Bei­hil­fe auch ohne Kran­ken­ver­si­che­rung?

Eine Re­ge­lung, die die Ge­wäh­rung von Bei­hil­fe an Be­am­te und deren be­rück­sich­ti­gungs­fä­hi­ge An­ge­hö­ri­ge aus­schlie­ßt, wenn die­se nicht kran­ken­ver­si­chert sind, un­ter­liegt dem Vor­be­halt des Ge­set­zes. Der Ge­setz­ge­ber kann zwar der Not­wen­dig­keit einer von ihm zu ver­ant­wor­ten­den Ent­schei­dung grund­sätz­lich auch da­durch Rech­nung tra­gen, dass er den Bei­hil­fe­aus­schluss durch Lan­des­ver­ord­nung re­gelt. Hier­für ist aber er­for­der­lich, dass das Lan­des­ge­setz eine Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung ent­hält, die den damit ver­bun­de­nen kon­kre­ten Leis­tungs­aus­schluss in­halt­lich deckt. Dies ent­schied jetzt das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt für die Beam­ten des Lan­des Ber­lin: Das Land Ber­lin kann die Ab­leh­nung der Ge­wäh­rung von Bei­hil­fe in dem Zeit­raum vom 14. Fe­bru­ar bis 2. Juli 2009 nicht auf die vom Lan­des­ge­setz­ge­ber in Bezug ge­nom­me­ne Re­ge­lung des § 10 Abs. 2 BBhV stüt­zen.

Bei­hil­fe auch ohne Kran­ken­ver­si­che­rung?

Die gel­tend gemach­ten Bei­hil­fe­an­sprü­che fin­den, soweit sie sich auf Auf­wen­dun­gen bezie­hen, die in der Zeit vom 14.02.bis zum 31.03.2009 ent­stan­den sind, ihre Rechts­grund­la­ge in § 44 Abs. 1 Lan­des­be­am­ten­ge­setz 1 – LBG a.F. – i.V.m. der Bun­des­bei­hil­fe­ver­ord­nung vom 13.02.2009. Denn nach § 44 Abs. 1 LBG a.F. erhal­ten die Beam­ten und Ver­sor­gungs­emp­fän­ger des Lan­des Ber­lin Bei­hil­fen nach den für die unmit­tel­ba­ren Bun­des­be­am­ten und Ver­sor­gungs­emp­fän­ger des Bun­des für die Gewäh­rung von Bei­hil­fen in Krankheits‑, Pfle­ge-, Geburts- und Todes­fäl­len jeweils gel­ten­den Vor­schrif­ten (Bei­hil­fe­vor­schrif­ten) nach Maß­ga­be der Absät­ze 2 bis 8. Für die unmit­tel­ba­ren Bun­des­be­am­ten und Ver­sor­gungs­emp­fän­ger des Bun­des galt im streit­ge­gen­ständ­li­chen Zeit­raum die Bun­des­bei­hil­fe­ver­ord­nung vom 13.02.2009. Hin­sicht­lich der Auf­wen­dun­gen vom 01.04.bis zum 2.07.2009 bil­det Art. XIII § 5 Dienst­rechts­än­de­rungs­ge­setz – DRÄndG – 2 i.V.m. der Bun­des­bei­hil­fe­ver­ord­nung vom 13.02.2009 die Rechts­grund­la­ge. Art. XIII § 5 DRÄndG ord­net in ver­gleich­ba­rer Wei­se wie § 44 Abs. 1 LBG a.F. an, dass bis zum Inkraft­tre­ten der Bei­hil­fe­ver­ord­nung des Lan­des Ber­lin gemäß § 76 Abs. 11 des Lan­des­be­am­ten­ge­set­zes die für die unmit­tel­ba­ren Bun­des­be­am­tin­nen und unmit­tel­ba­ren Bun­des­be­am­ten sowie Ver­sor­gungs­emp­fän­ge­rin­nen und Ver­sor­gungs­emp­fän­ger des Bun­des für die Gewäh­rung von Bei­hil­fen in Krankheits‑, Pfle­ge- und Geburts­fäl­len jeweils gel­ten­den Vor­schrif­ten nach Maß­ga­be des § 76 Abs. 1 bis 10 des Lan­des­be­am­ten­ge­set­zes in der seit Inkraft­tre­ten die­ses Geset­zes gel­ten­den Fas­sung Anwen­dung fin­den. Durch die jewei­li­ge Inbe­zug­nah­me der Bun­des­bei­hil­fe­ver­ord­nung ist zwar auch deren § 10 Abs. 2 unter Bei­be­hal­tung sei­nes Ver­ord­nungs­cha­rak­ters in das Lan­des­recht ein­ge­glie­dert wor­den. Der in das Lan­des­recht über­nom­me­ne Inhalt die­ser Vor­schrift schließt den Bei­hil­fe­an­spruch des Klä­gers aber nicht aus, weil er wegen Ver­sto­ßes gegen den Vor­be­halt des Geset­zes nich­tig ist.

