Das niedersächsische Erfahrungsstufensystem knüpft mit dem Rückgriff allein auf die tatsächlich abgeleistete Dienstzeit typisierend an ein zulässiges besoldungsrechtliches Differenzierungsmerkmal im Sinne des Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG an, das regelmäßig ein geeignetes Mittel ist, die Berufserfahrung zu honorieren. Die biologische Alterung ist kein Umstand, der an diesem Erfahrungssatz ernstliche Zweifel aufkommen lässt.
Die zum Besoldungsaufstieg in der Niedersächsischen Besoldungsordnung A führenden Erfahrungszeiten sind unter Berücksichtigung des dem Landesgesetzgeber zustehenden weiten Gestaltungsspielraums nicht in einem Umfang festgelegt, dass der in typisierender und generalisierender Weise angenommene stufenweise Erfahrungszuwachs nicht mehr von den tatsächlichen Verhältnissen gedeckt ist und deshalb nur noch ein höheres Lebensalter zu einer höheren Einstufung in der Besoldung führt.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union1 können die Mitgliedstaaten im Einklang mit Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27.11.2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf2 – RL 2000/78/EG – Maßnahmen im Bereich der Arbeits- und Sozialpolitik vorsehen, die Ungleichbehandlungen wegen des Alters einschließen. Sie verfügen nicht nur bei der Entscheidung darüber, welches konkrete Ziel von mehreren sie dabei verfolgen wollen, sondern auch bei der Festlegung der zu seiner Erreichung geeigneten Maßnahmen über ein weites Ermessen.
Dabei hat der Unionsgerichtshof3 anerkannt, dass die Honorierung der von einem Arbeitnehmer erworbenen Berufserfahrung, die es diesem ermöglicht, seine Arbeit besser zu verrichten, in der Regel ein legitimes Ziel der Entgeltpolitik ist. Der Rückgriff auf das Kriterium des Dienstalters ist in der Regel als Mittel zur Erreichung dieses Ziels geeignet und damit angemessen, weil das Dienstalter mit der Berufserfahrung einhergeht, die den Arbeitnehmer im Allgemeinen befähigt, seine Arbeit besser zu verrichten. Deshalb hat der Arbeitgeber nicht besonders darzulegen, dass der Rückgriff auf dieses Kriterium zur Erreichung des genannten Ziels in Bezug auf einen bestimmten Arbeitsplatz geeignet ist. Anders liegt es nur, wenn der Arbeitnehmer Anhaltspunkte liefert, die geeignet sind, ernstliche Zweifel in dieser Hinsicht aufkommen zu lassen. Wird zur Festlegung des Entgelts ein System beruflicher Einstufung verwendet, dem eine Bewertung der zu verrichtenden Arbeit zugrunde liegt, braucht dabei nicht nachgewiesen zu werden, dass ein individuell betrachteter Arbeitnehmer während des einschlägigen Zeitraums eine Erfahrung erworben hat, die es ihm ermöglicht hat, seine Arbeit besser zu verrichten. Die Art der zu verrichtenden Arbeit ist objektiv zu berücksichtigen. Allerdings ist im Fall einer angemessenen Maßnahme weiter zu prüfen, ob diese unter Berücksichtigung des dem Mitgliedstaat zuerkannten weiten Ermessens im Sinne des Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG auch erforderlich ist. Nach dem unionsrechtlichen Begriffsverständnis ist ein Mittel erforderlich, wenn es nicht über das zur Erreichung des verfolgten Ziels Erforderliche hinausgeht. Insoweit hat der Unionsgerichtshof festgestellt, dass eine nationale Regelung diese Grenze überschreitet, wenn die bei der Einstellung eines Beamten stattfindende Einstufung in eine Grundgehaltsstufe anhand des Lebensalters erfolgt. Die Anknüpfung an das Lebensalter geht über das hinaus, was zur Erreichung des legitimen Ziels – der Berücksichtigung der Berufserfahrung – erforderlich ist.
