahren aufgeworfene Frage nach den Grenzen der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes nicht entscheidungserheblich an. Es bedarf derzeit insbesondere keiner Klärung, ob das Streikverbot für Beamte als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums und traditionelles Element der deutschen Staatsarchitektur zugleich einen (auslegungsfesten) tragenden Grundsatz der Verfassung darstellt152, wofür indes viel sprechen dürfte.

Mit ihren Verfassungsbeschwerden berufen sich der Beschwerdeführer zu I. und die Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. unter anderem auf eine Passage in der Entscheidung Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei, wonach ein Streikverbot bestimmte Beamtenkategorien erfassen könne, sich aber nicht – wie in dem vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zu beurteilenden Fall eines türkischen Runderlasses – auf Beamte im Allgemeinen oder auf öffentliche Beschäftigte von staatlichen Wirtschafts- oder Industrieunternehmen erstrecken dürfe143. Ungeachtet möglicher Ungenauigkeiten bei der Übersetzung des in der amtlichen Fassung nur in französischer Sprache vorliegenden Urteils ist bei einer Bewertung dieser Aussage mit Blick auf die einzelnen Ausprägungen der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes mit einzustellen, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte – wie auch die Parenthese comme en l’espèce verdeutlicht – eine Aussage in einem konkret-individuell zu entscheidenden Verfahren getroffen hat. Unmittelbare Rechtskraftwirkung begründet das gegenüber der Türkei ergangene Urteil wie auch die weiteren Entscheidungen in den Beschwerdeverfahren Demir und Baykara v. Türkei, Karaçay v. Türkei, Urcan u.a. v. Türkei, Kaya und Seyhan v. Türkei, Saime Özcan v. Türkei, Çerikci v. Türkei für die Bundesrepublik Deutschland daher nicht3. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass Aussagen inter partes zu einem bestimmten Fall vor dem Hintergrund des jeweils maßgeblichen Rechtssystems getroffen wurden und dass begriffliche Ähnlichkeiten nicht über Unterschiede, die sich aus dem Kontext der Rechtsordnungen ergeben, hinwegtäuschen dürfen153. Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte haben indes auch jenseits von Art. 46 EMRK über die ihnen eigene Leit- und Orientierungswirkung eine spezifische Bedeutung bei der konventionskonformen Auslegung des nationalen Rechts. Diese Orientierungswirkung ist dann besonders groß, wenn sie sich auf Parallelfälle im Geltungsbereich derselben Rechtsordnung bezieht, mithin (andere) Verfahren in dem von der Ausgangsentscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte betroffenen Vertragsstaat betrifft65. Jenseits dieser Parallelsituationen ist der Leit- und Orientierungswirkung durch eine Überprüfung der eigenen Rechtsordnung154 sowie eine Übernahme der vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte formulierten grundlegenden Wertungen im Sinne von verallgemeinerungsfähigen allgemeinen Grundlinien155 Rechnung zu tragen.

Abs. 3 GG sowie die hierzu ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach auch deutsche Beamtinnen und Beamte ausnahmslos dem persönlichen Schutzbereich der Koalitionsfreiheit unterfallen156, allerdings das Streikrecht als eine Einzelausprägung von Art. 9 Abs. 3 GG aufgrund kollidierenden Verfassungsrechts (Art. 33 Abs. 5 GG) von dieser Personengruppe nicht ausgeübt werden kann, stehen mit den konventionsrechtlichen Wertungen in Einklang. Grundaussagen im Sinne von Wertungen, die im Rahmen einer konventionsfreundlichen Auslegung zu berücksichtigen sind, hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zu Schutzbereich und Einschränkbarkeit von Art. 11 EMRK formuliert. Im Verfahren Demir und Baykara v. Türkei hat die Große Kammer im Rahmen ihrer Bewertung der Garantien des Art. 11 EMRK157 Ausführungen zum Schutzbereich gemacht. Sie hat die Frage nach der Reichweite des persönlichen Schutzbereichs zusammenfassend dahingehend beantwortet, dass auch Angehörige der Staatsverwaltung nicht generell aus dem Anwendungsbereich des Art. 11 EMRK herausfallen, sondern ihnen allenfalls Einschränkungen auferlegt werden können158. Zudem dürfe der Wesensgehalt der Vereinigungsfreiheit nicht angetastet werden159. Eine ähnliche Wertung findet sich bereits in dem Urteil im Verfahren Karaçay v. Türkei, wonach das von Art. 11 Abs. 1 EMRK garantierte Recht, einer Gewerkschaft beizutreten, für jedermann gewährleistet werde und hiervon auch Beamte nicht automatisch ausgeschlossen seien160.

Speziell mit Blick auf das Streikrecht hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei die verallgemeinerungsfähige Auslegungsmaxime formuliert, dass der Streik eine Möglichkeit der Gewerkschaften darstelle, sich Gehör zu verschaffen und dadurch ihre Interessen zu schützen142. Auch zu dieser Wertung steht das deutsche Recht nicht in Widerspruch. In Deutschland wird, soweit es um die Repräsentation von Beamtinnen und Beamten geht, den Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften kein Streikrecht, sondern ein Beteiligungsrecht bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse eingeräumt (vgl. § 118 BBG und § 53 BeamtStG sowie die Regelungen der Landesbeamtengesetze). Auch wenn dieses Verfahren nicht die einem Arbeitskampf immanente Drucksituation aufbaut und angesichts der fehlenden Tarifbindung auch nicht aufbauen kann, ermöglicht es den Gewerkschaften im Sinne einer Kompensations- oder Ausgleichsmaßnahme, mit ihrer Stimme gehört zu werden.