Nach § 10 Abs. 2 BBhV hat Anspruch auf Bei­hil­fe nur, wer sei­nen Kran­ken­ver­si­che­rungs­schutz und den sei­ner berück­sich­ti­gungs­fä­hi­gen Ange­hö­ri­gen ein­schließ­lich abge­schlos­se­ner Wahl­ta­ri­fe nach § 53 des Fünf­ten Buches Sozi­al­ge­setz­buch nach­weist. Die Rege­lung bewirkt mit­hin einen voll­stän­di­gen Leis­tungs­aus­schluss, solan­ge der Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG 3 nicht nach­ge­kom­men wird. Die dyna­mi­sche Ver­wei­sung in § 44 Abs. 1 LBG a.F. sowie in Art. XIII § 5 DRÄndG führt dazu, dass im streit­ge­gen­ständ­li­chen Zeit­raum der Inhalt der Bun­des­bei­hil­fe­ver­ord­nung vom 13.02.2009, ins­be­son­de­re der des § 10 Abs. 2 BBhV zum Bestand­teil der jewei­li­gen lan­des­recht­li­chen Ver­wei­sungs­norm und inso­weit zum par­ti­el­len Lan­des­recht gewor­den ist 4, und zwar man­gels gegen­tei­li­ger Anzei­chen im Rang einer Ver­ord­nung.

Die Ver­wei­sung auf ande­re Rechts­vor­schrif­ten ist eine aner­kann­te geset­zes­tech­ni­sche Metho­de, sofern sie die durch Bun­des­ver­fas­sungs­recht gezo­ge­nen Gren­zen nicht über­schrei­tet, ins­be­son­de­re kei­ne (ver­steck­te) Ver­la­ge­rung von Gesetz­ge­bungs­be­fug­nis­sen zur Fol­ge hat, die Ver­wei­sungs­norm hin­rei­chend klar erken­nen lässt, wel­che Vor­schrif­ten im Ein­zel­nen gel­ten sol­len, und die in Bezug genom­me­nen Vor­schrif­ten dem Normadres­sa­ten durch eine ord­nungs­ge­mä­ße Ver­öf­fent­li­chung zugäng­lich sind 5. Es bedarf kei­ner abschlie­ßen­den Prü­fung, ob ins­be­son­de­re die dyna­mi­sche Ver­wei­sung in § 44 Abs. 1 LBG a.F. den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genügt. Denn die als Lan­des­ver­ord­nung gel­ten­de Rege­lung des § 10 Abs. 2 BBhV ist bereits aus ande­ren Grün­den nich­tig.

Die Ein­füh­rung des Bei­hil­fe­aus­schlus­ses für Beam­te und ihrer berück­sich­ti­gungs­fä­hi­gen Ange­hö­ri­gen, die nicht kran­ken­ver­si­chert sind, unter­liegt dem Vor­be­halt des Geset­zes und dem Gebot der Bestimmt­heit von Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gun­gen. Die­sen Anfor­de­run­gen wer­den die im streit­ge­gen­ständ­li­chen Zeit­raum im Land Ber­lin bestehen­de Rege­lun­gen nicht gerecht.

