Bun­des­rich­ter­wah­len – und der "modi­fi­zier­te" Grund­satz der Bes­ten­aus­le­se

Die Beru­fung von Rich­tern an den obers­ten Gerichts­hö­fen des Bun­des ist an Art. 33 Abs. 2 GG zu mes­sen. Das durch Art. 95 Abs. 2 GG vor­ge­ge­be­ne Wahl­ver­fah­ren bedingt jedoch Modi­fi­ka­tio­nen gegen­über rein exe­ku­tivi­schen Aus­wahl- und Beför­de­rungs­ent­schei­dun­gen.

Bun­des­rich­ter­wah­len – und der "modi­fi­zier­te" Grund­satz der Bes­ten­aus­le­se

Die Mit­glie­der des Rich­ter­wahl­aus­schus­ses haben bei ihrer Ent­schei­dung die Bin­dung des zustän­di­gen Minis­ters an Art. 33 Abs. 2 GG zu beach­ten. Der eigent­li­che Wahl­akt unter­liegt kei­ner gericht­li­chen Kon­trol­le.

Der zustän­di­ge Minis­ter hat sich bei sei­ner Ent­schei­dung den Aus­gang der Wahl grund­sätz­lich zu eigen zu machen, es sei denn, die for­mel­len Ernen­nungs­vor­aus­set­zun­gen sind nicht gege­ben, die ver­fah­rens­recht­li­chen Vor­ga­ben sind nicht ein­ge­hal­ten oder das Ergeb­nis erscheint nach Abwä­gung aller Umstän­de und ins­be­son­de­re vor dem Hin­ter­grund der Wer­tun­gen des Art. 33 Abs. 2 GG nicht mehr nach­voll­zieh­bar.

Der Minis­ter muss begrün­den, wenn er sei­ne Zustim­mung ver­wei­gert oder wenn er der Wahl eines nach der Stel­lung­nah­me des Prä­si­di­al­rats oder den dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen nicht Geeig­ne­ten zustimmt.

Mit die­ser Begrün­dung hat jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen eine ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Eil­ent­schei­dung im Zusam­men­hang mit der Bun­des­rich­ter­wahl im März 2015 zurück­ge­wie­sen. Zwar seo auch die Beru­fung von Rich­tern an den obers­ten Gerichts­hö­fen des Bun­des am Grund­satz der Bes­ten­aus­le­se (Art. 33 Abs. 2 GG) zu mes­sen. Das durch Art. 95 Abs. 2 GG vor­ge­ge­be­ne Wahl­ver­fah­ren bedin­ge jedoch Modi­fi­ka­tio­nen gegen­über rein exe­ku­tivi­schen Aus­wahl- und Beför­de­rungs­ent­schei­dun­gen.

Die Bun­des­rich­ter­wahl im März 2015[↑]

Bei der Bun­des­rich­ter­wahl im März 2015 waren sechs Rich­te­rin­nen und Rich­ter für den Bun­des­ge­richts­hof zu wäh­len. Der im fach­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren Bei­gela­de­ne wur­de neben fünf wei­te­ren Kan­di­da­tin­nen und Kan­di­da­ten zum Rich­ter am Bun­des­ge­richts­hof gewählt. Die eben­falls zur Wahl vor­ge­schla­ge­ne Beschwer­de­füh­re­rin wur­de nicht gewählt, wor­auf­hin sie Wider­spruch gegen die Wahl­ent­schei­dung ein­leg­te und gel­tend mach­te, dass nach Art. 33 Abs. 2 GG sie anstel­le des Bei­gela­de­nen hät­te berück­sich­tigt wer­den müs­sen.

Ihren Antrag auf Gewäh­rung vor­läu­fi­gen Rechts­schut­zes gegen die Ernen­nung des Bei­gela­de­nen zum Rich­ter am Bun­des­ge­richts­hof lehn­te das Ver­wal­tungs­ge­richt ab; die Beschwer­de wur­de vom Nie­der­säch­si­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richt zurück­ge­wie­sen 1.

Mit ihrer Ver­fas­sungs­be­schwer­de rügt die Bewer­be­rin, dass der Beschluss des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts sie in ihren Rech­ten aus Art. 33 Abs. 2 und Art.19 Abs. 4 GG ver­let­ze. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sah die Ver­fas­sungs­be­schwer­de als zwar zuläs­sig, aber nicht begrün­det an und wies sie daher zurück:

Zwar ist auch die Beru­fung von Rich­tern an den obers­ten Gerichts­hö­fen des Bun­des (im Fol­gen­den ver­ein­fa­chend: Bun­des­rich­ter) an Art. 33 Abs. 2 GG zu mes­sen. Das durch Art. 95 Abs. 2 GG vor­ge­ge­be­ne Wahl­ver­fah­ren bedingt jedoch Modi­fi­ka­tio­nen gegen­über rein exe­ku­tivi­schen Aus­wahl- und Beför­de­rungs­ent­schei­dun­gen. Unter Zugrun­de­le­gung die­ser Maß­stä­be ver­letzt der Beschluss des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts die Bewer­be­rin nicht in ihren Rech­ten.

