Begren­zung der Bei­hil­fe bei Hör­ge­rä­ten

§ 80 Abs. 4 BBG ver­pflich­tet den Ver­ord­nungs­ge­ber nicht, sich im Bei­hil­fe­recht bei der Rege­lung von Höchst­be­trä­gen an das Fünf­te Buch Sozi­al­ge­setz­buch anzu­leh­nen. Die Begren­zung der Bei­hil­fe­fä­hig­keit von Auf­wen­dun­gen für die Anschaf­fung von Hör­ge­rä­ten auf einen Höchst­be­trag ist sowohl mit dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz des Art. 3 Abs. 1 GG als auch mit der Für­sor­ge­pflicht des Dienst­herrn ver­ein­bar.

Begren­zung der Bei­hil­fe bei Hör­ge­rä­ten

In dem hier vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall waren die Vor­aus­set­zun­gen für die gel­tend gemach­te wei­te­re Bei­hil­fe für die Anschaf­fung eines Hör­ge­rats, die sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 2, § 6 Abs. 1 Satz 1 und § 25 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. Ziff. 1 Anla­ge 5 BBhV erge­ben, dem Grun­de nach erfüllt. Zu ent­schei­den ist allein dar­über, ob die Bei­hil­fe­fä­hig­keit der Auf­wen­dun­gen für die Anschaf­fung von Hör­ge­rä­ten ein­schließ­lich der Neben­kos­ten zum maß­geb­li­chen Zeit­punkt wirk­sam auf den Höchst­be­trag von 1 025 € je Ohr beschränkt war. Das war der Fall. Ein Aus­schluss – oder wie hier – eine Begren­zung der Bei­hil­fe­fä­hig­keit stellt sich als Ein­schrän­kung des im Bei­hil­fe­recht ver­an­ker­ten Grund­sat­zes dar, dass Bei­hil­fe gewährt wird, soweit die Auf­wen­dun­gen not­wen­dig und ange­mes­sen sind (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 BBhV). Sie bedür­fen des­halb in for­mel­ler Hin­sicht einer aus­drück­li­chen Rechts­grund­la­ge und müs­sen in mate­ri­el­ler Hin­sicht mit höher­ran­gi­gem Recht ver­ein­bar sein 1.

§ 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anla­ge 5 BBhV bestimmt, dass die not­wen­di­gen und ange­mes­se­nen Auf­wen­dun­gen für die Anschaf­fung ärzt­lich ver­ord­ne­ter Hör­ge­rä­te, ein­schließ­lich der Neben­kos­ten bis zu 1 025 € je Ohr gege­be­nen­falls zuzüg­lich der Auf­wen­dun­gen einer medi­zi­nisch not­wen­di­gen Fern­be­die­nung bei­hil­fe­fä­hig sind.

Die­se Ver­ord­nungs­re­ge­lung beruht auf einer hin­rei­chend bestimm­ten gesetz­li­chen Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung. Denn sie wur­de auf der Grund­la­ge des § 80 Abs. 4 Bun­des­be­am­ten­ge­setz – BBG – vom 05.02.2009 2 in der rück­wir­kend zum 1.01.2009 in Kraft getre­te­nen Fas­sung des Geset­zes vom 14.11.2011 3 erlas­sen. Danach regelt das Bun­des­mi­nis­te­ri­um des Innern im Ein­ver­neh­men mit dem Aus­wär­ti­gen Amt, dem Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Finan­zen, dem Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Ver­tei­di­gung und dem Bun­des­mi­nis­te­ri­um für Gesund­heit durch Rechts­ver­ord­nung die Ein­zel­hei­ten der Bei­hil­fe­ge­wäh­rung, ins­be­son­de­re der Höchst­be­trä­ge, des völ­li­gen oder teil­wei­sen Aus­schlus­ses von Arz­nei, Heil- und Hilfs­mit­teln in Anleh­nung an das Fünf­te Buch Sozi­al­ge­setz­buch und der Berück­sich­ti­gung von Kin­dern. Von die­ser Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung ist die in Rede ste­hen­de Höchst­be­trags­re­ge­lung gedeckt. Kon­kre­te inhalt­li­che Vor­ga­ben für die Fest­le­gung und Aus­ge­stal­tung der Höchst­be­trä­ge sind der Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung nicht zu ent­neh­men. Sie ver­pflich­tet den Ver­ord­nungs­ge­ber ins­be­son­de­re nicht, sich inso­weit an den Rege­lun­gen des Rechts der gesetz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung 4, zu ori­en­tie­ren. Dafür spre­chen bereits deut­lich der Wort­laut des § 80 Abs. 4 BBG und des­sen bin­nen­sys­te­ma­ti­sche Glie­de­rung. Nach dem Satz­bau bezieht sich das Gebot, sich an das Fünf­te Buch Sozi­al­ge­setz­buch anzu­leh­nen, nur auf den eben­falls bei­spiel­haft auf­ge­zähl­ten völ­li­gen oder teil­wei­sen Aus­schluss von Arz­nei, Heil- und Hilfs­mit­teln, nicht aber auf Höchst­be­trä­ge. Die­ser Befund wird durch den in den Geset­zes­ma­te­ria­li­en zum Aus­druck kom­men­den Wil­len des Gesetz­ge­bers bestä­tigt. In der Geset­zes­be­grün­dung zu § 80 Abs. 4 BBG wird zwi­schen der Fest­le­gung von Höchst­be­trä­gen und dem Aus­schluss der Bei­hil­fe­fä­hig­keit von Arz­nei, Heil- und Hilfs­mit­teln unter­schie­den. Die ent­spre­chen­den Rege­lun­gen des Fünf­ten Buches Sozi­al­ge­setz­buch wer­den dabei – wie sich aus dem Wort "inso­weit" erschließt – allein im Hin­blick auf die dem Ver­ord­nungs­ge­ber ein­ge­räum­te Mög­lich­keit in Bezug genom­men, die Bei­hil­fe­fä­hig­keit von Arz­nei, Heil- und Hilfs­mit­teln aus­zu­schlie­ßen. Nur "inso­weit" soll sicher­ge­stellt wer­den, dass für die Bei­hil­fe das glei­che Leis­tungs­pro­gramm wie für gesetz­lich Kran­ken­ver­si­cher­te gilt 5.

