Der Wahlvorschlag für die Personalratswahl – und die erforderlichen Zustimmungseklärungen

Die dem Wahlvorschlag für die Personalratswahl beizufügenden Zustimmungserklärungen der Bewerber müssen unterschrieben und im Original beim Wahlvorstand eingereicht werden; eine Übermittlung per Telefax reicht nicht aus.

Der Wahlvorschlag für die Personalratswahl – und die erforderlichen Zustimmungseklärungen

Nach §§ 25, 53 Abs. 3 Satz 1 BPersVG können mindestens drei Wahlberechtigte die Wahl zum Hauptpersonalrat anfechten, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen worden ist. Der Hauptwahlvorstand hat keinen wesentlichen Wahlrechtsverstoß begangen, indem er die Liste mit dem Kennwort „Handwerker, VFA und Arbeitnehmer für den Erhalt der zivilen Arbeitsplätze bei der Bundeswehr“ nicht zur Wahl zugelassen hat.

Für die Wahl des Hauptpersonalrats gelten, soweit hier von Interesse, die §§ 1 bis 30 der Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVWO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 01.12 1994, BGBl I S. 3653, zuletzt geändert durch Verordnung vom 28.09.2005, BGBl I S. 2906, entsprechend (§§ 32, 42 BPersVWO). Nach § 10 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BPersVWO hat der Hauptwahlvorstand (§ 43 BPersVWO) einen Wahlvorschlag, der ohne die schriftliche Zustimmung der Bewerber eingereicht wurde, mit der Aufforderung zurückzugeben, den Mangel binnen drei Arbeitstagen seit dem Zugang der Aufforderung zu beseitigen. Wird der Mangel nicht fristgerecht beseitigt, ist der Wahlvorschlag ungültig (§ 10 Abs. 5 Satz 2 BPersVWO).

Dem Wortlaut der Vorschrift wird zweifelsfrei Rechnung getragen, wenn die jeweils eigenhändig unterzeichneten Zustimmungserklärungen der Bewerber im Original zusammen mit dem Wahlvorschlag beim Wahlvorstand eingereicht werden. Darüber, ob der Regelung auch genügt wird, wenn die im Original unterschriebene Zustimmungserklärung dem Wahlvorstand durch Fax übermittelt wird, gibt der Wortlaut der Regelung allein keinen hinreichenden Aufschluss.

Dass die vorbezeichnete Frage zu verneinen ist, liegt jedoch bereits nach der Rechtssystematik nahe.

§ 9 Abs. 2 Halbs. 1 BPersVWO unterscheidet zwischen dem Wahlvorschlag und der Zustimmung der Bewerber, welche dem Wahlvorschlag beizufügen ist. Die Zustimmungserklärung ist somit nicht selbst Bestandteil des Wahlvorschlages. Dieser besteht, wie bereits den gesetzlichen Regelungen in § 19 Abs. 4 bis 9 BPersVG zu entnehmen ist, seinerseits aus zwei Teilen, nämlich der Bewerberliste sowie den Stützunterschriften aus dem Kreis der Beschäftigten; diese beiden Teile bilden eine Einheit, welcher durch Einreichung einer einheitlichen Urkunde beim Wahlvorstand Rechnung zu tragen ist1. Dennoch besteht zwischen dem Wahlvorschlag und den diesem beizufügenden Zustimmungserklärungen der Bewerber ein enger sachlicher, förmlicher und zeitlicher Bezug.

Die Regelungen in § 19 Abs. 4 Satz 2 und 3, Abs. 5 und 6 Satz 1 BPersVG verlangen ausdrücklich, dass die Wahlvorschläge der Beschäftigten von einer bestimmten Anzahl von Wahlberechtigten unterzeichnet seien müssen. Die Notwendigkeit eigenhändiger Unterschriftsleistung ergibt sich demnach für die Wahlvorschläge bereits unmittelbar aus den genannten wahlrechtlichen Bestimmungen. Eines Rückgriffs auf § 126 BGB bedarf es nicht2.

