In einem förmlichen Disziplinarverfahren gegen den Bürgermeister einer Gemeinde können Bedienstete der für die Gemeinde zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde nach §§ 52 Abs. 4, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO kraft Gesetzes vom Amt des Untersuchungsführers ausgeschlossen sein.
Die Mitwirkung eines nach §§ 52 Abs. 4, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO kraft Gesetzes ausgeschlossenen Untersuchungsführers im förmlichen Disziplinarverfahren zieht als wesentlicher Verfahrensmangel grundsätzlich die Aussetzung des disziplinargerichtlichen Verfahrens nach § 63 Abs. 4 Satz 1 LDO zur Wiederholung der fehlerbehafteten Untersuchungshandlungen nach sich. Besteht Bindungswirkung nach § 19 Abs. 1 Satz 1 LDO, kann eine Ausnahme hiervon in Betracht kommen.
Werden von der Bindungswirkung nach § 19 Abs. 1 Satz 1 LDO auch Rechtstatsachen erfasst, kommt ein Lösungsbeschluss nach § 19 Abs. 1 Satz 2 LDO insbesondere dann in Betracht, wenn die Feststellung der Rechtstatsachen in dem bindenden Urteil auf einer Auslegung bzw. Anwendung von rechtlichen Bestimmungen beruht, die in der maßgeblichen fachgerichtlichen Rechtsprechung keine Stütze finden.
Nach § 63 Abs. 4 Satz 1 LDO beschließt das Gericht die Aussetzung des Verfahrens, wenn das Disziplinarverfahren an wesentlichen Verfahrensmängeln leidet.
Nach §§ 17, 52 Abs. 4 Satz 1, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO ist vom Amt des Untersuchungsführers ausgeschlossen, wer Dienstvorgesetzter des Beamten ist oder bei einem seiner Dienstvorgesetzten mit der Bearbeitung von Personalangelegenheiten des Beamten befasst ist. Eine unmittelbare Anwendung der §§ 52 Abs. 4 Satz 1, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO scheidet vorliegend aus, da die Landesdisziplinarordnung als Dienstvorgesetzte die nach allgemeinem Beamtenrecht zuständigen Dienstvorgesetzten ansieht1, Bürgermeister aber – auch als Ruhestandsbeamte – keine Dienstvorgesetzten haben2. Vielmehr weist § 134 Nr. 4 LBG der Rechtsaufsichtsbehörde – vorliegend für die Stadt dem Landratsamt als unterer Verwaltungsbehörde (§§ 119 Satz 1 Variante 1 GemO) – nur die Wahrnehmung von Aufgaben des Dienstvorgesetzen und dies auch nicht generell, sondern nur in den Fällen des § 54 Abs. 1 LBG (Versetzung in den Ruhestand auf Antrag), § 55 Satz 1 LBG (Versetzung in den Ruhestand ohne Antrag), § 79 Abs. 2 LBG (Aussagegenehmigung) sowie § 45 Abs. 3 BeamtVG (Dienstunfall) zu. Darüber hinaus weist etwa die strukturgleiche Vorschrift des § 124 Abs. 1, 3 LDO der Rechtsaufsichtsbehörde die Wahrnehmung der Aufgaben des Dienstvorgesetzen nach der Landesdisziplinarordnung zu. Hierdurch wird die Rechtsaufsichtsbehörde aber nicht zum Dienstvorgesetzten3.
Die punktuelle Zuweisung von Aufgaben des Dienstvorgesetzten nach § 134 Nr. 4 LBG rechtfertigt in Disziplinarverfahren gegen Bürgermeister nicht – zusätzlich zu der nach § 52 Abs. 4 Satz 2 LDO bestehenden Möglichkeit der Ablehnung des Untersuchungsführers durch den Beamten – die entsprechende Anwendung der §§ 52 Abs. 4 Satz 1, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO mit Bezug auf die Rechtsaufsichtsbehörde. Denn mit diesen Vorschriften soll der abstrakten Gefährdung einer unabhängigen Untersuchung begegnet werden, die sich daraus ergibt, dass ein Dienstvorgesetzter nach der Legaldefinition des § 4 Abs. 2 Satz 1 LBG für alle beamtenrechtlichen Entscheidungen über die persönlichen Angelegenheiten der ihm nachgeordneten Beamten zuständig ist. Eine vergleichbare Gefährdungslage besteht in Disziplinarverfahren gegen Bürgermeister wegen der nach § 134 Nr. 4 LBG der Rechtsaufsichtsbehörde punktuell übertragenen Aufgaben des Dienstvorgesetzten nicht. Etwas anderes folgt auch nicht im Hinblick auf die Zuständigkeit der Rechtsaufsichtsbehörde bei Nebentätigkeiten eines Bürgermeisters. Insoweit nimmt die Rechtsaufsichtsbehörde bereits keine Aufgaben des Dienstvorgesetzten wahr, sondern gemäß § 87a Abs. 2 Satz 1 LBG i.V.m. § 134 Nr. 4 LBG Aufgaben der obersten Dienstbehörde. Dass der Leiter der obersten Dienstbehörde nach allgemeinen beamtenrechtlichen Grundsätzen (oberster) Dienstvorgesetzter eines Beamten ist, ändert hieran nichts.