Die Begren­zung der Bei­hil­fe­fä­hig­keit für Hör­ge­rä­te auf den Höchst­be­trag des § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anla­ge 5 BBhV ver­letzt weder den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz noch die Für­sor­ge­pflicht des Dienst­herrn.

Die Höchst­be­trags­re­ge­lung für Hör­ge­rä­te ist mit dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz des Art. 3 Abs. 1 GG ver­ein­bar. Sie beruht auf einer ange­sichts der Begren­zung der Bei­hil­fe­fä­hig­keit gefor­der­ten 6 inne­ren, den Anfor­de­run­gen des Art. 3 Abs. 1 GG stand­hal­ten­den Recht­fer­ti­gung. Der Ver­gleich mit den Rege­lun­gen der gesetz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung kann kei­nen Gleich­heits­ver­stoß begrün­den. Eine gleich­heits­wid­ri­ge Benach­tei­li­gung älte­rer Bei­hil­fe­be­rech­tig­ter gegen­über jün­ge­ren Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten liegt nicht vor.

Der all­ge­mei­ne Gleich­heits­satz des Art. 3 Abs. 1 GG gebie­tet, wesent­lich Glei­ches gleich zu behan­deln, stellt es aber dem Norm­ge­ber frei, auf­grund auto­no­mer Wer­tun­gen die Dif­fe­ren­zie­rungs­merk­ma­le aus­zu­wäh­len, an die er eine Gleich- oder Ungleich­be­hand­lung anknüpft. Je nach Rege­lungs­ge­gen­stand und Dif­fe­ren­zie­rungs­merk­ma­len erge­ben sich aus dem all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz unter­schied­li­che Gren­zen für den Norm­ge­ber, die vom blo­ßen Will­kür­ver­bot bis zu einer stren­gen Bin­dung an Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­er­for­der­nis­se rei­chen kön­nen 7. Knüpft die Ungleich­be­hand­lung nicht an ein per­so­nen­be­zo­ge­nes, d.h. von den Betrof­fe­nen gar nicht oder nur schwer beein­fluss­ba­res Merk­mal, son­dern an Lebens­sach­ver­hal­te an oder hängt sie von frei­wil­li­gen Ent­schei­dun­gen der Betrof­fe­nen ab, hat der Norm­ge­ber grund­sätz­lich einen wei­ten Gestal­tungs­spiel­raum. Ein Gleich­heits­ver­stoß ist nur dann anzu­neh­men, wenn sich im Hin­blick auf die Eigen­art des gere­gel­ten Sach­be­rei­ches ein ver­nünf­ti­ger, ein­leuch­ten­der Grund für die Rege­lung schlecht­hin nicht fin­den lässt, die Rege­lung also will­kür­lich erscheint. Bei der Ungleich­be­hand­lung von Per­so­nen­grup­pen unter­liegt der Norm­ge­ber dage­gen regel­mä­ßig engen recht­li­chen Bin­dun­gen. Dies gilt auch, wenn eine Ungleich­be­hand­lung von Sach­ver­hal­ten mit­tel­bar eine Ungleich­be­hand­lung von Per­so­nen­grup­pen bewirkt 8. Ein Ver­stoß gegen den Gleich­heits­grund­satz kann in die­sen Fäl­len schon dann ange­nom­men wer­den, wenn für die Dif­fe­ren­zie­rung kei­ne Grün­de von sol­cher Art und sol­chem Gewicht bestehen, dass sie die unglei­chen Rechts­fol­gen recht­fer­ti­gen kön­nen. Für bei­de Fall­grup­pen gilt, dass die vom Norm­ge­ber für eine Dif­fe­ren­zie­rung im Bei­hil­fe­recht ange­führ­ten Grün­de auch vor der ver­fas­sungs­recht­li­chen Für­sor­ge­pflicht des Dienst­herrn Bestand haben müs­sen, in der die Bei­hil­fe ihre Grund­la­ge hat 9. Zwar begrün­det die Durch­bre­chung einer vom Gesetz selbst sta­tu­ier­ten Sach­ge­setz­lich­keit für sich genom­men noch kei­ne Ver­let­zung des Art. 3 Abs. 1 GG. Sie kann jedoch ein Indiz für eine objek­tiv will­kür­li­che Rege­lung oder das Feh­len eines nach Art und Gewicht hin­rei­chen­den Recht­fer­ti­gungs­grun­des dar­stel­len 10. Solan­ge der Gesetz­ge­ber am gegen­wär­tig prak­ti­zier­ten "Misch­sys­tem" aus pri­vat finan­zier­ter Vor­sor­ge und ergän­zen­der Bei­hil­fe fest­hält, ist daher eine Ver­let­zung des all­ge­mei­nen Gleich­heits­sat­zes indi­ziert, wenn eine bestimm­te Rege­lung die im Bei­hil­fe­sys­tem ange­leg­te Sach­ge­setz­lich­keit, dass not­wen­di­ge und ange­mes­se­ne Auf­wen­dun­gen bei­hil­fe­fä­hig sind, ohne zurei­chen­den Grund ver­lässt.