Der von den Wahlberechtigten eigenhändig unterzeichnete Wahlvorschlag muss im Original beim Wahlvorstand eingehen. Es reicht nicht aus, wenn dem Wahlvorstand lediglich die Telekopie der Originalunterschriften zugeht. Für Wahlvorschläge bedarf es regelmäßig der Stützunterschrift mehrerer Personen. Der Absender eines solchen Wahlvorschlages kann daher meist nicht in gleicher Weise für die Unterzeichnung die Verantwortung übernehmen wie in den Fällen, in denen er selbst alleiniger Autor des Schriftstücks ist. Bei einem Wahlvorschlag ist das Interesse an der Fälschung von Stützunterschriften nicht völlig fernliegend. Bei Wahlen ist die Gefahr, dass im Wege der Fälschung rechtzeitig eine etwa noch fehlende Unterschrift hergestellt wird, nicht ohne Weiteres von der Hand zu weisen. Um ein solches Fälschungsrisiko soweit wie möglich auszuschließen, muss daher der Wahlvorstand die Echtheit der Stützunterschriften für einen Wahlvorschlag anhand der Originalunterschriften prüfen können3.

Es liegt nahe, hinsichtlich der Zustimmungserklärungen der Wahlbewerber entsprechende Anforderungen zu stellen. Denn diese Erklärungen haben für die Personalratswahl ein vergleichbares Gewicht wie die Stützunterschriften der Wahlberechtigten. Beide dienen dem Legitimationsvorgang, der sich in der Personalratswahl ausdrückt. Mit der Unterzeichnung des Wahlvorschlages wollen die Beschäftigten diesen zu ihrem eigenen machen und ihm zu einer erfolgreichen Wahlteilnahme verhelfen4. Der Wahlvorschlag erfährt auf diese Weise seine Unterstützung aus dem Kreis der Beschäftigten in ihrer Eigenschaft als Wähler. Mit seiner Zustimmung zur Aufnahme in den Wahlvorschlag bringt der Beschäftigte zum Ausdruck, dass er dem Wahlvorschlag durch seine Kandidatur zum Erfolg verhelfen will. Hier erfährt der Wahlvorschlag seine Unterstützung aus dem Kreis der Beschäftigten in ihrer Eigenschaft als wählbare Kandidaten. Dabei ist es für den Erfolg des Wahlvorschlages bei der Wahl nicht ohne Bedeutung, ob sich nur ein einziger Beschäftigter oder wenige Beschäftigte oder eine große Anzahl von Beschäftigten zur Kandidatur bereiterklären. Ein größeres personelles Angebot auf einem Wahlvorschlag ist generell eher geeignet, bei den Beschäftigten der Dienststelle Anklang zu finden. Dieser Zusammenhang wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass das Wahlrecht darauf verzichtet, die Mindestzahl der Bewerber auf einem Wahlvorschlag verbindlich festzulegen (vgl. § 8 Abs. 1 BPersVWO).

Der enge sachliche Zusammenhang zwischen Stützunterschriften und Zustimmungserklärungen erfährt in § 9 Abs. 2 Halbs. 1 BPersVWO eine formelle und zeitliche Entsprechung. Denn dort ist vorgeschrieben, dass die Zustimmung der Bewerber schriftlich zu erklären und dem Wahlvorschlag beizufügen ist. Dies spricht dafür, dass an die Form der Zustimmung und ihrer Übermittlung keine geringeren Anforderungen zu stellen sind als an den zeitgleich eingereichten Wahlvorschlag selbst.

Die Gleichwertigkeit von Stützunterschriften und Zustimmungserklärungen bei der Personalratswahl wird nicht dadurch in Zweifel gezogen, dass § 10 BPersVWO für beide Erfordernisse im Ansatz unterschiedliche Regelungen bereithält. Wahlvorschläge, die nicht die erforderliche Anzahl von Unterschriften aufweisen, sind ungültig, so dass sie der Wahlvorstand unverzüglich zurückzugeben hat (§ 10 Abs. 2 Satz 1 BPersVWO). Demgegenüber hat der Wahlvorstand Wahlvorschläge, die ohne schriftliche Zustimmung der Bewerber eingereicht sind, mit der Aufforderung zurückzugeben, den Mangel binnen drei Arbeitstagen zu beseitigen (§ 10 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BPersVWO). Die unterschiedliche Regelung erklärt sich daraus, dass das Fehlen der erforderlichen Anzahl von Stützunterschriften zwingend zur materiellen Ungültigkeit des Wahlvorschlages führt, während der Verordnungsgeber im Fehlen der Zustimmungserklärung zunächst nur ein formelles Defizit sieht, weil nach seiner Vorstellung davon auszugehen ist, dass der Wahlvorschlagseinreicher sich zuvor des Einverständnisses aller Bewerber versichert hat5. Gelingt es ihm jedoch nicht, den Mangel fristgerecht zu beseitigen, so bestehen durchgreifende Zweifel daran, dass die Zustimmung der Beschäftigten zur Aufnahme in den Wahlvorschlag überhaupt vorliegt. Das formelle Defizit erweist sich damit zugleich als materieller Mangel. Denn die Zustimmung des Beschäftigten zur Aufnahme in den Wahlvorschlag ist dessen materielle Wirksamkeitsvoraussetzung6. Folgerichtig bestimmt § 10 Abs. 5 Satz 2 BPersVWO, dass der Wahlvorschlag ungültig ist, wenn die schriftlichen Zustimmungen der Bewerber nicht fristgerecht nachgereicht werden. Im Ergebnis führt demnach die fehlende Zustimmung des Bewerbers genauso zur Ungültigkeit des Wahlvorschlages wie fehlende Stützunterschriften.