Nach diesen Grundsätzen, denen das Bundesverwaltungsgericht folgt und die seiner Rechtsprechung zugrunde liegen4, ist mit den Regelungen über die Besoldung der niedersächsischen Beamten in § 7 und § 25 Abs. 1 i. V. m. Anlage 5 des Niedersächsischen Besoldungsgesetzes vom 20.12.20165 keine Ungleichbehandlung wegen des Alters im Sinne des Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG verbunden.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass es dem weiten Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten bei der Wahl der Maßnahmen zur Erreichung ihrer Ziele im Bereich der Arbeits- und Sozialpolitik entspricht, dass das nationale Verfassungsrecht dem Gesetzgeber bei den Regelungen des Besoldungsrechts einen weiten Gestaltungsspielraum einräumt. Dieser gilt sowohl hinsichtlich der Struktur als auch hinsichtlich der Höhe der Besoldung. Deshalb ist gerichtlich nicht zu überprüfen, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Es kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstandet werden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen. Dem Gesetzgeber steht es im Besonderen frei, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen. Ihm muss zugestanden werden, auch das gesamte Besoldungsgefüge und übergreifende Gesichtspunkte in den Blick zu nehmen. Jede Regelung des Besoldungsrechts muss zwangsläufig generalisieren und typisieren und wird in der Abgrenzung unvermeidbare Härten mit sich bringen. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten, Friktionen und Härten müssen grundsätzlich hingenommen werden, sofern sich für die Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt6.
Ziel des in § 7 und § 25 Abs. 1 i. V. m. Anlage 5 NBesG neu geregelten Besoldungssystems ist die Honorierung der Berufserfahrung. Dies ergibt sich aus dem klaren Wortlaut des § 25 Abs. 1 Satz 1 NBesG und aus seinem Sinn und Zweck, die sich der Entstehungsgeschichte eindeutig entnehmen lassen. Nach dem Wortlaut der Norm erfolgt die Zuordnung eines Beamten zu einer Besoldungsstufe nach der Dauer seiner dienstlichen Erfahrung. Dies entspricht der Intention des Landesgesetzgebers, wonach das bisherige, auf dem sog. Besoldungsdienstalter beruhende Besoldungssystem durch ein Modell abgelöst werden sollte, das sich allein nach dem Kriterium der Berufserfahrung bestimmt. Im Hinblick darauf sollte die bisherige Verfahrensweise des Ansteigens der Grundgehälter in der Besoldungsordnung A durch einen individuellen, am Dienstalter orientierten Aufstiegsrhythmus ersetzt werden. Dass mit der Beibehaltung der vormaligen Tabellenstruktur zugleich eine Verminderung des Lebenseinkommens vermieden werden sollte, diente dem Zweck, den Besitzstand bereits ernannter Beamter zu wahren7.
Mit dem Rückgriff allein auf die tatsächlich abgeleistete Dienstzeit knüpft der Landesgesetzgeber typisierend an ein zulässiges besoldungsrechtliches Differenzierungsmerkmal im Sinne des Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG an, das regelmäßig ein geeignetes Mittel ist, die Berufserfahrung zu honorieren. Die Beschwerdebegründung zeigt keine Situation auf, die ernstliche Zweifel im Sinne der Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs an dem von ihm aufgestellten Erfahrungssatz aufkommen lassen8. Mit dem Verweis auf den biologischen Alterungsprozess stellt die Beschwerde den dem Erfahrungssatz zugrunde liegenden Lebenssachverhalt und damit die Anwendbarkeit des Erfahrungssatzes nicht in Abrede. Der Erfahrungssatz geht gerade davon aus, dass Beamte mit ihrer erstmaligen Einstellung ungeachtet ihres Einstellungsalters Berufserfahrung erwerben, die nach Maßgabe der absolvierten Dienstzeit und damit des fortschreitenden biologischen Alters zunimmt9. Umstände, die aufgrund ihrer Atypik den regelmäßig gerechtfertigten Schluss nicht mehr hinreichend sicher erscheinen lassen, sieht das Bundesverwaltungsgericht nicht.
Das niedersächsische Erfahrungsstufensystem stellt nach dem Verständnis der Richtlinienbestimmung auch eine erforderliche Maßnahme dar. Das Besoldungssystem geht nicht über das zur Erreichung des Ziels Erforderliche hinaus. Unter Berücksichtigung des dem niedersächsischen Besoldungsgesetzgeber zustehenden weiten Gestaltungsspielraums sind die zum Besoldungsaufstieg führenden Erfahrungszeiten nicht in einem Umfang festgelegt, dass der in typisierender und generalisierender Weise angenommene stufenweise Erfahrungszuwachs nicht mehr von den tatsächlichen Verhältnissen gedeckt ist und deshalb nur noch ein höheres Lebensalter zu einer höheren Einstufung führt.
