Dienst­li­che Beur­tei­lun­gen – und das Ankreuz­ver­fah­ren

Der Dienst­herr kann in sei­nen Beur­tei­lungs­richt­li­ni­en ein Ankreuz­ver­fah­ren für die Ein­zel­be­wer­tun­gen ohne zusätz­li­che indi­vi­du­el­le text­li­che Begrün­dun­gen vor­se­hen, sofern die Bewer­tungs­kri­te­ri­en hin­rei­chend dif­fe­ren­ziert und die Noten­stu­fen text­lich defi­niert sind. Er muss aber auf Ver­lan­gen des Beam­ten die im Ankreuz­ver­fah­ren vor­ge­nom­me­nen Ein­zel­be­wer­tun­gen im wei­te­ren Ver­fah­ren plau­si­bi­li­sie­ren.

Dienst­li­che Beur­tei­lun­gen – und das Ankreuz­ver­fah­ren

Im Unter­schied zu den Ein­zel­be­wer­tun­gen bedarf das Gesamt­ur­teil der dienst­li­chen Beur­tei­lung in der Regel einer geson­der­ten Begrün­dung, um erkenn­bar zu machen, wie es aus den Ein­zel­be­grün­dun­gen her­ge­lei­tet wird. Einer Begrün­dung bedarf es ins­be­son­de­re dann, wenn die Beur­tei­lungs­richt­li­ni­en für die Ein­zel­be­wer­tun­gen einer­seits und für das Gesamt­ur­teil ande­rer­seits unter­schied­li­che Bewer­tungs­ska­len vor­se­hen. Im Übri­gen sind die Anfor­de­run­gen an die Begrün­dung für das Gesamt­ur­teil umso gerin­ger, je ein­heit­li­cher das Leis­tungs­bild bei den Ein­zel­be­wer­tun­gen ist. Gänz­lich ent­behr­lich ist eine Begrün­dung für das Gesamt­ur­teil nur dann, wenn im kon­kre­ten Fall eine ande­re Note nicht in Betracht kommt, weil sich die ver­ge­be­ne Note – ver­gleich­bar einer Ermes­sens­re­du­zie­rung auf Null – gera­de­zu auf­drängt.

Aus der Neu­fas­sung des § 49 Abs. 1 BLV erge­ben sich im Ver­gleich zur frü­he­ren Rechts­la­ge kei­ne erhöh­ten Anfor­de­run­gen an die Abfas­sung dienst­li­cher Beur­tei­lun­gen.

Beur­tei­lung im Ankreuz­ver­fah­ren[↑]

Die ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le einer dienst­li­chen Beur­tei­lung ist auf die Über­prü­fung beschränkt, ob der Dienst­herr gegen Ver­fah­rens­vor­schrif­ten ver­sto­ßen hat, von einem unrich­ti­gen Sach­ver­halt aus­ge­gan­gen ist, die anzu­wen­den­den Begrif­fe oder den gesetz­li­chen Rah­men ver­kannt, all­ge­mein gül­ti­ge Wert­maß­stä­be nicht beach­tet oder sach­frem­de Erwä­gun­gen ange­stellt hat. Hin­ge­gen darf das Gericht nicht die fach­li­che und per­sön­li­che Beur­tei­lung des Beam­ten durch sei­nen Dienst­vor­ge­setz­ten in vol­lem Umfang nach­voll­zie­hen oder die­se durch eine eige­ne Beur­tei­lung erset­zen. Denn nur der für den Dienst­herrn han­deln­de Vor­ge­setz­te soll ein Wert­ur­teil dar­über abge­ben, ob und inwie­weit der Beam­te den – eben­falls vom Dienst­herrn zu bestim­men­den – fach­li­chen und per­sön­li­chen Anfor­de­run­gen des Amtes und der Lauf­bahn ent­spricht. Bei einem der­ar­ti­gen dem Dienst­herrn vor­be­hal­te­nen Akt wer­ten­der Erkennt­nis steht die­sem eine der gesetz­li­chen Rege­lung imma­nen­te Beur­tei­lungs­er­mäch­ti­gung zu 1.

Nach § 21 Satz 1 BBG sind Eig­nung, Befä­hi­gung und fach­li­che Leis­tung der Beam­tin­nen und Beam­ten regel­mä­ßig zu beur­tei­len. Die Vor­schrift knüpft damit unmit­tel­bar an die Aus­wahl­kri­te­ri­en des Art. 33 Abs. 2 GG an, gibt aber kei­ne Maß­ga­ben zur Aus­ge­stal­tung der dienst­li­chen Beur­tei­lung vor. Hat der Dienst­herr Richt­li­ni­en über die Erstel­lung dienst­li­cher Beur­tei­lun­gen erlas­sen, sind die Beur­tei­ler auf­grund des Gleich­heits­sat­zes hin­sicht­lich des anzu­wen­den­den Ver­fah­rens und der anzu­le­gen­den Maß­stä­be an die­se Richt­li­ni­en gebun­den. Das Gericht hat des­halb auch zu kon­trol­lie­ren, ob die Richt­li­ni­en ein­ge­hal­ten sind, ob sie im Rah­men der gesetz­li­chen Ermäch­ti­gung ver­blei­ben und auch mit den sons­ti­gen gesetz­li­chen Vor­schrif­ten in Ein­klang ste­hen 2.