Unabhängig davon, ob das Streikverbot für deutsche Beamte einen Eingriff in Art. 11 Abs. 1 EMRK darstellt, ist es wegen der Besonderheiten des deutschen Systems des Berufsbeamtentums jedenfalls nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK beziehungsweise Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK gerechtfertigt.

Das Streikverbot ist in Deutschland im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK gesetzlich vorgesehen. Notwendig hierfür ist eine Grundlage im nationalen Recht161. Eine solche Grundlage ist gegeben. Die Beamtengesetze des Bundes und der Länder enthalten für alle Beamtinnen und Beamten konkrete Regelungen zum unerlaubten Fernbleiben vom Dienst beziehungsweise zur Weisungsgebundenheit. Mit diesen Vorgaben ist eine nicht genehmigte Teilnahme an Streikmaßnahmen unvereinbar. Im Übrigen ist das Streikverbot für Beamte eine höchstrichterlich seit Jahrzehnten anerkannte Ausprägung des Art. 33 Abs. 5 GG162.

Die zur Begründung der Disziplinarmaßnahmen herangezogene Gewährleistung einer funktionsfähigen öffentlichen Verwaltung, konkret im Falle der Beschwerdeführer die Gewährleistung des staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrages und eines funktionierenden Schulwesens (Art. 7 Abs. 1 GG), dient der Aufrechterhaltung der Ordnung und verfolgt damit ein legitimes Ziel im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK.

Das Streikverbot ist wegen der Besonderheiten des deutschen Systems des Berufsbeamtentums auch notwendig in einer demokratischen Gesellschaft. Wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in seiner Entscheidung im Verfahren Demir und Baykara v. Türkei ausgeführt hat, setzt die Rechtfertigung eines Eingriffs in Art. 11 Abs. 1 EMRK ein dringendes soziales beziehungsweise gesellschaftliches Bedürfnis (“pressing social need”) voraus; zudem muss die Einschränkung verhältnismäßig sein163. Die Türkei habe allerdings nicht dargelegt, dass das im türkischen Recht für Beamte geltende absolute Verbot der Gründung von Gewerkschaften ein solches dringendes gesellschaftliches Bedürfnis erfülle. Allein die Tatsache, dass die einschlägigen Gesetze keine Möglichkeit für die Gründung von Gewerkschaften vorsähen, reiche nicht aus164. Ebenso wenig genüge in diesem Zusammenhang allein der Hinweis auf die privilegierte Stellung türkischer Beamter136. Auch im Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen v. Türkei habe die türkische Regierung mit ihrem Vortrag, Art. 11 EMRK garantiere den Gewerkschaften keinen Anspruch auf ein bestimmtes Verhalten, nicht hinreichend dargelegt, dass die umstrittene Beschränkung des Streikrechts in einer demokratischen Gesellschaft notwendig gewesen sei165.

Der Gerichtshof hat in dem Verfahren Demir und Baykara v. Türkei zudem festgestellt, im Rahmen der Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs eines dringenden gesellschaftlichen Bedürfnisses stehe den Vertragsstaaten nur ein begrenzter Beurteilungsspielraum (“a limited margin of appreciation”) zu163. Allerdings betraf das Verfahren nicht die Gewährleistung eines Streikrechts, dessen Zugehörigkeit zu den Kerngewährleistungen des Art. 11 EMRK der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte bislang ausdrücklich nicht festgestellt hat166. Zum Umfang des Beurteilungsspielraums bei Beschränkungen der Gewerkschaftsfreiheit hat er vielmehr die folgende Differenzierung vorgenommen: Betreffe eine gesetzliche Einschränkung den Kern gewerkschaftlicher Tätigkeit, sei dem nationalen Gesetzgeber ein geringerer Beurteilungsspielraum zuzugestehen und mehr zu verlangen, um den daraus folgenden Eingriff in die Gewerkschaftsfreiheit mit dem öffentlichen Interesse zu rechtfertigen. Werde umgekehrt nicht der Kern, sondern nur ein Nebenaspekt der Gewerkschaftstätigkeit berührt, sei der Beurteilungsspielraum weiter und der jeweilige Eingriff eher verhältnismäßig167. Für einen Unterstützungsstreik hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entschieden, dass dieser nicht den Kernbereich der Vereinigungsfreiheit betreffe, sondern lediglich einen Nebenaspekt darstelle und daher dem betroffenen Staat bei Einschränkungen ein weiterer Beurteilungsspielraum zuzugestehen sei168.

