Von der disziplinarrechtlich gebotenen Entfernung aus dem Beamtenverhältnis kann nicht deshalb abgesehen werden, weil das Disziplinarverfahren unangemessen lange gedauert hat.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der allgemeine Rechtsgrundsatz der Verwirkung auf die Ausübung der Disziplinarbefugnis keine Anwendung findet. Die disziplinarische Verfolgung von Dienstvergehen kann nicht durch Verwirkung oder durch Verzicht seitens des Dienstherrn ausgeschlossen werden. Dieser Rechtsprechung liegt die Erwägung zugrunde, dass der Zweck der Disziplinarbefugnis nicht darin liegt, begangenes Unrecht zu vergelten. Vielmehr geht es darum, unter Beachtung des Schuldprinzips und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit die Integrität des Berufsbeamtentums und die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes aufrechtzuerhalten. Für eine Anwendung des Rechtsinstituts der Verwirkung ist neben den gesetzlichen Regelungen über Disziplinarmaßnahmeverbote wegen Zeitablaufs und Verwertungsverbote (vgl. §§ 18, 19 HDG) kein Raum1.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist auch geklärt, dass es die unangemessene Dauer des Disziplinarverfahrens nicht rechtfertigt, von der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis abzusehen, wenn diese Maßnahme disziplinarrechtlich geboten ist:
Die Grundsätze für die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme für ein Dienstvergehen ergeben sich hier aus § 16 Abs. 1 Satz 2 bis 4, Abs. 2 HDG. Für ihre Auslegung kann auf die Rechtsprechung des Senats zu den Bemessungsregelungen des § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4, Abs. 2 BDG zurückgegriffen werden, weil landes- und bundesgesetzliche Regelungen wörtlich übereinstimmen.
Danach hat sich die Maßnahmebemessung an dem Zweck der Disziplinarbefugnis zu orientieren, der darin liegt, die Integrität des Berufsbeamtentums und damit die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes zu gewährleisten. Daher ist Gegenstand der disziplinarrechtlichen Betrachtung und Wertung die Frage, ob ein Beamter nach seiner gesamten Persönlichkeit noch im Beamtenverhältnis tragbar ist und falls dies zu bejahen ist, ob durch eine Disziplinarmaßnahme auf ihn eingewirkt werden muss, um zu verhindern, dass der Beamte das für die Dienstausübung unabdingbare Vertrauen dauerhaft verliert. Allerdings sind bei der Ausübung der Disziplinarbefugnis das Schuldprinzip und das Gebot der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Daraus folgt, dass die Disziplinarmaßnahme nach einer Gesamtwürdigung aller im Einzelfall bedeutsamen be- und entlastenden Umstände unter Berücksichtigung des Persönlichkeitsbildes des Beamten zu bestimmen ist, wobei der Schwere des Dienstvergehens richtungweisende Bedeutung zukommt. Die Entfernung des Beamten aus dem Beamtenverhältnis ist geboten, wenn der Beamte das Vertrauen des Dienstherrn oder der Allgemeinheit endgültig verloren hat. Dies ist der Fall, wenn die Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ergibt, der Beamte werde auch künftig in erheblicher Weise gegen Dienstpflichten verstoßen oder die durch sein Fehlverhalten herbeigeführte Schädigung des Ansehens des Berufsbeamtentums sei bei Fortführung des Beamtenverhältnisses irreparabel2.
Ist der Beamte nach diesen Bewertungsmaßstäben wegen eines schwerwiegenden Dienstvergehens im öffentlichen Dienst untragbar geworden, so kann er nicht deshalb Beamter bleiben, weil das Disziplinarverfahren unangemessen lange gedauert hat. In diesem Fall lässt sich die Anerkennung eines Milderungsgrundes der überlangen Verfahrensdauer nicht mit dem Zweck der Disziplinarbefugnis vereinbaren. Die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes wäre nicht mehr gewährleistet, wenn Beamte, deren berufliche Integrität dauerhaft beschädigt ist, weiterhin Dienst leisten würden. Ergibt die Gesamtwürdigung dagegen, dass eine pflichtenmahnende Disziplinarmaßnahme notwendig, aber auch ausreichend ist, steht fest, dass der Beamte im öffentlichen Dienst noch tragbar ist. Nur unter dieser Voraussetzung kann eine unangemessen lange Verfahrensdauer bei der Bestimmung der Disziplinarmaßnahme unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit mildernd berücksichtigt werden3.
