Der Per­so­nal­rat des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes und die Wei­sung aus dem Bun­des­kanz­ler­amt

Trifft der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes be­tei­li­gungs­pflich­ti­ge Maß­nah­men ge­gen­über den Be­schäf­ti­gen des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes, hat er den Per­so­nal­rat der Zen­tra­le zu be­tei­li­gen.

Der Per­so­nal­rat des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes und die Wei­sung aus dem Bun­des­kanz­ler­amt

Rechts­grund­la­ge für das Mit­wir­kungs­be­geh­ren des Per­so­nal­rats ist § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPers­VG. Danach wirkt der Per­so­nal­rat – vor­be­halt­lich der hier nicht gege­be­nen Betei­li­gung der Spit­zen­or­ga­ni­sa­tio­nen nach § 118 BBG – bei der Vor­be­rei­tung von Ver­wal­tungs­an­ord­nun­gen einer Dienst­stel­le für die inner­dienst­li­chen Ange­le­gen­hei­ten der Beschäf­tig­ten ihres Geschäfts­be­reichs mit.

Das Mit­wir­kungs­recht des Per­so­nal­rats kann nicht schon mit der Begrün­dung ver­neint wer­den, der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes habe hier nicht als per­so­nal­ver­tre­tungs­recht­lich ver­ant­wort­li­cher Dienst­stel­len­lei­ter gehan­delt.

Solan­ge der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes in sei­ner res­sort­über­grei­fen­den Eigen­schaft als Beauf­trag­ter für die Nach­rich­ten­diens­te damit befasst war, in Abstim­mung mit den ande­ren Minis­te­ri­en und den nach­ge­ord­ne­ten Diens­ten die „Leit­li­ni­en“ zu erar­bei­ten, war das Sta­di­um des Mit­wir­kungs­ver­fah­rens noch nicht erreicht. Des­sen Ein­lei­tung setzt nach § 72 Abs. 1 BPers­VG vor­aus, dass der Dienst­stel­len­lei­ter beab­sich­tigt, eine Maß­nah­me für die Beschäf­tig­ten sei­nes Geschäfts­be­reichs zu erlas­sen. Die­ser Zeit­punkt war bis zum Ende der res­sort­über­grei­fen­den Tätig­keit des Betei­lig­ten zu 2 in Bezug auf die „Leit­li­ni­en“ noch nicht erreicht.

Dies änder­te sich, als der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes unter dem 21. Sep­tem­ber 2009 die „Leit­li­ni­en“ über­mit­tel­te und dar­um bat, deren Rege­lun­gen im Geschäfts­be­reich des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes in Kraft zu set­zen. Damit han­del­te er der Sache nach als Lei­ter der obers­ten Dienst­be­hör­de, wel­cher gegen­über der ihm nach­ge­ord­ne­ten Dienst­stel­le, dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst, von sei­nem Wei­sungs­recht Gebrauch mach­te. Dass der Abtei­lungs­lei­ter X, der zugleich mit der Koor­di­na­ti­on der Nach­rich­ten­diens­te befasst ist, das Schrei­ben vom 21. Sep­tem­ber 2009 unter­zeich­net hat, steht nicht ent­ge­gen. Denn er hat dabei für die Dienst­stel­le Bun­des­kanz­ler­amt und unter Ver­ant­wor­tung ihres Lei­ters, des Chefs des Bun­des­kanz­ler­am­tes, gehan­delt. Dass er gleich lau­ten­de Schrei­ben an die Bun­des­mi­nis­te­ri­en des Innern und der Ver­tei­di­gung ver­fasst hat, ist uner­heb­lich. Denn wäh­rend er den ande­ren Minis­te­ri­en gegen­über ledig­lich Emp­feh­lun­gen aus­spre­chen konn­te, war sein Han­deln im eige­nen nach­ge­ord­ne­ten Geschäfts­be­reich ver­bind­lich 1.

Die „Leit­li­ni­en“ des Chefs des Bun­des­kanz­ler­am­tes sind jedoch kei­ne Maß­nah­me gegen­über den Beschäf­tig­ten des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes.

Das Mit­be­stim­mungs­recht des Per­so­nal­rats setzt vor­aus, dass der zustän­di­ge Dienst­stel­len­lei­ter beab­sich­tigt, eine Maß­nah­me zu tref­fen (§ 69 Abs. 2 Satz 1 BPers­VG). Nichts ande­res gilt für das Mit­wir­kungs­recht (§ 72 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 BPers­VG). Die­ser Grund­satz fin­det auch im Mit­wir­kungs­ver­fah­ren beim Bun­des­nach­rich­ten­dienst Anwen­dung (vgl. § 86 Nr. 8 Satz 3 BPers­VG).

Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist unter einer Maß­nah­me im per­so­nal­ver­tre­tungs­recht­li­chen Sin­ne jede Hand­lung oder Ent­schei­dung zu ver­ste­hen, die den Rechts­stand der Beschäf­tig­ten berührt. Die Maß­nah­me muss auf eine Ver­än­de­rung des bestehen­den Zustan­des abzie­len. Nach Durch­füh­rung der Maß­nah­me müs­sen das Beschäf­ti­gungs­ver­hält­nis oder die Arbeits­be­din­gun­gen eine Ände­rung erfah­ren haben 2.

In der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist fer­ner geklärt, dass die Ent­schei­dungs­be­fug­nis einer Dienst­stel­le der nach­ge­ord­ne­ten Ver­wal­tungs­ebe­ne nicht dadurch auf­ge­ho­ben wird, dass das Han­deln die­ser Dienst­stel­le von inter­nen Wei­sun­gen der über­ge­ord­ne­ten, wei­sungs­be­fug­ten Dienst­stel­le ganz oder teil­wei­se bestimmt wird. Der­ar­ti­ge inter­ne Wei­sun­gen berüh­ren die Ent­schei­dungs­zu­stän­dig­keit des Dienst­stel­len­lei­ters nicht; er trifft viel­mehr eine Ent­schei­dung inner­halb der Dienst­stel­le und nach außen eigen­ver­ant­wort­lich. Das Betei­li­gungs­recht einer Per­so­nal­ver­tre­tung an einer Maß­nah­me des Dienst­stel­len­lei­ters kann zwar durch eine unmit­tel­bar gestal­ten­de Anord­nung einer vor­ge­setz­ten Dienst­stel­le aus­ge­schlos­sen sein, wenn die­se dem Dienst­stel­len­lei­ter kei­nen eige­nen Rege­lungs­spiel­raum lässt. Dies ist der Fall, wenn sich das Han­deln der über­ge­ord­ne­ten Dienst­stel­le nicht in einer inter­nen Wei­sung erschöpft, son­dern im Wege des Selbst­ein­tritts den nach­ge­ord­ne­ten Dienst­stel­len die Zustän­dig­keit für die Rege­lung ent­zieht. Die Ent­schei­dungs­zu­stän­dig­keit der nach­ge­ord­ne­ten Dienst­stel­le wird somit nicht dadurch berührt, dass sie eine strik­te Wei­sung der über­ge­ord­ne­ten Dienst­stel­le befolgt. Anders liegt es nur, wenn die über­ge­ord­ne­te Dienst­stel­le die Ent­schei­dung im Ein­zel­fall an sich zieht und sich zu deren Über­mitt­lung der nach­ge­ord­ne­ten Dienst­stel­le als Boten bedient. Dar­aus ergibt sich, dass der Erlass einer obers­ten Dienst­be­hör­de kei­ne Maß­nah­me ist, wenn er Rech­te und Pflich­ten für die Beschäf­tig­ten des Geschäfts­be­reichs nicht begrün­det, son­dern sich dar­in erschöpft, den nach­ge­ord­ne­ten Dienst­stel­len Instruk­tio­nen zu ertei­len, und ihnen auf die­ser Grund­la­ge die Durch­füh­rung über­lässt (vgl. Beschlüs­se vom 30. März 2009 – BVerwG 6 PB 29.08 – Buch­holz 250 § 75 BPers­VG Nr. 107 Rn. 10 sowie vom 2. Sep­tem­ber 2009 – BVerwG 6 PB 22.09 – Buch­holz 250 § 69 BPers­VG Nr. 31 Rn. 4 f.).

Für die Effek­ti­vi­tät der Betei­li­gung ist es uner­heb­lich, ob der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes oder der Prä­si­dent des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes die Maß­nah­me trifft.