Vor diesem Hintergrund ist ein Streikverbot für deutsche Beamtinnen und Beamte und konkret für beamtete Lehrkräfte nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK gerechtfertigt. In den vorliegenden Verfassungsbeschwerdeverfahren nahmen beamtete Lehrkräfte an Streikmaßnahmen teil, zu denen die GEW aufgerufen hatte. In dieser Gewerkschaft sind sowohl beamtete als auch angestellte Lehrkräfte vertreten. Tarifverträge handelt die GEW mit der Tarifgemeinschaft der Länder aufgrund der in Deutschland geltenden Rechtslage aber nur in Bezug auf die angestellten Lehrkräfte aus. Auf Beamte finden diese Tarifverträge keine Anwendung; vielmehr entscheidet der für die Festlegung der Beschäftigungsbedingungen der Beamtinnen und Beamten allein zuständige Gesetzgeber in Bund und Ländern darüber, ob und in welchem Umfang die in Tarifverhandlungen für Angestellte im öffentlichen Dienst erzielten Ergebnisse auf Beamtinnen und Beamte übertragen werden. Teilweise wollten der Beschwerdeführer zu I. und die Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. mit ihrer Streikteilnahme eine solche Übertragung erreichen. Dieses Verhalten, das (jedenfalls auch) zur Unterstützung eines auf den Abschluss eines Tarifvertrags gerichteten Streiks gedacht war und eine gewisse Nähe zum Unterstützungsstreik aufweist, fällt damit nicht in den Kernbereich der Gewährleistungen des Art. 11 Abs. 1 EMRK. Der der Bundesrepublik Deutschland daher im Grundsatz zukommende weitere Beurteilungsspielraum ist vorliegend auch nicht überschritten. Denn das für Teile des öffentlichen Dienstes geltende und als Verfassungstradition anerkannte Streikverbot ist nicht Ausdruck der privilegierten Stellung von Beamtinnen und Beamten (Unkündbarkeit, Beihilfeberechtigung, Ruhestandsversorgung) und rechtfertigt sich auch nicht alleine aus ihrer Funktion für die Aufrechterhaltung der Verwaltung und den Schutz der Rechte Dritter. Maßgeblich ist vielmehr der Umstand, dass im System des deutschen Beamtenrechts mit dem Beamtenstatus aufeinander abgestimmte Rechte und Pflichten einhergehen und Ausweitungen oder Beschränkungen auf der einen Seite in der Regel auch Veränderungen auf der anderen Seite des Beamtenverhältnisses zeitigen. Insbesondere die Zuerkennung eines Streikrechts für Beamte wäre – wie auch die mündliche Verhandlung vom 17.01.2018 deutlich gemacht hat – unvereinbar mit der Beibehaltung grundlegender beamtenrechtlicher Prinzipien, die während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind und die wegen ihres Verfassungsranges nicht zur Disposition des einfachen Gesetzgebers stehen. Dies beträfe insbesondere die Treuepflicht des Beamten, das Lebenszeitprinzip sowie das Alimentationsprinzip, zu dessen Ausprägungen die Regelung der Besoldung durch Gesetz zählt. Die Zuerkennung eines Streikrechts für Beamte würde das System des deutschen Beamtenrechts im Grundsatz verändern und damit in Frage stellen. Bei diesem System handelt es sich um eine nationale Besonderheit der Bundesrepublik Deutschland, die dem Umstand geschuldet ist, dass sich die Staaten in Europa kulturell und historisch sehr unterschiedlich entwickelt haben169.

In die nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK vorzunehmende Interessenabwägung mit den Rechten und Freiheiten anderer ist zudem einzustellen, dass im Falle des Beschwerdeführers zu I. und der Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. das Streikverbot dem Recht auf Bildung und damit dem Schutz eines in Art. 2 ZP 1 EMRK und anderen völkerrechtlichen Verträgen verankerten Menschenrechts dient170.

Als Kompensation des Streikverbots, das nicht ohne grundlegende Änderung der nach Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich verbürgten; und vom Gesetzgeber zu beachtenden hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums beseitigt werden kann, ist in Deutschland eine Beteiligung der Spitzenorganisationen der Gewerkschaften bei der Vorbereitung gesetzlicher Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse geschaffen worden171. Ein weiterer Ausgleich für die fehlende Möglichkeit der deutschen Beamtinnen und Beamten, durch Maßnahmen des Arbeitskampfes auf ihre Beschäftigungsbedingungen Einfluss zu nehmen, ist das ihnen zustehende subjektiv-öffentliche Recht, über Art. 33 Abs. 5 GG die Verfassungsgemäßheit ihrer Alimentation gerichtlich überprüfen zu lassen172. Diese in Deutschland traditionell nur Beamtinnen und Beamten, nicht aber Angestellten des öffentlichen Dienstes eröffnete Kontrollmöglichkeit und die subjektiv-rechtliche Funktion des Art. 33 Abs. 5 GG würden im Falle eines Streikrechts weitgehend sinnentleert.

Im Übrigen sind der Beschwerdeführer zu I. und die Beschwerdeführerinnen zu II. bis IV. als (ehemals) beamtete Lehrkräfte dem Bereich der Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK zuzuordnen. Nach Auffassung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte handelt es sich bei dieser Ausnahmebestimmung weder um eine Bereichsausnahme noch um einen eigenständigen Rechtfertigungsgrund, sondern um eine Ergänzung zu Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK, bei der insbesondere auch eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen ist173.

Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK kann die Ausübung der Gewährleistungen des Art. 11 Abs. 1 EMRK für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei oder der Staatsverwaltung beschränkt werden. Die Einschränkungen, die den genannten Personengruppen auferlegt werden können, sind dabei eng auszulegen174. Ein Aspekt für die Zuordnung zum Begriff der Staatsverwaltung könnte daher die Ausübung hoheitlicher Befugnisse im Namen des Staates sein175.

Die Frage, ob Lehrkräfte an öffentlichen Schulen in Deutschland dem Bereich der Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK zuzuordnen sind, hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte bislang noch nicht beantwortet. Er hat diese Frage vielmehr in zwei gegen die Bundesrepublik Deutschland gerichteten Verfahren jeweils mangels Entscheidungserheblichkeit offengelassen176.

Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts sind beamtete Lehrerinnen und Lehrer als Angehörige der Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK anzusehen. Zu weitgehend und mit den Vorgaben der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht mehr zu vereinbaren wäre allerdings ein Verständnis, das alle Beschäftigten des öffentlichen Dienstes eines Staates – gegebenenfalls unter Einschluss von Beschäftigten staatlicher Wirtschafts- oder Industrieunternehmen143 – dem Bereich der Staatsverwaltung zuordnete. Schon in rechtstatsächlicher Hinsicht stellen Beamtinnen und Beamte, die gemäß Art. 33 Abs. 4 GG in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, im Vergleich zu Angestellten aber den geringeren Teil des Personals des zweispurig organisierten öffentlichen Dienstes in Deutschland dar. Zum 30.06.2016 befanden sich von knapp 4, 7 Millionen Beschäftigten im öffentlichen Dienst nur etwa 1, 7 Millionen Personen in einem Beamten- oder Richterverhältnis177.

Für den im vorliegenden Verfahren maßgeblichen Bereich der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen ergibt sich zudem ein besonderes Interesse des Staates an der Aufgabenerfüllung durch Beamtinnen und Beamte. Schulwesen und staatlicher Erziehungs- und Bildungsauftrag nehmen im Grundgesetz (Art. 7 GG) und den Verfassungen der Länder einen hohen Stellenwert ein. Mitunter ist die Beschäftigung von Lehrkräften im Beamtenverhältnis als Regelfall vorgesehen (vgl. Art. 133 Abs. 2 der Verfassung des Freistaates Bayern). Zwar nehmen Lehrer in der Regel nicht schwerpunktmäßig hoheitlich geprägte Aufgaben wahr178. Damit steht Art. 33 Abs. 4 GG einer Beschäftigung von Lehrkräften im Angestelltenverhältnis, die in Deutschland – abhängig von dem betroffenen Land – in unterschiedlicher Intensität auch praktiziert wird, nicht entgegen. Die Beschäftigung von angestellten Lehrerinnen und Lehrern ist nicht ihrer Funktion oder den von ihnen wahrgenommenen Aufgaben, sondern regelmäßig besonderen Sachgründen geschuldet, über die Vertreter verschiedener Länder in der mündlichen Verhandlung am 17.01.2018 berichtet haben. Teilweise sind bei den im Angestelltenverhältnis beschäftigten Lehrkräften die persönlichen Voraussetzungen für eine Berufung in das Beamtenverhältnis nicht erfüllt; teilweise liegen der Entscheidung des Staates für die Begründung von Angestelltenverhältnissen verwaltungspraktische Erwägungen zugrunde. So sind in der Vergangenheit durch die Beschäftigung angestellter Lehrkräfte etwa flexiblere Einsatzmöglichkeiten geschaffen worden; im Freistaat Sachsen wurde zudem auf den (damals) notwendigen Abbau der aus demografischen Gründen nach der deutschen Wiedervereinigung eingetretenen Überbeschäftigung im schulischen Bereich reagiert. Daher lässt sich allein wegen der faktischen Aufspaltung der Beschäftigungsverhältnisse für Lehrer in Deutschland die Zugehörigkeit beamteter Lehrkräfte zur Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK nicht verneinen. Lehrerinnen und Lehrer üben vielmehr so bedeutsame Aufgaben aus, dass die Entscheidung über eine Verbeamtung dem Staat vorbehalten bleiben muss.

EMRK – und die Bindung an Recht und Gesetz[↑]

Auch eine Verletzung von Art. 9 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art.20 Abs. 3 GG verneint das Bundesverfassungsgericht:

Zur Bindung an Gesetz und Recht gehört auch die Berücksichtigung der Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im Rahmen methodisch vertretbarer Gesetzesauslegung. Sowohl die fehlende Auseinandersetzung mit einer Entscheidung des Gerichtshofs als auch deren gegen vorrangiges Recht verstoßende schematische “Vollstreckung” können gegen Grundrechte in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip verstoßen179. Die über das Zustimmungsgesetz ausgelöste Pflicht zur Berücksichtigung der Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte erfordert zumindest, dass die entsprechenden Texte und Judikate zur Kenntnis genommen werden und in den Willensbildungsprozess des zu einer Entscheidung berufenen Gerichts, der zuständigen Behörde oder des Gesetzgebers einfließen180. Sind für die Beurteilung eines Sachverhalts Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte einschlägig, so sind grundsätzlich die von ihm in seiner Abwägung berücksichtigten Aspekte auch in die verfassungsrechtliche Würdigung, namentlich die Verhältnismäßigkeitsprüfung einzubeziehen, und es hat eine Auseinandersetzung mit den gefundenen Abwägungsergebnissen stattzufinden155.

Diesen Vorgaben werden die angegriffenen Entscheidungen gerecht. Die Gerichte haben Art. 11 EMRK in der Auslegung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte bei der Beurteilung des jeweiligen Sachverhalts zur Kenntnis genommen und sich hiermit auseinandergesetzt. Sie sind indes zu dem Ergebnis gelangt, dass die einschlägige Gewährleistung der Europäischen Menschenrechtskonvention bereits nicht mit der Rechtslage in Deutschland kollidiert, jedenfalls aber einer Übertragung der Vorgaben des Art. 11 EMRK in der vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte vorgenommenen Auslegung Vorgaben des Grundgesetzes entgegenstehen181. Eine fehlende Auseinandersetzung mit den Gewährleistungen der Europäischen Menschenrechtskonvention liegt damit ebenso wenig vor wie eine Nichtberücksichtigung der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte.

