Die unbe­fug­te Wei­ter­ga­be von Kfz-Hal­ter­da­ten durch einen Poli­zei­be­am­ten

Auch bei Ver­stö­ßen gegen Vor­schrif­ten zum Schutz des per­sön­li­chen Lebens- und Geheim­be­reichs (ins­be­son­de­re §§ 201 bis 206 StGB) ist bei der dis­zi­pli­nar­recht­li­chen Maß­nah­me­be­mes­sung der gesam­te abge­stuf­te Kata­log von Dis­zi­pli­nar­maß­nah­men gemäß §§ 5 ff. BDG in den Blick zu neh­men. Die Höchst­maß­nah­me kommt als Aus­gangs­punkt der Zumes­sungs­er­wä­gun­gen nur bei schwer­wie­gen­den Ver­let­zun­gen des per­sön­li­chen Lebens- und Geheim­be­reichs in Betracht, etwa wegen der Sen­si­bi­li­tät der Erkennt­nis­se oder Daten (z.B. sol­chen des höchst­per­sön­li­chen Bereichs) oder wegen der Art des Zugriffs (z.B. bei Über­win­dung beson­de­rer Sicher­heits­vor­keh­run­gen). Dies ist bei der unbe­fug­ten Wei­ter­ga­be von Kfz-Hal­ter­da­ten aus einem (poli­zei-)behörd­li­chen Daten­sys­tem grund­sätz­lich nicht der Fall.

Die unbe­fug­te Wei­ter­ga­be von Kfz-Hal­ter­da­ten durch einen Poli­zei­be­am­ten

Mit der unbe­fug­ten Wei­ter­ga­be von Kfz-Hal­ter­da­ten aus den (polizei-)behördlichen Daten-Sys­te­men hat der Beam­te sei­ne Pflicht gemäß § 54 Satz 3 BBG a.F. (§ 61 Abs. 1 Satz 3 BBG n.F.) ver­letzt, inner­halb des Diens­tes der Ach­tung und dem Ver­trau­en gerecht zu wer­den, die sein Beruf erfor­dert (sog. all­ge­mei­ne Wohl­ver­hal­tens­pflicht). Dar­über hin­aus hat er mit sei­nem Ver­hal­ten zugleich gegen sei­ne Pflicht gemäß § 55 Satz 2 BBG a.F. (§ 62 Abs. 1 Satz 2 BBG n.F.) ver­sto­ßen, die Anord­nun­gen und Richt­li­ni­en sei­ner Vor­ge­setz­ten zu befol­gen.

Der Beam­te hat vor­sätz­lich und schuld­haft gehan­delt, weil ihm die Pflicht­wid­rig­keit sei­nes Tuns bewusst war.

Dass der Beam­te bei der Wei­ter­ga­be der Kfz-Hal­ter­da­ten an den Rück­hol­un­ter­neh­mer P. allein "zum Woh­le" der Kfz-Hal­ter gehan­delt habe, denen er auf ein­fa­che und schnel­le Wei­se zu ihrem Eigen­tum habe ver­hel­fen wol­len, hält das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt nicht für glaub­haft. Recht­fer­ti­gungs- oder Schuld­aus­schlie­ßungs­grün­de, die der Beam­te aus sei­nem angeb­lich altru­is­tisch moti­vier­ten Tun ablei­tet, ste­hen ihm daher nicht zur Sei­te. Auch der Ein­wand, dass die von ihm prak­ti­zier­te "Zusam­men­ar­beit" mit dem Rück­fuhr­un­ter­neh­mer P. frü­her gän­gi­ge Pra­xis gewe­sen sein mag, ver­mag ange­sichts der ein­deu­ti­gen Wei­sungs­la­ge das Ver­hal­ten des Beam­ten weder zur recht­fer­ti­gen noch zu ent­schul­di­gen. Die hier­nach gege­be­nen Dienst­pflicht­ver­let­zun­gen des Beam­ten stel­len ein ein­heit­li­ches, in sei­nem Schwer­punkt inner­dienst­li­ches Dienst­ver­ge­hen dar (§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG a.F.).

