Das Ruhegehalt eines Beamten – und die Wartefrist nach der letzten Beförderung

33 Abs. 5 GG umfasst den Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt mit der Modifikation, dass der Beamte das letzte Statusamt vor dem Eintritt in den Ruhestand bereits einen Zeitraum innehatte, der zwei Jahre nicht überschreiten darf.

Das Bundesverfassungsgericht hat in zwei Entscheidungen über Regelungen entschieden, die eine Wartefrist bei der Versorgung aus dem letzten Amt vorsahen. Danach ist eine Wartefrist von zwei Jahren mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar, nicht aber eine Wartefrist von drei Jahren.

Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG zählt der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt, der um eine Wartefrist modifiziert ist. Bereits im traditionsbildenden Zeitraum galt der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt nicht uneingeschränkt, sondern war zunächst im Wesentlichen nur bei einzelnen Beamtenverhältnissen, später stets an die Bedingung geknüpft, dass der Beamte die Dienstbezüge seines letzten Amtes zumindest ein Jahr lang erhalten hatte¹. Die überkommenen Regelungen sind daher modifizierender Bestandteil dieses Bemessungsprinzips². Schlussfolgerungen hieraus auf die Zulässigkeit weiterer Einschränkungen des Grundsatzes lassen sich nicht ziehen³. Die Wartefrist wurde als Abgrenzung verstanden und sollte auch nur als solche wirken⁴.

Eine Wartefrist von zwei Jahren stellt keine neuartige Durchbrechung des Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt dar. Sie ist vielmehr eine bloße Erweiterung des überlieferten und daher verfassungsrechtlich unbedenklichen Teils dieses Grundsatzes⁵. Eine Wartefrist von drei Jahren hat das Bundesverfassungsgericht indessen mit Art. 33 Abs. 5 GG für unvereinbar angesehen. Eine derart lange Wartefrist modifiziert den Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt nicht lediglich. Es handelt sich vielmehr um eine grundlegende Veränderung und damit um die Preisgabe des Prinzips amtsgemäßer Versorgung⁶.

Eine weitere Frage ist, ob bei der Bemessung der Versorgungshöhe die langjährige Diskrepanz zwischen übertragenen Funktionen und Statusamt zu berücksichtigen ist. Zum Verhältnis von Statusamt und Funktion hat das Bundesverfassungsgericht in verschiedenen Entscheidungen Stellung genommen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gewährleistet die Verfassung die Unabhängigkeit des Beamten. Hierzu soll ihn die „grundsätzlich lebenszeitige Übertragung des seinen Funktionen entsprechenden statusrechtlichen Amtes seiner Laufbahn befähigen“⁷. Das Lebenszeitprinzip schützt nicht nur den Grundstatus des Beamten auf Lebenszeit, sondern auch das ihm jeweils übertragene statusrechtliche Amt⁸. Zwar ist die „eindeutige Verknüpfung von Status und Funktion“ selbst kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums und daher in diesem Sinne verfassungsrechtlich nicht geboten⁹. Sie ist allerdings „besonders geeignet“, anderen hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums Rechnung zu tragen¹⁰. Hierzu zählen das Prinzip der lebenszeitigen Übertragung aller einer Laufbahn zugeordneten Ämter, das Leistungsprinzip und der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation¹¹.

Dies hat zur Folge, dass grundsätzlich ein Dienstposten mit den ihm zugewiesenen Funktionen einem Statusamt entsprechen sollte. Eine „Dienstpostenbündelung“ – also die Zuordnung eines Dienstpostens zu mehreren Statusämtern – ist nur unter engen Voraussetzungen zulässig¹². In einer Kammerentscheidung hat das Bundesverfassungsgericht entsprechend formuliert, dass „ein dauerhafter Überhang von Beförderungsdienstposten gegenüber entsprechenden Statusämtern ein strukturelles Problem darstellt (…)“. Dieses Problem sei nicht durch eine Beförderung einzelner Beamter „in den Griff zu bekommen“. Vielmehr liege die Lösung in der „sukzessiven Angleichung von Dienstposten und Statusämtern“¹³.

Gemessen hieran sind die beiden hier vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Verfassungsbeschwerden eines saarländischen und eines rheinland-pfälzischen Beamten, die beide innerhalb der zweijährigen Wartefrist vor der Pensionierung befördert wurden, das funktionelle Amt jedoch beide schon länger ausgeübt hatten, jedenfalls unbegründet. Die zugrundeliegenden gesetzlichen Regelungen einer versorgungsrechtlichen Wartefrist ohne Anrechnung der Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben vor der Beförderung verstoßen nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführer auch nicht in ihren Rechten aus Art. 33 Abs. 2 und 5 GG.