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 12. Juni 2018 – 2 BvR 1738/122 BvR 646/152 BvR 1068/14 und 2 BvR 1395/13

  1. vgl. BVerfGE 19, 303, 312, 322
  2. vgl. BVerfGE 74, 358, 370; 111, 307, 317; 128, 326, 367 f.; stRspr
  3. vgl. auch BVerfGE 111, 307, 320
  4. vgl. BVerfGE 111, 307, 329; 128, 326, 371
  5. Amtsbl S. 1077, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 13.07.2016 [Amtsbl I S. 710]
  6. EGMR, Urteil der Großen Kammer vom 12.11.2008, Nr. 34503/97
  7. EGMR, Urteil vom 21.04.2009, Nr. 68959/01
  8. vgl. BVerfGE 4, 96, 107; 17, 319, 333; 18, 18, 25 f.; 50, 290, 367
  9. vgl. BVerfGE 17, 319, 333; 19, 303, 312; 28, 295, 304; 50, 290, 367; 58, 233, 246; 93, 352, 358; zuletzt BVerfG, Urteil vom 11.07.2017 – 1 BvR 1571/15 u.a. 130
  10. vgl. BVerfGE 50, 290, 368 m.w.N.; 92, 365, 393; BVerfG, Urteil vom 11.07.2017 – 1 BvR 1571/15 u.a. 130
  11. so noch BVerfGE 19, 303, 321 f.; 28, 295, 304; 38, 281, 305; 50, 290, 368 f.
  12. vgl. BVerfGE 93, 352, 358 f.; 94, 268, 283; 100, 271, 282; 103, 293, 304
  13. vgl. BVerfGE 84, 212, 224 f.
  14. vgl. BVerfGE 88, 103, 114; 92, 365, 393 f.; BVerfG, Urteil vom 11.07.2017 – 1 BvR 1571/15 u.a. 131
  15. vgl. BVerfGE 84, 212, 225
  16. vgl. nur BVerfGE 92, 26, 41
  17. vgl. etwa BVerfGE 28, 243, 261; 84, 212, 228; 92, 26, 41; BVerfG, Urteil vom 11.07.2017 – 1 BvR 1571/15 u.a. 141
  18. vgl. BVerfGE 19, 303, 322
  19. vgl. BVerfGE 117, 330, 344; 119, 247, 260
  20. vgl. BVerfGE 8, 332, 343; 46, 97, 117; 58, 68, 76 f.; 83, 89, 98; 106, 225, 232; 107, 218, 237; 117, 330, 344 f.; 117, 372, 379; 121, 205, 219; ohne Bezug auf die Weimarer Reichsverfassung BVerfGE 145, 1, 8 Rn. 16
  21. vgl. BVerfGE 7, 155, 162; 119, 247, 260 f.; stRspr
  22. vgl. BVerfGE 117, 330, 349
  23. vgl. BVerfGE 43, 177, 185; 114, 258, 286
  24. vgl. BVerfGE 8, 1, 16 f.; 11, 203, 210; 61, 43, 57 f.
  25. vgl. BVerfGE 117, 330, 348 f.; 117, 372, 379
  26. vgl. BVerfGE 3, 58, 137; 7, 155, 162; 70, 69, 79
  27. vgl. BVerfGE 8, 1, 16; 9, 268, 286; 15, 167, 195 m.w.N.
  28. vgl. BVerfGE 39, 334, 346 f.; 119, 247, 264
  29. vgl. BVerfGE 71, 255, 268; 121, 205, 220
  30. vgl. BVerfGE 8, 1, 16 ff.; 44, 249, 265; 49, 260, 271; 70, 251, 267; 99, 300, 314; 106, 225, 232; 117, 372, 380; 139, 64, 111 Rn. 92; 140, 240, 277 Rn. 71
  31. vgl. BVerfGE 44, 249, 264; siehe auch BVerfGE 8, 1, 15 ff.; 8, 28, 35
  32. zu Lebenszeit- und Alimentationsprinzip vgl. BVerfGE 119, 247, 263; 121, 205, 221; zu Treuepflicht und Alimentationsprinzip vgl. BVerfGE 21, 329, 345; 44, 249, 264; 130, 263, 298; zu Treuepflicht des Beamten und Fürsorgepflicht des Dienstherrn vgl. BVerfGE 9, 268, 286; ferner auch BVerfGE 71, 39, 59
  33. vgl. bereits BVerfGE 9, 268, 286
  34. vgl. BVerfGE 39, 334, 347
  35. vgl. BVerfGE 119, 247, 264 m.w.N.
  36. vgl. BVerfGE 121, 205, 221
  37. vgl. BVerfGE 121, 205, 222; 141, 56, 71 Rn. 38
  38. vgl. BVerfGE 8, 1, 14; 117, 330, 351; 119, 247, 269; 130, 263, 292; 139, 64, 111 f. Rn. 93; 140, 240, 278 Rn. 72
  39. vgl. BVerfGE 7, 155, 162 f.; 21, 329, 345; 39, 196, 201; 44, 249, 265; 117, 372, 380; stRspr
  40. BVerfGE 8, 1, 16 f.; 117, 372, 380 f.
  41. vgl. BVerfGE 99, 300, 314; 107, 218, 236 f.; 117, 330, 344; 119, 247, 266; 130, 263, 292
  42. vgl. auch BVerfGE 8, 1, 17
  43. BGBl I S.2034
  44. vgl. BVerfGE 119, 247, 272 f.
  45. vgl. BVerfGE 121, 205, 232
  46. BVerfGE 145, 1, 12 f. Rn. 27
  47. vgl. BVerfGE 119, 247, 273
  48. vgl. BVerfGE 111, 307, 316 m.w.N.
  49. BGBl II S. 685
  50. BGBl II 1954 S. 14
  51. Neubekanntmachung der Konvention in der Fassung des 11. Zusatzprotokolls in BGBl II 2002 S. 1054
  52. vgl. BVerfGE 74, 358, 370; 111, 307, 316 f.
  53. vgl. BVerfGE 74, 358, 370; 83, 119, 128; 111, 307, 316 f., 329; 120, 180, 200 f.; 128, 326, 367 f.; BVerfGK 3, 4, 8; 9, 174, 190; 10, 66, 77; 10, 234, 239; 20, 234, 247
  54. vgl. BVerfGE 74, 358, 370; 111, 307, 317; 120, 180, 200 f.
  55. vgl. BVerfGE 111, 307, 320; 128, 326, 368; BVerfGK 10, 66, 77 f.; 10, 234, 239