Gemäß § 13 Abs. 1 BDG ergeht die Ent­schei­dung über eine Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me nach pflicht­ge­mä­ßem Ermes­sen unter Berück­sich­ti­gung der Schwe­re des Dienst­ver­ge­hens, des Per­sön­lich­keits­bil­des des Beam­ten und der Beein­träch­ti­gung des Ver­trau­ens des Dienst­herrn oder der All­ge­mein­heit. Eine objek­ti­ve und aus­ge­wo­ge­ne Zumes­sungs­ent­schei­dung setzt vor­aus, dass die sich aus § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG erge­ben­den Bemes­sungs­kri­te­ri­en mit den ihnen im Ein­zel­fall zukom­men­den Gewicht ermit­telt und in die Ent­schei­dung ein­ge­stellt wer­den. Die gegen den Beam­ten aus­ge­spro­che­ne Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me muss unter Berück­sich­ti­gung aller belas­ten­den und ent­las­ten­den Umstän­de des Ein­zel­falls in einem gerech­ten Ver­hält­nis zur Schwe­re des Dienst­ver­ge­hens und zum Ver­schul­den des Beam­ten ste­hen. Dies ist dem auch im Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren gel­ten­den Schuld­prin­zip und dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit (Über­maß­ver­bot) geschul­det 1.

Hier­nach ist die Schwe­re des Dienst­ver­ge­hens maß­ge­ben­des Bemes­sungs­kri­te­ri­um für die Bestim­mung der erfor­der­li­chen Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me. Dies bedeu­tet, dass das fest­ge­stell­te Dienst­ver­ge­hen nach sei­ner Schwe­re einer der im Kata­log des § 5 BDG auf­ge­führ­ten Dis­zi­pli­nar­maß­nah­men zuzu­ord­nen ist. Für die Bestim­mung der Schwe­re des Dienst­ver­ge­hens hat die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts gene­rel­le Maß­stä­be für ein­zel­ne Fall­grup­pen ent­wi­ckelt 2.

In Ergän­zung dazu hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt – eben­falls auf spe­zi­el­le Delikts­ty­pen bezo­ge­ne, teil­wei­se aber auch all­ge­mein­gül­ti­ge – gewich­ti­ge "Mil­de­rungs­grün­de" ent­wi­ckelt und "aner­kannt" 3. Ihr Vor­lie­gen führt regel­mä­ßig zu einer Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me, die um eine Stu­fe nied­ri­ger liegt als die durch die Schwe­re des Dienst­ver­ge­hens indi­zier­te Maß­nah­me, bei einer Zurück­stu­fung also eine Amts­stu­fe weni­ger 4. Die­se aner­kann­ten Mil­de­rungs­grün­de stel­len aller­dings kei­nen abschlie­ßen­den Kanon der berück­sich­ti­gungs­fä­hi­gen Ent­las­tungs­grün­de dar 5. Auch wenn ein Umstand nicht die Vor­aus­set­zun­gen eines aner­kann­ten Mil­de­rungs­grun­des erfüllt, bedeu­tet dies nicht, dass er als ent­las­ten­der Umstand unbe­acht­lich und des­halb bei der Gesamt­wür­di­gung aller be- und ent­las­ten­den Umstän­de ohne Gewicht und nicht berück­sich­ti­gungs­fä­hig wäre 6.