 Die versorgungsrechtlichen Regelungen, die eine Wartefrist für die Versorgung aus dem letzten Amt vorsehen, ohne die Wahrnehmung höherwertiger Aufgaben vor der letzten Beförderung anzurechnen, sind mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar. Eine Wartefrist von zwei Jahren bleibt im Rahmen der überkommenen und damit verfassungsrechtlich unbedenklichen Modifizierung des Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt. Art. 33 Abs. 5 GG gibt auch keine Anrechnungsregelung vor. Zwar begegnet das strukturelle Auseinanderfallen von Statusamt und ausgeübter Funktion verfassungsrechtlichen Bedenken. Jedoch verlangt der langjährige Einsatz auf einem höherwertigen Dienstposten ohne Beförderung in das entsprechende Statusamt nicht notwendig im Versorgungsrecht eine Anrechnung auf verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Wartezeiten.

Der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt, der gemäß Art. 33 Abs. 5 GG bei der Regelung und Fortentwicklung des Beamtenrechts nicht nur zu berücksichtigen, sondern zu beachten ist¹⁴, wird durch eine Wartefrist von zwei Jahren nicht durchbrochen. Eine zweijährige Wartefrist bleibt im Rahmen der überkommenen und damit verfassungsrechtlich unbedenklichen Modifizierung des Grundsatzes¹⁵.

Die Vorgaben des Art. 33 Abs. 5 GG sind hiermit erschöpft. Der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt gilt nach dargelegten Maßstäben nicht in einem umfassenden, sondern in dem um die Wartefrist modifizierten Sinne. Die Wartefrist ist damit keine rechtfertigungsbedürftige Ausnahme, die ihrerseits Rückausnahmen vorsehen müsste. Daher ergibt sich aus Art. 33 Abs. 5 GG weder eine Pflicht des Gesetzgebers, für bestimmte Fallkonstellationen Ausnahmen von der Wartefrist vorzusehen, noch muss eine zweijährige Wartefrist mit einer Anrechnungsregelung verknüpft sein.

 Die Grenzen, die Art. 33 Abs. 5 GG dem Gesetzgeber bei der Regelung und Fortentwicklung des Beamtenrechts vorgibt, beinhalten nicht das Gebot, Ausnahmen von einer Wartefrist für bestimmte Fallkonstellationen vorzusehen. Dies gilt entgegen der Annahme des Beschwerdeführers zu I. auch für die Fälle, in denen ein Beamter einen höherwertigen Dienstposten bereits vor der Beförderung innehatte.

Zwar hat das Bundesverfassungsgericht auf das Ziel der überkommenen Wartefrist hingewiesen, Gefälligkeitsbeförderungen die versorgungsrechtliche Anerkennung zu versagen. Ebenso hat es für bedeutsam angesehen, dass eine kurze Dienstzeit „in Reichweite“ des Ruhestands es dem Beförderten oft nicht mehr ermöglicht, eine dem neuen Amt noch entsprechende Leistung zu erbringen. Hieraus folgen auch verhältnismäßig enge Grenzen für den Gesetzgeber¹⁵. Diese Grenzen beziehen sich aber auf die Dauer der Frist. Eine Erstreckung über zwei Jahre hinaus lässt sich nicht mehr rechtfertigen¹⁶. Aus den Zielsetzungen der überkommenen Wartefrist folgt hingegen nicht ihre Unanwendbarkeit in bestimmten Fallkonstellationen. Insbesondere lässt sich aus den Zielsetzungen nicht ableiten, dass die den Grundsatz modifizierende Wartefrist ihrerseits modifiziert werden müsste. Dies gilt namentlich für Fallkonstellationen wie die Wahrnehmung einer höherwertigen Tätigkeit vor der Beförderung, denen bei der Herausbildung der Modifikation des Grundsatzes keine Bedeutung zukam.