Sinn und Zweck des in § 9 Abs. 2 Halbs. 1 BPersVWO normierten Erfordernisses, dem Wahlvorschlag die schriftliche Zustimmung der Bewerber beizufügen, gebieten es, dass die Zustimmungserklärungen unterschrieben und im Original beim Wahlvorstand eingereicht werden.

Die eigenhändige Unterzeichnung mit Namensunterschrift soll vor Übereilung bei der Abgabe der Erklärung schützen (Warnfunktion), den Aussteller der Urkunde erkennbar machen (Identitätsfunktion), sicherstellen, dass die Erklärung von diesem stammt (Echtheitsfunktion), und garantieren, dass die Erklärung inhaltlich abgeschlossen ist (Vollständigkeitsfunktion)7. Alle vier Funktionen kommen bei den Zustimmungserklärungen der Wahlbewerber zum Tragen.

Das gilt entgegen der Annahme der Antragsteller insbesondere für die Warnfunktion. Nach § 9 Abs. 2 Halbs. 2 BPersVWO kann die Zustimmung zur Aufnahme in den Wahlvorschlag nicht widerrufen werden. Diese Wirkung tritt bereits ein, wenn die Zustimmungserklärung dem Einreicher des Wahlvorschlages zugeht. Denn ihm gegenüber ist sie abzugeben8. Die Unwiderruflichkeit ist nicht deswegen belanglos, weil der Gewählte die Wahl ablehnen (§ 22 Satz 2 BPersVWO) und ein Personalratsmitglied sein Amt niederlegen kann (§ 29 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG). Davon unberührt bleibt, dass mit der Aufnahme in den Wahlvorschlag zum Ausdruck kommt, dass der Bewerber sich mit dessen Anliegen identifiziert. Dieser Umstand ist mit der Bekanntgabe des Wahlvorschlages für alle wahlberechtigten Beschäftigten wahrnehmbar (§ 13 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO). Die Aufnahme eines jeden Wahlbewerbers ist daher geeignet, das Ergebnis der Personalratswahl zu beeinflussen. Ob er eine derartige Wirkung auslösen will, muss sich jeder Kandidat vor verbindlicher Abgabe seiner Zustimmungserklärung überlegen.

Diese Beurteilung wird durch den Hinweis der Antragsteller auf § 10 Abs. 3 Satz 1 BPersVWO nicht in Frage gestellt. Diese Regelung behandelt den – von vornherein korrekturbedürftigen (§ 19 Abs. 7 BPersVG) – Sonderfall, in welchem der Bewerber mit seiner schriftlichen Zustimmung auf mehreren Wahlvorschlägen benannt ist. Sie betrifft nicht den Regelfall, in welchem der Bewerber seine Zustimmung nur für einen Wahlvorschlag erklärt hat. Im Übrigen kann der Bewerber nach Ablauf der Frist für die Einreichung der Wahlvorschläge die Unwiderruflichkeit seiner Zustimmungserklärung nicht mehr durch Zustimmung zu einem anderen Wahlvorschlag beseitigen (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1, § 10 Abs. 3 Satz 2 BPersVWO).