Hier­an gemes­sen ist der für Hör­ge­rä­te in § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anla­ge 5 BBhV fest­ge­setz­te Höchst­be­trag nicht als will­kür­lich zu bean­stan­den. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ist auf eine Will­kür­prü­fung beschränkt, da die­ser Betrag an sach­li­che Unter­schie­de zwi­schen den in Anla­ge 5 BBhV genann­ten Hilfs­mit­teln anknüpft und hier­durch auch kei­ne mit­tel­ba­re Ungleich­be­hand­lung von Per­so­nen­grup­pen bewirkt wird. Die durch den Höchst­be­trag beding­te Leis­tungs­be­gren­zung beruht auf einem auch unter Berück­sich­ti­gung der Für­sor­ge­pflicht plau­si­blen und sach­lich ver­tret­ba­ren Grund. Bei der Ent­schei­dung, ob und für wel­che Hilfs­mit­tel im Ein­zel­nen die not­wen­di­gen und ange­mes­se­nen Anschaf­fungs­kos­ten nur bis zu einer bestimm­ten Ober­gren­ze als bei­hil­fe­fä­hig aner­kannt und dem­zu­fol­ge die Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten gege­be­nen­falls mit einem Teil die­ser Kos­ten belas­tet wer­den, steht dem Norm­ge­ber ein Gestal­tungs­spiel­raum zu 11. Die Fest­le­gung des in Rede ste­hen­den Höchst­be­tra­ges für Hör­ge­rä­te über­schrei­tet die­sen Spiel­raum nicht. Sie erlaubt in einer Viel­zahl von Fäl­len die Anschaf­fung medi­zi­nisch not­wen­di­ger und tech­nisch hoch­wer­ti­ger Hör­ge­rä­te. Soweit eine Zuzah­lung erfor­der­lich ist, liegt dem Höchst­be­trag erkenn­bar die will­kürfreie Wer­tung zugrun­de, dass es sich inso­weit um hoch­prei­si­ge Hilfs­mit­tel han­delt, die im All­ge­mei­nen eine län­ge­re Lebens­dau­er auf­wei­sen und nicht in kür­ze­ren Abstän­den ange­schafft wer­den müs­sen. Dem­zu­fol­ge ver­teilt sich eine etwai­ge den Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten tref­fen­de finan­zi­el­le Belas­tung rech­ne­risch auf meh­re­re Jah­re, sodass die­ser regel­mä­ßig in der Lage sein wird, hier­für eine ent­spre­chen­de Eigen­vor­sor­ge zu tref­fen.

Eine Ver­let­zung des Art. 3 Abs. 1 GG lässt sich auch nicht damit begrün­den, dass gesetz­lich Kran­ken­ver­si­cher­te nach der Recht­spre­chung des Bun­des­so­zi­al­ge­richts 12 einen Anspruch auf kos­ten­freie Ver­sor­gung mit einem Hör­ge­rät haben, das einen im Recht der gesetz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung fest­ge­leg­ten Fest­be­trag über­steigt, wenn eine objek­tiv aus­rei­chen­de Ver­sor­gung zum Fest­be­trag unmög­lich ist. Unab­hän­gig davon, ob hier über­haupt ein sol­cher Fall vor­liegt, wird das Gebot der Gleich­be­hand­lung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG in der Regel und so auch hier durch Unter­schie­de in der Leis­tungs­ge­wäh­rung nach den Bei­hil­fe­vor­schrif­ten des Bun­des und den Vor­schrif­ten des Fünf­ten Buches Sozi­al­ge­setz­buch nicht ver­letzt. Denn die Krank­heits­vor­sor­ge auf­grund von Bei­hil­fe und ergän­zen­der Pri­vat­ver­si­che­rung unter­schei­det sich im Hin­blick auf die ver­fas­sungs­recht­li­che Ver­an­ke­rung, die Finan­zie­rung, die Leis­tungs­vor­aus­set­zun­gen, das Leis­tungs­spek­trum und die Leis­tungs­for­men grund­le­gend von der gesetz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung 13.