Zu Ver­stö­ßen gegen Vor­schrif­ten zum Schutz des per­sön­li­chen Lebens- und Geheim­be­reichs (ins­be­son­de­re im fünf­zehn­ten Abschnitt des Straf­ge­setz­buchs, §§ 201 bis 206 StGB) ist eine gene­rel­le delikts­grup­pen­be­zo­ge­ne Bestim­mung der als Aus­gangs­punkt der Zumes­sungs­er­wä­gun­gen regel­mä­ßig erfor­der­li­chen Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me (Regel­ein­stu­fung) auf­grund der Varia­ti­ons­brei­te der in Fra­ge kom­men­den Ver­stö­ße nicht mög­lich. Des­halb ist bei der Ahn­dung von Dienst­pflicht­ver­let­zun­gen in die­sem Bereich der gesam­te abge­stuf­te und aus­dif­fe­ren­zier­te Kata­log mög­li­cher Dis­zi­pli­nar­maß­nah­men gemäß § 5 BDG mit den Ein­zel­re­ge­lun­gen der §§ 6 ff. BDG in den Blick zu neh­men. Dabei ist zu berück­sich­ti­gen, dass auch bei Ver­let­zun­gen des per­sön­li­chen Lebens- und Geheim­be­reichs sowohl die Schwe­re des straf­recht­li­chen Unrechts­ge­halts als auch die des Dienst­ver­ge­hens deut­lich vari­ie­ren kann, je nach der Sen­si­bi­li­tät des in Rede ste­hen­den Geheim­nis­ses, etwa ob beson­ders schutz­be­dürf­ti­ge Erkennt­nis­se und Daten, z.B. aus dem höchst­per­sön­li­chen Bereich, offen­bart wer­den oder sol­che, die einen eher ent­fern­te­ren Bezug zum per­sön­li­chen Lebens- und Geheim­be­reich einer Per­son haben. Auch sind die denk­ba­ren Ver­let­zungs­hand­lun­gen des per­sön­li­chen Lebens- und Geheim­be­reichs von stark unter­schied­li­chem Gewicht, je nach der Art des Zugriffs, z.B. wenn beson­de­re Sicher­heits­vor­keh­run­gen zum Schutz des Geheim­nis­ses über­wun­den wer­den müs­sen. Dies zeigt sich u.a. dar­an, dass der Gesetz­ge­ber sol­che Rechts­ver­stö­ße nur teil­wei­se als Straf­tat­be­stän­de, im Übri­gen aber nur als Ord­nungs­wid­rig­kei­ten geahn­det wis­sen will. Auch inner­halb der Grup­pe der Straf­ta­ten schwankt der ange­droh­te Straf­rah­men deut­lich. Der unter­schied­lich hohe Unrechts­ge­halt des Dienst­ver­ge­hens hat hier­nach maß­geb­li­chen Ein­fluss auch auf die Bemes­sung der Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me: Wäh­rend jeden­falls für den oben ange­führ­ten höchst­per­sön­li­chen Bereich grund­sätz­lich die dis­zi­pli­nar­recht­li­che Höchst­maß­nah­me in Betracht kommt, wird bei ande­ren Ver­let­zun­gen des per­sön­li­chen Lebens- und Geheim­be­reichs – je nach der Schwe­re der Tat – eher eine pflich­ten­mah­nen­de, für den Beam­ten weni­ger ein­schnei­den­de Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me ange­mes­sen sein.

Der Streit­fall nötigt zu kei­nen wei­ter­ge­hen­den (und ange­sichts der Viel­falt der Lebens­sach­ver­hal­te ohne­hin kaum zu leis­ten­den) gene­rel­len Fest­le­gun­gen für alle denk­ba­ren Fall­kon­stel­la­tio­nen mög­li­cher Ver­let­zun­gen des per­sön­li­chen Lebens- und Geheim­be­reichs einer Per­son. Maß­ge­bend für die Fest­le­gung des Aus­gangs­punkts der Bemes­sung der Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me im Streit­fall ist die Erkennt­nis, dass die hier in Rede ste­hen­de unbe­fug­te Wei­ter­ga­be von Kfz-Hal­ter­da­ten aus den (polizei-)behördlichen Daten­sys­te­men jeden­falls kei­ne Ver­let­zung des erwähn­ten höchst­per­sön­li­chen Lebens­be­reichs dar­stellt, die eine Ent­fer­nung des Beam­ten aus dem Beam­ten­ver­hält­nis recht­fer­ti­gen könn­te. Viel­mehr kommt je nach den Umstän­den des Ein­zel­falls eine Zurück­stu­fung (Ver­set­zung in ein Amt der­sel­ben Lauf­bahn mit gerin­ge­rem End­grund­ge­halt, § 9 BDG) – ggf. um meh­re­re Stu­fen bis ins Ein­gang­samt – oder (in min­der­schwe­ren Fäl­len) eine Gehalts­kür­zung (§ 8 BDG) als Regel­ein­stu­fung in Betracht.

Aus­gangs­punkt der Zumes­sungs­er­wä­gun­gen ist gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 BDG die Schwe­re der dar­ge­stell­ten Ver­stö­ße gegen die Pflich­ten aus § 54 Satz 3 und § 55 Satz 2 BBG a.F. in Gestalt der unbe­fug­ten Wei­ter­ga­be der Kfz-Hal­ter­da­ten aus den (polizei-)behördlichen Datei­sys­te­men, für die eine Zurück­stu­fung des Beam­ten gemäß § 9 Abs. 1 BDG in ein um meh­re­re Stu­fen nied­ri­ge­res Amt mit gerin­ge­rem End­grund­ge­halt nach den hier vor­lie­gen­den Umstän­den des Ein­zel­falls (ins­be­son­de­re Anzahl und Häu­fig­keit der ein­zel­nen Tat­hand­lun­gen) ange­zeigt ist.

