Der Per­so­nal­rat des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes und die Weisung aus dem Bundeskanzleramt

Trifft der Chef des Bun­des­kanz­ler­am­tes be­tei­li­gungs­pflich­ti­ge Maß­nah­men ge­gen­über den Be­schäf­ti­gen des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes, hat er den Per­so­nal­rat der Zen­tra­le zu be­tei­li­gen.

Der Per­so­nal­rat des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes und die Weisung aus dem Bundeskanzleramt

Rechtsgrundlage für das Mitwirkungsbegehren des Personalrats ist § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Danach wirkt der Personalrat – vorbehaltlich der hier nicht gegebenen Beteiligung der Spitzenorganisationen nach § 118 BBG – bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs mit.

Das Mitwirkungsrecht des Personalrats kann nicht schon mit der Begründung verneint werden, der Chef des Bundeskanzleramtes habe hier nicht als personalvertretungsrechtlich verantwortlicher Dienststellenleiter gehandelt.

Solange der Chef des Bundeskanzleramtes in seiner ressortübergreifenden Eigenschaft als Beauftragter für die Nachrichtendienste damit befasst war, in Abstimmung mit den anderen Ministerien und den nachgeordneten Diensten die „Leitlinien“ zu erarbeiten, war das Stadium des Mitwirkungsverfahrens noch nicht erreicht. Dessen Einleitung setzt nach § 72 Abs. 1 BPersVG voraus, dass der Dienststellenleiter beabsichtigt, eine Maßnahme für die Beschäftigten seines Geschäftsbereichs zu erlassen. Dieser Zeitpunkt war bis zum Ende der ressortübergreifenden Tätigkeit des Beteiligten zu 2 in Bezug auf die „Leitlinien“ noch nicht erreicht.

Dies änderte sich, als der Chef des Bundeskanzleramtes unter dem 21. September 2009 die „Leitlinien“ übermittelte und darum bat, deren Regelungen im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes in Kraft zu setzen. Damit handelte er der Sache nach als Leiter der obersten Dienstbehörde, welcher gegenüber der ihm nachgeordneten Dienststelle, dem Bundesnachrichtendienst, von seinem Weisungsrecht Gebrauch machte. Dass der Abteilungsleiter X, der zugleich mit der Koordination der Nachrichtendienste befasst ist, das Schreiben vom 21. September 2009 unterzeichnet hat, steht nicht entgegen. Denn er hat dabei für die Dienststelle Bundeskanzleramt und unter Verantwortung ihres Leiters, des Chefs des Bundeskanzleramtes, gehandelt. Dass er gleich lautende Schreiben an die Bundesministerien des Innern und der Verteidigung verfasst hat, ist unerheblich. Denn während er den anderen Ministerien gegenüber lediglich Empfehlungen aussprechen konnte, war sein Handeln im eigenen nachgeordneten Geschäftsbereich verbindlich1.

Die „Leitlinien“ des Chefs des Bundeskanzleramtes sind jedoch keine Maßnahme gegenüber den Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes.

Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats setzt voraus, dass der zuständige Dienststellenleiter beabsichtigt, eine Maßnahme zu treffen (§ 69 Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Nichts anderes gilt für das Mitwirkungsrecht (§ 72 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Dieser Grundsatz findet auch im Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst Anwendung (vgl. § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG).

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist unter einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne jede Handlung oder Entscheidung zu verstehen, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt. Die Maßnahme muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben2.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ferner geklärt, dass die Entscheidungsbefugnis einer Dienststelle der nachgeordneten Verwaltungsebene nicht dadurch aufgehoben wird, dass das Handeln dieser Dienststelle von internen Weisungen der übergeordneten, weisungsbefugten Dienststelle ganz oder teilweise bestimmt wird. Derartige interne Weisungen berühren die Entscheidungszuständigkeit des Dienststellenleiters nicht; er trifft vielmehr eine Entscheidung innerhalb der Dienststelle und nach außen eigenverantwortlich. Das Beteiligungsrecht einer Personalvertretung an einer Maßnahme des Dienststellenleiters kann zwar durch eine unmittelbar gestaltende Anordnung einer vorgesetzten Dienststelle ausgeschlossen sein, wenn diese dem Dienststellenleiter keinen eigenen Regelungsspielraum lässt. Dies ist der Fall, wenn sich das Handeln der übergeordneten Dienststelle nicht in einer internen Weisung erschöpft, sondern im Wege des Selbsteintritts den nachgeordneten Dienststellen die Zuständigkeit für die Regelung entzieht. Die Entscheidungszuständigkeit der nachgeordneten Dienststelle wird somit nicht dadurch berührt, dass sie eine strikte Weisung der übergeordneten Dienststelle befolgt. Anders liegt es nur, wenn die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung im Einzelfall an sich zieht und sich zu deren Übermittlung der nachgeordneten Dienststelle als Boten bedient. Daraus ergibt sich, dass der Erlass einer obersten Dienstbehörde keine Maßnahme ist, wenn er Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des Geschäftsbereichs nicht begründet, sondern sich darin erschöpft, den nachgeordneten Dienststellen Instruktionen zu erteilen, und ihnen auf dieser Grundlage die Durchführung überlässt (vgl. Beschlüsse vom 30. März 2009 – BVerwG 6 PB 29.08 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 107 Rn. 10 sowie vom 2. September 2009 – BVerwG 6 PB 22.09 – Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 31 Rn. 4 f.).