Wenn der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes gegen­über Beschäf­tig­ten des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes eine Maß­nah­me zu tref­fen beab­sich­tigt, so ist der Per­so­nal­rat der Zen­tra­le in der Funk­ti­on der Stu­fen­ver­tre­tung zu betei­li­gen (§ 82 Abs. 1, § 86 Nr. 8 Satz 2 BPers­VG). Das ein­stu­fi­ge Mit­wir­kungs­ver­fah­ren rich­tet sich nach § 72 Abs. 1 bis 3 BPers­VG 3. Der Per­so­nal­rat der Zen­tra­le kann in den Ver­hand­lun­gen mit dem Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes alle Ein­wen­dun­gen gel­tend machen, wel­che sich dem Betei­li­gungs­tat­be­stand zuord­nen las­sen. Er kann vor­brin­gen, dass der vor­ge­se­he­ne Erlass mit Rechts­vor­schrif­ten nicht im Ein­klang steht oder dass durch ihn bestehen­de Ent­schei­dungs­spiel­räu­me nicht den Inter­es­sen der Beschäf­tig­ten ent­spre­chend aus­ge­füllt wer­den.

Gleich­wer­tig ist die Betei­li­gung, wenn der Prä­si­dent des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes für die Maß­nah­me zustän­dig ist. Der Per­so­nal­rat der Zen­tra­le ist zur Betei­li­gung beru­fen, wenn der Prä­si­dent des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes Maß­nah­men für sei­nen gesam­ten Geschäfts­be­reich zu tref­fen beab­sich­tigt 4. Eine Wei­sung des Chefs des Bun­des­kanz­ler­am­tes in sei­ner Eigen­schaft als obers­te Dienst­be­hör­de bin­det zwar den Prä­si­den­ten des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes, nicht aber den dort gebil­de­ten Per­so­nal­rat. Die­ser ist daher nicht gehin­dert, im Mit­wir­kungs­ver­fah­ren auf der ers­ten Stu­fe die Recht- oder Zweck­mä­ßig­keit der Wei­sung in Fra­ge zu stel­len. Das Per­so­nal­ver­tre­tungs­recht ver­bie­tet es in einem sol­chen Fall dem Prä­si­den­ten des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes nicht, beim Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes mit der Bit­te um Über­prü­fung Rück­spra­che zu neh­men, anstatt sich der Argu­men­ta­ti­on des Per­so­nal­rats mit Rück­sicht auf den ent­ge­gen­ste­hen­den Erlass von vorn­her­ein zu ver­schlie­ßen 5. Kommt es zwi­schen dem Prä­si­den­ten des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes und dem Per­so­nal­rat der Zen­tra­le nicht zu einer Eini­gung, so gelangt das Mit­wir­kungs­ver­fah­ren gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1, § 86 Nr. 8 Satz 3 BPers­VG auf die zwei­te und letz­te Stu­fe; der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes ent­schei­det nach Ver­hand­lung mit dem Per­so­nal­rat der Zen­tra­le end­gül­tig 6. Auch auf der zwei­ten Stu­fe kann der Per­so­nal­rat der Zen­tra­le alle Ein­wen­dun­gen erhe­ben, wel­che sich dem Betei­li­gungs­tat­be­stand zuord­nen las­sen. Dazu gehört die Befug­nis, die Recht- oder Zweck­mä­ßig­keit einer Wei­sung des Bun­des­kanz­ler­am­tes in Zwei­fel zu zie­hen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 19. Sep­tem­ber 2012 – 6 P 3.11

  1. vgl. in die­sem Zusam­men­hang BVerwG, Beschlüs­se vom 07.05.1981 – BVerwG 6 P 35.79, Buch­holz 238.38 § 60 RhPPers­VG Nr. 1; und vom 19.10.1983 – BVerwG 6 P 16.81, Buch­holz 238.31 § 79 BaWü­Pers­VG Nr. 4 S. 8[]
  2. vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.11.2010 – 6 P 18.09, Buch­holz 251.95 § 51 MBGSH Rn. 11 m.w.N.[]
  3. vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.11.2008 – 6 P 7.08, BVerw­GE 132, 276 = Buch­holz 250 § 86 BPers­VG Nr. 6 Rn. 44; Alt­va­ter, a.a.O. § 86 Rn. 31; Fischer/​Goeres/​Gronimus, a.a.O. K § 86 Rn. 21a[]
  4. vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.11.2008 a.a.O. Rn. 46; Alt­va­ter, a.a.O. § 86 Rn. 29; Fischer/​Goeres/​Gronimus, a.a.O., Stand Febru­ar 2010, K § 86 Rn. 21a[]
  5. vgl. BVerwG, Beschluss vom 02.09.2009 a.a.O. Rn. 7[]
  6. vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.11.2008 a.a.O. Rn. 44; Alt­va­ter, a.a.O. § 86 Rn. 30; Fischer/​Goeres/​Gronimus, a.a.O. K § 86 Rn. 22[]