Die höhen­mä­ßi­ge Begren­zung der Bei­hil­fe­fä­hig­keit für Hör­ge­rä­te benach­tei­ligt – ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Klä­gers – auch nicht gleich­heits­wid­rig Bei­hil­fe­be­rech­tig­te "im fort­ge­schrit­te­nen Lebens­al­ter" gegen­über jün­ge­ren Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten. Sie unter­schei­det nicht zwi­schen die­sen bei­den Per­so­nen­grup­pen, son­dern gilt unter­schieds­los für alle Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten. Mit­hin wird der Bei­hil­fe­an­spruch für älte­re Bei­hil­fe­be­rech­tig­te nicht von ande­ren als den für jeder­mann gel­ten­den Vor­aus­set­zun­gen abhän­gig gemacht. Zwar kann auch eine gesetz­li­che Rege­lung, deren Wort­laut eine Ungleich­be­hand­lung ver­mei­det, dann dem Gleich­heits­satz wider­spre­chen, wenn sich aus ihrer prak­ti­schen Aus­wir­kung eine offen­ba­re und sach­lich nicht mehr zu recht­fer­ti­gen­de Ungleich­heit ergibt und die­se unglei­che Aus­wir­kung gera­de auf die recht­li­che Gestal­tung zurück­zu­füh­ren ist 14. Die­se Vor­aus­set­zun­gen lie­gen hier jedoch nicht vor. Es ist bereits nicht offen­sicht­lich, dass die Begren­zung der Bei­hil­fe­fä­hig­keit für Hör­ge­rä­te typi­scher­wei­se und damit in aller Regel einen Kreis von Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten in der Wei­se betrifft, dass eine Art. 3 Abs. 1 GG zuwi­der­lau­fen­de "Alters­dis­kri­mi­nie­rung" – wie sie der Klä­ger gel­tend macht – in Erwä­gung gezo­gen wer­den könn­te.

Die Höchst­be­trags­re­ge­lung für Hör­ge­rä­te muss mit der Für­sor­ge­pflicht des Dienst­herrn, die auf Bun­des­ebe­ne ein­fach­ge­setz­lich in § 78 BBG nor­miert und als her­ge­brach­ter Grund­satz des Berufs­be­am­ten­tums im Sin­ne von Art. 33 Abs. 5 GG ver­fas­sungs­recht­lich ver­an­kert ist 15, in Ein­klang ste­hen. Dabei kann hier offen­blei­ben, ob die Bun­des­bei­hil­fe­ver­ord­nung in Bezug auf die Leis­tungs­be­gren­zung gemäß § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anla­ge 5 BBhV den Anfor­de­run­gen der ver­fas­sungs­recht­li­chen Für­sor­ge­pflicht nur dann in vol­lem Umfang gerecht wird, wenn sie eine abs­trakt-gene­rel­le Rege­lung zur Ver­mei­dung unzu­mut­ba­rer Här­ten im Ein­zel­fall vor­hält. Denn an einer sol­chen Här­te­fall­re­ge­lung man­gelt es hier nicht.