Der Landesgesetzgeber hat bezogen auf die jeweiligen Besoldungsgruppen die Erfahrungsstufen unterschiedlich gestaffelt, wobei das Grundgehalt je nach Stufe nach unterschiedlichen Zeitabständen von zunächst zwei bis später vier Jahren steigt. Die honorierbare Erfahrungszeit ist in den jeweiligen Besoldungsgruppen unterschiedlich begrenzt. Frühestens nach 14 Jahren und spätestens nach 28 Jahren findet keine weitere Steigerung der Besoldung wegen erworbener Erfahrung mehr statt, in der Besoldungsgruppe des Klägers, Besoldungsgruppe A 10, nach 26 Jahren Dienstzeit (vgl. § 25 Abs. 1 i. V. m. Anlage 5 NBesG).
Die Einschätzung des niedersächsischen Gesetzgebers, dass mit den für die jeweiligen Besoldungsgruppen pauschal festgelegten Abschnitten der Dienstzeit typischerweise – wenn auch mit zunehmender Dauer verlangsamt und bei niedrigen Besoldungsgruppen früher endend – ein Zuwachs an Berufserfahrung einhergeht, die im Allgemeinen im Vergleich zu Dienstjüngeren zur besseren Verrichtung der Arbeit führt, erweist sich nicht als evident sachwidrig. Der Gesetzgeber war nicht gehindert, die bis zur Novellierung des Besoldungsrechts geltende Tabellenstruktur (Dauer von zwei, drei und vier Jahren) in das Erfahrungsstufensystem mit der plausiblen Erwägung zu übernehmen, dass der Erfahrungsgewinn in den ersten Berufsjahren schneller erfolge als später10. Auch die vormalige Besoldungstabelle ermöglichte den stufenweisen Aufstieg in der Besoldungsgruppe nach Maßgabe der Berufserfahrung. Der Aufstieg knüpfte an das fortschreitende Lebensalter und damit an das Dienstalter an. Der Verstoß gegen das Benachteiligungsverbot des Art. 6 Abs. 1 RL 2000/78/EG lag allein darin, dass die erstmalige Einstufung in eine bestimmte Stufe einer bestimmten Besoldungsgruppe eines Beamten ohne jede Berufserfahrung anhand seines Lebensalters vorgenommen wurde und damit über das verfolgte Ziel der Berücksichtigung der Berufserfahrung hinausging11.
Weiter hat der Landesgesetzgeber die unterschiedliche Stufenzahl und das Erreichen des Endgrundgehalts nach unterschiedlich langen Zeiträumen nachvollziehbar damit begründet, dass sich der mögliche Erfahrungszuwachs in der Dienstzeit nach den zu erfüllenden Dienstaufgaben bestimmt; folglich in höheren, mit schwierigen Aufgaben betrauten Besoldungsgruppen auch länger substanziell neue Berufserfahrungen gewonnen werden können10. Davon ausgehend ist seine Einschätzung nicht zu beanstanden, dass im gehobenen Dienst in den Besoldungsgruppen A 9 und A 10 über eine Dienstzeit von 26 Jahren honorierbare Berufserfahrungen erworben werden können, die grundsätzlich befähigen, Arbeit besser zu verrichten. Im Hinblick auf das von Beamten des gehobenen Dienstes zu bewältigende Aufgabenspektrum in unterschiedlichen Aufgabenbereichen ist es nicht sachfremd, typischerweise einen Erfahrungszuwachs über einen Zeitraum anzunehmen, der sich auch im Fall vorgezogener Altersgrenzen bei Polizeivollzugsbeamten (§ 109 Abs. 1 und 2 NBG) oder bei Beamten des Feuerwehrdienstes (§ 115 Abs. 1 NBG) auf etwa zwei Drittel bis sieben Zehntel der gesamten Dienstzeit dieser Beamten erstreckt.
Eine Sachwidrigkeit folgt auch nicht daraus, dass für die Laufbahnen der Fachrichtung Polizei eine niedrigere Einstellungshöchstaltersgrenze für den Vorbereitungsdienst von 32 Jahren und für das Probebeamtenverhältnis von 35 Jahren wegen der besonderen körperlichen Anforderungen an die Polizeitätigkeit gilt (vgl. § 108 NBG). Dies zwingt den Gesetzgeber nicht, bei der Besoldungsstufung den Grad der körperlichen Beanspruchung oder der körperlichen Leistungsfähigkeit zu berücksichtigen. Die in den Laufbahnen der Fachrichtung Polizei zu verrichtenden Tätigkeiten sind ihrer Art nach objektiv durch eine Wechselbeziehung zwischen körperlich anspruchsvollen Aufgaben, die von lebensjüngeren Beamten zu erfüllen sind, und körperlich weniger anspruchsvollen Aufgaben gekennzeichnet12. Deshalb ist es nicht zu beanstanden, wenn der Normgeber im Rahmen seines weiten Ermessens generalisierend und pauschalierend die Dienstbiographie in den Blick nimmt und auf den in den jeweiligen Tätigkeitszeiträumen erlangten Erfahrungszuwachs abstellt.
