Das über­lan­ge Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren

Von der dis­zi­pli­nar­recht­lich ge­bo­te­nen Ent­fer­nung aus dem Be­am­ten­ver­hält­nis kann nicht des­halb ab­ge­se­hen wer­den, weil das Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren un­an­ge­mes­sen lan­ge ge­dau­ert hat.

Das über­lan­ge Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren

In der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist geklärt, dass der all­ge­mei­ne Rechts­grund­satz der Ver­wir­kung auf die Aus­übung der Dis­zi­pli­nar­be­fug­nis kei­ne Anwen­dung fin­det. Die dis­zi­pli­na­ri­sche Ver­fol­gung von Dienst­ver­ge­hen kann nicht durch Ver­wir­kung oder durch Ver­zicht sei­tens des Dienst­herrn aus­ge­schlos­sen wer­den. Die­ser Recht­spre­chung liegt die Erwä­gung zugrun­de, dass der Zweck der Dis­zi­pli­nar­be­fug­nis nicht dar­in liegt, began­ge­nes Unrecht zu ver­gel­ten. Viel­mehr geht es dar­um, unter Beach­tung des Schuld­prin­zips und des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit die Inte­gri­tät des Berufs­be­am­ten­tums und die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des öffent­li­chen Diens­tes auf­recht­zu­er­hal­ten. Für eine Anwen­dung des Rechts­in­sti­tuts der Ver­wir­kung ist neben den gesetz­li­chen Rege­lun­gen über Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me­ver­bo­te wegen Zeit­ab­laufs und Ver­wer­tungs­ver­bo­te (vgl. §§ 18, 19 HDG) kein Raum 1.

In der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist auch geklärt, dass es die unan­ge­mes­se­ne Dau­er des Dis­zi­pli­nar­ver­fah­rens nicht recht­fer­tigt, von der Ent­fer­nung aus dem Beam­ten­ver­hält­nis abzu­se­hen, wenn die­se Maß­nah­me dis­zi­pli­nar­recht­lich gebo­ten ist:

Die Grund­sät­ze für die Bestim­mung der erfor­der­li­chen Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me für ein Dienst­ver­ge­hen erge­ben sich hier aus § 16 Abs. 1 Satz 2 bis 4, Abs. 2 HDG. Für ihre Aus­le­gung kann auf die Recht­spre­chung des Senats zu den Bemes­sungs­re­ge­lun­gen des § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4, Abs. 2 BDG zurück­ge­grif­fen wer­den, weil lan­des- und bun­des­ge­setz­li­che Rege­lun­gen wört­lich über­ein­stim­men.

Danach hat sich die Maß­nah­me­be­mes­sung an dem Zweck der Dis­zi­pli­nar­be­fug­nis zu ori­en­tie­ren, der dar­in liegt, die Inte­gri­tät des Berufs­be­am­ten­tums und damit die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des öffent­li­chen Diens­tes zu gewähr­leis­ten. Daher ist Gegen­stand der dis­zi­pli­nar­recht­li­chen Betrach­tung und Wer­tung die Fra­ge, ob ein Beam­ter nach sei­ner gesam­ten Per­sön­lich­keit noch im Beam­ten­ver­hält­nis trag­bar ist und falls dies zu beja­hen ist, ob durch eine Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me auf ihn ein­ge­wirkt wer­den muss, um zu ver­hin­dern, dass der Beam­te das für die Dienst­aus­übung unab­ding­ba­re Ver­trau­en dau­er­haft ver­liert. Aller­dings sind bei der Aus­übung der Dis­zi­pli­nar­be­fug­nis das Schuld­prin­zip und das Gebot der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit zu beach­ten. Dar­aus folgt, dass die Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me nach einer Gesamt­wür­di­gung aller im Ein­zel­fall bedeut­sa­men be- und ent­las­ten­den Umstän­de unter Berück­sich­ti­gung des Per­sön­lich­keits­bil­des des Beam­ten zu bestim­men ist, wobei der Schwe­re des Dienst­ver­ge­hens rich­tung­wei­sen­de Bedeu­tung zukommt. Die Ent­fer­nung des Beam­ten aus dem Beam­ten­ver­hält­nis ist gebo­ten, wenn der Beam­te das Ver­trau­en des Dienst­herrn oder der All­ge­mein­heit end­gül­tig ver­lo­ren hat. Dies ist der Fall, wenn die Gesamt­wür­di­gung unter Berück­sich­ti­gung des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ergibt, der Beam­te wer­de auch künf­tig in erheb­li­cher Wei­se gegen Dienst­pflich­ten ver­sto­ßen oder die durch sein Fehl­ver­hal­ten her­bei­ge­führ­te Schä­di­gung des Anse­hens des Berufs­be­am­ten­tums sei bei Fort­füh­rung des Beam­ten­ver­hält­nis­ses irrepa­ra­bel 2.