Die eigenhändige Unterzeichnung der Zustimmungserklärung ist ferner ein Gebot der Echtheitsfunktion. Wie bereits erwähnt, ist es für das Wahlgeschehen nicht ohne Bedeutung, welche und wie viele Beschäftigte einen Wahlvorschlag mit ihrer Kandidatur unterstützen. Versuche, einem Wahlvorschlag durch gefälschte Zustimmungserklärungen ein größeres Gewicht zu verleihen, können nicht völlig ausgeschlossen werden. Dieses Risiko wird zwar durch das Gebot reduziert, die Wahlvorschläge bekannt zu machen (§ 13 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO). Gänzlich unbeachtlich ist es deswegen aber nicht, weil nicht gewiss ist, dass die Täuschung stets rechtzeitig bemerkt wird. Angesichts dessen erweist es sich als zusätzliche Sicherung, wenn die Zustimmungserklärung des Bewerbers unterschrieben wird.

Wie bereits erwähnt, muss der Bewerber seine Zustimmung zur Aufnahme in den Wahlvorschlag dem Einreicher des Wahlvorschlages gegenüber erklären. Dies muss durch Übermittlung des Originals der unterschriebenen Zustimmungserklärung geschehen. Anhand dessen kann sich der Einreicher von der Echtheit der Zustimmungserklärung überzeugen. Entsprechendes gilt für die Übermittlung der dem Wahlvorschlag beizufügenden Zustimmungserklärungen an den Wahlvorstand. Dieser muss sich anhand der Originalunterschriften der Bewerber von der Echtheit der Zustimmungserklärungen überzeugen können. Beide Übermittlungsvorgänge sind mit Fälschungsrisiko verbunden. Ein Telefax reicht daher weder für die Übermittlung der Zustimmungserklärung vom Bewerber an den Einreicher noch für die Weiterleitung der Zustimmungserklärungen an den Wahlvorstand aus9.

Es ist gerechtfertigt, an die Abgabe von Erklärungen bei Wahlen besonders strenge formelle Anforderungen zu stellen. Durch Wahlen werden die aus ihnen hervorgegangenen Organe legitimiert, die ihnen gesetzlich gestellten Aufgaben während der vorgesehenen Amtszeit zu erfüllen. Demgemäß sind die von den Beschäftigten gewählten Personalvertretungen ermächtigt, vor allem im Wege der förmlichen Beteiligung die Beschäftigungsverhältnisse und Arbeitsbedingungen mitzugestalten und die Einhaltung der zu Gunsten der Beschäftigten geltenden Regelwerke zu überwachen. Die für die Wahrnehmung der Aufgaben und damit letztlich für die Sicherung der Institution Personalvertretung nötige Akzeptanz bleibt nur gewahrt, wenn soweit als möglich sichergestellt ist, dass die Personalratswahl korrekt verläuft. Diesem Anliegen muss die Auslegung und Anwendung von Formvorschriften gerecht werden, welche dem Ziel dienen, dass die Ergebnisse der Personalratswahlen die Mehrheitsverhältnisse unter den Beschäftigten widerspiegeln. Hier ist es geboten, strengere Anforderungen zu stellen als bei anderen rechtserheblichen Vorgängen, für welche die Rechtsprechung von der eigenhändigen Unterzeichnung und der Vorlage der unterschriebenen Originalurkunde absieht10.

Nach alledem ist die Vorlage der unterschriebenen Zustimmungserklärung des Bewerbers im Original beim Wahlvorstand unverzichtbar. Es kommt daher nicht darauf an, ob eine lediglich als Telefax übersandte Zustimmung nach den Umständen des Einzelfalls als echt gewertet werden könnte. Die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Formstrenge, welche das Wahlrecht prägen, verbieten eine derartige Einzelfallprüfung. Dem Wahlvorstand, welcher im Rahmen eines straffen Fristenprogramms die Personalratswahl zügig durchzuführen hat, kann nicht angesonnen werden, bei fehlenden Originalunterschriften der Wahlbewerber Ermittlungen anzustellen. Die unterzeichneten Zustimmungserklärungen erlauben dem Wahlvorstand dagegen regelmäßig auf einfache Weise die Feststellung, dass die Anforderungen an die Gültigkeit des Wahlvorschlages in dieser Hinsicht erfüllt sind.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 11. März 2014 – 6 P 5.2013 –