Eine entsprechende Anwendung der §§ 52 Abs. 4 Satz 1, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO in Bezug auf die Rechtsaufsichtsbehörde rechtfertigt sich jedoch mit Blick auf die durch § 124 Abs. 1, 3 LDO angeordnete Wahrnehmung der Aufgaben des Dienstvorgesetzen nach der Landesdisziplinarordnung durch die Rechtsaufsichtsbehörde. Hierzu zählen insbesondere die Veranlassung von Vorermittlungen nach § 27 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 LDO sowie – wenn der Dienstvorgesetzte nicht auch Einleitungsbehörde ist – die Abgabe des Verfahrens zur Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens an die nach § 37 LDO zuständige Stelle. Bei allen nach der internen Zuständigkeitsverteilung der Rechtsaufsichtsbehörde mit den Aufgaben des Dienstvorgesetzten nach der Landesdisziplinarordnung betrauten Personen besteht aber unabhängig von einer konkreten Tätigkeit im Rahmen der Vorermittlungen, die bereits nach §§ 52 Abs. 4 Satz 1, 47 Satz 1 Nr. 4 LDO den Ausschluss als Untersuchungsführer zur Folge hat, die abstrakte Gefahr, dass aufgrund der in diesem Rahmen zugänglichen Erkenntnisse die Untersuchung im förmlichen Disziplinarverfahren nicht mehr unabhängig geführt wird. Regierungsdirektor … ist aber – nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Vertreters der Einleitungsbehörde – nicht durch internen Organisationsakt beim Landratsamt … mit der Wahrnehmung der Aufgaben des Dienstvorgesetzten im Sinne des § 124 Abs. 1, 3 LDO – sei es generell, sei es im Verfahren des Ruhestandsbeamten – betraut worden. Eine solche Zuweisung liegt auch nicht konkludent in der Zuweisung der Leitung des Fachbereichs Kommunalaufsicht beim Landratsamt … und damit der Zuständigkeit für die Rechtsaufsicht über die Gemeinden. Denn bei der Wahrnehmung der Aufgabe des Dienstvorgesetzten nach der Landesdisziplinarordnung handelt es sich funktional nicht um Rechtsaufsicht4.
Auch ein – unterstellter – Verstoß gegen §§ 52 Abs. 4 Satz 1, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO würde vorliegend nicht zu einer Aussetzung des Verfahrens nach § 63 Abs. 4 Satz 1 LDO führen.
Die Mitwirkung eines nach diesen Vorschriften kraft Gesetzes ausgeschlossenen Untersuchungsführers im förmlichen Disziplinarverfahren hätte unabhängig von einer Rüge des Beamten zur Folge, dass Untersuchungshandlungen und -ergebnisse dieses Untersuchungsführers nicht verwertbar sind. Sie zöge als wesentlicher Verfahrensmangel grundsätzlich die Aussetzung des Verfahrens unter Rückgabe der Anschuldigungsschrift zur Wiederholung der fehlerbehafteten Untersuchungshandlungen nach sich5.
Jedoch kommt trotz Vorliegens eines wesentlichen Verfahrensmangels eine Heilung dieses Verfahrensmangels durch das Disziplinargericht in Betracht, wenn das Gericht die bislang fehlerbehaftete Verfahrenshandlung selbst vornehmen kann, ohne Rechte der Verfahrensbeteiligten zu beeinträchtigten, und dies im Interesse des Beamten liegt6.
Im Interesse des Beamten wird die Vornahme der Verfahrenshandlung durch das Gericht in Fällen, in denen diese Verfahrenshandlung im förmlichen Verfahren durch einen nicht zulässiger Weise bestellten Untersuchungsführer erfolgt ist, regelmäßig dann liegen, wenn der Untersuchungsführer aus Gründen, die nicht in seiner Person liegen, nicht bestellt werden konnte7. Dann wäre bei Wiederholung der Verfahrenshandlung durch einen anderen Untersuchungsführer nicht mit einer relevanten Wahrscheinlichkeit mit einem für den Beamten günstigeren Ergebnis der Untersuchung zu rechnen. Die Wiederholung der Verfahrenshandlung im förmlichen Verfahren würde voraussichtlich nur zu einer grundsätzlich nicht im Interesse des Beamten liegenden Verfahrensverzögerung führen.
Durfte der Untersuchungsführer hingegen aus in seiner Person liegenden Gründen, abstrakt oder konkret die Besorgnis der Befangenheit begründenden Umständen nicht bestellt werden, liegt es demgegenüber nicht fern, dass das Ergebnis der Untersuchung bei Wiederholung durch einen neuen Untersuchungsführer für den Beamten günstiger ausfällt und sich dies auch bei Entscheidungen der Einleitungsbehörde und im gerichtlichen Verfahren auswirkt. Dann liegt die Wiederholung der Verfahrenshandlung durch einen anderen Untersuchungsführer im Interesse des Beamten und überwiegt den Gesichtspunkt der Verfahrensökonomie. In diesen Fällen scheidet deshalb eine (fehlerfreie) Wiederholung der fehlerbehafteten Verfahrenshandlung durch das Gericht grundsätzlich aus, weil eine „Heilung“ des Verfahrensfehlers durch das Gericht regelmäßig nicht im Interesse des Beamten liegt.