Der Vor­be­halt des Geset­zes, der sich aus dem rechts­staat­li­chen und demo­kra­ti­schen Ver­fas­sungs­sys­tem des Grund­ge­set­zes (Art.20 Abs. 1 und 3 GG) ergibt und jeden­falls auf­grund des Homo­ge­ni­täts­ge­bots (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) auch für die Lan­des­ge­setz­ge­bung ver­bind­lich ist 6, ver­langt, dass staat­li­ches Han­deln in bestimm­ten grund­le­gen­den nor­ma­ti­ven Berei­chen durch förm­li­ches Gesetz legi­ti­miert wird. Der Gesetz­ge­ber ist ver­pflich­tet, alle wesent­li­chen Ent­schei­dun­gen selbst zu tref­fen, und darf sie nicht ande­ren Norm­ge­bern (oder gar der Ver­wal­tung) über­las­sen. Wann danach eine Rege­lung durch den par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­ber erfor­der­lich ist, lässt sich nur im Blick auf den jewei­li­gen Sach­be­reich und auf die Eigen­art des betrof­fe­nen Rege­lungs­ge­gen­stan­des beur­tei­len 7.

Der Vor­be­halt des Geset­zes gilt auch für das Bei­hil­fe­recht. Die Ver­ant­wor­tung des Dienst­herrn bei Krank­heit oder Pfle­ge­be­dürf­tig­keit des Beam­ten und sei­ner Ange­hö­ri­gen bedarf wegen der außer­ge­wöhn­li­chen Bedeu­tung der Bei­hil­fe für die Betrof­fe­nen und für die Wah­rung eines ver­fas­sungs­ge­mä­ßen Ali­men­ta­ti­ons­ni­veaus der nor­ma­ti­ven Ord­nung. Der par­la­men­ta­ri­sche Gesetz­ge­ber muss die tra­gen­den Struk­tur­prin­zi­pi­en und wesent­li­che Ein­schrän­kun­gen des Bei­hil­fe­sys­tems fest­le­gen. Andern­falls könn­te der für Besol­dung und Ver­sor­gung bestehen­de Geset­zes­vor­be­halt aus Art. 33 Abs. 5 GG zuneh­mend aus­ge­höhlt wer­den und die Exe­ku­ti­ve das durch Besol­dungs- und Ver­sor­gungs­ge­set­ze fest­ge­leg­te Ali­men­ta­ti­ons­ni­veau durch Strei­chun­gen oder Kür­zun­gen von Bei­hil­fe­leis­tun­gen eigen­mäch­tig absen­ken 8. Zu den tra­gen­den Struk­tur­prin­zi­pi­en des Bei­hil­fe­rechts gehö­ren ins­be­son­de­re die Bestim­mung des Leis­tungs­sys­tems, das dem Beam­ten und sei­ner Fami­lie Schutz im Fall von Krank­heit und Pfle­ge­be­dürf­tig­keit bie­tet, die Fest­le­gung der Risi­ken, die abge­deckt wer­den, des Per­so­nen­krei­ses, der Leis­tun­gen bean­spru­chen kann, der Grund­sät­ze, nach denen Leis­tun­gen erbracht, bemes­sen oder aus­ge­schlos­sen wer­den und die Anord­nung, wel­che zweck­iden­ti­schen Leis­tun­gen und Berech­ti­gun­gen Vor­rang haben 9. Fer­ner muss der par­la­men­ta­ri­sche Gesetz­ge­ber die Ver­ant­wor­tung für Bei­hil­fe­kür­zun­gen in Form von Selbst­be­tei­li­gun­gen über­neh­men, wenn sie die Schwel­le der Gering­fü­gig­keit über­schrei­ten. Er muss ins­be­son­de­re ent­schei­den, wel­chen Rah­men die Eigen­be­tei­li­gung der Beam­ten nicht über­schrei­ten darf und ob sowie ggf. nach wel­chen Gesichts­punk­ten die Kos­ten­dämp­fungs­pau­scha­le der Höhe nach gestaf­felt wer­den muss 10.