Die Für­sor­ge­pflicht ergänzt die eben­falls in Art. 33 Abs. 5 GG gewähr­leis­te­te Ali­men­ta­ti­ons­pflicht des Dienst­herrn. Sie for­dert, dass der Dienst­herr den amts­an­ge­mes­se­nen Lebens­un­ter­halt der Beam­ten bzw. Ver­sor­gungs­emp­fän­ger und ihrer Fami­li­en auch in beson­de­ren Belas­tungs­si­tua­tio­nen wie Krank­heit, Pfle­ge­be­dürf­tig­keit, Geburt oder Tod sicher­stellt. Ob er die­se Pflicht über eine ent­spre­chen­de Bemes­sung der Dienst­be­zü­ge, über Sach­leis­tun­gen, Zuschüs­se oder in sonst geeig­ne­ter Wei­se erfüllt, bleibt von Ver­fas­sungs wegen sei­ner Ent­schei­dung über­las­sen 16. Für die genann­ten beson­de­ren Belas­tungs­si­tua­tio­nen wird die Für­sor­ge­pflicht grund­sätz­lich abschlie­ßend durch die Bei­hil­fe­vor­schrif­ten kon­kre­ti­siert 17. Im Bereich der Kran­ken­vor­sor­ge ver­pflich­tet sie den Dienst­herrn, den Beam­ten bzw. Ver­sor­gungs­emp­fän­ger von in Hin­blick auf sei­ne Ali­men­ta­ti­on unzu­mut­ba­ren und unab­wend­ba­ren Belas­tun­gen frei­zu­hal­ten 18, gebie­tet aber kei­ne lücken­lo­se Erstat­tung aller krank­heits­be­ding­ten Kos­ten. Daher ist der Dienst­herr aus Grün­den der Für­sor­ge­pflicht grund­sätz­lich nicht gehin­dert, im Rah­men der nach medi­zi­ni­scher Ein­schät­zung behand­lungs­be­dürf­ti­gen Lei­den Unter­schie­de zu machen und die Bei­hil­fe­fä­hig­keit aus trif­ti­gen Grün­den zu beschrän­ken oder ganz aus­zu­schlie­ßen 19. Nach Maß­ga­be die­ser Grund­sät­ze hat der Dienst­herr, wenn er sich – wie nach dem gegen­wär­tig prak­ti­zier­ten Sys­tem – ent­schei­det, sei­ner Für­sor­ge­pflicht durch die Zah­lung von Bei­hil­fen nach­zu­kom­men, die zu der aus der gewähr­ten Ali­men­ta­ti­on zu bestrei­ten­den Eigen­vor­sor­ge ergän­zend hin­zu­tre­ten, und dabei für bestimm­te krank­heits­be­ding­te Auf­wen­dun­gen einen Leis­tungs­aus­schluss oder eine Leis­tungs­be­gren­zung vor­sieht, dafür zu sor­gen, dass der Beam­te bzw. Ver­sor­gungs­emp­fän­ger nicht mit erheb­li­chen finan­zi­el­len Kos­ten belas­tet bleibt, die er durch die Rege­la­li­men­ta­ti­on und eine zumut­ba­re Eigen­vor­sor­ge nicht bewäl­ti­gen kann. Geschieht dies nicht und führt eine Beschrän­kung zu unzu­mut­ba­ren Belas­tun­gen, ist der nicht zur Dis­po­si­ti­on des Dienst­herrn ste­hen­de Wesens­kern der Für­sor­ge­pflicht mit der Fol­ge betrof­fen, dass die Bei­hil­fe­fä­hig­keit nicht aus­ge­schlos­sen oder begrenzt wer­den darf 20.

Es kann hier dahin­ste­hen, ob und in wie vie­len Fäl­len die mit dem Höchst­be­trag ver­bun­de­ne Begren­zung der Bei­hil­fe­fä­hig­keit für Hör­ge­rä­te aus­nahms­wei­se zu einer unzu­mut­ba­ren Belas­tung der Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten führt. Fer­ner muss nicht ent­schie­den wer­den, ob der Ver­ord­nungs­ge­ber aus Grün­den der ver­fas­sungs­recht­li­chen Für­sor­ge­pflicht für sol­che Fäl­le nor­ma­ti­ve Vor­keh­run­gen tref­fen muss­te. Eben­so kann offen­blei­ben, ob die Leis­tungs­be­gren­zung gemäß § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anla­ge 5 BBhV ohne eine abs­trakt-gene­rel­le Rege­lung zur Ver­mei­dung unzu­mut­ba­rer Här­ten ins­ge­samt oder nur teil­wei­se unwirk­sam gewe­sen ist. Denn selbst wenn es einer Här­te­fall­re­ge­lung bedurf­te, fehl­te es zu dem ent­schei­dungs­er­heb­li­chen Zeit­punkt an einer sol­chen nicht. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat zwar Bun­des­recht ver­letzt, soweit es der Sache nach § 50 Abs. 1 BBhV ana­log ange­wandt hat. Eine etwai­ge Rege­lungs­lü­cke war aber durch ana­lo­ge Anwen­dung des § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV zu schlie­ßen.

Eine Ana­lo­gie zu § 50 Abs. 1 BBhV schei­det aus. Jede Art der geset­zes­im­ma­nen­ten rich­ter­li­chen Rechts­fort­bil­dung – hier die Ana­lo­gie – setzt eine Rege­lungs­lü­cke im Sin­ne einer plan­wid­ri­gen Unvoll­stän­dig­keit des Geset­zes – hier im mate­ri­el­len Sin­ne – vor­aus. Ob eine Rege­lungs­lü­cke vor­liegt, ist danach zu beur­tei­len, ob die vom Rege­lungs­pro­gramm des Ver­ord­nungs­ge­bers erfass­ten Fäl­le in den Vor­schrif­ten der Ver­ord­nung tat­säch­lich Berück­sich­ti­gung gefun­den haben. Sie ist zu beja­hen, wenn fest­zu­stel­len ist, dass der Wort­laut der Ver­ord­nungs­re­ge­lun­gen nicht alle Fäl­le erfasst, die nach deren Sinn und Zweck erfasst sein soll­ten 21. Dar­über hin­aus ist eine ver­gleich­ba­re Sach- und Inter­es­sen­la­ge erfor­der­lich. Die Bun­des­bei­hil­fe­ver­ord­nung weist zwar für Här­te­fäl­le, die sich aus der Anwen­dung der Höchst­be­trags­re­ge­lung für Hör­ge­rä­te erge­ben, eine plan­wid­ri­ge Rege­lungs­lü­cke auf. Die Sach- und Inter­es­sen­la­ge in der­ar­ti­gen Fäl­len ist indes­sen nicht die glei­che, die der in § 50 Abs. 1 BBhV getrof­fe­nen Rege­lung zugrun­de liegt.