Der Dienst­herr kann in sei­nen Beur­tei­lungs­richt­li­ni­en ein Ankreuz­ver­fah­ren für die Ein­zel­be­wer­tun­gen ohne zusätz­li­che indi­vi­du­el­le text­li­che Begrün­dun­gen vor­se­hen, sofern die Bewer­tungs­merk­ma­le hin­rei­chend dif­fe­ren­ziert und die Noten­stu­fen text­lich defi­niert sind. Wann Beur­tei­lungs­richt­li­ni­en – ins­be­son­de­re hin­sicht­lich der Anzahl der Bewer­tungs­merk­ma­le – hin­rei­chend dif­fe­ren­ziert sind, kann nicht gene­rell fest­ge­legt wer­den, son­dern beur­teilt sich nach der jewei­li­gen Aus­ge­stal­tung der Beur­tei­lungs­richt­li­ni­en im kon­kre­ten Fall. Der Dienst­herr muss aber auf Ver­lan­gen des Beam­ten die im Ankreuz­ver­fah­ren vor­ge­nom­me­nen Ein­zel­be­wer­tun­gen im wei­te­ren Ver­fah­ren plau­si­bi­li­sie­ren.

Dienst­li­che Beur­tei­lun­gen sind zwar nicht am Maß­stab des § 39 VwVfG zu mes­sen, denn sie sind man­gels Rege­lungs­wir­kung kei­ne Ver­wal­tungs­ak­te 3. Ein Begrün­dungs­er­for­der­nis folgt aber aus dem Rechts­staats­prin­zip (Art.20 Abs. 3 GG), dem Gebot effek­ti­ven Rechts­schut­zes (Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG) und aus der Funk­ti­on der dienst­li­chen Beur­tei­lung.

Die dienst­li­che Beur­tei­lung dient der Ver­wirk­li­chung des mit Ver­fas­sungs­rang aus­ge­stat­te­ten Grund­sat­zes, Beam­te nach Eig­nung, Befä­hi­gung und fach­li­cher Leis­tung ein­zu­stel­len und zu beför­dern (Art. 33 Abs. 2 GG). Ihr Ziel ist es, die den Umstän­den nach opti­ma­le Ver­wen­dung des Beam­ten zu gewähr­leis­ten und so die im öffent­li­chen Inter­es­se lie­gen­de Erfül­lung hoheit­li­cher Auf­ga­ben durch Beam­te (Art. 33 Abs. 4 GG) best­mög­lich zu sichern. Zugleich dient die dienst­li­che Beur­tei­lung dem berech­tig­ten Anlie­gen des Beam­ten, in sei­ner Lauf­bahn ent­spre­chend sei­ner Eig­nung, Befä­hi­gung und fach­li­chen Leis­tung vor­an­zu­kom­men. Die dienst­li­che Beur­tei­lung soll den Ver­gleich meh­re­rer Beam­ter mit­ein­an­der ermög­li­chen. Ihre wesent­li­che Aus­sa­ge­kraft erhält sie erst auf­grund ihrer Rela­ti­on zu den Bewer­tun­gen in den dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen ande­rer Beam­ter. Dar­aus folgt, dass die Beur­tei­lungs­maß­stä­be gleich sein und gleich ange­wen­det wer­den müs­sen 4.

Die Eig­nung von dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen als Ver­gleichs­grund­la­ge setzt vor­aus, dass sie inhalt­lich aus­sa­ge­kräf­tig sind. Sie müs­sen eine trag­fä­hi­ge Grund­la­ge für die Aus­wahl­ent­schei­dung ver­mit­teln 5. Hier­für ist erfor­der­lich, dass sie die dienst­li­che Tätig­keit im maß­ge­ben­den Beur­tei­lungs­zeit­raum voll­stän­dig erfas­sen, auf zuver­läs­si­ge Erkennt­nis­quel­len gestützt sind, die Leis­tun­gen hin­rei­chend dif­fe­ren­ziert dar­stel­len sowie auf glei­chen Bewer­tungs­maß­stä­ben beru­hen 6

Wel­chen Spiel­raum der Dienst­herr bei der Ein­füh­rung von Beur­tei­lungs­sys­te­men hat, wel­che Begrün­dungs­pflich­ten ihn bei der Abfas­sung dienst­li­cher Beur­tei­lun­gen tref­fen und wie weit Plau­si­bi­li­sie­run­gen von Wert­ur­tei­len im wei­te­ren Ver­fah­ren noch mög­lich sind, hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bereits in sei­nem grund­le­gen­den Urteil vom 26.06.1980 7 ent­schie­den. An die­sen Grund­sät­zen – mit der Maß­ga­be einer vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt für gebo­ten erach­te­ten Modi­fi­ka­ti­on betref­fend das Gesamt­ur­teil der dienst­li­chen Beur­tei­lung – ist fest­zu­hal­ten. Die sich hier­aus erge­ben­den Anfor­de­run­gen an dienst­li­che Beur­tei­lun­gen tra­gen glei­cher­ma­ßen der ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­ten Rechts­stel­lung der zu beur­tei­len­den Beam­ten (Art. 33 Abs. 2, Art.19 Abs. 4 GG) und dem eben­falls ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­ten Inter­es­se an einer funk­ti­ons­fä­hi­gen Ver­wal­tung im Gewal­ten tei­len­den Rechts­staat (Art.20 Abs. 1, Abs. 3 GG) Rech­nung. Die vom Beru­fungs­ge­richt auf­ge­stell­ten, dar­über hin­aus­ge­hen­den Anfor­de­run­gen an die text­li­che Begrün­dung der Note eines jeden Ein­zel­merk­mals ohne Mög­lich­keit spä­te­rer Plau­si­bi­li­sie­rung durch den Dienst­herrn ver­feh­len die­sen sach­an­ge­mes­se­nen Aus­gleich zwi­schen den vor­be­zeich­ne­ten Rechts­gü­tern und füh­ren ins­be­son­de­re bei Ver­wal­tungs­zwei­gen mit gro­ßem Per­so­nal­kör­per zu einer über­mä­ßi­gen Belas­tung des Dienst­herrn. Im Ein­zel­nen:

Der Dienst­herr kann ent­spre­chend sei­nen Vor­stel­lun­gen über die Erfor­der­nis­se der ihm unter­stell­ten Ver­wal­tun­gen unter­schied­li­che Beur­tei­lungs­sys­te­me ein­füh­ren, ein­schließ­lich der Auf­stel­lung einer Noten­ska­la und der Fest­le­gung, wel­cher Begriffs­in­halt mit den ein­zel­nen Noten­be­zeich­nun­gen aus­zu­drü­cken ist 8. Das schließt die Mög­lich­keit ein, die Noten allein durch eine Zahl aus­zu­drü­cken 9. Maß­ge­bend ist, dass nach dem Zusam­men­hang des Beur­tei­lungs­sys­tems die Noten­be­zeich­nung die Ein­schät­zung der Leis­tun­gen des beur­teil­ten Beam­ten durch den Dienst­herrn im Ver­hält­nis zu ver­gleich­ba­ren ande­ren Beam­ten erken­nen lässt und dass die­ses Beur­tei­lungs­sys­tem auf alle Beam­ten gleich­mä­ßig ange­wen­det wird, die bei beam­ten­recht­li­chen Ent­schei­dun­gen über ihre Ver­wen­dung und ihr dienst­li­ches Fort­kom­men mit­ein­an­der in Wett­be­werb tre­ten kön­nen 9.

Inner­halb des nor­ma­tiv gezo­ge­nen Rah­mens obliegt es grund­sätz­lich der Ent­schei­dung des Dienst­herrn, wie er die ihm auf­ge­ge­be­ne Aus­sa­ge zu den ein­zel­nen Beur­tei­lungs­merk­ma­len gestal­ten und begrün­den will. Tat­säch­li­che Grund­la­gen, auf denen Wert­ur­tei­le beru­hen, sind dabei nicht not­wen­dig in die dienst­li­che Beur­tei­lung auf­zu­neh­men. Der Dienst­herr kann einer­seits ein­zel­ne Tat­sa­chen oder Vor­komm­nis­se im Beur­tei­lungs­zeit­raum auf­grei­fen und aus ihnen wer­ten­de Schluss­fol­ge­run­gen zie­hen, wenn er sie etwa zur Cha­rak­te­ri­sie­rung des Beam­ten für beson­ders typisch hält oder für eine über­zeu­gen­de Aus­sa­ge zu ein­zel­nen Beur­tei­lungs­merk­ma­len für wesent­lich erach­tet. Er kann sich ande­rer­seits aber auch auf die Anga­be zusam­men­fas­sen­der Wert­ur­tei­le auf­grund einer unbe­stimm­ten Viel­zahl nicht benann­ter Ein­zelein­drü­cke und Ein­zel­be­ob­ach­tun­gen wäh­rend des Beur­tei­lungs­zeit­rau­mes beschrän­ken. Schließ­lich kann er die auf­ge­zeig­ten ver­schie­de­nen Mög­lich­kei­ten, über Eig­nung und Leis­tung des Beam­ten ein aus­sa­ge­kräf­ti­ges, auch für Drit­te ver­ständ­li­ches Urteil abzu­ge­ben, in abge­stuf­ter Form neben­ein­an­der ver­wen­den bzw. mit­ein­an­der ver­bin­den 10.

Das Abse­hen von wei­ter­ge­hen­den Begrün­dungs­an­for­de­run­gen – nament­lich bei den Ein­zel­merk­ma­len einer dienst­li­chen Beur­tei­lung – ist vor allem dem Umstand geschul­det, dass das Wert­ur­teil des Dienst­herrn über das Leis­tungs­bild eines Beam­ten sich im Lau­fe eines Beur­tei­lungs­zeit­raums aus einer Viel­zahl tat­säch­li­cher Vor­gän­ge und Ein­zel­mo­men­te zusam­men­setzt, die zu einem Gesamt­ein­druck ver­schmel­zen. Wäre der Dienst­herr gehal­ten, sol­che Vor­gän­ge (jeden­falls bei­spiel­haft) zu benen­nen, könn­ten hier­durch Ein­zel­er­geb­nis­se, die für das Wert­ur­teil ohne selbst­stän­dig prä­gen­des Gewicht waren, nach­träg­lich eine Bedeu­tung gewin­nen, die ihnen in Wahr­heit nach der wer­ten­den Erkennt­nis des Dienst­herrn nicht zukom­men soll­te. Zudem wür­de dies zu einem dau­ern­den "Leis­tungs­fest­stel­lungs­ver­fah­ren" füh­ren, das einen gänz­lich unan­ge­mes­se­nen und unver­tret­ba­ren Ver­wal­tungs­auf­wand zur Fol­ge hät­te und für das gegen­sei­ti­ge Ver­trau­ens­ver­hält­nis zwi­schen Beam­ten und Dienst­herrn abträg­lich wäre 11.