In Anwen­dung die­ser Rechts­grund­sät­ze obliegt dem par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­ber auch die Ent­schei­dung dar­über, ob Beam­te nur dann Anspruch auf Bei­hil­fe haben, wenn sie und ihre berück­sich­ti­gungs­fä­hi­gen Ange­hö­ri­gen kran­ken­ver­si­chert sind. Denn eine der­ar­ti­ge Rege­lung berührt die Grund­struk­tur des gegen­wär­tig prak­ti­zier­ten Sys­tems der Bei­hil­fe, die als die Eigen­vor­sor­ge ergän­zen­de Leis­tung kon­zi­piert ist. Bei der Bei­hil­fe han­delt es sich danach um eine anlass­be­zo­ge­ne Leis­tung aus öffent­li­chen Mit­teln, die zu der aus der gewähr­ten Ali­men­ta­ti­on zu bestrei­ten­den Eigen­vor­sor­ge ergän­zend hin­zu­tritt. Die­se Misch­fi­nan­zie­rung zur Siche­rung eines amts­an­ge­mes­se­nen Lebens­un­ter­halts bei Krank­heit und ver­gleich­ba­ren Not­si­tua­tio­nen wird im Ein­zel­fall auf­ge­ge­ben, wenn Beam­ten, die für sich und ihre berück­sich­ti­gungs­fä­hi­gen Ange­hö­ri­gen kei­ne Kran­ken­ver­si­che­rung abschlie­ßen, infol­ge des Bei­hil­fe­aus­schlus­ses eine Eigen­vor­sor­ge in vol­lem Umfang zuge­mu­tet wird. Auch wenn das gegen­wär­tig prak­ti­zier­te Misch­sys­tem aus pri­vat finan­zier­ter Vor­sor­ge und ergän­zen­den Bei­hil­fen nicht zu den her­ge­brach­ten Grund­sät­zen des Berufs­be­am­ten­tums gehört und des­halb nicht durch Art. 33 Abs. 5 GG gewähr­leis­tet wird 11, ist die Ent­schei­dung, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen eine Unter­stüt­zung in Form von Bei­hil­fen gänz­lich zu ver­sa­gen ist, grund­sätz­li­cher Natur und daher vom par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­ber selbst zu tref­fen. Dies gilt auch des­halb, weil sich der voll­stän­di­ge Bei­hil­fe­aus­schluss für die Betrof­fe­nen beson­ders ein­schnei­dend aus­wirkt.

Der Gesetz­ge­ber kann zwar der Not­wen­dig­keit einer von ihm zu ver­ant­wor­ten­den Ent­schei­dung grund­sätz­lich auch dadurch Rech­nung tra­gen, dass er – hier mit­tels einer lan­des­ge­setz­li­chen Ver­wei­sung auf Ver­ord­nungs­recht des Bun­des – den Bei­hil­fe­aus­schluss durch Lan­des­ver­ord­nung regelt. Hier­für ist aber – abge­se­hen von den übri­gen für den Erlass von Ver­ord­nungs­recht durch den par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­ber maß­geb­li­chen Vor­aus­set­zun­gen 12 – erfor­der­lich, dass das Lan­des­ge­setz eine gemes­sen an dem auch von dem Lan­des­ge­setz­ge­ber zu beach­ten­den Bestimmt­heits­ge­bot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hin­rei­chend kon­kre­te Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung ent­hält, die den betref­fen­den Leis­tungs­aus­schluss inhalt­lich deckt 13. Jeden­falls dar­an fehlt es hier.

Die in dem streit­ge­gen­ständ­li­chen Zeit­raum bestehen­den lan­des­ge­setz­li­chen Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gun­gen tra­gen die Beschrän­kung der Leis­tungs­ge­wäh­rung auf Beam­te, die für sich und ihre berück­sich­ti­gungs­fä­hi­gen Ange­hö­ri­gen einen Kran­ken­ver­si­che­rungs­schutz nach­wei­sen, nicht.

Nach § 119 Abs. 1 LBG a.F. wird der Senat ermäch­tigt, die zur Durch­füh­rung die­ses Geset­zes erfor­der­li­chen Rechts­ver­ord­nun­gen zu erlas­sen, soweit die­ses Gesetz nichts ande­res bestimmt. Nach § 76 Abs. 11 LBG n.F. kann der Senat durch Rechts­ver­ord­nun­gen die Ein­zel­hei­ten der Bei­hil­fe­ge­wäh­rung regeln. Ins­be­son­de­re kann er Höchst­be­trä­ge, Belas­tungs­gren­zen, den völ­li­gen oder teil­wei­sen Aus­schluss von Arznei‑, Heil- und Hilfs­mit­teln und den Abzug von Pau­schal­be­trä­gen von der zu gewäh­ren­den Bei­hil­fe für jedes Quar­tal, in dem Auf­wen­dun­gen ent­stan­den sind, in Anleh­nung an das Fünf­te Buch Sozi­al­ge­setz­buch fest­le­gen.

