Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren gegen einen Bür­ger­meis­ter

In einem förm­li­chen Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren gegen den Bür­ger­meis­ter einer Gemein­de kön­nen Bediens­te­te der für die Gemein­de zustän­di­gen Rechts­auf­sichts­be­hör­de nach §§ 52 Abs. 4, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO kraft Geset­zes vom Amt des Unter­su­chungs­füh­rers aus­ge­schlos­sen sein.

Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren gegen einen Bür­ger­meis­ter

Die Mit­wir­kung eines nach §§ 52 Abs. 4, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO kraft Geset­zes aus­ge­schlos­se­nen Unter­su­chungs­füh­rers im förm­li­chen Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren zieht als wesent­li­cher Ver­fah­rens­man­gel grund­sätz­lich die Aus­set­zung des dis­zi­pli­nar­ge­richt­li­chen Ver­fah­rens nach § 63 Abs. 4 Satz 1 LDO zur Wie­der­ho­lung der feh­ler­be­haf­te­ten Unter­su­chungs­hand­lun­gen nach sich. Besteht Bin­dungs­wir­kung nach § 19 Abs. 1 Satz 1 LDO, kann eine Aus­nah­me hier­von in Betracht kom­men.

Wer­den von der Bin­dungs­wir­kung nach § 19 Abs. 1 Satz 1 LDO auch Recht­s­tat­sa­chen erfasst, kommt ein Lösungs­be­schluss nach § 19 Abs. 1 Satz 2 LDO ins­be­son­de­re dann in Betracht, wenn die Fest­stel­lung der Recht­s­tat­sa­chen in dem bin­den­den Urteil auf einer Aus­le­gung bzw. Anwen­dung von recht­li­chen Bestim­mun­gen beruht, die in der maß­geb­li­chen fach­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung kei­ne Stüt­ze fin­den.

Nach § 63 Abs. 4 Satz 1 LDO beschließt das Gericht die Aus­set­zung des Ver­fah­rens, wenn das Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren an wesent­li­chen Ver­fah­rens­män­geln lei­det.

Nach §§ 17, 52 Abs. 4 Satz 1, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO ist vom Amt des Unter­su­chungs­füh­rers aus­ge­schlos­sen, wer Dienst­vor­ge­setz­ter des Beam­ten ist oder bei einem sei­ner Dienst­vor­ge­setz­ten mit der Bear­bei­tung von Per­so­nal­an­ge­le­gen­hei­ten des Beam­ten befasst ist. Eine unmit­tel­ba­re Anwen­dung der §§ 52 Abs. 4 Satz 1, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO schei­det vor­lie­gend aus, da die Lan­des­dis­zi­pli­nar­ord­nung als Dienst­vor­ge­setz­te die nach all­ge­mei­nem Beam­ten­recht zustän­di­gen Dienst­vor­ge­setz­ten ansieht [1], Bür­ger­meis­ter aber – auch als Ruhe­stands­be­am­te – kei­ne Dienst­vor­ge­setz­ten haben [2]. Viel­mehr weist § 134 Nr. 4 LBG der Rechts­auf­sichts­be­hör­de – vor­lie­gend für die Stadt dem Land­rats­amt als unte­rer Ver­wal­tungs­be­hör­de (§§ 119 Satz 1 Vari­an­te 1 GemO) – nur die Wahr­neh­mung von Auf­ga­ben des Dienst­vor­ge­set­zen und dies auch nicht gene­rell, son­dern nur in den Fäl­len des § 54 Abs. 1 LBG (Ver­set­zung in den Ruhe­stand auf Antrag), § 55 Satz 1 LBG (Ver­set­zung in den Ruhe­stand ohne Antrag), § 79 Abs. 2 LBG (Aus­sa­ge­ge­neh­mi­gung) sowie § 45 Abs. 3 BeamtVG (Dienst­un­fall) zu. Dar­über hin­aus weist etwa die struk­tur­glei­che Vor­schrift des § 124 Abs. 1, 3 LDO der Rechts­auf­sichts­be­hör­de die Wahr­neh­mung der Auf­ga­ben des Dienst­vor­ge­set­zen nach der Lan­des­dis­zi­pli­nar­ord­nung zu. Hier­durch wird die Rechts­auf­sichts­be­hör­de aber nicht zum Dienst­vor­ge­setz­ten [3].