Die hier anzu­wen­den­de Bun­des­bei­hil­fe­ver­ord­nung vom 13.02.2009 in der Fas­sung der Ers­ten Ver­ord­nung zur Ände­rung der Bun­des­bei­hil­fe­ver­ord­nung vom 17.12 2009 war lücken­haft. Sie traf – was zwi­schen den Betei­lig­ten nicht im Streit steht – für den in Rede ste­hen­den Sach­ver­halt kei­ne aus­drück­li­che Här­te­fall­re­ge­lung. Aller­dings war ihr zu ent­neh­men, dass den Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten nach dem Plan des Ver­ord­nungs­ge­bers aus­nahms­wei­se ein über das gere­gel­te Bei­hil­fe­ni­veau hin­aus­ge­hen­der Anspruch zuge­stan­den wer­den soll, wenn und soweit sie infol­ge eines teil­wei­sen oder voll­stän­di­gen Aus­schlus­ses der Bei­hil­fe­fä­hig­keit mit Kos­ten belas­tet blie­ben, die ihre finan­zi­el­len Mög­lich­kei­ten erheb­lich über­stei­gen. Dafür spre­chen die bereits in der hier anzu­wen­den­den Fas­sung ent­hal­te­nen zahl­rei­chen Här­te­fall­re­ge­lun­gen für ande­re Kon­stel­la­tio­nen. So sind bei­spiels­wei­se nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BBhV ande­re (als not­wen­di­ge und wirt­schaft­lich ange­mes­se­ne) Auf­wen­dun­gen aus­nahms­wei­se bei­hil­fe­fä­hig, soweit die Ableh­nung der Bei­hil­fe im Hin­blick auf die Für­sor­ge­pflicht nach § 78 BBG eine beson­de­re Här­te dar­stel­len wür­de. Dar­über hin­aus regelt § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV, dass getä­tig­te Auf­wen­dun­gen für Hilfs­mit­tel und Gerä­te zur Selbst­be­hand­lung und Selbst­kon­trol­le im Sin­ne des § 25 Abs. 1 Satz 1 BBhV, die weder in Anla­ge 5 oder 6 auf­ge­führt noch mit den auf­ge­führ­ten Gegen­stän­den ver­gleich­bar sind, aus­nahms­wei­se bei­hil­fe­fä­hig sind, wenn dies im Hin­blick auf die Für­sor­ge­pflicht nach § 78 BBG not­wen­dig ist. Des Wei­te­ren sieht § 31 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2 BBhV vor, dass Fahrt­kos­ten ein­schließ­lich Flug­kos­ten anläss­lich von Behand­lun­gen außer­halb der Euro­päi­schen Uni­on aus­nahms­wei­se bei­hil­fe­fä­hig sind, soweit sie aus zwin­gen­den medi­zi­ni­schen Grün­den im Hin­blick auf die Für­sor­ge­pflicht nach § 78 BBG erfor­der­lich sind. In die­sel­be Rich­tung weist § 41 Abs. 3 BBhV, wonach das Bun­des­mi­nis­te­ri­um des Innern die Bei­hil­fe­fä­hig­keit von Auf­wen­dun­gen für Maß­nah­men zur Früh­erken­nung, Über­wa­chung und Ver­hü­tung von Erkran­kun­gen, die nicht nach ande­ren Vor­schrif­ten die­ser Ver­ord­nung bei­hil­fe­fä­hig sind, in Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten für die­je­ni­gen Fäl­le aus­nahms­wei­se zulas­sen kann, in denen die Gewäh­rung von Bei­hil­fe im Hin­blick auf die Für­sor­ge­pflicht nach § 78 BBG not­wen­dig ist. Eben­so bestimmt § 47 Abs. 1 BBhV, dass die obers­te Dienst­be­hör­de oder eine von ihr bestimm­te Behör­de im Hin­blick auf die Für­sor­ge­pflicht nach § 78 BBG den Bemes­sungs­satz für Auf­wen­dun­gen anläss­lich einer Dienst­be­schä­di­gung ange­mes­sen erhö­hen kann, soweit nicht bereits Ansprü­che nach dem Bun­des­ver­sor­gungs­ge­setz bestehen; gemäß § 47 Abs. 3 Satz 1 BBhV kann sie den Bemes­sungs­satz in wei­te­ren beson­de­ren Aus­nah­me­fäl­len im Ein­ver­neh­men mit dem Bun­des­mi­nis­te­ri­um des Innern ange­mes­sen erhö­hen, wenn dies im Hin­blick auf die Für­sor­ge­pflicht nach § 78 BBG zwin­gend gebo­ten ist. Dass der Ver­ord­nungs­ge­ber die ange­führ­ten Rege­lun­gen nicht als abschlie­ßend und dem­zu­fol­ge den Höchst­be­trag für Hör­ge­rä­te nicht als star­re Ober­gren­ze ver­stan­den hat, zeigt sich dar­an, dass er in die am 20.09.2012 in Kraft getre­te­ne Drit­te Ver­ord­nung zur Ände­rung der Bun­des­bei­hil­fe­ver­ord­nung vom 08.09.2012 22 – BBhV n.F. – eine aus­drück­li­che Här­te­fall­re­ge­lung für Hör­ge­rä­te auf­ge­nom­men hat. Nach Ziff. 8.8 der Anla­ge 11 zu § 25 Abs. 1 und 4 BBhV n.F. kann der Höchst­be­trag für Hör­ge­rä­te über­schrit­ten wer­den, soweit dies erfor­der­lich ist, um eine aus­rei­chen­de Ver­sor­gung bei beid­sei­ti­ger an Taub­heit gren­zen­der Schwer­hö­rig­keit oder bei ver­gleich­bar schwer­wie­gen­den Sach­ver­hal­ten zu gewähr­leis­ten. Zudem hat der Ver­ord­nungs­ge­ber mit § 6 Abs. 7 Satz 1 BBhV n.F. eine all­ge­mei­ne Här­te­fall­re­ge­lung geschaf­fen.