Die ver­schie­de­ne Art und Wei­se, in der dienst­li­che Beur­tei­lun­gen inhalt­lich gestal­tet und abge­fasst wer­den kön­nen, wirkt sich auf ihre gericht­li­che Über­prü­fung inso­fern aus, als vom beklag­ten Dienst­herrn die ihm oblie­gen­de Dar­le­gung, dass er von einem "rich­ti­gen Sach­ver­halt" aus­ge­gan­gen ist, in einer der jewei­li­gen kon­kre­ten dienst­li­chen Beur­tei­lung ange­pass­ten, mit­hin eben­falls ver­schie­den­ar­ti­gen Wei­se zu for­dern ist. Ein Rechts­satz, dass der Dienst­herr im Streit­fall stets ver­pflich­tet sei, die Berech­ti­gung einer von ihm erstell­ten dienst­li­chen Beur­tei­lung durch Offen­ba­rung der der Beur­tei­lung zugrun­de lie­gen­den Tat­sa­chen dar­zu­le­gen und unter Beweis zu stel­len, fin­det im gel­ten­den Recht kei­ne Stüt­ze. Der dem Beam­ten durch Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG garan­tier­te effek­ti­ve Rechts­schutz gegen feh­ler­haf­te dienst­li­che Beur­tei­lun­gen wird viel­mehr in einer dif­fe­ren­zier­te­ren, in dem erwähn­ten Grund­satz­ur­teil dar­ge­stell­ten und den bei­der­sei­ti­gen Belan­gen Rech­nung tra­gen­den Wei­se sicher­ge­stellt 12.

Hier­nach muss der Beam­te Wert­ur­tei­le in dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen, sofern sie feh­ler­haft sind und ihn des­halb in sei­nen Rech­ten ver­let­zen, nicht wider­spruchs­los und ohne wirk­sa­me Abhil­fe­mög­lich­keit hin­neh­men. Schon die dienst­li­che Beur­tei­lung selbst muss in einer die gericht­li­che Nach­prü­fung ermög­li­chen­den Wei­se klar abge­fasst wer­den. Sodann gibt die Eröff­nung und Bespre­chung der dienst­li­chen Beur­tei­lung Gele­gen­heit, dem Beam­ten die Ergeb­nis­se der dienst­li­chen Beur­tei­lung sowie ein­zel­ne Wert­ur­tei­le und ihre Grund­la­gen näher zu erläu­tern. Hält der Beam­te die Beur­tei­lung oder ein­zel­ne in ihr ent­hal­te­ne Wert­ur­tei­le auch danach noch für sach­lich nicht gerecht­fer­tigt, so kann er die Besei­ti­gung oder Ände­rung der Beur­tei­lung oder die Erstel­lung einer neu­en Beur­tei­lung bean­tra­gen und – sofern nicht lan­des­ge­setz­lich aus­ge­schlos­sen – einen ent­spre­chen­den Wider­spruch erhe­ben. Der Dienst­herr muss dann all­ge­mei­ne und pau­schal for­mu­lier­te Wert­ur­tei­le erläu­tern, kon­kre­ti­sie­ren und dadurch plau­si­bel machen. Dies kann er durch Anfüh­rung von tat­säch­li­chen Vor­gän­gen, aber auch von wei­te­ren kon­kre­ti­sie­ren­den (Teil-)Werturteilen tun. Ent­schei­dend ist, dass das Wert­ur­teil kei­ne for­mel­haf­te Behaup­tung bleibt, son­dern dass es für den Beam­ten ein­sich­tig und für außen­ste­hen­de Drit­te nach­voll­zieh­bar wird, dass der Beam­te die tra­gen­den Grün­de und Argu­men­te des Dienst­herrn erfährt und für ihn der Weg, der zu dem Wert­ur­teil geführt hat, sicht­bar wird. Erst dann kann der Beam­te beur­tei­len, ob er mit Aus­sicht auf Erfolg um gericht­li­chen Rechts­schutz nach­su­chen kann. Nur auf der Grund­la­ge sol­cher Erläu­te­run­gen und Kon­kre­ti­sie­run­gen kön­nen die Gerich­te nach­prü­fen, ob der Dienst­herr bei der Abga­be der dienst­li­chen Beur­tei­lung bzw. ein­zel­ner in ihr ent­hal­te­ner Wert­ur­tei­le von einem unrich­ti­gen Sach­ver­halt aus­ge­gan­gen ist, sach­frem­de Erwä­gun­gen ange­stellt hat oder all­ge­mein gül­ti­ge Wert­maß­stä­be ver­letzt hat. Macht der Dienst­herr in der geschil­der­ten Wei­se sei­ne Wert­ur­tei­le plau­si­bel und nach­voll­zieh­bar, so wird dadurch dem Anspruch des Beam­ten auf effek­ti­ven gericht­li­chen Rechts­schutz (Art.19 Abs. 4 Satz 1GG) in einem aus­rei­chen­den und zugleich prak­ti­ka­blen, d.h. eine Über­for­de­rung des Dienst­herrn ver­mei­den­den, Umfang genügt 13.

Hat der Dienst­herr auch in dem Ver­wal­tungs­ver­fah­ren all­ge­mein gehal­te­ne Wert­ur­tei­le nicht oder nicht aus­rei­chend erläu­tert, so bestehen grund­sätz­lich kei­ne Beden­ken, dass er die­se Plau­si­bi­li­sie­rung noch im Ver­wal­tungs­streit­ver­fah­ren nach­holt. Aller­dings kann dann Anlass bestehen, dem beklag­ten Dienst­herrn, auch wenn er obsiegt, gemäß § 155 Abs. 4 VwGO die Kos­ten des Ver­wal­tungs­streit­ver­fah­rens auf­zu­er­le­gen 14.

Auch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat unter Hin­weis auf das BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 15 ange­nom­men, dass die all­ge­mei­ne Ver­wal­tungs­pra­xis im Beur­tei­lungs­we­sen mit der Mög­lich­keit, Ände­run­gen oder Kon­kre­ti­sie­run­gen von pau­scha­len Tat­sa­chen und zu pau­scha­len Wert­ur­tei­len zu ver­lan­gen, aus­rei­chen­den Grund­rechts­schutz im Ver­fah­ren gewähr­leis­tet 16.