Das niedersächsische Erfahrungsstufensystem führt nicht zu einer Ungleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) der Gruppe der Beamten gegenüber der Gruppe der Tarifbeschäftigten des Landes, die spätestens nach einer anforderungsgerecht absolvierten Zeit von 15 Berufsjahren die Endstufe der Entgelttabelle erreichen (vgl. § 16 TV-L). Wegen der strukturellen Unterschiede sind Tarifvertragsrecht und Besoldungsrecht nicht vergleichbar.
Das Vorbringen, das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht13 habe den Rechtssatz gebildet, jegliche Berufserfahrung führe automatisch zu besserer Arbeit, und dabei verkannt, dass es bei dem Rückgriff auf das Kriterium des Dienstalters als besoldungsrechtliches Differenzierungsmerkmal Grenzen gebe, ist unrichtig. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass der niedersächsische Gesetzgeber zwischen den einzelnen Besoldungsgruppen und den damit einhergehenden beruflichen Herausforderungen, die zu unterschiedlich langen Erfahrungszuwachsen führen, unterschieden und die Erfahrungszeit begrenzt hat, indem er die Dienstzeit nicht bis zur regulären Pensionierung als zu honorierende Erfahrungszeit ausgestaltet, sondern auf höchstens 28 Jahre beschränkt hat. Das so ausgestaltete Erfahrungsstufensystem hat das Berufungsgericht unter Zugrundelegung der von der Beschwerde zitierten Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs14 – entscheidungstragend auch – im Hinblick auf den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers unbeanstandet gelassen.
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 27. Juli 2023 – 2 B 46.22
- vgl. EuGH, Urteile vom 16.10.2007 – C-411/05, Palacios de la Villa, Rn. 68; vom 12.10.2010 – C-45/09, Rosenbladt, Rn. 41; und vom 19.06.2014 – C-501/12 u. a., Specht u. a., Rn. 46, 49[↩]
- ABl. L 303 S. 16[↩]
- vgl. EuGH, Urteile vom 17.10.1989 – C-109/88, Danfoss, Rn. 24; vom 03.10.2006 – C-17/05, Cadman, Rn. 34 ff., 40; und vom 19.06.2014 – C-501/12 u. a., Specht u. a., Rn. 48 ff.[↩]
- vgl. BVerwG, Urteile vom 30.10.2014 – 2 C 3.13, BVerwGE 150, 255 und vom 30.10.2014 – 2 C 6.13, BVerwGE 150, 234 sowie Beschluss vom 27.06.2019 – 2 B 7.18, Buchholz 245 LandesBesR Nr. 21 Rn. 36 [↩]
- Nds. GVBl.2016, 308; Nds. GVBl.2017, 64 – NBesG[↩]
- stRspr, vgl. nur BVerfG, Urteil vom 05.05.2015 – 2 BvL 17/09 u. a., BVerfGE 139, 64 Rn. 94; Beschlüsse vom 04.04.2001 – 2 BvL 7/98, BVerfGE 103, 310 <320> und vom 06.05.2004 – 2 BvL 16/02, BVerfGE 110, 353 <364 f.>[↩]
- LT-Drs. 17/3512 S. 131 f.[↩]
- vgl. EuGH, Urteil vom 03.10.2006 – C-17/05, Cadman, Rn. 34 ff., 40[↩]
- vgl. EuGH, Urteil vom 19.06.2014 – C-501/12 u. a., Specht u. a., Rn. 50[↩]
- vgl. LT-Drs. 17/3512 S. 131[↩][↩]
- vgl. EuGH, Urteil vom 19.06.2014 – C-501/12 u. a., Specht u. a., Rn. 50 und 51; BVerwG, Urteil vom 30.10.2014 – 2 C 3.13, Buchholz 245 LandesBesR Nr. 8 Rn. 15[↩]
- vgl. LT-Drs. 18/149 S. 32[↩]
- Nds. OVG, Urteil vom 28.09.2022 – 5 LB 59/20[↩]
- EuGH, Urteile vom 03.10.2006 – C-17/05, Cadman, Rn. 34 ff.; und vom 19.06.2014 – C-501/12 u. a., Specht u. a., Rn. 48 ff.[↩]