Art. 33 II GG – und die Beru­fung von Bun­des­rich­tern[↑]

Abs. 2 GG besitzt eine objek­tiv-recht­li­che Dimen­si­on, gewährt aber auch ein grund­rechts­glei­ches Recht, das sich vor allem durch die Gestal­tung des Aus­wahl­ver­fah­rens ver­wirk­licht. Vom Anwen­dungs­be­reich des Art. 33 Abs. 2 GG sind die Ämter von Bun­des­rich­tern nicht aus­ge­nom­men.

Gemäß Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deut­sche nach sei­ner Eig­nung, Befä­hi­gung und fach­li­chen Leis­tung glei­chen Zugang zu jedem öffent­li­chen Amt. Danach sind öffent­li­che Ämter nach Maß­ga­be des Grund­sat­zes der Bes­ten­aus­le­se zu beset­zen. Die von Art. 33 Abs. 2 GG erfass­ten Aus­wahl­ent­schei­dun­gen kön­nen grund­sätz­lich nur auf Gesichts­punk­te gestützt wer­den, die unmit­tel­bar Eig­nung, Befä­hi­gung und fach­li­che Leis­tung der Bewer­ber betref­fen 2. Dabei dient Art. 33 Abs. 2 GG zum einen dem öffent­li­chen Inter­es­se der best­mög­li­chen Beset­zung des öffent­li­chen Diens­tes. Zum ande­ren trägt Art. 33 Abs. 2 GG dem berech­tig­ten Inter­es­se der Beam­ten an einem ange­mes­se­nen beruf­li­chen Fort­kom­men dadurch Rech­nung, dass er ein grund­rechts­glei­ches Recht auf ermes­sens- und beur­tei­lungs­feh­ler­freie Ein­be­zie­hung in die Bewer­ber­aus­wahl begrün­det (soge­nann­ter Bewer­bungs­ver­fah­rens­an­spruch) 3.

Die Beur­tei­lung der Eig­nung eines Bewer­bers für das von ihm ange­streb­te öffent­li­che Amt durch den Dienst­herrn bezieht sich auf die künf­ti­ge Amts­tä­tig­keit des Betrof­fe­nen und ent­hält zugleich eine Pro­gno­se, die eine kon­kre­te und ein­zel­fall­be­zo­ge­ne Wür­di­gung der gesam­ten Per­sön­lich­keit des Bewer­bers ver­langt. Sie umfasst auch eine vor­aus­schau­en­de Aus­sa­ge dar­über, ob er die ihm in dem ange­streb­ten Amt oblie­gen­den beam­ten- oder rich­ter­recht­li­chen Pflich­ten erfül­len wird. Bei die­sem pro­gnos­ti­schen Urteil steht dem Dienst­herrn ein wei­ter Beur­tei­lungs­spiel­raum zu; die Nach­prü­fung durch die Fach­ge­rich­te beschränkt sich im Wesent­li­chen dar­auf, ob der Dienst­herr von einem unrich­ti­gen Sach­ver­halt aus­ge­gan­gen ist, den beam­ten- und ver­fas­sungs­recht­li­chen Rah­men ver­kannt, all­ge­mein gül­ti­ge Wert­maß­stä­be nicht beach­tet oder sach­frem­de Erwä­gun­gen ange­stellt hat 4.

Aus der Ver­fah­rens­ab­hän­gig­keit des aus Art. 33 Abs. 2 GG fol­gen­den Anspruchs erge­ben sich Vor­wir­kun­gen für das Ver­wal­tungs­ver­fah­ren. Das dem gericht­li­chen Rechts­schutz­ver­fah­ren vor­ge­la­ger­te Ver­wal­tungs­ver­fah­ren darf nicht so aus­ge­stal­tet sein, dass es den gericht­li­chen Rechts­schutz ver­ei­telt oder unzu­mut­bar erschwert. Zur Siche­rung des Gebo­tes effek­ti­ven Rechts­schut­zes folgt aus Art. 33 Abs. 2 GG in Ver­bin­dung mit Art.19 Abs. 4 GG auch die Ver­pflich­tung, die wesent­li­chen Aus­wahl­er­wä­gun­gen schrift­lich nie­der­zu­le­gen. Nur durch eine schrift­li­che Fixie­rung der wesent­li­chen Aus­wahl­er­wä­gun­gen – deren Kennt­nis sich der unter­le­ge­ne Bewer­ber gege­be­nen­falls durch Akten­ein­sicht ver­schaf­fen kann – wird der Mit­be­wer­ber in die Lage ver­setzt, sach­ge­recht dar­über befin­den zu kön­nen, ob er die Ent­schei­dung des Dienst­herrn hin­neh­men soll oder ob Anhalts­punk­te für einen Ver­stoß gegen den Anspruch auf fai­re und chan­cen­glei­che Behand­lung sei­ner Bewer­bung bestehen und er daher gericht­li­chen Eil­rechts­schutz in Anspruch neh­men will. Dar­über hin­aus eröff­net erst die Doku­men­ta­ti­on der maß­geb­li­chen Erwä­gun­gen auch dem Gericht die Mög­lich­keit, die ange­grif­fe­ne Ent­schei­dung eigen­stän­dig nach­zu­voll­zie­hen 5. Der­ar­ti­ge Doku­men­ta­ti­ons­pflich­ten bestehen auch für Ver­fah­rens­ab­läu­fe wie (die Begrün­dung für) einen Ver­fah­ren­s­ab­bruch 6.