Die Notwendigkeit einer Anrechnungsregelung ergibt sich auch nicht aus einem untrennbaren Zusammenhang zwischen einer zweijährigen Wartefrist und einer Anrechnungsregelung.

ar hat das Bundesverfassungsgericht die Wartefrist gemäß § 5 Abs. 3 BeamtVG in der Fassung vom 22.12.1981¹⁷ für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt, weil die Ausnahmeregelungen des § 5 Abs. 4 BeamtVG Art. 3 Abs. 1 GG verletzten¹⁸. Von diesem Mangel waren wegen ihres engen Zusammenhangs auch diejenigen Ausnahmen betroffen, die das Bundesverfassungsgericht als verfassungsrechtlich unbedenklich ansah – darunter auch die Anrechnung von Zeiten, in denen der Beamte die Obliegenheiten des höheren Amtes bereits wahrgenommen hatte¹⁹. Hieraus folgt jedoch nicht, dass eine Wartefrist von zwei Jahren ohne Anrechnungsregelung mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar wäre. Vielmehr hat das Bundesverfassungsgericht von einer Nichtigerklärung allein der Ausnahmeregelungen im Hinblick auf die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers abgesehen, für den mehrere Möglichkeiten zur Beseitigung des Verfassungsverstoßes bestanden²⁰.

Die Verfassungswidrigkeit einer zweijährigen Wartefrist ohne Anrechnungsregelung hat das Bundesverfassungsgericht nicht festgestellt. Die Streichung der Anrechnungsregelung durch die Änderung des § 5 Abs. 3 BeamtVG durch das Versorgungsreformgesetz vom 29.06.1998²¹ hat es vielmehr nur im Zusammenhang mit der Verlängerung der Wartefrist vor dem tatsächlichen Hintergrund beanstandet, dass Dienstposten und Statusamt auseinanderfallen. Dadurch, dass die Anrechnung von Zeiten entfallen sei, in denen der Beamte vor der Beförderung die Aufgaben des ihm später übertragenen Amtes tatsächlich wahrgenommen habe, habe sich die Wartezeit zusätzlich verlängert²². Angesichts einer Praxis, nach der Beamte höherwertige Funktionen ausüben, ohne dass ihre besoldungsrechtliche Situation dies honoriere, habe die Wartefrist in diesen Fällen die Folge, dass der Beamte den Dienstposten zwar erheblich länger als die Wartefrist bekleide, ihm jedoch wegen der verzögerten Beförderung nicht nur die entsprechende Besoldung, sondern auch die versorgungsrechtliche Anerkennung des tatsächlich wahrgenommenen Dienstpostens versagt werde²³. Diese Änderung hat das Bundesverfassungsgericht aber weder in der Sache als unangemessen gewertet noch für verfassungswidrig erklärt.

Soweit das Bundesverwaltungsgericht in der Folge angenommen hat, der Gesetzgeber habe mit einer Wartefrist von zwei Jahren unter Anrechnung von Zeiten der Wahrnehmung der Aufgaben des Beförderungsamtes die Grenze ausgeschöpft, bis zu der er den Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt einschränken könne²⁴, handelt es sich um eine – nicht tragende – Erwägung zur Auslegung des im konkreten Fall anzuwendenden Beamtenversorgungsgesetzes, an der das Bundesverwaltungsgericht in den hier angegriffenen Entscheidungen nicht festhält²⁵.

Das Auseinanderfallen von Statusamt und Amt im abstrakt oder konkret funktionellen Sinne begegnet Bedenken. Eine stärkere Kongruenz von Statusamt und Funktion dürfte nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geboten sein, obwohl diese Kongruenz selbst kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums ist. Es spricht viel dafür, dass sie der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation – verstanden auch im Sinne einer beschäftigungsangemessenen Alimentation – erfordert.

Aus diesen Bedenken folgt jedoch nicht, dass bei einer zweijährigen Wartefrist die Anrechnung von Zeiten höherwertiger Tätigkeiten verfassungsrechtlich geboten beziehungsweise ohne eine solche Anrechnung die Wartefrist verfassungswidrig ist. Eine versorgungsrechtliche Anrechnung bliebe eine Sonderregelung, die das strukturelle Auseinanderfallen von Amt im statusrechtlichen und Amt im abstrakt oder konkret funktionellen Sinne nur nachgelagert und partiell sowie zudem nicht für alle hiervon betroffenen Beamtinnen und Beamten kompensiert. Sie zielte damit lediglich auf die Behandlung eines versorgungsrechtlichen „Symptoms“, anstatt die – möglicherweise verfassungswidrige – Praxis von ihrer „Wurzel“ her zu ändern.

Die angegriffenen Entscheidungen verkennen diese Maßstäbe nicht und verletzen daher die Beschwerdeführer nicht in ihren Rechten aus Art. 33 Abs. 2 und 5 GG. Die Fachgerichte gehen davon aus, dass die Ursache der vorliegenden Sachverhalte in dem strukturellen Auseinanderfallen von Statusamt und Funktion liegt. Es ist nicht zu beanstanden, dass sie daraus nicht zu der Schlussfolgerung gelangen, diese Situation müsse über das Versorgungsrecht aufgelöst werden.