Auch § 49 Abs. 1 BLV, wonach in der dienst­li­chen Beur­tei­lung die fach­li­che Leis­tung des Beam­ten "nach­voll­zieh­bar dar­zu­stel­len" ist, steht der Zuläs­sig­keit eines Ankreuz­ver­fah­rens bei Ein­zel­be­wer­tun­gen in dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen nicht ent­ge­gen. Unbe­scha­det der Fra­ge, ob das Bun­des­be­am­ten­ge­setz eine Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung für die inhalt­li­che Aus­ge­stal­tung der dienst­li­chen Beur­tei­lung ent­hält (vgl. § 21 Satz 2 BBG), ist mit der Novel­lie­rung der Bun­des­lauf­bahn­ver­ord­nung jeden­falls kei­ne inhalt­li­che Ände­rung ver­bun­den.

Mit der bei der Neu­fas­sung der Bun­des­lauf­bahn­ver­ord­nung im Jah­re 2009 in § 49 Abs. 1 BLV gewähl­ten For­mu­lie­rung bezog sich der Ver­ord­nungs­ge­ber ledig­lich auf die in der Recht­spre­chung for­mu­lier­ten Anfor­de­run­gen an die Erstel­lung einer dienst­li­chen Beur­tei­lung. Danach müs­sen dienst­li­che Beur­tei­lun­gen in einer die gericht­li­che Nach­prü­fung ermög­li­chen­den Wei­se klar abge­fasst wer­den 17. Eine Aus­wahl­ent­schei­dung im Anwen­dungs­be­reich des Art. 33 Abs. 2 GG muss auf der Grund­la­ge "inhalt­lich aus­sa­ge­kräf­ti­ger" dienst­li­cher Beur­tei­lun­gen erfol­gen 18. Die­se in der höchst­rich­ter­li­chen Recht­spre­chung ent­wi­ckel­ten Anfor­de­run­gen hat der Ver­ord­nungs­ge­ber mit der Neu­fas­sung des § 49 BLV nach­ge­zeich­net. Eine Ver­schär­fung die­ser Anfor­de­run­gen lässt sich weder dem Wort­laut des § 49 BLV noch der Begrün­dung des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums des Innern zu die­ser Norm ent­neh­men, die dar­auf abstellt, dass die dienst­li­che Beur­tei­lung stär­ker als bis­her die fach­li­che Leis­tung (gegen­über Eig­nung und Befä­hi­gung) in den Vor­der­grund stel­le. Hät­te der Ver­ord­nungs­ge­ber höhe­re Anfor­de­run­gen an die Dar­stel­lung der fach­li­chen Leis­tung in der dienst­li­chen Beur­tei­lung begrün­den wol­len, als die Recht­spre­chung den nor­ma­ti­ven Rege­lun­gen ent­nahm – also etwa die Not­wen­dig­keit, Ein­zel­be­wer­tun­gen text­lich zu begrün­den, wäre dies durch eine ent­spre­chen­de For­mu­lie­rung zum Aus­druck gebracht wor­den.

Abge­se­hen davon kann auch eine durch ent­spre­chen­de Vor­ga­ben in einer Beur­tei­lungs­richt­li­nie – mit­tels soge­nann­ter Anker­tex­te – text­lich unter­leg­te Bewer­tung einer hin­rei­chend gro­ßen Anzahl von Beur­tei­lungs­merk­ma­len in einem aus­dif­fe­ren­zier­ten Punk­te- oder Buch­sta­ben­sys­tem als "nach­voll­zieh­ba­re Dar­stel­lung" qua­li­fi­ziert wer­den. Wenn sowohl die Ein­zel­merk­ma­le als auch die Bewer­tungs­stu­fen (Punk­te oder Buch­sta­ben) text­lich defi­niert sind, ist sicher­ge­stellt, dass die Beur­tei­ler wis­sen, wor­über und nach wel­chen Maß­stä­ben sie urtei­len. Mit Hil­fe die­ser Anker­tex­te kön­nen die im Ankreuz­ver­fah­ren erstell­ten dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen auch als Fließ­tex­te dar­ge­stellt wer­den.

Aus­ge­hend von die­sem Maß­stab ist das Ankreuz­ver­fah­ren für Beam­te der Zoll­ver­wal­tung nach den Vor­ga­ben der Richt­li­ni­en für die Beur­tei­lung der Beam­tin­nen und Beam­ten der Zoll­ver­wal­tung und der Bun­des­mo­no­pol­ver­wal­tung für Brannt­wein – BRZV – vom 23.06.2010 recht­lich nicht zu bean­stan­den. Die dort auf­ge­führ­ten 24 oder – bei Füh­rungs­kräf­ten – 29 Ein­zel­merk­ma­le, die jeweils text­lich defi­niert sind und nach einer eben­falls text­lich vor­ge­ge­be­nen 6‑teiligen Bewer­tungs­ska­la anzu­kreu­zen sind, ermög­li­chen die erfor­der­li­che nach­voll­zieh­ba­re Dar­stel­lung der fach­li­chen Leis­tung der Beam­ten. Bei Nach­fra­gen und Rügen der Beam­ten bezüg­lich ein­zel­ner Bewer­tun­gen haben Plau­si­bi­li­sie­run­gen nach Maß­ga­be der im BVerwG-Urteil vom 26.06.1980 15 ent­wi­ckel­ten und oben dar­ge­stell­ten Grund­sät­ze zu erfol­gen. Dabei hän­gen die Anfor­de­run­gen an die Plau­si­bi­li­sie­rung auch davon ab, wie sub­stan­zi­iert die Ein­zel­be­wer­tun­gen von den Beam­ten in Fra­ge gestellt wer­den.