  1. vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.10.1957 – 7 P 5.57, BVerwGE 5, 259, 260 = Buchholz 238.3 § 15 PersVG Nr. 1 S. 1 f.; BAG, Beschlüsse vom 25.05.2005 – 7 ABR 39/04 – BAGE 115, 34, 37 f.; und vom 20.01.2010 – 7 ABR 39/08 – BAGE 133, 114 Rn. 36; Berg, in: Altvater/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen, Bundespersonalvertretungsgesetz, 8. Aufl.2013, § 8 WO Rn. 15, § 9 WO Rn. 2; Ramm, ZfPR 2012, 9[]
  2. vgl. zur Wahl der Schwerbehindertenvertretung: BAG, Beschluss vom 20.01.2010 a.a.O. Rn. 30; vgl. ferner Berg, a.a.O. § 8 WO Rn. 14; Schlatmann, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, §§ 8, 9 WO Rn. 11; Ilbertz, in: Ilbertz/Widmaier/Sommer, Bundespersonalvertretungsgesetz, 12. Aufl.2012, § 8 WO Rn. 6a; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, H § 8 Rn. 11; Dörner, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 4. Aufl.2012, § 19 Rn. 64; Fitting/Engels/Schmidt/Trebinger/Linsenmaier, Betriebsverfassungsgesetz, 26. Aufl.2012, § 14 Rn. 52; Homburg, in: Däubler/Kittner/Klebe/Wedde, Betriebsverfassungsgesetz, 13. Aufl.2012, § 14 Rn. 27; Nicolai, in: Hess/Worzalla/Glock/Nicolai/Rose/Huke, Betriebsverfassungsgesetz, 9. Aufl.2014, § 14 Rn. 25[]
  3. vgl. BAG, Beschluss vom 20.01.2010 a.a.O. Rn. 31 ff.; Fitting u.a., a.a.O. § 14 Rn. 52; zur Wahl der Arbeitnehmervertreter in den Aufsichtsrat: LAG Düsseldorf, Beschluss vom 18.10.2007 – 11 TaBV 68/07 33 ff.[]
  4. vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.02.1971 – 7 P 9.70, BVerwGE 37, 162, 165 = Buchholz 238.3 § 22 PersVG Nr. 8 S. 7[]
  5. vgl. BVerwG, Beschluss vom 01.03.1984 – 6 P 28.83, BVerwGE 69, 63, 66 f. = Buchholz 238.3A § 25 BPersVG Nr. 7 S. 8[]
  6. vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.10.1964 – 7 P 5.64, BVerwGE 19, 362, 363 = Buchholz 238.3 § 15 PersVG Nr. 7 S.20 f.; Sommer, ZfPR 2008, 21; Ramm, a.a.O. S. 9; Ilbertz, a.a.O. § 9 WO Rn. 3; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. H § 9 Rn. 5a; LAG Düsseldorf, Beschluss vom 18.10.2007 a.a.O. Rn. 35; Homburg, a.a.O. § 6 WO 2001 Rn. 30[]
  7. vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.08.2010 – 6 P 15.09, BVerwGE 137, 346 = Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 41 Rn. 27 m.w.N.[]
  8. vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.10.1964 a.a.O. S. 363 bzw. S.20 f.; Schlatmann, a.a.O. §§ 8, 9 WO Rn. 8; Berg, a.a.O. § 9 WO Rn. 3; Ilbertz, a.a.O. § 9 WO Rn. 3; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. H § 9 WO Rn. 6; Sommer, a.a.O. S. 21; Ramm, a.a.O. S. 9[]
  9. vgl. Berg, a.a.O. § 9 WO Rn. 2; Ilbertz, a.a.O. § 9 WO Rn. 3; Schlatmann, a.a.O. §§ 8, 9 WO Rn. 8; Sommer, a.a.O. S. 22; Ramm, a.a.O. S. 9; zur Wahl der Arbeitnehmervertreter in den Aufsichtsrat: LAG Düsseldorf, Beschluss vom 18.10.2007 a.a.O. Rn. 33 ff.[]
  10. vgl. zur Zustimmungsverweigerung des Betriebsrats: BAG, Beschlüsse vom 11.06.2002 – 1 ABR 43/01 – BAGE 101, 298, 302 ff.; vom 06.08.2002 – 1 ABR 49/01 – BAGE 102, 135, 139 f.; und vom 09.12 2008 – 1 ABR 79/07 – BAGE 128, 364 Rn. 25 ff.; zur Geltendmachung von Ansprüchen aus dem Arbeitsverhältnis: BAG, Urteil vom 11.10.2000 – 5 AZR 313/99 – BAGE 96, 28, 30 ff.; dagegen zur Schuldbeitrittserklärung: BGH, Urteil vom 30.07.1997 – VIII ZR 244/96 15[]

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