Die Ämter von Bun­des­rich­tern sind nicht vom Anwen­dungs­be­reich des Art. 33 Abs. 2 GG aus­ge­nom­men. Zwar erfasst die Vor­schrift nicht sol­che Ämter auf staat­li­cher oder kom­mu­na­ler Ebe­ne, die durch demo­kra­ti­sche Wah­len der Wahl­bür­ger oder durch eine Wahl von die­sen gewähl­ter Wahl­kör­per besetzt wer­den 7. Um der­ar­ti­ge Wah­len han­delt es sich bei den Bun­des­rich­ter­wah­len jedoch nicht. Ihnen fehlt bereits das für demo­kra­ti­sche Wah­len wesent­li­che Ele­ment, stets nur auf Zeit zu erfol­gen 8. Das Amt eines Bun­des­rich­ters ist kein Amt, das orga­ni­sa­to­risch oder funk­tio­nell zum Bereich der obers­ten (Staats- oder Kommunalverfassungs-)Organe gehört. Schließ­lich ste­hen auch Zusam­men­set­zung und Zusam­men­spiel der am Beru­fungs­ver­fah­ren betei­lig­ten Orga­ne einer Frei­stel­lung von Art. 33 Abs. 2 GG ent­ge­gen. Bereits die Mit­glie­der des Rich­ter­wahl­aus­schus­ses gehen nicht allein, noch nicht ein­mal über­wie­gend unmit­tel­bar aus einer demo­kra­ti­schen Wahl her­vor. Erst recht besteht kein Grund, den zustän­di­gen Minis­ter (im kon­kre­ten Fall den Bun­des­mi­nis­ter der Jus­tiz und für Ver­brau­cher­schutz) von einer Bin­dung an das grund­rechts­glei­che Recht des Art. 33 Abs. 2 GG frei­zu­stel­len. Die Ämter von Bun­des­rich­tern sind – was ihre grund­sätz­li­che Ein­be­zie­hung in den Anwen­dungs­be­reich von Art. 33 Abs. 2 GG betrifft – nicht anders gestellt als etwa die Ämter der Vor­sit­zen­den Rich­ter an Bun­des­ge­rich­ten 9 oder die Ämter der Rich­ter im Lan­des­dienst.

Modi­fi­ka­tio­nen auf­grund des Wahl­ver­fah­rens bei Bun­des­rich­tern[↑]

Nach Art. 95 Abs. 2 GG ent­schei­det über die Beru­fung der Rich­ter der in Absatz 1 genann­ten obers­ten Gerichts­hö­fe des Bun­des der für das jewei­li­ge Sach­ge­biet zustän­di­ge Bun­des­mi­nis­ter gemein­sam mit einem Rich­ter­wahl­aus­schuss, der aus den für das jewei­li­ge Sach­ge­biet zustän­di­gen Minis­tern der Län­der und einer glei­chen Anzahl von Mit­glie­dern besteht, die vom Bun­des­tag gewählt wer­den.

a)) Die Wahl als Beru­fungs­mo­dus für Bun­des­rich­ter – die bei Inkraft­tre­ten des Grund­ge­set­zes noch in Art. 96 GG gere­gelt war – hat­te nahe­zu kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­bil­der. Kon­tro­vers war die Debat­te vor allem, soweit es um die Beru­fung der Rich­ter des Obers­ten Bun­des­ge­rich­tes nach Art. 95 Abs. 3 GG in der Fas­sung vom 23.05.1949 ging. Die Fra­ge, ob die Rich­ter wie Beam­te zu ernen­nen oder von einem Aus­schuss zu wäh­len sei­en, wur­de bei den Bera­tun­gen des Grund­ge­set­zes erst­mals in der 5. Sit­zung des Aus­schus­ses für Ver­fas­sungs­ge­richts­hof und Rechts­pfle­ge des Par­la­men­ta­ri­schen Rates am 10.11.1948 erör­tert 10. Zur Begrün­dung eines Wahl­aus­schus­ses wur­de gel­tend gemacht, es kom­me dar­auf an, der Jus­tiz "wie­der eine gewis­se Ver­trau­ens­ba­sis" zu schaf­fen, was nicht durch eine "büro­kra­ti­sche Ernen­nung" durch die Bun­des­re­gie­rung oder dadurch erreicht wer­den kön­ne, dass sich die Rich­ter "gewis­ser­ma­ßen aus sich selbst" erneu­er­ten 11. Durch die Mit­wir­kung von Per­so­nen, die vom Ver­trau­en des Par­la­ments getra­gen sei­en, wer­de für die Bestel­lung der Rich­ter eine brei­te und fun­dier­te Basis geschaf­fen, so dass die Gewähl­ten von vorn­her­ein durch die Art ihrer Bestel­lung eine gewis­se Auto­ri­tät mit­bräch­ten. Den fach­li­chen Gesichts­punk­ten wer­de dadurch Genü­ge getan, dass nie­mand gegen den Wil­len des Bun­des­jus­tiz­mi­nis­ters gewählt wer­den kön­ne und dass die Lan­des­jus­tiz­mi­nis­ter an der Wahl mit­wirk­ten.