Die punk­tu­el­le Zuwei­sung von Auf­ga­ben des Dienst­vor­ge­setz­ten nach § 134 Nr. 4 LBG recht­fer­tigt in Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren gegen Bür­ger­meis­ter nicht – zusätz­lich zu der nach § 52 Abs. 4 Satz 2 LDO bestehen­den Mög­lich­keit der Ableh­nung des Unter­su­chungs­füh­rers durch den Beam­ten – die ent­spre­chen­de Anwen­dung der §§ 52 Abs. 4 Satz 1, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO mit Bezug auf die Rechts­auf­sichts­be­hör­de. Denn mit die­sen Vor­schrif­ten soll der abs­trak­ten Gefähr­dung einer unab­hän­gi­gen Unter­su­chung begeg­net wer­den, die sich dar­aus ergibt, dass ein Dienst­vor­ge­setz­ter nach der Legal­de­fi­ni­ti­on des § 4 Abs. 2 Satz 1 LBG für alle beam­ten­recht­li­chen Ent­schei­dun­gen über die per­sön­li­chen Ange­le­gen­hei­ten der ihm nach­ge­ord­ne­ten Beam­ten zustän­dig ist. Eine ver­gleich­ba­re Gefähr­dungs­la­ge besteht in Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren gegen Bür­ger­meis­ter wegen der nach § 134 Nr. 4 LBG der Rechts­auf­sichts­be­hör­de punk­tu­ell über­tra­ge­nen Auf­ga­ben des Dienst­vor­ge­setz­ten nicht. Etwas ande­res folgt auch nicht im Hin­blick auf die Zustän­dig­keit der Rechts­auf­sichts­be­hör­de bei Neben­tä­tig­kei­ten eines Bür­ger­meis­ters. Inso­weit nimmt die Rechts­auf­sichts­be­hör­de bereits kei­ne Auf­ga­ben des Dienst­vor­ge­setz­ten wahr, son­dern gemäß § 87a Abs. 2 Satz 1 LBG i.V.m. § 134 Nr. 4 LBG Auf­ga­ben der obers­ten Dienst­be­hör­de. Dass der Lei­ter der obers­ten Dienst­be­hör­de nach all­ge­mei­nen beam­ten­recht­li­chen Grund­sät­zen (obers­ter) Dienst­vor­ge­setz­ter eines Beam­ten ist, ändert hier­an nichts.