  56. vgl. BVerfGE 111, 307, 328; 112, 1, 25 f.; BVerfGK 9, 174, 190, 193
  57. BVerfGE 128, 326, 369
  58. vgl. BVerfGE 74, 358, 370; 111, 307, 329; 128, 326, 369; Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 1, 3. Aufl.2013, Art. 1 Abs. 2 Rn. 21; Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 1 Abs. 2 Rn. 47, März 2006; Giegerich, in: Dörr/Grote/Marauhn, EMRK/GG, Bd. I, 2. Aufl.2013, Kap. 2 Rn. 71 ff.
  59. BVerfGE 137, 273, 320 f. Rn. 128 m.w.N.
  60. vgl. BVerfGE 111, 307, 316; 128, 326, 367
  61. vgl. BVerfGE 128, 326, 370, unter Verweis auf Häberle, Europäische Verfassungslehre, 7. Aufl.2011, S. 255 f.; vgl. auch Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 1, 3. Aufl.2013, Art. 1 Abs. 2 Rn.20
  62. vgl. Kaiser, AöR 142, 2017, S. 417, 432 ff.
  63. vgl. BVerfGE 75, 223, 244 f.
  64. vgl. Kaiser, AöR 142, 2017, S. 417, 432
  65. vgl. Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl.2016, § 16 Rn. 8
  66. vgl. BVerfGE 111, 307, 329; 128, 326, 371; zur absoluten Grenze des Kerngehalts der Verfassungsidentität des Grundgesetzes gemäß Art. 79 Abs. 3 GG vgl. BVerfGE 123, 267, 344 ff.
  67. vgl. BVerfGE 111, 307, 329
  68. vgl. BVerfGE 111, 307, 319
  69. dazu BVerfGE 111, 307, 317
  70. vgl. BVerfGE 128, 326, 371 m.w.N.
  71. vgl. BVerfGE 111, 307, 327; 128, 326, 371
  72. vgl. BVerfGE 111, 307, 324; 128, 326, 371 f.; BVerfGK 3, 4, 9
  73. vgl. BVerfGE 4, 96, 107
  74. vgl. auch Klein, Das Kollektivvertrags- und Streikrecht für Beamte in privatisierten Unternehmen, 2017, S. 139 m.w.N.
  75. BVerwG, Urteil vom 27.02.2014 – 2 C 1.13
  76. BVerfGE 8, 1, 17; 44, 249, 264; 119, 247, 264
  77. vgl. BVerwGE 149, 117, 125 f. Rn. 32
  78. vgl. BVerfGE 119, 247, 264
  79. vgl. Klein, Das Kollektivvertrags- und Streikrecht für Beamte in privatisierten Unternehmen, 2017, S. 140 ff.; a.A. Hänsle, Streik und Daseinsvorsorge, 2016, S. 490 ff.
  80. vgl. BVerfGE 31, 58, 73
  81. vgl. auch Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl.1995, Rn. 72
  82. vgl. Kees, Der Staat 54, 2015, S. 63, 75
  83. vgl. BVerfGE 4, 96, 107; Kemper, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 1, 7. Aufl.2018, Art. 9 Rn.197; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 9 Rn. 362, September 2016
  84. vgl. BVerfGE 84, 212, 225; 88, 103, 114; 92, 365, 393 f.; BVerfG, Urteil vom 11.07.2017 – 1 BvR 1571/15 u.a. 131
  85. vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.03.2014 – 1 BvR 3185/09 26 ff.
  86. vgl. BAGE 123, 134, 137 f. Rn. 13; zum “mittelbaren Tarifbezug” Ickenroth, Das deutsche Beamtenstreikverbot im Lichte der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2016, S.198 ff.
  87. vgl. EGMR, National Union of Rail, Maritime and Transport Workers v. United Kingdom, Urteil vom 08.04.2014, Nr. 31045/10, § 77
  88. vgl. auch BAGE 123, 134, 146 Rn. 37
  89. Bauer, in: Dreier, GG, Bd. I, 3. Aufl.2013, Art. 9 Rn. 90 m.w.N.
  90. vgl. Feldkamp, Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Bd. 14, Teilbd. 1, Hauptausschuss, 2009, S. 521 ff.
  91. vgl. BVerfGE 44, 249, 264 m.w.N.
  92. BVerfGE 119, 247, 264 m.w.N.
  93. RGBl S. 187
  94. RGBl S.205
  95. RGSt 56, 412, 416 ff.; 56, 419, 421 f.; Entscheidungen des Reichsdisziplinarhofs vom 10.04.1923, in: Schulze/Simons, Die Rechtsprechung des Reichsdisziplinarhofes nach dem Stande vom 01.10.1925, 1926, S.19, 21; vom 14.12 1922, in: Schulze/Simons, a.a.O., S. 73, 77; vom 08.05.1923, in: Schulze/Simons, a.a.O., S. 85; vom 12.03.1923, in: Schulze/Simons, a.a.O., S. 86, 87; vom 30.01.1923, in: Schulze/Simons, a.a.O., S. 404, 405 f.; weitere Rechtsprechungsnachweise bei Anschütz, WRV, 14. Aufl.1933, Art. 159 Anm. 5; sowie Hoffmann, Beamtentum und Streik, AöR 91, 1966, S. 141, 164 mit Fn. 122; a.A. wohl Däubler, Der Streik im öffentlichen Dienst, 2. Aufl.1971, S. 107
  96. vgl. Hensche, in: Däubler, Arbeitskampfrecht, 3. Aufl.2011, § 18a Rn. 39
  97. vgl. nur Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art. 33 Rn. 186 m.w.N.
