Die Einstellung einer Sicherheitsüberprüfung wegen mangelnder Überprüfbarkeit des Betroffenen (Nr. 2710 Abs. 1 Satz 2 ZDv 2/30) ist nur zulässig, wenn eine nach der jeweiligen Überprüfungsart gebotene Maßnahme (§ 12 SÜG) nicht getroffen werden kann. Der Geheimschutzbeauftragte muss die Gründe für die Einstellung des Verfahrens in seiner Entscheidung nachvollziehbar darlegen.
Die Überprüfung von Angehörigen der Bundeswehr auf Sicherheitsbedenken ist eine vorbeugende Maßnahme, die Sicherheitsrisiken nach Möglichkeit ausschließen soll [1]. Dabei obliegt es der zuständigen Stelle – hier: der Geheimschutzbeauftragten beim Streitkräfteamt (Nr. 2416 ZDv 2/30) -, aufgrund einer an diesem Zweck der Sicherheitsüberprüfung orientierten Gesamtwürdigung des Einzelfalls die ihr übermittelten Erkenntnisse im Hinblick auf die vorgesehene Tätigkeit zu bewerten (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 14 Abs. 3 Satz 1 und 2 SÜG).
Der Geheimschutzbeauftragten steht bei der Entscheidung, ob in der Person eines Soldaten ein Sicherheitsrisiko festzustellen ist, ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf, ob die Geheimschutzbeauftragte von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat [2].
Die Geheimschutzbeauftragte hat im vorliegend vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall zur Begründung des Verfahrenshindernisses, dessentwegen sie das Sicherheitsüberprüfungsverfahren ohne Ergebnis einstellte, auf die dem Antragsteller „bekannten und in der persönlichen Anhörung am 4.10.2010 noch einmal erläuterten“ Umstände verwiesen [3]. In den beiden Anhörungsschreiben vom 24.06.und 21.07.2010 (die ihrerseits in dem Protokoll über die persönliche Anhörung vom 04.10.2010 in Bezug genommen werden) hat die Geheimschutzbeauftragte jeweils ausgeführt, dass die vorgeschriebenen Überprüfungsmaßnahmen derzeit nicht durchgeführt werden könnten, weil das Sicherheitsüberprüfungsgesetz als Überprüfungszeitraum die letzten fünf Jahre vorsehe und damit einen Aufenthalt in Deutschland während dieses Zeitraums voraussetze; der Antragsteller habe jedoch in den letzten fünf Jahren ca. drei Jahre lang nicht in Deutschland, sondern in der Volksrepublik China gelebt; vergleichbare Erkenntnisquellen aus der Volksrepublik China seien nicht zugänglich und wären im Sicherheitsüberprüfungsverfahren auch nicht nutzbar, weil es sich bei der Volksrepublik China um einen Staat mit besonderen Sicherheitsrisiken im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG handele. In im Wesentlichen gleicher Weise äußert sich der Bundesminister der Verteidigung in dem Beschwerdebescheid vom 31.03.2011.
Die Geheimschutzbeauftragte geht dabei von einzelnen Begründungselementen aus, die abstrakt gesehen durchaus zutreffend sind, die jedoch im Zusammenhang mit der einfachen Sicherheitsüberprüfung des Antragstellers nicht die Einstellung des Verfahrens rechtfertigen.
Ist die notwendige Überprüfung des Betroffenen (§ 2 Abs. 1 SÜG) oder einer einzubeziehenden Person (§ 2 Abs. 2 SÜG) nicht möglich, so liegt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts [4] ein Verfahrenshindernis vor, das die Geheimschutzbeauftragte zur Einstellung des Verfahrens berechtigt (so auch Nr. 2710 Abs. 1 Satz 2 ZDv 2/30). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts [5] ist es ferner nicht zu beanstanden, dass bei der Sicherheitsüberprüfung in der Praxis eine zeitliche Ermittlungstiefe von in der Regel fünf Jahren zugrunde gelegt wird; die Fünf-Jahres-Frist stellt eine den Zwecken der Sicherheitsüberprüfung angemessene zeitliche Perspektive dar, knüpft zulässigerweise an die gesetzlichen Zeitvorgaben in § 12 Abs. 2 Nr. 1 SÜG und § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Nr. 13 SÜG an und korrespondiert mit der ebenfalls in der Regel fünfjährigen „Geltungsdauer“ der Sicherheitsüberprüfung (vgl. Nr. 2710 Abs. 2 Satz 1 ZDv 2/30), sodass eine zeitliche Kontinuität mit eventuellen Wiederholungsüberprüfungen gewährleistet ist. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts [6] ist schließlich anerkannt, dass Auskünften, die von Behörden von Staaten mit besonderen Sicherheitsrisiken erteilt werden, im Rahmen der Sicherheitsüberprüfung kein verlässlicher Aussagewert zukommt und der Militärische Abschirmdienst zu eigenen Ermittlungen im Ausland nur während besonderer Auslandsverwendungen befugt ist (siehe im Einzelnen § 14 MADG).