Eine ent­spre­chen­de Anwen­dung der §§ 52 Abs. 4 Satz 1, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO in Bezug auf die Rechts­auf­sichts­be­hör­de recht­fer­tigt sich jedoch mit Blick auf die durch § 124 Abs. 1, 3 LDO ange­ord­ne­te Wahr­neh­mung der Auf­ga­ben des Dienst­vor­ge­set­zen nach der Lan­des­dis­zi­pli­nar­ord­nung durch die Rechts­auf­sichts­be­hör­de. Hier­zu zäh­len ins­be­son­de­re die Ver­an­las­sung von Vor­er­mitt­lun­gen nach § 27 Abs. 1 Satz 1 Halb­satz 1 LDO sowie – wenn der Dienst­vor­ge­setz­te nicht auch Ein­lei­tungs­be­hör­de ist – die Abga­be des Ver­fah­rens zur Ein­lei­tung des förm­li­chen Dis­zi­pli­nar­ver­fah­rens an die nach § 37 LDO zustän­di­ge Stel­le. Bei allen nach der inter­nen Zustän­dig­keits­ver­tei­lung der Rechts­auf­sichts­be­hör­de mit den Auf­ga­ben des Dienst­vor­ge­setz­ten nach der Lan­des­dis­zi­pli­nar­ord­nung betrau­ten Per­so­nen besteht aber unab­hän­gig von einer kon­kre­ten Tätig­keit im Rah­men der Vor­er­mitt­lun­gen, die bereits nach §§ 52 Abs. 4 Satz 1, 47 Satz 1 Nr. 4 LDO den Aus­schluss als Unter­su­chungs­füh­rer zur Fol­ge hat, die abs­trak­te Gefahr, dass auf­grund der in die­sem Rah­men zugäng­li­chen Erkennt­nis­se die Unter­su­chung im förm­li­chen Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren nicht mehr unab­hän­gig geführt wird. Regie­rungs­di­rek­tor … ist aber – nach dem unwi­der­spro­chen geblie­be­nen Vor­trag des Ver­tre­ters der Ein­lei­tungs­be­hör­de – nicht durch inter­nen Orga­ni­sa­ti­ons­akt beim Land­rats­amt … mit der Wahr­neh­mung der Auf­ga­ben des Dienst­vor­ge­setz­ten im Sin­ne des § 124 Abs. 1, 3 LDO – sei es gene­rell, sei es im Ver­fah­ren des Ruhe­stands­be­am­ten – betraut wor­den. Eine sol­che Zuwei­sung liegt auch nicht kon­klu­dent in der Zuwei­sung der Lei­tung des Fach­be­reichs Kom­mu­nal­auf­sicht beim Land­rats­amt … und damit der Zustän­dig­keit für die Rechts­auf­sicht über die Gemein­den. Denn bei der Wahr­neh­mung der Auf­ga­be des Dienst­vor­ge­setz­ten nach der Lan­des­dis­zi­pli­nar­ord­nung han­delt es sich funk­tio­nal nicht um Rechts­auf­sicht [4].

Auch ein – unter­stell­ter – Ver­stoß gegen §§ 52 Abs. 4 Satz 1, 47 Satz 1 Nr. 6 LDO wür­de vor­lie­gend nicht zu einer Aus­set­zung des Ver­fah­rens nach § 63 Abs. 4 Satz 1 LDO füh­ren.

Die Mit­wir­kung eines nach die­sen Vor­schrif­ten kraft Geset­zes aus­ge­schlos­se­nen Unter­su­chungs­füh­rers im förm­li­chen Dis­zi­pli­nar­ver­fah­ren hät­te unab­hän­gig von einer Rüge des Beam­ten zur Fol­ge, dass Unter­su­chungs­hand­lun­gen und ‑ergeb­nis­se die­ses Unter­su­chungs­füh­rers nicht ver­wert­bar sind. Sie zöge als wesent­li­cher Ver­fah­rens­man­gel grund­sätz­lich die Aus­set­zung des Ver­fah­rens unter Rück­ga­be der Anschul­di­gungs­schrift zur Wie­der­ho­lung der feh­ler­be­haf­te­ten Unter­su­chungs­hand­lun­gen nach sich [5].

Jedoch kommt trotz Vor­lie­gens eines wesent­li­chen Ver­fah­rens­man­gels eine Hei­lung die­ses Ver­fah­rens­man­gels durch das Dis­zi­pli­nar­ge­richt in Betracht, wenn das Gericht die bis­lang feh­ler­be­haf­te­te Ver­fah­rens­hand­lung selbst vor­neh­men kann, ohne Rech­te der Ver­fah­rens­be­tei­lig­ten zu beein­träch­tig­ten, und dies im Inter­es­se des Beam­ten liegt [6].

Im Inter­es­se des Beam­ten wird die Vor­nah­me der Ver­fah­rens­hand­lung durch das Gericht in Fäl­len, in denen die­se Ver­fah­rens­hand­lung im förm­li­chen Ver­fah­ren durch einen nicht zuläs­si­ger Wei­se bestell­ten Unter­su­chungs­füh­rer erfolgt ist, regel­mä­ßig dann lie­gen, wenn der Unter­su­chungs­füh­rer aus Grün­den, die nicht in sei­ner Per­son lie­gen, nicht bestellt wer­den konn­te [7]. Dann wäre bei Wie­der­ho­lung der Ver­fah­rens­hand­lung durch einen ande­ren Unter­su­chungs­füh­rer nicht mit einer rele­van­ten Wahr­schein­lich­keit mit einem für den Beam­ten güns­ti­ge­ren Ergeb­nis der Unter­su­chung zu rech­nen. Die Wie­der­ho­lung der Ver­fah­rens­hand­lung im förm­li­chen Ver­fah­ren wür­de vor­aus­sicht­lich nur zu einer grund­sätz­lich nicht im Inter­es­se des Beam­ten lie­gen­den Ver­fah­rens­ver­zö­ge­rung füh­ren.