Für die Effektivität der Beteiligung ist es unerheblich, ob der Chef des Bundeskanzleramtes oder der Präsident des Bundesnachrichtendienstes die Maßnahme trifft.

Wenn der Chef des Bundeskanzleramtes gegenüber Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes eine Maßnahme zu treffen beabsichtigt, so ist der Personalrat der Zentrale in der Funktion der Stufenvertretung zu beteiligen (§ 82 Abs. 1, § 86 Nr. 8 Satz 2 BPersVG). Das einstufige Mitwirkungsverfahren richtet sich nach § 72 Abs. 1 bis 3 BPersVG3. Der Personalrat der Zentrale kann in den Verhandlungen mit dem Chef des Bundeskanzleramtes alle Einwendungen geltend machen, welche sich dem Beteiligungstatbestand zuordnen lassen. Er kann vorbringen, dass der vorgesehene Erlass mit Rechtsvorschriften nicht im Einklang steht oder dass durch ihn bestehende Entscheidungsspielräume nicht den Interessen der Beschäftigten entsprechend ausgefüllt werden.

Gleichwertig ist die Beteiligung, wenn der Präsident des Bundesnachrichtendienstes für die Maßnahme zuständig ist. Der Personalrat der Zentrale ist zur Beteiligung berufen, wenn der Präsident des Bundesnachrichtendienstes Maßnahmen für seinen gesamten Geschäftsbereich zu treffen beabsichtigt4. Eine Weisung des Chefs des Bundeskanzleramtes in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde bindet zwar den Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes, nicht aber den dort gebildeten Personalrat. Dieser ist daher nicht gehindert, im Mitwirkungsverfahren auf der ersten Stufe die Recht- oder Zweckmäßigkeit der Weisung in Frage zu stellen. Das Personalvertretungsrecht verbietet es in einem solchen Fall dem Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes nicht, beim Chef des Bundeskanzleramtes mit der Bitte um Überprüfung Rücksprache zu nehmen, anstatt sich der Argumentation des Personalrats mit Rücksicht auf den entgegenstehenden Erlass von vornherein zu verschließen5. Kommt es zwischen dem Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes und dem Personalrat der Zentrale nicht zu einer Einigung, so gelangt das Mitwirkungsverfahren gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1, § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG auf die zweite und letzte Stufe; der Chef des Bundeskanzleramtes entscheidet nach Verhandlung mit dem Personalrat der Zentrale endgültig6. Auch auf der zweiten Stufe kann der Personalrat der Zentrale alle Einwendungen erheben, welche sich dem Beteiligungstatbestand zuordnen lassen. Dazu gehört die Befugnis, die Recht- oder Zweckmäßigkeit einer Weisung des Bundeskanzleramtes in Zweifel zu ziehen.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 19. September 2012 – 6 P 3.11

  1. vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschlüsse vom 07.05.1981 – BVerwG 6 P 35.79, Buchholz 238.38 § 60 RhPPersVG Nr. 1; und vom 19.10.1983 – BVerwG 6 P 16.81, Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 4 S. 8[]
  2. vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.11.2010 – 6 P 18.09, Buchholz 251.95 § 51 MBGSH Rn. 11 m.w.N.[]
  3. vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.11.2008 – 6 P 7.08, BVerwGE 132, 276 = Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 6 Rn. 44; Altvater, a.a.O. § 86 Rn. 31; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 86 Rn. 21a[]
  4. vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.11.2008 a.a.O. Rn. 46; Altvater, a.a.O. § 86 Rn. 29; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O., Stand Februar 2010, K § 86 Rn. 21a[]
  5. vgl. BVerwG, Beschluss vom 02.09.2009 a.a.O. Rn. 7[]
  6. vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.11.2008 a.a.O. Rn. 44; Altvater, a.a.O. § 86 Rn. 30; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 86 Rn. 22[]