Der ers­te Deut­sche Bun­des­tag nahm die Debat­te im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren zum Rich­ter­wahl­ge­setz auf. Die SPD-Frak­ti­on hat­te bereits im Dezem­ber 1949 einen Gesetz­ent­wurf für ein Rich­ter­wahl­ge­setz ein­ge­bracht 12, dem die regie­rungs­tra­gen­den Frak­tio­nen von CDU/​CSU, FDP und DP im Mai 1950 einen eige­nen Ent­wurf ent­ge­gen­setz­ten 13. Bei dem dar­auf­hin im Aus­schuss für Rechts­we­sen und Ver­fas­sungs­recht erar­bei­te­ten Gesetz­ent­wurf 14 han­del­te es sich um eine Syn­the­se die­ser bei­den Ent­wür­fe. Zu des­sen Begrün­dung trug der Bericht­erstat­ter in der zwei­ten und drit­ten Lesung im Ple­num vor, dass "die als drit­te Gewalt sach­lich und per­sön­lich nur dem Recht und dem Gesetz unter­wor­fe­ne, von den übri­gen Gewal­ten unab­hän­gi­ge Recht­spre­chung durch die Aus­wahl der obers­ten Bun­des­rich­ter von der übri­gen Beam­ten­schaft in einem spe­zi­fisch poli­ti­schen Sin­ne unter­schie­den, durch die Mit­wir­kung maß­geb­li­cher poli­ti­scher Fak­to­ren bei ihrer Beru­fung mit den demo­kra­ti­schen Grund­be­din­gun­gen des Ver­fas­sungs­le­bens in Ein­klang gebracht, vor par­tei­po­li­ti­scher oder stan­des­mä­ßi­ger Ein­sei­tig­keit bewahrt und so in ihrer demo­kra­ti­schen Auto­ri­tät und Legi­ti­ma­ti­on gestärkt wer­den" sol­le 15.

Durch das Sech­zehn­te Gesetz zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 18.06.1968 16 wur­den Art. 95, 96 GG a.F. geän­dert. Die Vor­schrif­ten über das "Obers­te Bun­des­ge­richt" (Art. 95 GG a.F.) wur­den auf­ge­ho­ben. Art. 96 Abs. 1 und 2 GG a.F. wur­de inhalts­gleich und sprach­lich nur wenig ver­än­dert zu Art. 95 GG. Die For­mu­lie­rung "obe­re Bun­des­ge­rich­te" wur­de in "obers­te Gerichts­hö­fe" geän­dert und um deren nament­li­che Erwäh­nung ergänzt. Das Wahl­ver­fah­ren wur­de eigen­stän­dig nor­miert. Auf­ge­ho­ben wur­de Art. 96 Abs. 2 Satz 2 GG a.F.

Dem Zusam­men­wir­ken von Exe­ku­ti­ve und Legis­la­ti­ve im Rah­men die­ses "Misch­sys­tems" wird eine legi­ti­ma­ti­ons­ver­stär­ken­de Funk­ti­on bei­gemes­sen 17. Das Ver­fah­ren soll die ver­schie­de­nen poli­ti­schen Kräf­te balan­cie­ren 18 und einer Ämter­pa­tro­na­ge ent­ge­gen­wir­ken 19. Zudem soll sich in dem Ver­fah­ren über die Rich­ter­be­ru­fung nach Art. 95 Abs. 2 GG die dem föde­ra­ti­ven Staats­auf­bau ange­pass­te Jus­tiz­struk­tur wider­spie­geln 20.

Art. 95 Abs. 2 GG gibt danach ein aus zwei Akteu­ren – dem Rich­ter­wahl­aus­schuss und dem zustän­di­gen Bun­des­mi­nis­ter – bestehen­des Sys­tem mit kon­do­mi­nia­ler Struk­tur sowie das Wahl­ele­ment im Beru­fungs­ver­fah­ren vor, des­sen nähe­re Aus­ge­stal­tung durch das Rich­ter­wahl­ge­setz erfolgt. Wech­sel­be­zo­gen­heit der Ent­schei­dun­gen bei­der Akteu­re und Wahl­ele­ment erfor­dern eine Modi­fi­ka­ti­on der zu Art. 33 Abs. 2 GG bestehen­den dog­ma­ti­schen Aus­sa­gen sowie der mate­ri­el­len und for­mel­len Anfor­de­run­gen, die mit Blick auf exe­ku­tivi­sche Aus­wahl­ver­fah­ren abge­lei­tet wor­den sind.