Das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes hat seine Entscheidung insbesondere damit begründet, dass § 5 Abs. 3 Satz 1 SBeamtVG nicht deshalb verfassungswidrig sei, weil die Verknüpfung von Status und Funktion zu dem von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Bereich gehöre. Zwar würden sich aus dem Auseinanderfallen von Statusamt und Dienstposten „Härten“ auch für das Ruhegehalt ergeben. Diese Härten folgten aber nicht aus der streitgegenständlichen Regelung und der darin nicht vorgesehenen Anrechnungsregelung, sondern aus der vom Dienstherrn praktizierten „Topfwirtschaft“.

Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat ausgeführt, dass die Rechtsstellung des Beamten seit jeher durch die Statusamtsbezogenheit gekennzeichnet sei. Daher gehe das Beamtenrecht auch davon aus, dass mit der Übertragung eines Amtes im abstrakt-funktionellen Sinne die Verleihung eines entsprechenden Statusamts verknüpft sei.

Das Bundesverwaltungsgericht hat insbesondere darauf verwiesen, dass es der Gesamtkonzeption der Beamtenversorgung widerspräche, wenn vom Statusamt abweichende, höherwertige Dienstleistungen bei der Bemessung der Versorgung zu berücksichtigen wären. Das Grundgesetz verlange nicht, den Bezug der Alimentationshöhe zum Statusamt aufzuweichen, „um Missstände zu kompensieren, die dadurch entstehen, dass der Dienstherr in zuweilen nicht mehr vertretbarem Umfang Amt und Funktion auseinanderfallen lässt“.

Aus den von den Gerichten angesprochenen Missständen ergibt sich aber noch nicht, dass es verfassungsrechtlich geboten wäre, gerade die versorgungsrechtlichen Folgen zu beheben. Selbst wenn sich das Auseinanderfallen von Status und Funktion als eine Verletzung des aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Leistungsprinzips darstellen sollte und es „zwingend“ erforderlich gewesen wäre, dass der Haushaltsgesetzgeber genügend der Wertigkeit der Dienstposten der Rechtspfleger entsprechende Planstellen zur Verfügung stellt, so begründet das Versäumnis doch keinen versorgungsrechtlichen Handlungsbedarf. 

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 4. Mai 2022 – 2 BvR 1330/16

1. vgl. BVerfGE 61, 43 <56 ff.>[↩]
2. vgl. BVerfGE 61, 43 <60>[↩]
3. BVerfGE 11, 203 <211> 61, 43 <60>[↩]
4. BVerfGE 61, 43 <61>[↩]
5. BVerfGE 61, 43 <61 f.>[↩]
6. vgl. BVerfGE 117, 372 <384 ff.>[↩]
7. vgl. BVerfGE 70, 251 <267> 121, 205 <222>[↩]
8. vgl. BVerfGE 121, 205 <222> 141, 56 <71 f. Rn. 39> 149, 1 <18 Rn. 36>[↩]
9. vgl. BVerfGE 141, 56 <72 Rn. 40, 76 f. Rn. 53>[↩]
10. vgl. BVerfGE 141, 56 <76 f. Rn. 53>[↩]
11. vgl. BVerfGE 70, 251 <266> 141, 56 <76 f. Rn. 53>[↩]
12. vgl. BVerfGE 141, 56 <77 Rn. 54>[↩]
13. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2013 – 2 BvR 2582/12, Rn. 23[↩]
14. vgl. BVerfGE 61, 43 <58>[↩]
15. vgl. BVerfGE 61, 43 <61>[↩][↩]
16. vgl. BVerfGE 61, 43 <61 f.>[↩]
17. BGBl I S. 1523[↩]
18. BVerfGE 61, 43[↩]
19. vgl. BVerfGE 61, 43 <63 ff., 68>[↩]
20. vgl. BVerfGE 61, 43 <68>, unter Verweis auf BVerfGE 28, 227 <242 f.>[↩]
21. BGBl I S. 1666[↩]
22. vgl. BVerfGE 117, 372 <384 f.>[↩]
23. BVerfGE 117, 372 <385>[↩]
24. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.09.2012 – 2 C 48/11 22[↩]
25. vgl. BVerwGE 154, 253 Rn. 16[↩]