Die­sen Rege­lun­gen ist nicht in einer den ver­fas­sungs­recht­li­chen Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen genü­gen­den Wei­se eine kla­re gesetz­ge­be­ri­sche Ent­schei­dung für eine Beschrän­kung der Bei­hil­fe auf Beam­te, die für sich und ihre berück­sich­ti­gungs­fä­hi­gen Ange­hö­ri­gen eine Kran­ken­ver­si­che­rung abschlie­ßen bzw. nach­wei­sen, zu ent­neh­men. Hier­für genügt weder die gene­ral­klau­sel­ar­ti­ge Ermäch­ti­gung des § 119 Abs. 1 LBG a.F. zum Erlass der zur Durch­füh­rung die­ses Geset­zes erfor­der­li­chen Rechts­ver­ord­nun­gen noch die Ermäch­ti­gung des § 76 Abs. 11 Satz 1 LBG n.F. zur Rege­lung der Ein­zel­hei­ten der Bei­hil­fe­ge­wäh­rung. Die in Rede ste­hen­de Rege­lung des § 10 Abs. 2 BBhV wird auch nicht von den in § 76 Abs. 11 Satz 2 LBG n.F. aus­drück­lich auf­ge­führ­ten Bei­spiels­fäl­len erfasst.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 19. Juli 2012 – 5 C 1.12

  1. vom 19.05.2003, GVBl S.202[]
  2. vom 19.03.2009, GVBl S. 70[]
  3. vom 23.11.2007, BGBl I S. 2631, 2672[]
  4. vgl. BVerfG, Beschluss vom 01.03.1978 – 1 BvR 786/​70 u.a., BVerfGE 47, 285, 310[]
  5. vgl. BVerfG a.a.O. 312 ff.[]
  6. BVerwG, Urteil vom 20.03.2008 – 2 C 49.07, BVerw­GE 131, 20 = Buch­holz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 jeweils Rn. 10; BVerfG, Urteil vom 22.02.1994 – 1 BvL 30/​88, BVerfGE 90, 60, 84 ff. sowie Beschluss vom 27.01.1976 – 1 BvR 2325/​73, BVerfGE 41, 251, 266[]
  7. BVerwG, Urteil vom 21.07.2010 – 6 C 22.09, BVerw­GE 137, 275 = Buch­holz 402.7 BVerfSchG Nr. 14 jeweils Rn. 74[]
  8. stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 14.07.2010 – 2 B 92.09ZBR 2011, 200; Urtei­le vom 26.06.2008 – 2 C 2.07, BVerw­GE 131, 234 = Buch­holz 270 § 6 BhV Nr. 17 jeweils Rn. 7; vom 20.03.2008 a.a.O. jeweils Rn. 11 und vom 17.06.2004 – 2 C 50.02, BVerw­GE 121, 103, 108 f. = Buch­holz 232 § 79 BBG Nr. 123 S. 12[]
  9. stRspr, z.B. BVerwG, Urteil vom 03.06.2009 – 2 C 27.08, Buch­holz 237.7 § 88 NWLBG Nr. 6 Rn. 9 m.w.N.[]
  10. BVerwG, Beschluss vom 14.07.2010 a.a.O.[]
  11. stRspr, z.B. BVerwG, Urtei­le vom 20.03.2008 a.a.O. jeweils Rn. 22 und vom 03.07.2003 – 2 C 36.02, BVerw­GE 118, 277, 280 = Buch­holz 237.6 § 87c NdsL­BG Nr. 1 S. 3 jeweils m.w.N.[]
  12. BVerwG, Urteil vom 20.03.2008 a.a.O. jeweils Rn. 13 und 15; Beschluss vom 14.07.2010 a.a.O. Rn. 7 f.[]
  13. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.09.2005 – 2 BvF 2/​03, BVerfGE 114, 196, 238 f.[]