Eine Ana­lo­gie schei­det jedoch aus, weil der hier zu beur­tei­len­de Sach­ver­halt mit dem von § 50 Abs. 1 BBhV erfass­ten Sach­ver­halt nicht ver­gleich­bar ist. Der Ver­ord­nungs­ge­ber woll­te mit §§ 49 und 50 BBhV die Maß­nah­men des zum 1.01.2004 in Kraft getre­te­nen Geset­zes zur Moder­ni­sie­rung der gesetz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung (GKV-Moder­ni­sie­rungs­ge­setz – GMG) 23 wir­kungs­gleich auf den Bei­hil­fe­be­reich über­tra­gen. Die Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten soll­ten in ent­spre­chen­der Wei­se wie die gesetz­lich Kran­ken­ver­si­cher­ten zur Kos­ten­tra­gung her­an­ge­zo­gen wer­den. Dem­entspre­chend sieht § 49 BBhV ver­gleich­bar der Rege­lung der gesetz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung über die Zuzah­lungs­pflicht (§ 61 SGB V) einen Abzug von Eigen­be­hal­ten vor 24. § 50 Abs. 1 BBhV setzt dane­ben die Rege­lung der gesetz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung über die Begren­zung der Zuzah­lungs­pflicht (§ 62 SGB V) um 25. Danach sind auf Antrag Eigen­be­hal­te nach § 49 BBhV von den bei­hil­fe­fä­hi­gen Auf­wen­dun­gen oder der Bei­hil­fe für ein Kalen­der­jahr nicht abzu­zie­hen, soweit sie die Belas­tungs­gren­ze nach Satz 4, d.h. zwei oder ein Pro­zent der jähr­li­chen Ein­nah­men nach § 39 Abs. 3 Satz 3 bis 7 BBhV, über­stei­gen. Im Unter­schied dazu geht es bei der Gewäh­rung einer über das gere­gel­te Bei­hil­fe­ni­veau hin­aus­ge­hen­den Leis­tung nicht dar­um, eine wir­kungs­glei­che Belas­tung zwi­schen Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten und gesetz­lich Kran­ken­ver­si­cher­ten her­zu­stel­len. Die Ein­räu­mung eines Bei­hil­fe­an­spruchs über den fest­ge­leg­ten Höchst­be­trag hin­aus dient allein der Erfül­lung der Für­sor­ge­pflicht des Dienst­herrn im Ein­zel­fall.

Die plan­wid­ri­ge Rege­lungs­lü­cke ist mit Blick auf die ver­gleich­ba­re Sach- und Inter­es­sen­la­ge durch ent­spre­chen­de Her­an­zie­hung des § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV zu schlie­ßen.

Nach § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV sind getä­tig­te Auf­wen­dun­gen für Hilfs­mit­tel und Gerä­te zur Selbst­be­hand­lung und Selbst­kon­trol­le im Sin­ne des Absat­zes 1 Satz 1, die weder in Anla­ge 5 oder 6 auf­ge­führt noch mit den auf­ge­führ­ten Gegen­stän­den ver­gleich­bar sind, aus­nahms­wei­se bei­hil­fe­fä­hig, wenn dies im Hin­blick auf die Für­sor­ge­pflicht nach § 78 BBG not­wen­dig ist. Die Ent­schei­dung hier­über ist von Amts wegen in dem durch Bei­hil­fe­an­trag ein­ge­lei­te­ten Ver­fah­ren zu tref­fen. Bei wer­ten­der Betrach­tung macht es aus der Sicht der Für­sor­ge­pflicht kei­nen sach­li­chen Unter­schied, ob bei der Anschaf­fung von Hilfs­mit­teln der voll­stän­di­ge Aus­schluss der Bei­hil­fe­fä­hig­keit oder deren höhen­mä­ßi­ge Begren­zung zu einer unzu­mut­ba­ren finan­zi­el­len Belas­tung der Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten führt. Sowohl in den in § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV gere­gel­ten Fall­kon­stel­la­tio­nen als auch in dem nicht gere­gel­ten Fall, dass für ein in der Anla­ge 5 genann­tes Hilfs­mit­tel ein Höchst­be­trag als Ober­gren­ze für die Bei­hil­fe­fä­hig­keit der Auf­wen­dun­gen fest­ge­legt ist, bedarf es eines über das gere­gel­te Bei­hil­fe­ni­veau hin­aus­ge­hen­den Anspruchs, um zu gewähr­leis­ten, dass der ver­fas­sungs­recht­li­chen Für­sor­ge­pflicht auch unter Berück­sich­ti­gung des pau­scha­lie­ren­den und typi­sie­ren­den Cha­rak­ters der Bei­hil­fe­vor­schrif­ten im Ein­zel­fall genügt wird.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 2. April 2014 – 5 C 40.12