Ist der Beam­te nach die­sen Bewer­tungs­maß­stä­ben wegen eines schwer­wie­gen­den Dienst­ver­ge­hens im öffent­li­chen Dienst untrag­bar gewor­den, so kann er nicht des­halb Beam­ter blei­ben, weil das Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren unan­ge­mes­sen lan­ge gedau­ert hat. In die­sem Fall lässt sich die Aner­ken­nung eines Mil­de­rungs­grun­des der über­lan­gen Ver­fah­rens­dau­er nicht mit dem Zweck der Dis­zi­pli­nar­be­fug­nis ver­ein­ba­ren. Die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des öffent­li­chen Diens­tes wäre nicht mehr gewähr­leis­tet, wenn Beam­te, deren beruf­li­che Inte­gri­tät dau­er­haft beschä­digt ist, wei­ter­hin Dienst leis­ten wür­den. Ergibt die Gesamt­wür­di­gung dage­gen, dass eine pflich­ten­mah­nen­de Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me not­wen­dig, aber auch aus­rei­chend ist, steht fest, dass der Beam­te im öffent­li­chen Dienst noch trag­bar ist. Nur unter die­ser Vor­aus­set­zung kann eine unan­ge­mes­sen lan­ge Ver­fah­rens­dau­er bei der Bestim­mung der Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me unter dem Gesichts­punkt der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit mil­dernd berück­sich­tigt wer­den 3.

Dar­an ist auch unter Berück­sich­ti­gung des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK fest­zu­hal­ten. Die­se Vor­schrift gewähr­leis­tet und kon­kre­ti­siert das Recht jeder Per­son auf ein fai­res Ver­fah­ren über Strei­tig­kei­ten in Bezug auf ihre zivil­recht­li­chen Ansprü­che und Ver­pflich­tun­gen oder über eine gegen sie erho­be­ne straf­recht­li­che Ankla­ge. Sie benennt als Bestand­teil des Fair­ness­ge­bots aus­drück­lich das Recht, dass über eine der­ar­ti­ge Strei­tig­keit inner­halb ange­mes­se­ner Frist ver­han­delt wird. Dar­aus folgt ein Anspruch auf gericht­li­che Ent­schei­dung inner­halb ange­mes­se­ner Zeit.

Der Euro­päi­sche Gerichts­hof für Men­schen­rech­te hat den Anwen­dungs­be­reich des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK nun­mehr auch auf Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren erstreckt. Danach liegt ein Ver­stoß gegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK vor, wenn das Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren von sei­ner Ein­lei­tung durch den Dienst­herrn bis zum rechts­kräf­ti­gen Abschluss unan­ge­mes­sen lang gedau­ert hat. Die Ange­mes­sen­heit ist auf­grund einer Gesamt­be­trach­tung unter Berück­sich­ti­gung der Schwie­rig­keit des Fal­les, des Ver­hal­tens des Beam­ten, der Vor­ge­hens­wei­se der Behör­den und Gerich­te sowie der Bedeu­tung des Ver­fah­rens für den Beam­ten zu beant­wor­ten 4.

Eine unan­ge­mes­sen lan­ge Ver­fah­rens­dau­er im Sin­ne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK hat jedoch nicht zur Fol­ge, dass dem Betrof­fe­nen aus die­sem Grund eine Rechts­stel­lung ein­ge­räumt wer­den muss, die im Wider­spruch zu dem ent­schei­dungs­er­heb­li­chen inner­staat­li­chen mate­ri­el­len Recht steht. Viel­mehr kann die unan­ge­mes­se­ne Ver­fah­rens­dau­er für den Aus­gang des zu lan­ge dau­ern­den Rechts­streits nur dann zuguns­ten des Betrof­fe­nen berück­sich­tigt wer­den, wenn das inner­staat­li­che Recht dies vor­sieht oder zulässt. Ob die­se Mög­lich­keit besteht, ist durch die Aus­le­gung der ein­schlä­gi­gen mate­ri­ell­recht­li­chen Bestim­mun­gen zu ermit­teln.