Begrün­dung für das Gesamt­ur­teil[↑]

Im Unter­schied zu den Ein­zel­be­wer­tun­gen bedarf das Gesamt­ur­teil der dienst­li­chen Beur­tei­lung in der Regel einer geson­der­ten Begrün­dung, um erkenn­bar zu machen, wie es aus den Ein­zel­be­grün­dun­gen her­ge­lei­tet wird.

Dem gesetz­li­chen Rege­lungs­sys­tem in § 21 Satz 1 und § 22 Abs. 1 Satz 2 BBG liegt die Vor­stel­lung zugrun­de, dass die dienst­li­che Beur­tei­lung an den Aus­wahl­kri­te­ri­en des Art. 33 Abs. 2 GG zu ori­en­tie­ren ist, damit sie die Grund­la­ge für nach­fol­gen­de Aus­wahl­ent­schei­dun­gen dar­stel­len kann 19. Der Dienst­herr kann aber nur dann auf die dienst­li­che Beur­tei­lung als maß­geb­li­che Ent­schei­dungs­grund­la­ge sei­ner Aus­wahl abstel­len, wenn sich hier­aus ver­läss­li­che Bewer­tun­gen für die Ämter­ver­ga­be erge­ben 20.

Wie die ein­zel­nen Aus­wahl­kri­te­ri­en zu gewich­ten sind, gibt Art. 33 Abs. 2 GG nicht unmit­tel­bar vor. Im Rah­men des ihm zuste­hen­den Ermes­sens ist es daher Sache des Dienst­herrn, fest­zu­le­gen, wel­ches Gewicht er den ein­zel­nen Merk­ma­len bei­mes­sen will 21. Das abschlie­ßen­de Gesamt­ur­teil ist durch eine Wür­di­gung, Gewich­tung und Abwä­gung der ein­zel­nen bes­ten­aus­wahl­be­zo­ge­nen Gesichts­punk­te zu bil­den 22. Die­se Gewich­tung bedarf schon des­halb einer Begrün­dung, weil nur so die Ein­hal­tung glei­cher Maß­stä­be gewähr­leis­tet und das Gesamt­ur­teil nach­voll­zo­gen und einer gericht­li­chen Über­prü­fung zuge­führt wer­den kann.

Gesamt­ur­teil und Ein­zel­be­wer­tun­gen einer dienst­li­chen Beur­tei­lung müs­sen nach der stän­di­gen Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts in dem Sin­ne mit­ein­an­der über­ein­stim­men, dass sich das Gesamt­ur­teil nach­voll­zieh­bar und plau­si­bel aus den Ein­zel­be­wer­tun­gen her­lei­ten lässt. Dies erfor­dert kei­ne Fol­ge­rich­tig­keit nach rech­ne­ri­schen Gesetz­mä­ßig­kei­ten, etwa in der Art, dass die Gesamt­wer­tung das arith­me­ti­sche Mit­tel aus den Ein­zel­no­ten sein muss. Viel­mehr ist umge­kehrt die rein rech­ne­ri­sche Ermitt­lung des Gesamt­ur­teils ohne eine ent­spre­chen­de Rechts­grund­la­ge sogar unzu­läs­sig. Sie ver­bie­tet sich bei dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen, bei denen die Bil­dung eines Gesamt­ur­teils vor­ge­se­hen ist, mit dem die Ein­zel­wer­tun­gen in einer noch­ma­li­gen eigen­stän­di­gen Wer­tung zusam­men­ge­fasst wer­den. Denn bei der Bil­dung des Gesamt­ur­teils wird die unter­schied­li­che Bedeu­tung der Ein­zel­be­wer­tun­gen durch eine ent­spre­chen­de Gewich­tung berück­sich­tigt 23.

Ein indi­vi­du­el­les Begrün­dungs­er­for­der­nis für das Gesamt­ur­teil recht­fer­tigt sich auch aus des­sen beson­de­rer Bedeu­tung als pri­mär maß­geb­li­che Grund­la­ge bei einem spä­te­ren Leis­tungs­ver­gleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu mes­sen­den Aus­wahl­ver­fah­ren 24. Dies gilt ins­be­son­de­re bei Bewer­bern mit im Wesent­li­chen glei­chem Gesamt­ur­teil. Denn hier muss der Dienst­herr im Aus­wahl­ver­fah­ren die für das Beför­de­rungs­amt wesent­li­chen Ein­zel­aus­sa­gen der dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen wei­ter ver­glei­chen 25 und die Aus­wahl der Gesichts­punk­te, auf die bei glei­cher Eig­nung abge­stellt wer­den soll, begrün­den 26.

Außer­dem sind die Gesichts­punk­te, die das Abse­hen von einer indi­vi­du­el­len, ein­zel­fall­be­zo­ge­nen Begrün­dung bei den Ein­zel­be­wer­tun­gen tra­gen, beim Gesamt­ur­teil nicht ein­schlä­gig. Vor allem ist weder ein dau­ern­des Leis­tungs­fest­stel­lungs­ver­fah­ren noch ein unan­ge­mes­se­ner und unver­tret­ba­rer Ver­wal­tungs­auf­wand noch eine Erschüt­te­rung des gegen­sei­ti­gen Ver­trau­ens­ver­hält­nis­ses zwi­schen Beam­ten und Dienst­herrn zu besor­gen; das zeigt sich im Übri­gen schon dar­an, dass Beur­tei­lungs­richt­li­ni­en viel­fach – wie z.B. auch die älte­re Fas­sung der BZRV – eine indi­vi­du­el­le Begrün­dung des Gesamt­ur­teils vor­se­hen. Auch der Gesichts­punkt, dass der beur­teil­te Beam­te u.U. selbst ein Inter­es­se dar­an hat, kei­ne zu detail­lier­ten Begrün­dun­gen weni­ger posi­ti­ver Ein­zel­be­wer­tun­gen in sei­ner dienst­li­chen Beur­tei­lung zu lesen, ent­fällt beim Gesamt­ur­teil.