  1. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 08.11.2012 a.a.O. Rn. 17; und vom 28.05.2009 – 2 C 28.08, Buch­holz 270 § 6 BhV Nr.19 Rn. 14 m.w.N.[]
  2. BGBl I S. 160[]
  3. BGBl I S. 2219[]
  4. z.B. § 36 Abs. 3 i.V.m. § 35 Abs. 5 Fünf­tes Buch Sozi­al­ge­setz­buch – SGB V – in der Fas­sung des Geset­zes vom 20.12 1988, BGBl I S. 2477, zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 27.03.2014, BGBl I S. 261[]
  5. vgl. BT-Drs. 16/​70769 S. 119[]
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2009 a.a.O.[]
  7. vgl. BVerfG, Beschlüs­se vom 13.03.2007 – 1 BvF 1/​05, BVerfGE 118, 79, 100; und vom 21.06.2011 – 1 BvR 2035/​07, BVerfGE 129, 49, 68 m.w.N.[]
  8. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.03.2007 a.a.O. m.w.N.[]
  9. vgl. zu Vor­ste­hen­dem ins­ge­samt Urtei­le vom 13.12 2012 – 5 C 3.12, Buch­holz 271 LBei­hil­feR Nr. 43 Rn. 29; und vom 05.05.2010 – 2 C 12.10ZBR 2011, 126 Rn. 10 f. jeweils m.w.N.[]
  10. vgl. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 16.09.2009 – 1 BvR 2275/​07ZOV 2009, 291, 295 m.w.N.[]
  11. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 28.04.2011 – 2 C 51.08ZBR 2011, 379 Rn. 14; und vom 31.01.2002 – 2 C 1.01, Buch­holz 237.0 § 101 BaWüLBG Nr. 1 S. 2 f.[]
  12. vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12 2009 – B 3 KR 20/​08 RBSGE 105, 170[]
  13. vgl. BVerwG, Urteil vom 05.05.2010 a.a.O. Rn. 17 m.w.N.[]
  14. vgl. BVerfG, Urteil vom 03.12 1968 – 2 BvE 1, 3 und 5/​67, BVerfGE 24, 300, 358 und Beschluss vom 09.08.1978 – 2 BvR 831/​76, BVerfGE 49, 148, 165[]
  15. vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12 2012 a.a.O. Rn. 15 ff.[]
  16. stRspr, vgl. z.B. Urtei­le vom 10.10.2013 – 5 C 32.12 – zur Ver­öf­fent­li­chung in Buch­holz vor­ge­se­hen Rn. 24 = NVwZ-RR 2014, 240, 242; vom 13.12 2012 – 5 C 3.12, Buch­holz 271 LBei­hil­feR Nr. 43 Rn. 18; vom 28.04.2011 – 2 C 51.08ZBR 2011, 379 Rn. 14; und vom 28.05.2008 – 2 C 1.07, Buch­holz 237.8 § 90 RhPLBG Nr. 4 Rn. 25 jeweils m.w.N.[]
  17. stRspr, vgl. z.B. Urteil vom 10.10.2013 a.a.O. Rn. 25 m.w.N.[]
  18. vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.03.2005 – 2 B 9.05[]
  19. stRspr, vgl. z.B. Urtei­le vom 13.12 2012 a.a.O. Rn.19; vom 24.02.2011 – 2 C 9.10 – USK 2011, 88 Rn. 15; und vom 28.05.2008 a.a.O. Rn. 25 f. sowie Beschluss vom 18.01.2013 – 5 B 44.12 8, jeweils m.w.N.[]
  20. vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12 2012 a.a.O. Rn. 21 m.w.N.[]
  21. vgl. z.B. für Geset­ze im for­mel­len Sin­ne BVerwG, Urteil vom 12.09.2013 – 5 C 35.12, Rn. 27 = DVBl 2014, 307, 309 m.w.N.[]
  22. BGBl I S.1935[]
  23. vom 14.11.2003, BGBl I S. 2190[]
  24. vgl. Begrün­dung des Ent­wurfs der Bun­des­bei­hil­fe­ver­ord­nung, Stand: 2.04.2007, S. 34[]
  25. vgl. Begrün­dung des Ent­wurfs der Bei­hil­fe­ver­ord­nung a.a.O. S. 36[]