  98. vgl. Hensche, in: Däubler, Arbeitskampfrecht, 3. Aufl.2011, § 18a Rn. 46
  99. vgl. BVerfGE 44, 249, 264; 130, 263, 298
  100. vgl. BVerfGE 8, 1, 16; 117, 330, 349; 119, 247, 263; 130, 263, 292
  101. vgl. BVerfGE 21, 329, 345; 119, 247, 263 f.
  102. vgl. BVerfGE 130, 263, 292 mit Verweis auf BVerfGE 8, 1, 14; 117, 330, 351; 119, 247, 269
  103. vgl. BVerfGE 8, 1, 17
  104. vgl. Bitsch, ZTR 2012, S. 78, 79 f.; a.A. Klaß, Die Fortentwicklung des deutschen Beamtenrechts durch das europäische Recht, 2014, S. 306
  105. vgl. Seifert, KritV 2009, S. 357, 368, 372 ff.
  106. vgl. BVerfGE 130, 263, 292; 139, 64, 111 f. Rn. 93; 140, 240, 278 Rn. 72; 141, 56, 70 Rn. 35; 145, 249, 272 Rn. 48; 145, 304, 324 f. Rn. 66
  107. vgl. Di Fabio, Das beamtenrechtliche Streikverbot, 2012, S. 56 f.; a.A. Schnapp, Beamtenstatus und Streikrecht, 1972, S. 50
  108. vgl. Isensee, Beamtenstreik, 1971, S. 57 ff.; a.A. Schlachter, RdA 2011, S. 341, 348
  109. vgl. Alexy, Theorie der Grundrechte, 1985, S. 262 f.; Dreier, in: Dreier, GG, Bd. 1, 3. Aufl.2013, Vorb. Rn. 141; ferner BVerfGE 83, 130, 142; 108, 282, 311; 122, 98, 107
  110. GVBl 2010 S. 319
  111. vgl. BT-Drs. I/2846, S. 10, 43
  112. vgl. Nachtrag zu BT-Drs. I/4246, S. 8
  113. vgl. auch Isensee, Beamtenstreik, 1971, S. 68; Lauer, Das Recht des Beamten zum Streik, 2017, S. 137
  114. vgl. auch BVerwGE 53, 330, 331
  115. vgl. BVerfGE 56, 146, 162 m.w.N.
  116. vgl. BVerfGE 28, 243, 260 f.; 41, 29, 50 f.; 93, 1, 21; 134, 204, 223 Rn. 68; stRspr
  117. vgl. BT-Drs. 16/4027, S. 35
  118. vgl. auch BVerfGE 130, 263, 298
  119. vgl. Schröder, AuR 2013, S. 280, 284
  120. vgl. Isensee, Beamtenstreik, 1971, S. 57 f.
  121. vgl. BAGE 123, 134, 141 Rn. 22 f. m.w.N.
  122. vgl. dazu BVerfGE 47, 46, 71; 93, 1, 21; 98, 218, 244
  123. vgl. BVerfGE 138, 1, 29 Rn. 80
  124. so aber statt vieler Ickenroth, Das deutsche Beamtenstreikverbot im Lichte der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2016, S. 252 f. und passim; Gooren, ZBR 2011, S. 400, 402 ff.; Schröder, AuR 2013, S. 280, 282 ff.
  125. in diesem Sinne auch BVerwGE 149, 117, 134 f. Rn. 60 ff.; dagegen Katerndahl, Tarifverhandlung und Streik als Menschenrechte, 2017, S. 435 ff., 454; für eine Änderung des Grundgesetzes Mett, Das Streikrecht im öffentlichen Dienst, 2017, S. 173 f.
  126. vgl. Luber, RiA 2018, S. 4, 6 f.
  127. vgl. Traulsen, JZ 2013, S. 65, 70 f.
  128. vgl. Isensee, Beamtenstreik, 1971, S. 58
  129. vgl. Lauer, Das Recht des Beamten zum Streik, 2017, S. 319
  130. vgl. auch Traulsen, JZ 2013, S. 65, 70
  131. BVerwGE 149, 117, 136 Rn. 64
  132. EGMR, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, § 145
  133. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, § 85
  134. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, §§ 107, 119
  135. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, §§ 163 ff.
  136. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, § 168
  137. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, Sondervotum Spielmann, §§ 1 ff.
  138. Nicolas Valticos, Droit International du Travail, Bd. 8 [Droit du Travail], 2. Aufl.1983, S. 264 ff.
  139. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, Sondervotum Spielmann, § 6
  140. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, Sondervotum Spielmann, § 8
  141. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, Sondervotum Spielmann, §§ 8 f.
  142. vgl. EGMR, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Urteil vom 21.04.2009, Nr. 68959/01, § 24
  143. vgl. EGMR, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Urteil vom 21.04.2009, Nr. 68959/01, § 32
  144. vgl. EGMR, Karaçay c. Turquie, Urteil vom 27.03.2007, Nr. 6615/03
  145. vgl. EGMR, Karaçay c. Turquie, Urteil vom 27.03.2007, Nr. 6615/03, § 22
  146. vgl. EGMR, Karaçay c. Turquie, Urteil vom 27.03.2007, Nr. 6615/03, §§ 37 f.
  147. vgl. EGMR, Urcan et autres c. Turquie, Urteil vom 17.07.2008, Nr. 23018/04 u.a., §§ 26 ff.