Einer – ggf. kur­zen – Begrün­dung bedarf es ins­be­son­de­re dann, wenn die Beur­tei­lungs­richt­li­ni­en für die Ein­zel­be­wer­tun­gen einer­seits und für das Gesamt­ur­teil ande­rer­seits unter­schied­li­che Bewer­tungs­ska­len vor­se­hen. Denn hier muss erläu­tert wer­den, wie sich die unter­schied­li­chen Bewer­tungs­ska­len zuein­an­der ver­hal­ten und wie das Gesamt­ur­teil aus den Ein­zel­be­wer­tun­gen gebil­det wur­de.

Im Übri­gen sind die Anfor­de­run­gen an die Begrün­dung für das Gesamt­ur­teil umso gerin­ger, je ein­heit­li­cher das Leis­tungs­bild bei den Ein­zel­be­wer­tun­gen ist. Gänz­lich ent­behr­lich ist eine Begrün­dung für das Gesamt­ur­teil jedoch nur dann, wenn im kon­kre­ten Fall eine ande­re Note nicht in Betracht kommt, weil sich die ver­ge­be­ne Note – ver­gleich­bar einer Ermes­sens­re­du­zie­rung auf Null – gera­de­zu auf­drängt.

Nach die­sen Grund­sät­zen bedurf­te es im hier vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall einer geson­der­ten Begrün­dung des Gesamt­ur­teils. Dies folgt schon dar­aus, dass die BZRV in der ab dem Jah­re 2010 gel­ten­den Fas­sung für Ein­zel­be­wer­tun­gen eine 6‑teilige Ska­la von sog. Aus­prä­gungs­gra­den von A bis F, für das Gesamt­ur­teil aber eine 5‑teilige Ska­la von Noten­stu­fen von "Her­aus­ra­gend" bis "Nicht oder nicht in vol­lem Umfang den Anfor­de­run­gen ent­spre­chend" zur Ver­fü­gung stellt, wobei Letz­te­re ihrer­seits durch eine Bin­nen­dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen 0 und 15 Punk­ten ergänzt wird. Zwar gibt es eine nach­voll­zieh­ba­re Mög­lich­keit, die­se – die Bil­dung eines Gesamt­ur­teils (unnö­tig) erschwe­ren­de – Inkon­gru­enz der bei­den Bewer­tungs­ska­len auf­zu­lö­sen: So wäre es denk­bar, die vier Aus­prä­gungs­gra­de A – D (bei den Ein­zel­merk­ma­len) den ers­ten vier Noten­stu­fen des Gesamt­ur­teils zuzu­ord­nen, sodann aber die schlech­tes­te (fünf­te) Noten­stu­fe des Gesamt­ur­teils in der Wei­se "auf­zu­spal­ten", dass eine "nicht in vol­lem Umfang den Anfor­de­run­gen ent­spre­chen­de Leis­tung" in der Ska­la der Ein­zel­be­wer­tun­gen dem (fünf­ten) Aus­prä­gungs­grad E ("schwach aus­ge­prägt") und eine (gänz­lich) "nicht den Anfor­de­run­gen ent­spre­chen­de Leis­tung" dem (sechs­ten) Aus­prä­gungs­grad F ("sehr schwach aus­ge­prägt") zuge­ord­net wird. Die hier­nach gene­rell mög­li­che Über­tra­gung der Bewer­tun­gen der Ein­zel­merk­ma­le in die Bewer­tungs­ska­la für das Gesamt­ur­teil erfor­dert aber für den jewei­li­gen Ein­zel­fall eine Begrün­dung. Dies gilt umso mehr, als die Her­lei­tung des Gesamt­ur­teils hier zusätz­lich dadurch erschwert wird, dass die jewei­li­ge Beur­tei­lungs­stu­fe wei­ter bin­nen­dif­fe­ren­ziert ist; so umfasst z.B. die – im vor­lie­gen­den Fall ver­ge­be­ne – Stu­fe "In vol­lem Umfang den Anfor­de­run­gen ent­spre­chend" den Bereich von 7 bis 9 Punk­ten. Außer­dem ist das sich aus den Ein­zel­be­wer­tun­gen erge­ben­de Leis­tungs­bild des Beam­ten unein­heit­lich. Ein Aus­nah­me­fall, in dem eine Begrün­dung für das Gesamt­ur­teil ent­behr­lich ist, weil im kon­kre­ten Fall sich die ver­ge­be­ne Note gera­de­zu auf­drängt, ist des­halb nicht gege­ben.

Beur­tei­lungs­richt­li­nie 2010[↑]

Dass im hier ent­schie­de­nen Fall die dienst­li­che Beur­tei­lung für den gesam­ten Beur­tei­lungs­zeit­raum nach der Fas­sung der Beur­tei­lungs­richt­li­nie aus dem Jah­re 2010 erstellt wur­de, ist für das Bun­des­ver­wal­tuangs­ge­richt nicht zu bean­stan­den.