Dem Wahl­ele­ment trü­ge eine strik­te Bin­dung der Ent­schei­dung des Rich­ter­wahl­aus­schus­ses an Art. 33 Abs. 2 GG nicht aus­rei­chend Rech­nung. Wäh­rend Art. 33 Abs. 2 GG auf die eine "‚rich­ti­ge‘ Ant­wort" 21 bezie­hungs­wei­se dar­auf gerich­tet ist, "von oben her" den Bes­ten aus­zu­wäh­len, zeich­nen sich Wah­len gera­de durch Wahl­frei­heit aus, wenn­gleich die Wähl­bar­keit zumeist von der Erfül­lung bestimm­ter Vor­aus­set­zun­gen abhängt 22. An der­ar­ti­gen (Mindest-)Wählbarkeitsvoraussetzungen sind für Bun­des­rich­ter ins­be­son­de­re die Anfor­de­run­gen von § 9 DRiG zu nen­nen sowie – man­gels ander­wei­ti­ger Bestim­mung im Sin­ne von § 28 Abs. 1 DRiG – die Vor­aus­set­zun­gen des § 10 DRiG für die Ernen­nung auf Lebens­zeit. Schließ­lich muss das Min­dest­al­ter von 35 Jah­ren erreicht sein (vgl. für den Bun­des­ge­richts­hof § 125 Abs. 2 GVG). Der mit der Wahl ein­her­ge­hen­de legi­ti­ma­to­ri­sche Mehr­wert könn­te jedoch nicht erreicht wer­den, wenn es eine Pflicht zur Wahl eines bestimm­ten Kan­di­da­ten gäbe. Es blie­be (nur) eine auf eine brei­te Grund­la­ge gestütz­te Aus­wahl, aber kei­ne Wahl­ent­schei­dung 23. Zwar müs­sen sich auch die Mit­glie­der des Rich­ter­wahl­aus­schus­ses von Art. 33 Abs. 2 GG lei­ten las­sen. Ihre Wahl­ent­schei­dung selbst ist dabei aber nicht iso­liert gericht­lich über­prüf­bar.

Für den zustän­di­gen Bun­des­mi­nis­ter bestehen der­ar­ti­ge Beson­der­hei­ten nicht. Bei sei­ner Zustim­mungs­ent­schei­dung nach § 13 RiWG ist er an Art. 33 Abs. 2 GG gebun­den.

Ein erfolg­rei­ches Beru­fungs­ver­fah­ren ist von Ver­fas­sungs wegen mit einem fak­ti­schen Eini­gungs­zwang zwi­schen dem zustän­di­gen Bun­des­mi­nis­ter und dem Rich­ter­wahl­aus­schuss ver­bun­den. Bei­de agie­ren nicht unab­hän­gig von­ein­an­der, son­dern auf­ein­an­der bezo­gen. Auf­grund die­ser geteil­ten Ver­ant­wor­tung müs­sen sie bei ihren Ent­schei­dun­gen die Bin­dun­gen, aber auch die ver­fas­sungs­recht­li­chen Frei­räu­me beach­ten, die für den jeweils ande­ren Akteur bestehen.

Auf Sei­ten des Rich­ter­wahl­aus­schus­ses bedeu­tet dies, dass er die Bin­dung des zustän­di­gen Minis­ters an Art. 33 Abs. 2 GG beach­ten muss. Das zwi­schen bei­den Orga­nen bestehen­de insti­tu­tio­nel­le Treue­ver­hält­nis 24 ver­langt, dass der Rich­ter­wahl­aus­schuss jeman­den wählt, des­sen Wahl der zustän­di­ge Minis­ter zustim­men kann.

Der zustän­di­ge Minis­ter ist dem­ge­gen­über nicht ver­pflich­tet, der Wahl nur dann zuzu­stim­men, wenn der nach sei­ner Auf­fas­sung Bes­te gewählt wor­den ist. In einem sol­chen Fall wäre die Ein­rich­tung des Rich­ter­wahl­aus­schus­ses ihrer­seits weit­ge­hend sinn­ent­leert und die poli­ti­sche Ver­ant­wor­tung für die Ent­schei­dung läge ent­ge­gen der Inten­ti­on des Art. 95 Abs. 2 GG aus­schließ­lich bei der Jus­tiz­ver­wal­tung 25. Der Minis­ter hat sich daher bei sei­ner Ent­schei­dung den Aus­gang der Wahl grund­sätz­lich zu eigen zu machen, es sei denn, die for­mel­len Ernen­nungs­vor­aus­set­zun­gen sind nicht gege­ben, die ver­fah­rens­recht­li­chen Vor­ga­ben sind nicht ein­ge­hal­ten oder das Ergeb­nis erscheint nach Abwä­gung aller Umstän­de und ins­be­son­de­re vor dem Hin­ter­grund der Wer­tun­gen des Art. 33 Abs. 2 GG nicht mehr nach­voll­zieh­bar. Dabei hat der Minis­ter unter ande­rem auch die Stel­lung­nah­men des Prä­si­di­al­rats gemäß § 57 Abs. 1 Satz 1 DRiG 26 sowie die dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen der Kan­di­da­ten zu berück­sich­ti­gen. Er ist zwar weder an eine sich aus dem Ver­gleich dienst­li­cher Beur­tei­lun­gen erge­ben­de Rang­ord­nung der Kan­di­da­tin­nen und Kan­di­da­ten noch an eine durch den Prä­si­di­al­rat etwa vor­ge­nom­me­ne Rei­hung oder an die Ein­stu­fung ein­zel­ner Bewer­ber als unge­eig­net gebun­den. Aller­dings ist er ver­pflich­tet, alle aus den Stel­lung­nah­men des Prä­si­di­al­rats und aus den dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen abzu­lei­ten­den Anhalts­punk­te für die Eig­nung, Befä­hi­gung und fach­li­che Leis­tung der Vor­ge­schla­ge­nen in sei­ne Ent­schei­dung über die Zustim­mung zur Wahl ein­zu­be­zie­hen und die­se erfor­der­li­chen­falls zu begrün­den bezie­hungs­wei­se sie sogar zu ver­wei­gern.