Das Interesse des Beamten an einer Wiederholung der Verfahrenshandlung gerade im Untersuchungsverfahren entfällt aber dann, wenn ausgeschlossen ist, dass sich die Gefahr, der mit dem Ausschluss einzelner Personen vom Amt des Untersuchungsführers aus in ihrer Person liegenden Gründen begegnet werden soll, verwirklichen kann. Denn dann ist bei einer Wiederholung der Verfahrenshandlung durch einen nicht ausgeschlossenen Untersuchungsführer nicht mit einer relevanten Wahrscheinlichkeit mit einem für den Beamten günstigeren Ergebnis der Untersuchung zu rechnen.
Diese Voraussetzungen sind im vorliegend vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg entschiedenen Fall gegeben. Sowohl ein ausgeschlossener als auch ein nicht ausgeschlossener Untersuchungsführer ist gemäß § 19 Abs. 1 S. 1 LDO an die tatsächlichen Feststellungen des rechtskräftigen Strafurteils des Landgerichts gebunden, ohne dass insoweit eine Lösungsmöglichkeit gegeben ist. Soweit danach keine Bindungswirkung besteht, wendet sich der Ruhestandsbeamte ausweislich seines Vortrags im Berufungsverfahren lediglich gegen die strafrechtliche Qualifizierung seines Verhaltens als Betrug, also die disziplinarrechtliche Bewertung seines Verhaltens. Diese gehört aber nicht zu den Aufgaben des Untersuchungsführers8 und ist vorliegend auch nicht erfolgt. Damit liegen die Verhältnisse auch anders als im Fall der Mitwirkung eines ausgeschlossenen Richters im erstinstanzlichen gerichtlichen Verfahren9.
Die fehlerbehafteten Untersuchungshandlungen könnten auch grundsätzlich vom Disziplinargericht im Rahmen seiner Untersuchungspflicht durchgeführt werden; es handelt sich dabei insbesondere nicht um Verfahrenshandlungen, die allein dem Untersuchungsführer vorbehalten sind. Ob in tatsächlicher Hinsicht eine Wiederholung von Untersuchungshandlungen durch das Disziplinargericht möglich ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Auch insoweit kann es von Relevanz sein, ob für das Disziplinargericht (grundsätzlich) eine Bindung an Feststellungen in einem rechtskräftigen strafgerichtlichen Urteil besteht und damit der Untersuchungsaufwand minimiert wird.
Untersuchungshandlungen könnten durch das Disziplinargericht auch wiederholt werden, ohne den Ruhestandsbeamten zwangsläufig in seinen Rechten zu verletzen. Eine solche Rechtsverletzung folgt insbesondere nicht aus der Verwertung von Untersuchungshandlungen- oder ergebnissen des ausgeschlossenen Untersuchungsführers durch das Disziplinargericht. Denn diese sind sowohl im Fall der Aussetzung des Verfahrens als auch bei dessen Nichtaussetzung nicht verwertbar. Das gilt insbesondere für den Untersuchungsbericht. Soweit eine Bindung an die Feststellungen eines rechtskräftigen strafgerichtlichen Urteils besteht, ist im Übrigen eine Beeinflussung der Untersuchungshandlungen und des Untersuchungsergebnisses durch den ausgeschlossenen Untersuchungsführer nicht möglich.
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 24. Februar 2011 – DL 13 S 2817/09
- von Alberti/Gayer/Roskamp, LDO, § 16 Rdnr. 3[↩]
- vgl. dazu von Alberti/Gayer/Roskamp, a.a.O., § 124 Rdnr. 1[↩]
- von Alberti/Gayer/Roskamp, a.a.O., § 124 Rdnr. 3[↩]
- von Alberti/Gayer/Roskamp, a.a.O., § 124 Rdnr. 3; Kuntze/Bronner/Katz/von Rothberg, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, § 119 Rdnr. 3f.[↩]
- vgl. dazu von Alberti/Gayer/Roskamp, a.a.O., § 52 Rn. 9; § 63 Rn. 10[↩]
- vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 04.09.1991 – 1 D 35/90, BVerwGE 93, 151; Urteil vom 27.11.1996 – 1 D 28/95, BVerwGE 113, 32; von Alberti/Gayer/Roskamp, a.a.O., § 63 Rn. 10[↩]
- vgl. dazu BVerwG a.a.O., jeweils für den Fall, dass ein zunächst bestellter Untersuchungsführer zu Unrecht abberufen wurde mit der Folge der Nichtigkeit der Einsetzung eines neuen Untersuchungsführers und der Unverwertbarkeit seiner Untersuchungshandlungen und -ergebnisse[↩]
- vgl. von Alberti/Gayer/Roskamp, a.a.O., § 59 Rdnr. 3[↩]
- vgl. dazu von Alberti/Gayer/Roskamp, a.a.O., § 83 Rn. 5[↩]