Eine dienst­li­che Beur­tei­lung ist ein­heit­lich für den gesam­ten Beur­tei­lungs­zeit­raum nach neu­ge­fass­ten Beur­tei­lungs­richt­li­ni­en zu erstel­len, wenn die­se das vor­se­hen. Dies gilt auch dann, wenn die zu beur­tei­len­den Leis­tun­gen zum größ­ten Teil unter Gel­tung der frü­he­ren Beur­tei­lungs­richt­li­nie erbracht wur­den. Maß­ge­bend ist allein, wel­ches Beur­tei­lungs­sys­tem zum Beur­tei­lungs­stich­tag gegol­ten hat 27.

Selbst wenn eine Beur­tei­lungs­richt­li­nie noch nicht in Kraft getre­ten ist, aber ein­heit­lich für alle Beam­ten bereits ange­wen­det wird, führt dies nicht zur Feh­ler­haf­tig­keit der dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen. Denn bei dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen ist unge­ach­tet des Wort­lauts von Beur­tei­lungs­richt­li­ni­en ent­schei­dend, dass die Beur­tei­lungs­maß­stä­be gleich sind und gleich ange­wandt wer­den. Maß­geb­lich ist die Ver­wal­tungs­pra­xis 28.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 17. Sep­tem­ber 2015 – 2 C 27.2014 -

  1. stRspr, vgl. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 05.09.2007 – 2 BvR 1855/​07BVerfGK 12, 106, 109; BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 – 2 C 8.78, BVerw­GE 60, 245, 246[]
  2. stRspr, BVerwG, Urteil vom 27.11.2014 – 2 A 10.13, BVerw­GE 150, 359 Rn. 14 m.w.N.[]
  3. stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urtei­le vom 09.11.1967 – 2 C 107.64, BVerw­GE 28, 191, 192 f.; und vom 13.11.1975 – 2 C 16.72, BVerw­GE 49, 351, 353 ff.[]
  4. BVerwG, Urteil vom 26.09.2012 – 2 A 2.10, NVwZ-RR 2013, 54 Rn. 9[]
  5. BVerfG, Kam­mer­be­schlüs­se vom 29.07.2003 – 2 BvR 311/​03BVerfGK 1, 292, 296 f.; und vom 07.03.2013 – 2 BvR 2582/​12, NVwZ 2013, 1603 Rn. 21[]
  6. stRspr, BVerwG, Urteil vom 27.11.2014 – 2 A 10.13, BVerw­GE 150, 359 Rn. 21 m.w.N.[]
  7. BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 – 2 C 8.78, BVerw­GE 60, 245, 247 ff.[]
  8. vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.1981 – 2 C 8.79, Buch­holz 232.1 § 40 BLV Nr. 1 S. 1 m.w.N.[]
  9. BVerwG, Beschluss vom 31.01.1994 – 2 B 5.94, Buch­holz 232.1 § 40 BLV Nr. 16 S. 1[][]
  10. BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 – 2 C 8.78, BVerw­GE 60, 245, 247 m.w.N.[]
  11. zu all dem aus­führ­lich BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 – 2 C 8.78, BVerw­GE 60, 245, 248 ff.[]
  12. BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 – 2 C 8.78, BVerw­GE 60, 245, 247 f.[]
  13. BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 – 2 C 8.78, BVerw­GE 60, 245, 251 f.[]
  14. BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 – 2 C 8.78, BVerw­GE 60, 245, 252[]
  15. BVerwG, a.a.O.[][]
  16. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 29.05.2002 – 2 BvR 723/​96, NVwZ 2002, 1368[]
  17. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1980 – 2 C 8.78, BVerw­GE 60, 245, 251[]
  18. stRspr, vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 27.05.2013 – 2 BvR 462/​13 – IÖD 2013, 182, 183 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 19.12 2014 – 2 VR 1.14, Buch­holz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 65 Rn. 22 m.w.N.[]
  19. vgl. BVerfG, Kam­mer­be­schlüs­se vom 05.09.2007 – 2 BvR 1855/​07BVerfGK 12, 106, 109; und vom 11.05.2011 – 2 BvR 764/​11BVerfGK 18, 423, 427 f.; BVerwG, Urteil vom 04.11.2010 – 2 C 16.09, BVerw­GE 138, 102 Rn. 46[]
  20. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 05.09.2007 – 2 BvR 1855/​07BVerfGK 12, 106, 108[]
  21. vgl. BVerfG, Kam­mer­be­schlüs­se vom 05.09.2007 – 2 BvR 1855/​07BVerfGK 12, 106, 108; und vom 17.01.2014 – 1 BvR 3544/​13 15[]
  22. BVerwG, Beschluss vom 25.10.2011 – 2 VR 4.11, Buch­holz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 15 m.w.N.[]
  23. BVerwG, Urteil vom 21.03.2007 – 2 C 2.06, Buch­holz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 14 m.w.N.[]
  24. vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.06.2013 – 2 VR 1.13, BVerw­GE 147, 20 Rn. 21[]
  25. vgl. BVerfG, Kam­mer­be­schlüs­se vom 05.09.2007 – 2 BvR 1855/​07BVerfGK 12, 106, 108; und vom 04.10.2012 – 2 BvR 1120/​12BVerfGK 20, 77, 81[]
  26. BVerwG, Urteil vom 04.11.2010 – 2 C 16.09, BVerw­GE 138, 102 Rn. 46[]
  27. BVerwG, Urteil vom 02.03.2000 – 2 C 7.99, Buch­holz 237.8 § 18 RhPLBG Nr. 1 S. 2; Beschluss vom 14.02.1990 – 1 WB 181.88, BVerw­GE 86, 240, 242[]
  28. BVerwG, Urtei­le vom 30.04.1981 – 2 C 26.78, Buch­holz 232 § 8 BBG Nr.20 S. 13 f.; und vom 02.03.2000 – 2 C 7.99, Buch­holz 237.8 § 18 RhPLBG Nr. 1 S. 3[]