Unter die­sen Bedin­gun­gen muss der Leis­tungs­grund­satz des Art. 33 Abs. 2 GG ins­be­son­de­re dadurch ope­ra­tio­na­li­sier­bar gemacht wer­den, dass das Ver­fah­ren selbst ent­spre­chend aus­ge­stal­tet und die Wahl eig­nungs- und leis­tungs­ori­en­tiert "ein­ge­hegt" wird. Dies erfor­dert, dass der Rich­ter­wahl­aus­schuss sich einen Ein­druck ver­schaf­fen kann von Eig­nung, Befä­hi­gung und fach­li­cher Leis­tung der Kan­di­da­ten durch Zusam­men­stel­lung (unter ande­rem) ihrer Zeug­nis­se, dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen und der sie betref­fen­den Prä­si­di­al­rats­stel­lung­nah­men. Die Ein­hal­tung die­ser pro­ze­du­ra­len Anfor­de­rung muss nie­der­ge­legt und nach­voll­zieh­bar sein. Eine ver­fah­rens­mä­ßi­ge Absi­che­rung eines an den Kri­te­ri­en des Art. 33 Abs. 2 GG ori­en­tier­ten Beru­fungs­ver­fah­rens erfolgt fer­ner durch Begrün­dungs­pflich­ten. Sie tref­fen zwar nicht den Rich­ter­wahl­aus­schuss, wohl aber in bestimm­ten Kon­stel­la­tio­nen den zustän­di­gen Minis­ter.

Da der eigent­li­che Wahl­akt kei­ner gericht­li­chen Kon­trol­le unter­liegt, bedarf sein Ergeb­nis auch kei­ner Begrün­dung 27. Eine Begrün­dungs­pflicht ergibt sich ins­be­son­de­re nicht aus dem Gebot effek­ti­ven Rechts­schut­zes nach Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG. Zwar garan­tiert die­ses Grund­recht jedem den Rechts­weg, der gel­tend macht, durch die öffent­li­che Gewalt in eige­nen Rech­ten ver­letzt zu sein. Damit wird sowohl der Zugang zu den Gerich­ten als auch die Wirk­sam­keit des Rechts­schut­zes gewähr­leis­tet. Der Bür­ger hat einen Anspruch auf eine mög­lichst wirk­sa­me gericht­li­che Kon­trol­le in allen ihm von der Pro­zess­ord­nung zur Ver­fü­gung gestell­ten Instan­zen. Aus der Garan­tie effek­ti­ven Rechts­schut­zes folgt grund­sätz­lich die Pflicht der Gerich­te, die ange­foch­te­nen Ver­wal­tungs­ak­te in recht­li­cher und tat­säch­li­cher Hin­sicht voll­stän­dig nach­zu­prü­fen 28. Dabei rich­tet sich gericht­li­cher Rechts­schutz in gestuf­ten Ver­fah­ren häu­fig erst gegen die End­ent­schei­dung (vgl. § 44a VwGO; sie­he hier­zu Zie­kow, in: Sodan/​Ziekow, Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung, 4. Aufl.2014, § 44a Rn. 11, 52 m.w.N.). Auch im vor­lie­gen­den Fall ist es ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den, dass nach der Recht­spre­chung der Ver­wal­tungs­ge­rich­te (erst) die Ent­schei­dung des Bun­des­mi­nis­ters unmit­tel­ba­rer Ver­fah­rens­ge­gen­stand im gericht­li­chen Ver­fah­ren ist, wäh­rend es sich bei der Ent­schei­dung des Rich­ter­wahl­aus­schus­ses um einen nicht selb­stän­dig anfecht­ba­ren Ver­fah­rens­schritt han­delt 29. Gleich­zei­tig sind die ver­fas­sungs­recht­li­chen Modi­fi­ka­tio­nen des sub­jek­ti­ven Rechts zu berück­sich­ti­gen, das Art.19 Abs. 4 GG nicht gewähr­leis­tet, son­dern vor­aus­setzt 30. Im vor­lie­gen­den Fall wird der Bewer­bungs­ver­fah­rens­an­spruch aus Art. 33 Abs. 2 GG, der bereits nach stän­di­ger Recht­spre­chung ledig­lich zu einer ein­ge­schränk­ten gericht­li­chen Kon­trol­le der Aus­wahl­ent­schei­dung führt, zusätz­lich durch den in Art. 95 Abs. 2 GG vor­ge­se­he­nen Wahl­mo­dus ein­ge­schränkt.