  148. vgl. EGMR, Kaya et Seyhan c. Turquie, Urteil vom 15.09.2009, Nr. 30946/04, §§ 5 f.
  149. vgl. EGMR, Kaya et Seyhan c. Turquie, Urteil vom 15.09.2009, Nr. 30946/04, § 31
  150. vgl. EGMR, Saime Özcan c. Turquie, Urteil vom 15.09.2009, Nr. 22943/04, §§ 22 ff.
  151. EGMR, Çerikci c. Turquie, Urteil vom 13.07.2010, Nr. 33322/07, §§ 14 f.
  152. vgl. dazu Lorse, ZBR 2015, S. 109, 115
  153. vgl. auch BVerfGE 128, 326, 370; Kaiser, AöR 142, 2017, S. 417, 432 f.; Wißmann, ZBR 2015, S. 294, 299
  154. vgl. BVerfGE 111, 307, 320
  155. vgl. auch BVerfGK 3, 4, 9
  156. vgl. BVerfGE 19, 303, 312, 322; Fritz, ZG 2014, S. 372, 380
  157. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, §§ 96 ff.
  158. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, § 107
  159. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, § 97; Schabas, The European Convention on Human Rights, 2015, S. 522
  160. EGMR, Karaçay c. Turquie, Urteil vom 27.03.2007, Nr. 6615/03, § 22
  161. vgl. EGMR, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Urteil vom 21.04.2009, Nr. 68959/01, § 26
  162. vgl. Pollin, Das Streikverbot für verbeamtete Lehrer, 2015, S. 261
  163. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, § 119
  164. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, § 120
  165. vgl. EGMR, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Urteil vom 21.04.2009, Nr. 68959/01, §§ 29, 32
  166. vgl. EGMR, National Union of Rail, Maritime and Transport Workers v. United Kingdom, Urteil vom 08.04.2014, Nr. 31045/10, § 84
  167. vgl. EGMR, National Union of Rail, Maritime and Transport Workers v. United Kingdom, Urteil vom 08.04.2014, Nr. 31045/10, § 87
  168. vgl. EGMR, National Union of Rail, Maritime and Transport Workers v. United Kingdom, Urteil vom 08.04.2014, Nr. 31045/10, § 88
  169. vgl. auch EGMR (GK) Lautsi et al. v. Italy, Urteil vom 18.03.2011, Nr. 30814/06, § 68; Battis, ZBR 2011, S. 397, 400
  170. vgl. Pollin, Das Streikverbot für verbeamtete Lehrer, 2015, S. 262 ff., 283 ff.; Greiner, DÖV 2013, S. 623, 627
  171. vgl. zum Beamtenstatusgesetz BT-Drs. 16/4027, S. 35; zum Beteiligungsverfahren auch Pollin, Das Streikverbot für verbeamtete Lehrer, 2015, S. 294 ff.
  172. vgl. BVerfGE 139, 64 ff.; 140, 240 ff.; Kaiser, AöR 142, 2017, S. 417, 436
  173. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, §§ 97, 107, in Abkehr von EKMR, Council of Civil Service Unions u.a. v. Vereinigtes Königreich, Entscheidung vom 20.01.1987, Nr. 11603/85; dazu auch Ickenroth, Das deutsche Beamtenstreikverbot im Lichte der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2016, S. 107 ff.
  174. vgl. EGMR (GK) Demir and Baykara v. Turkey, Urteil vom 12.11.2008, Nr. 34503/97, § 97; dazu auch Lorse, ZBR 2015, S. 109, 111; Manssen, JA 2015, S. 835, 839; Landau/Trésoret, DVBl 2012, S. 1329, 1333; speziell zu Angehörigen der Staatsverwaltung vgl. EGMR (GK) Vogt v. Germany, Urteil vom 26.09.1995, Nr. 17851/91, § 67
  175. vgl. EGMR, Enerji Yapi-Yol Sen c. Turquie, Urteil vom 21.04.2009, Nr. 68959/01, § 32 mit Verweis auf EGMR (GK) Pellegrin c. France, Urteil vom 08.12 1999, Nr. 28541/95, §§ 64 ff.; dazu auch Buchholtz, Streiken im europäischen Grundrechtsgefüge, 2014, S. 265 ff.
  176. vgl. EGMR (GK) Vogt v. Germany, Urteil vom 26.09.1995, Nr. 17851/91, § 68; EGMR, Volkmer v. Germany, Urteil vom 22.11.2001, Nr. 39799/98
  177. vgl. Statistisches Bundesamt [Destatis], Personal des öffentlichen Dienstes, abrufbar unter: https://www.destatis.de
  178. vgl. BVerfGE 119, 247, 267
  179. vgl. BVerfGE 111, 307, 323 f.
  180. vgl. BVerfGE 111, 307, 324
  181. vgl. VG Osnabrück, Urteil vom 19.08.2011 – 9 A 1/11 36 ff.; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 12.06.2012 – 20 BD 8/11 61 ff., 74 ff.; OVG NRW, Urteil vom 07.03.2012 – 3d A 317/11.O 175 ff.; BVerwGE 149, 117, 126 ff. Rn. 34 ff., 56 ff.

 
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