Durf­te der Unter­su­chungs­füh­rer hin­ge­gen aus in sei­ner Per­son lie­gen­den Grün­den, abs­trakt oder kon­kret die Besorg­nis der Befan­gen­heit begrün­den­den Umstän­den nicht bestellt wer­den, liegt es dem­ge­gen­über nicht fern, dass das Ergeb­nis der Unter­su­chung bei Wie­der­ho­lung durch einen neu­en Unter­su­chungs­füh­rer für den Beam­ten güns­ti­ger aus­fällt und sich dies auch bei Ent­schei­dun­gen der Ein­lei­tungs­be­hör­de und im gericht­li­chen Ver­fah­ren aus­wirkt. Dann liegt die Wie­der­ho­lung der Ver­fah­rens­hand­lung durch einen ande­ren Unter­su­chungs­füh­rer im Inter­es­se des Beam­ten und über­wiegt den Gesichts­punkt der Ver­fah­rens­öko­no­mie. In die­sen Fäl­len schei­det des­halb eine (feh­ler­freie) Wie­der­ho­lung der feh­ler­be­haf­te­ten Ver­fah­rens­hand­lung durch das Gericht grund­sätz­lich aus, weil eine „Hei­lung“ des Ver­fah­rens­feh­lers durch das Gericht regel­mä­ßig nicht im Inter­es­se des Beam­ten liegt.

Das Inter­es­se des Beam­ten an einer Wie­der­ho­lung der Ver­fah­rens­hand­lung gera­de im Unter­su­chungs­ver­fah­ren ent­fällt aber dann, wenn aus­ge­schlos­sen ist, dass sich die Gefahr, der mit dem Aus­schluss ein­zel­ner Per­so­nen vom Amt des Unter­su­chungs­füh­rers aus in ihrer Per­son lie­gen­den Grün­den begeg­net wer­den soll, ver­wirk­li­chen kann. Denn dann ist bei einer Wie­der­ho­lung der Ver­fah­rens­hand­lung durch einen nicht aus­ge­schlos­se­nen Unter­su­chungs­füh­rer nicht mit einer rele­van­ten Wahr­schein­lich­keit mit einem für den Beam­ten güns­ti­ge­ren Ergeb­nis der Unter­su­chung zu rech­nen.

Die­se Vor­aus­set­zun­gen sind im vor­lie­gend vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg ent­schie­de­nen Fall gege­ben. Sowohl ein aus­ge­schlos­se­ner als auch ein nicht aus­ge­schlos­se­ner Unter­su­chungs­füh­rer ist gemäß § 19 Abs. 1 S. 1 LDO an die tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen des rechts­kräf­ti­gen Straf­ur­teils des Land­ge­richts gebun­den, ohne dass inso­weit eine Lösungs­mög­lich­keit gege­ben ist. Soweit danach kei­ne Bin­dungs­wir­kung besteht, wen­det sich der Ruhe­stands­be­am­te aus­weis­lich sei­nes Vor­trags im Beru­fungs­ver­fah­ren ledig­lich gegen die straf­recht­li­che Qua­li­fi­zie­rung sei­nes Ver­hal­tens als Betrug, also die dis­zi­pli­nar­recht­li­che Bewer­tung sei­nes Ver­hal­tens. Die­se gehört aber nicht zu den Auf­ga­ben des Unter­su­chungs­füh­rers [8] und ist vor­lie­gend auch nicht erfolgt. Damit lie­gen die Ver­hält­nis­se auch anders als im Fall der Mit­wir­kung eines aus­ge­schlos­se­nen Rich­ters im erst­in­stanz­li­chen gericht­li­chen Ver­fah­ren [9].