Daran ist auch unter Berücksichtigung des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK festzuhalten. Diese Vorschrift gewährleistet und konkretisiert das Recht jeder Person auf ein faires Verfahren über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage. Sie benennt als Bestandteil des Fairnessgebots ausdrücklich das Recht, dass über eine derartige Streitigkeit innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Daraus folgt ein Anspruch auf gerichtliche Entscheidung innerhalb angemessener Zeit.
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat den Anwendungsbereich des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK nunmehr auch auf Disziplinarverfahren erstreckt. Danach liegt ein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK vor, wenn das Disziplinarverfahren von seiner Einleitung durch den Dienstherrn bis zum rechtskräftigen Abschluss unangemessen lang gedauert hat. Die Angemessenheit ist aufgrund einer Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung der Schwierigkeit des Falles, des Verhaltens des Beamten, der Vorgehensweise der Behörden und Gerichte sowie der Bedeutung des Verfahrens für den Beamten zu beantworten4.
Eine unangemessen lange Verfahrensdauer im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK hat jedoch nicht zur Folge, dass dem Betroffenen aus diesem Grund eine Rechtsstellung eingeräumt werden muss, die im Widerspruch zu dem entscheidungserheblichen innerstaatlichen materiellen Recht steht. Vielmehr kann die unangemessene Verfahrensdauer für den Ausgang des zu lange dauernden Rechtsstreits nur dann zugunsten des Betroffenen berücksichtigt werden, wenn das innerstaatliche Recht dies vorsieht oder zulässt. Ob diese Möglichkeit besteht, ist durch die Auslegung der einschlägigen materiellrechtlichen Bestimmungen zu ermitteln.
Dies wird durch die Europäische Menschenrechtskonvention und die dazu ergangene Rechtsprechung des EGMR bestätigt. Stellt der EGMR eine Verletzung des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK fest, billigt er dem Betroffenen eine billige Entschädigung zu, wenn vollständige Wiedergutmachung nach innerstaatlichem Recht nicht möglich ist (Art. 41 EMRK).
Im Übrigen hat der Bundesgesetzgeber die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK wegen unangemessen langer Verfahrensdauer inzwischen in §§ 198 ff. GVG eigenständig geregelt. Diese Bestimmungen gelten nach § 173 Satz 2 VwGO auch für verwaltungsgerichtliche Verfahren (Art. 1 und Art. 8 des Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren vom 24.11.2011). In Fällen der gerügten unangemessen langen Verfahrensdauer besteht ein Anspruch auf angemessene Entschädigung, um die verzögerungsbedingten Vermögensnachteile und immateriellen Folgen auszugleichen (§ 198 Abs. 1 und 2 GVG). Der Bundesgesetzgeber hat aber davon abgesehen, einen inhaltlichen Bezug zwischen der unangemessenen Dauer des Verfahrens und den geltend gemachten materiellrechtlichen Positionen herzustellen. Dies belegt, dass der unangemessen langen Dauer des Verfahrens Bedeutung für dessen Ausgang nur zukommen kann, wenn die die Berücksichtigung dieses Gesichtspunkts dem einschlägigen materiellen Recht nicht widerspricht.
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 16. Mai 2012 – 2 B 3.12
- BVerwG, Urteil vom 05.05.1998 – 1 D 12.97, Buchholz 232 § 54 Satz 2 BBG Nr. 16 S. 48 m.w.N.; Beschlüsse vom 06.07.1984 – 1 DB 21.84, BVerwGE 76, 176, 177 ff.; und vom 13.10.2005 – 2 B 19.05, Buchholz 235.1 § 15 BDG Nr. 2 Rn. 5[↩]
- stRspr; vgl. nur BVerwG, Urteil vom 03.05.2007 – 2 C 9.06, Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 3 Rn. 16 ff.[↩]
- zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 04.10.1977 – 2 BvR 80/77, BVerfGE 46, 17, 28 f.; und Kammerbeschluss vom 09.08.2006 – 2 BvR 1003/05 – DVBl 2006, 1372, 1373; BVerwG, Urteile vom 22.02.2005 – 1 D 30.03; vom 08.06.2005 – 1 D 3.04; und vom 07.02.2008 – 1 D 4.07; Beschlüsse vom 13.10.2005, a.a.O. Rn. 8, vom 28.10.2008 – 2 B 53.08; und vom 26.08.2009 – 2 B 66.09[↩]
- EGMR, Urteil vom 16.07.2009 – 8453/04, NVwZ 2010, 1015, 1017[↩]