Hier­von aus­ge­hend lie­gen unter dem Gesichts­punkt der Schwe­re der Tat (§ 13 Abs. 1 Satz 2 BDG) meh­re­re belas­ten­de Umstän­de vor, die für die Erfor­der­lich­keit einer spür­ba­ren Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me spre­chen: Der Beam­te hat in den Anschul­di­gungs­punk­ten 1 und 2 über einen län­ge­ren Zeit­raum von meh­re­ren Mona­ten, wäh­rend derer er – nach Auf­kom­mens eines Anfangs­ver­dachts – ver­deckt obser­viert wur­de (von Ende 1998 bis Juni 1999), wie­der­holt und trotz aus­drück­li­cher Beleh­rung sei­ne Dienst­pflich­ten ver­letzt. Auch die Anzahl der ein­zel­nen Pflich­ten­ver­stö­ße (Tat­hand­lun­gen) ist beträcht­lich.

Erschwe­rend kommt wei­ter hin­zu, dass der Beam­te im Kern­be­reich sei­nes Amtes ver­sagt hat. Auf­ga­be eines Poli­zei­haupt­kom­mis­sars der Bun­des­po­li­zei im Ein­satz an den Gren­zen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land zum Aus­land ist u.a. die Unter­bin­dung und Ver­hin­de­rung von Straf­ta­ten mit grenz­re­le­van­tem Bezug. Die vor­schrifts­wid­ri­ge Wei­ter­ga­be von geschütz­ten Daten über im Aus­land sicher­ge­stell­te Kraft­fahr­zeu­ge aus 7behörd­li­chen EDV-Sys­te­men an einen nicht abfra­ge- und emp­fangs­be­rech­ti­gen Drit­ten berührt einen Kern­be­reich poli­zei­li­cher Tätig­keit. Zusätz­lich belas­tend sind die Maß­nah­men zur Ver­de­ckung und Ver­schleie­rung der pflicht­wid­ri­gen Hal­ter­ab­fra­gen, die der Beam­te als dienst­lich ver­an­lasst vor­gab. Als zusätz­lich belas­ten­de Umstän­de der Tat­be­ge­hung sind zu berück­sich­ti­gen, dass der Beam­te sei­ne Stel­lung als Vor­ge­setz­ter aus­ge­nutzt und ihm unter­ge­be­ne Bediens­te­te für sei­ne dienst­pflicht­wid­ri­gen Taten ein­ge­schal­tet und damit eben­falls zu einem pflicht­wid­ri­gem Han­deln bzw. Unter­las­sen ver­lei­tet hat. Damit hat der Beam­te als Vor­ge­setz­ter und Vor­bild ver­sagt.

Bei der gebo­te­nen objek­ti­ven Gewich­tung des Dienst­ver­ge­hens ist eine beträcht­li­che Ver­trau­ens­be­ein­träch­ti­gung (§ 13 Abs. 1 Satz 4 BDG) ein­ge­tre­ten. Der Dienst­herr kann nicht im Ein­zel­nen über­wa­chen, ob sich der Beam­te im Rah­men sei­ner dienst­li­chen Tätig­keit stets geset­zes- und dienst­vor­schrif­ten­kon­form ver­hält. Tut dies ein Beam­ter über einen län­ge­ren Zeit­raum und in einer Viel­zahl von Fäl­len nicht, ist regel­mä­ßig anzu­neh­men, dass das Ver­trau­ens­ver­hält­nis erheb­lich gestört ist, weil der Dienst­herr befürch­ten muss, dass der Beam­te sich auch künf­tig nicht geset­zes- und vor­schrifts­ge­mäß ver­hal­ten wird. Ande­rer­seits erach­tet das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt – auch mit Blick auf die Schwe­re des Dienst­ver­ge­hens – die ein­ge­tre­te­ne Ver­trau­ens­be­ein­träch­ti­gung nicht von sol­chem Gewicht, dass sie bereits die Ent­fer­nung aus dem Beam­ten­ver­hält­nis erfor­dert.