Die feh­ler­be­haf­te­ten Unter­su­chungs­hand­lun­gen könn­ten auch grund­sätz­lich vom Dis­zi­pli­nar­ge­richt im Rah­men sei­ner Unter­su­chungs­pflicht durch­ge­führt wer­den; es han­delt sich dabei ins­be­son­de­re nicht um Ver­fah­rens­hand­lun­gen, die allein dem Unter­su­chungs­füh­rer vor­be­hal­ten sind. Ob in tat­säch­li­cher Hin­sicht eine Wie­der­ho­lung von Unter­su­chungs­hand­lun­gen durch das Dis­zi­pli­nar­ge­richt mög­lich ist, hängt von den Umstän­den des Ein­zel­falls ab. Auch inso­weit kann es von Rele­vanz sein, ob für das Dis­zi­pli­nar­ge­richt (grund­sätz­lich) eine Bin­dung an Fest­stel­lun­gen in einem rechts­kräf­ti­gen straf­ge­richt­li­chen Urteil besteht und damit der Unter­su­chungs­auf­wand mini­miert wird.

Unter­su­chungs­hand­lun­gen könn­ten durch das Dis­zi­pli­nar­ge­richt auch wie­der­holt wer­den, ohne den Ruhe­stands­be­am­ten zwangs­läu­fig in sei­nen Rech­ten zu ver­let­zen. Eine sol­che Rechts­ver­let­zung folgt ins­be­son­de­re nicht aus der Ver­wer­tung von Unter­su­chungs­hand­lun­gen- oder ergeb­nis­sen des aus­ge­schlos­se­nen Unter­su­chungs­füh­rers durch das Dis­zi­pli­nar­ge­richt. Denn die­se sind sowohl im Fall der Aus­set­zung des Ver­fah­rens als auch bei des­sen Nicht­aus­set­zung nicht ver­wert­bar. Das gilt ins­be­son­de­re für den Unter­su­chungs­be­richt. Soweit eine Bin­dung an die Fest­stel­lun­gen eines rechts­kräf­ti­gen straf­ge­richt­li­chen Urteils besteht, ist im Übri­gen eine Beein­flus­sung der Unter­su­chungs­hand­lun­gen und des Unter­su­chungs­er­geb­nis­ses durch den aus­ge­schlos­se­nen Unter­su­chungs­füh­rer nicht mög­lich.

Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 24. Febru­ar 2011 – DL 13 S 2817/​09

  1. von Alberti/​Gayer/​Roskamp, LDO, § 16 Rdnr. 3[]
  2. vgl. dazu von Alberti/​Gayer/​Roskamp, a.a.O., § 124 Rdnr. 1[]
  3. von Alberti/​Gayer/​Roskamp, a.a.O., § 124 Rdnr. 3[]
  4. von Alberti/​Gayer/​Roskamp, a.a.O., § 124 Rdnr. 3; Kuntze/​Bronner/​Katz/​von Roth­berg, Gemein­de­ord­nung für Baden-Würt­tem­berg, § 119 Rdnr. 3f.[]
  5. vgl. dazu von Alberti/​Gayer/​Roskamp, a.a.O., § 52 Rn. 9; § 63 Rn. 10[]
  6. vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 04.09.1991 – 1 D 35/​90, BVerw­GE 93, 151; Urteil vom 27.11.1996 – 1 D 28/​95, BVerw­GE 113, 32; von Alberti/​Gayer/​Roskamp, a.a.O., § 63 Rn. 10[]
  7. vgl. dazu BVerwG a.a.O., jeweils für den Fall, dass ein zunächst bestell­ter Unter­su­chungs­füh­rer zu Unrecht abbe­ru­fen wur­de mit der Fol­ge der Nich­tig­keit der Ein­set­zung eines neu­en Unter­su­chungs­füh­rers und der Unver­wert­bar­keit sei­ner Unter­su­chungs­hand­lun­gen und ‑ergeb­nis­se[]
  8. vgl. von Alberti/​Gayer/​Roskamp, a.a.O., § 59 Rdnr. 3[]
  9. vgl. dazu von Alberti/​Gayer/​Roskamp, a.a.O., § 83 Rn. 5[]