Dies wird durch die Euro­päi­sche Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on und die dazu ergan­ge­ne Recht­spre­chung des EGMR bestä­tigt. Stellt der EGMR eine Ver­let­zung des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK fest, bil­ligt er dem Betrof­fe­nen eine bil­li­ge Ent­schä­di­gung zu, wenn voll­stän­di­ge Wie­der­gut­ma­chung nach inner­staat­li­chem Recht nicht mög­lich ist (Art. 41 EMRK).

Im Übri­gen hat der Bun­des­ge­setz­ge­ber die Rechts­fol­gen eines Ver­sto­ßes gegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK wegen unan­ge­mes­sen lan­ger Ver­fah­rens­dau­er inzwi­schen in §§ 198 ff. GVG eigen­stän­dig gere­gelt. Die­se Bestim­mun­gen gel­ten nach § 173 Satz 2 VwGO auch für ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Ver­fah­ren (Art. 1 und Art. 8 des Geset­zes über den Rechts­schutz bei über­lan­gen Gerichts­ver­fah­ren und straf­recht­li­chen Ermitt­lungs­ver­fah­ren vom 24.11.2011). In Fäl­len der gerüg­ten unan­ge­mes­sen lan­gen Ver­fah­rens­dau­er besteht ein Anspruch auf ange­mes­se­ne Ent­schä­di­gung, um die ver­zö­ge­rungs­be­ding­ten Ver­mö­gens­nach­tei­le und imma­te­ri­el­len Fol­gen aus­zu­glei­chen (§ 198 Abs. 1 und 2 GVG). Der Bun­des­ge­setz­ge­ber hat aber davon abge­se­hen, einen inhalt­li­chen Bezug zwi­schen der unan­ge­mes­se­nen Dau­er des Ver­fah­rens und den gel­tend gemach­ten mate­ri­ell­recht­li­chen Posi­tio­nen her­zu­stel­len. Dies belegt, dass der unan­ge­mes­sen lan­gen Dau­er des Ver­fah­rens Bedeu­tung für des­sen Aus­gang nur zukom­men kann, wenn die die Berück­sich­ti­gung die­ses Gesichts­punkts dem ein­schlä­gi­gen mate­ri­el­len Recht nicht wider­spricht.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 16. Mai 2012 – 2 B 3.12

  1. BVerwG, Urteil vom 05.05.1998 – 1 D 12.97, Buch­holz 232 § 54 Satz 2 BBG Nr. 16 S. 48 m.w.N.; Beschlüs­se vom 06.07.1984 – 1 DB 21.84, BVerw­GE 76, 176, 177 ff.; und vom 13.10.2005 – 2 B 19.05, Buch­holz 235.1 § 15 BDG Nr. 2 Rn. 5[]
  2. stRspr; vgl. nur BVerwG, Urteil vom 03.05.2007 – 2 C 9.06, Buch­holz 235.1 § 13 BDG Nr. 3 Rn. 16 ff.[]
  3. zum Gan­zen: BVerfG, Beschluss vom 04.10.1977 – 2 BvR 80/​77, BVerfGE 46, 17, 28 f.; und Kam­mer­be­schluss vom 09.08.2006 – 2 BvR 1003/​05DVBl 2006, 1372, 1373; BVerwG, Urtei­le vom 22.02.2005 – 1 D 30.03; vom 08.06.2005 – 1 D 3.04; und vom 07.02.2008 – 1 D 4.07; Beschlüs­se vom 13.10.2005, a.a.O. Rn. 8, vom 28.10.2008 – 2 B 53.08; und vom 26.08.2009 – 2 B 66.09[]
  4. EGMR, Urteil vom 16.07.2009 – 8453/​04, NVwZ 2010, 1015, 1017[]