Da der zustän­di­ge Bun­des­mi­nis­ter sich – wie dar­ge­legt – die Wahl­ent­schei­dung grund­sätz­lich zu eigen zu machen hat, tref­fen auch ihn kei­ne umfas­sen­den Begrün­dungs­pflich­ten. Erfor­der­lich ist eine Begrün­dung jedoch immer dann, wenn es sich auf­drängt, dass der Rich­ter­wahl­aus­schuss offen­kun­dig rele­van­te Aspek­te zur Eig­nung, Befä­hi­gung und fach­li­chen Leis­tung der Vor­ge­schla­ge­nen in einer den Spiel­raum des Art. 95 Abs. 2 GG über­schrei­ten­den Wei­se miss­ach­tet hat. Eine Begrün­dungs­pflicht ist ins­be­son­de­re in zwei Fäl­len anzu­neh­men. Zum einen muss der Minis­ter auf­grund des insti­tu­tio­nel­len Treue­ver­hält­nis­ses begrün­den, wenn er sei­ne Zustim­mung ver­wei­gert, da andern­falls eine Eini­gung nur schwer mög­lich wäre 31. Zum ande­ren muss der Minis­ter sei­ne Ent­schei­dung dann begrün­den, wenn er der Wahl eines nach der Stel­lung­nah­me des Prä­si­di­al­rats oder den dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen nicht Geeig­ne­ten zustimmt. Zwar ist auf­grund der feh­len­den Bin­dungs­wir­kung von dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen oder Prä­si­di­al­rats­stel­lung­nah­men 32 die Ernen­nung von Kan­di­da­ten, die mit "unge­eig­net" beur­teilt wor­den sind, nicht ohne Wei­te­res ver­fas­sungs­wid­rig . Der auch dem öffent­li­chen Inter­es­se der best­mög­li­chen Beset­zung des öffent­li­chen Diens­tes die­nen­de Grund­satz der Bes­ten­aus­le­se erfor­dert aber, Ent­schei­dun­gen nach­voll­zieh­bar zu machen und über sie Rechen­schaft abzu­le­gen, wenn sie der­art weit von grund­le­gen­den Eig­nungs­an­for­de­run­gen ent­fernt zu sein schei­nen. Art. 33 Abs. 2 GG unter­liegt inso­weit zwar Modi­fi­ka­tio­nen, wird von Art. 95 Abs. 2 GG aber nicht voll­stän­dig ver­drängt.

Aus­wir­kun­gen im vor­lie­gen­den Fall[↑]

Nach die­sen Maß­stä­ben wird die Bewer­be­rin durch den Beschluss des Nie­der­säch­si­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts nicht in ihren Rech­ten ver­letzt.

Die Wahl­vor­schlags­bö­gen ent­hiel­ten in Bezug auf die Bewer­be­rin selbst sowie den Bei­gela­de­nen unter ande­rem Anga­ben zu der Dienst­stel­lung, den Ergeb­nis­sen der juris­ti­schen Staats­prü­fun­gen, den Beför­de­run­gen, der bis­he­ri­gen beruf­li­chen Tätig­keit, der wis­sen­schaft­li­chen Betä­ti­gung, den Ver­öf­fent­li­chun­gen, ins­be­son­de­re aber auch die bis­he­ri­gen dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen sowie die Stel­lung­nah­me des Prä­si­di­al­rats des Bun­des­ge­richts­hofs 33. Damit stan­den hin­sicht­lich der Bewer­be­rin und des Bei­gela­de­nen den Mit­glie­dern des Rich­ter­wahl­aus­schus­ses alle aus­wahl­re­le­van­ten Infor­ma­tio­nen zur Ver­fü­gung.

Die Ernen­nungs­vor­aus­set­zun­gen waren bei der Bewer­be­rin eben­so wie beim Bei­gela­de­nen erfüllt. Zwar ist die Bewer­be­rin für das Amt eines Richters/​einer Rich­te­rin am Bun­des­ge­richts­hof auf­grund ihrer ober­ge­richt­li­chen Erfah­rung nach der Stel­lung­nah­me des Prä­si­di­al­rats bes­ser geeig­net. Die Wahl des Bei­gela­de­nen bleibt jedoch unter ande­rem auf­grund sei­ner dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen sowie sei­ner Ver­wen­dun­gen nach­voll­zieh­bar. Der Bun­des­mi­nis­ter der Jus­tiz und für Ver­brau­cher­schutz durf­te sich die ihrer­seits nicht zu über­prü­fen­de Wahl­ent­schei­dung daher zu eigen machen, ohne sei­ne Ent­schei­dung begrün­den zu müs­sen; auch Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG begrün­det im vor­lie­gen­den Fall – im Hin­blick auf das kon­kre­te Wahl­er­geb­nis im Übri­gen – nicht die Erfor­der­lich­keit einer Begrün­dung der Zustim­mungs­ent­schei­dung. Allein der Umstand, dass der Prä­si­di­al­rat des Bun­des­ge­richts­hofs es "begrüßt" hät­te, wenn der Bei­gela­de­ne Gele­gen­heit erhiel­te, noch zwei bis drei Jah­re spruch­rich­ter­li­che Erfah­rung am Ober­lan­des­ge­richt zu sam­meln, lös­te noch kei­ne Begrün­dungs­pflicht aus, da ihn der Prä­si­di­al­rat gleich­wohl bereits als "geeig­net" ansah.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 20. Sep­tem­ber 2016 – 2 BvR 2453/​15