Ist nach den bis­lang behan­del­ten Kri­te­ri­en der Maß­nah­me­be­mes­sung mit­hin nicht die Höchst­maß­nah­me (Ent­fer­nung aus dem Dienst), son­dern ledig­lich eine pflich­ten­mah­nen­de Dis­zi­pli­nar­maß­nah­me in Gestalt einer Zurück­stu­fung in ein um meh­re­re Stu­fen nied­ri­ge­res Amt mit gerin­ge­rem End­grund­ge­halt ange­mes­sen, so ist zusätz­lich dem Umstand Rech­nung zu tra­gen, dass das Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren (inso­weit ist das behörd­li­che und gericht­li­che Ver­fah­ren ins­ge­samt zu betrach­ten) mit ins­ge­samt mehr als 14 Jah­ren unan­ge­mes­sen lan­ge gedau­ert hat i.S.v. Art. 6 Abs. 1 EMRK. Dies ist nach der stän­di­gen Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts bei der Maß­nah­me­be­mes­sung dann (noch­mals) mil­dernd zuguns­ten des Beam­ten zu berück­sich­ti­gen 8. Die im Streit­fall ein­ge­tre­te­ne unan­ge­mes­se­ne Ver­fah­rens­dau­er beruh­te nicht – jeden­falls nicht wesent­lich – auf einem ver­fah­rens­ver­zö­gern­den Ver­hal­ten des Beam­ten, son­dern auf der Behand­lung des Ver­fah­rens durch die Ermitt­lungs­be­hör­den und die Gerich­te. Es liegt auf der Hand, dass die mit dem Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren ver­bun­de­nen beruf­li­chen und wirt­schaft­li­chen Nach­tei­le bei einer der­ma­ßen lan­gen Ver­fah­rens­dau­er zu einer erheb­li­chen Belas­tung des über sei­ne beruf­li­che und wirt­schaft­li­che Exis­tenz im Unge­wis­sen leben­den Beam­ten geführt und auf ihn ein­ge­wirkt hat. Eine blo­ße Ver­kür­zung des Beför­de­rungs­ver­bots (§ 9 Abs. 3 BDG) genügt nicht, um die­se Belas­tung aus­zu­glei­chen; sie ist viel­mehr beim Umfang der Zurück­stu­fung zu berück­sich­ti­gen, die daher um eine Stu­fe weni­ger aus­fällt als eigent­lich ver­wirkt.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 29. Okto­ber 2013 – 1 D 1.12

  1. stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 20.10.2005 – 2 C 12.04, BVerw­GE 124, 252 = Buch­holz 235.1 § 13 BDG Nr. 1, jeweils Rn. 21 ff.; und vom 15.12 2005 – 2 A 4.04, Buch­holz 235.1 § 24 BDG Nr. 1 Rn. 65[]
  2. vgl. etwa BVerwG, Urtei­le vom 20.10.2005 – 2 C 12.04, BVerw­GE 124, 252, 258 f. = Buch­holz 235.1 § 13 BDG Nr. 1 S. 5 f.; und vom 03.05.2007 – 2 C 9.06, Buch­holz 235.1 § 13 BDG Nr. 3 Rn.20, jeweils zu Zugriffs­de­lik­ten; vom 28.07.2011 – 2 C 16.10, BVerw­GE 140, 185 = Buch­holz 235.2 LDis­zi­pli­narG Nr. 18, jeweils Rn. 29, zur außer­dienst­li­chen Steu­er­hin­ter­zie­hung; und vom 28.02.2013 – 2 C 62.11, NVwZ-RR 2013, 693 Rn. 39 ff., zur Bestech­lich­keit bzw. Pflicht zur unei­gen­nüt­zi­gen Amts­aus­übung[]
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.2005 a.a.O. S. 258 f. bzw. S. 6 m.w.N.[]
  4. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 28.07.2011 a.a.O. Rn. 37 ff.; und vom 25.07.2013 – 2 C 63.11, Rn. 26[]
  5. stRspr, vgl. BVerwG, Urtei­le vom 20.10.2005 a.a.O. S. 262 ff. bzw. S. 8 f.[]
  6. BVerwG, Urteil vom 25.07.2013 a.a.O. Rn. 28 und 32[]
  7. poli­zei[]
  8. stRspr, vgl. zuletzt BVerwG, Urtei­le vom 28.02.2013 – 2 C 3.12, NVwZ 2013, 1087 Rn. 53 f.; und – 2 C 62.11, NVwZ-RR 2013, 693; sowie vom 25.07.2013 – 2 C 63.11, Rn. 35 ff., 40 f.[]