  1. Nds. OVG, Beschluss vom 10.12.2015 – 5 ME 199715[]
  2. vgl. BVerfGE 139, 19, 49 Rn. 59, 55 f. Rn. 76; BVerfG, Beschluss vom 16.12 2015 – 2 BvR 1958/​13 31 m.w.N.[]
  3. vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12 2015, a.a.O.[]
  4. vgl. BVerfG, Beschluss vom 16.12 2015 – 2 BvR 1958/​13 56 m.w.N.[]
  5. vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.11.2015 – 2 BvR 1461/​15 14 m.w.N.[]
  6. vgl. BVerfG, Beschlüs­se vom 28.11.2011 – 2 BvR 1181/​11 23; und vom 24.09.2015 – 2 BvR 1686/​15 14[]
  7. vgl. Bat­tis, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 33 Rn. 25; Zöll­ner, in: Fest­schrift Isen­see, 2002, S. 359, 363 ff.; Clas­sen, JZ 2002, S. 1009 m.w.N.[]
  8. vgl. dazu all­ge­mein BVerfG, Beschluss vom 15.12 2015 – 2 BvL 1/​12 53[]
  9. vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.11.2015 – 2 BvR 1461/​15[]
  10. vgl. JÖR n.F., Bd. 1, 1951, S. 698 ff.[]
  11. vgl. zu den Zita­ten sowie den fol­gen­den Aus­füh­run­gen: JÖR n.F., Bd. 1, 1951, S. 704 f.[]
  12. BT-Drs. 1/​327[]
  13. BT-Drs. 1/​955[]
  14. BT-Drs. 1/​1088[]
  15. von Mer­katz, in: BT-Ple­nar­pro­to­koll 1/​75, S. 2727 C f.[]
  16. BGBl I S. 657[]
  17. vgl. Wit­treck, Die Ver­wal­tung der Drit­ten Gewalt, 2006, S.20; Clas­sen, Demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on im offe­nen Rechts­staat, 2009, S. 55; Min­k­ner, Die Gerichts­ver­wal­tung in Deutsch­land und Ita­li­en, 2015, S. 254 f.; zwei­felnd Mah­ren­holz, NdsVBl.2003, S. 225, 234; a.A. Gär­ditz, ZBR 2015, S. 325, 326 unter Ver­weis auf die Ent­ste­hungs­ge­schich­te von Art. 95 Abs. 3 GG a.F.[]
  18. vgl. Zätzsch, Rich­ter­li­che Unab­hän­gig­keit und Rich­ter­aus­wahl in den USA und Deutsch­land, 2000, S. 160 ff.; Böcken­för­de, Ver­fas­sungs­fra­gen der Rich­ter­wahl, 1974, S. 102 ff.[]
  19. vgl. Jach­mann, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 95 Rn. 127 [Okto­ber 2011]; krit. dage­gen z.B. Was­ser­mann, in: AK-GG, 3. Aufl.2001, Art. 95 Rn. 27 m.w.N.[]
  20. vgl. Jach­mann, a.a.O.[]
  21. Grigoleit/​Siehr, DÖV 2002, S. 455, 457[]
  22. vgl. Clas­sen, JZ 2002, S. 1009, 1012; Tschent­scher, Demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on der drit­ten Gewalt, 2006, S. 222 f.[]
  23. vgl. Diet­rich, Rich­ter­wahl­aus­schüs­se und demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on, 2007, S. 165 f.; Grigoleit/​Siehr, DÖV 2002, S. 455, 457 f.; Lovens, ZRP 2001, S. 465, 467[]
  24. vgl. Ham­bur­gi­sches OVG, Beschluss vom 14.09.2012 – 5 Bs 176/​12 23[]
  25. vgl. Tschent­scher, Demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on der drit­ten Gewalt, 2006, S. 318 f.[]
  26. vgl. zu des­sen Rol­le im Ver­fah­ren Bowitz, DÖV 2016, S. 638, 640 ff.[]
  27. vgl. bereits BVerfGE 24, 268, 276 f. sowie im Anschluss dar­an BGHZ 85, 319, 323 f.[]
  28. vgl. BVerfGE 129, 1, 20 m.w.N.[]
  29. vgl. BVerw­GE 70, 270, Leit­satz 4, 277 f. und BVerw­GE 105, 89, 91 m.w.N. sowie Gär­ditz, ZBR 2015, S. 325, 331[]
  30. vgl. BVerfGE 129, 1, 20 f. m.w.N.[]
  31. vgl. in die­ser Rich­tung Heusch, in: Schmidt-Bleib­treu, GG, 13. Aufl.2014, Art. 95 Rn. 24; und Nds. OVG, Beschluss vom 10.12 2015 – 5 ME 199/​15 41[]
  32. vgl. Schmidt-Räntsch, DRiG, 6. Aufl.2009, § 57 Rn. 17 m.w.N.[]
  33. vgl. all­ge­mein zum Inhalt Letz­te­rer auch Bowitz, DÖV 2016, S. 638, 639[]