Aus alledem lässt sich allerdings nicht herleiten, dass eine Sicherheitsüberprüfung generell und ohne Weiteres einzustellen ist, wenn die zu überprüfende Person in den letzten fünf Jahren vor Abschluss der Sicherheitsüberprüfung ihren Aufenthalt nicht durchgängig in Deutschland, sondern – jedenfalls für eine nicht unerhebliche Zeit – im Ausland, insbesondere in einem Staat mit besonderen Sicherheitsrisiken, hatte. Eine Einstellung der Sicherheitsüberprüfung kommt vielmehr nur dann in Betracht, wenn eine mangelnde Überprüfbarkeit in dem geschilderten Rahmen tatsächlich gegeben ist, insbesondere wenn eine nach der jeweiligen Überprüfungsart gebotene Maßnahme (§ 12 SÜG) nicht getroffen werden kann. So handelte es sich bei den Fällen, die den Beschlüssen vom 16.09.2004, vom 24.01.2006 und vom 26.06.2007 zugrunde lagen, jeweils um erweiterte Sicherheitsüberprüfungen mit Sicherheitsermittlungen (Ü 3), in die die Ehefrauen der betroffenen Soldaten einbezogen waren; die Ehefrauen stammten jeweils aus Staaten mit besonderen Sicherheitsrisiken, waren gerade nach Deutschland zugezogen und verfügten noch über verwandtschaftliche und andere persönliche Beziehungen in ihre Heimatländer. Es leuchtet ein, dass in diesen Fällen Maßnahmen wie etwa Anfragen an ausländische Polizeidienststellen, die Identitätsprüfung der Ehegatten oder die Befragung und Bewertung der Aussagen ausländischer Referenz- und Auskunftspersonen (§ 12 Abs. 2 und 3 SÜG) auf die genannten Hindernisse stoßen und eine Einstellung des Verfahrens mangels Überprüfbarkeit rechtfertigen können.
Von diesen Fällen unterscheidet sich die einfache Sicherheitsüberprüfung (Ü 1) des Antragstellers. Die angefochtenen Bescheide lassen nicht erkennen, dass eine (und ggf. welche) vorgeschriebene Maßnahme nicht getroffen werden konnte. Der – abstrakt zutreffende – Hinweis auf fehlende Überprüfungs- und Ermittlungsmöglichkeiten im Ausland genügt nicht, wenn nicht zugleich dargelegt wird, dass solche Ermittlungen im Ausland auch konkret erforderlich sind.
Der Aufenthalt des Antragstellers in der Volksrepublik China in der Zeit vor Vollendung seines 18. Lebensjahres, also von August 2005 bis zu seinem 18. Geburtstag am 24.01.2008, ist für die Sicherheitsüberprüfung nicht relevant. Auf die (gegebene oder aber fehlende) Möglichkeit von Ermittlungsmaßnahmen kommt es deshalb insoweit nicht an.
Zwar ist dem Bundesminister der Verteidigung im Ausgangspunkt darin zu folgen, dass sich die Sicherheitsüberprüfung im Rahmen der zeitlichen Ermittlungstiefe von fünf Jahren grundsätzlich auch auf Zeiträume erstrecken kann, in denen der Betroffene minderjährig war. Für eine allgemeine Beschränkung der Überprüfung auf die Zeit ab Vollendung des 18. Lebensjahres lässt sich dem Sicherheitsüberprüfungsgesetz nichts entnehmen. Dafür, dass grundsätzlich auch Sachverhalte während der Minderjährigkeit des Betroffenen untersucht werden können, spricht vielmehr, dass eine sicherheitsempfindliche Tätigkeit bereits ab Vollendung des 16. Lebensjahres übertragen werden darf (Umkehrschluss aus § 2 Abs. 1 Satz 4 SÜG).
In bestimmten einzelnen Gesichtspunkten beziehen sich allerdings die sicherheitsrechtlichen Vorschriften selbst erst auf den Zeitraum ab Vollendung des 18. Lebensjahrs. So sind gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 SÜG in der Sicherheitserklärung Wohnsitze und Aufenthalte von längerer Dauer als zwei Monaten anzugeben, und zwar im Inland in den vergangenen fünf Jahren, im Ausland jedoch erst ab dem 18. Lebensjahr. Für die Angaben zu Wohnsitzen, Aufenthalten, Reisen, nahen Angehörigen und sonstigen Beziehungen in und zu Staaten mit besonderen Sicherheitsrisiken (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG) besteht zwar keine gesetzliche Einschränkung auf die Zeit ab dem 18. Lebensjahr. Unabhängig davon werden jedoch in der in Nr. 2601 Abs. 1 ZDv 2/30 vorgesehenen Sicherheitserklärung – und zwar sowohl in dem entsprechenden amtlichen Vordruck [7] als auch in der vom Antragsteller konkret abgegebenen Erklärung vom 03.02.2009 – auch insoweit Angaben nur für Wohnsitze, Aufenthalte und Reisen seit Vollendung des 18. Lebensjahrs verlangt.
Aus der Tatsache, dass entsprechende Angaben gar nicht erst erfragt werden, ist zu schließen, dass die maßgeblichen Rechtsvorschriften und die durch allgemeine Verwaltungsvorschriften geleitete ständige Praxis (Art. 3 Abs. 1 GG) Wohnsitzen, Aufenthalten und Reisen des Betroffenen im Ausland, und zwar auch in Staaten mit besonderen Sicherheitsrisiken, als solchen keine Relevanz für die Sicherheitsüberprüfung zumessen, soweit der Sachverhalt vor Vollendung des 18. Lebensjahrs liegt. Der Aufenthalt (als solcher) des Antragstellers in der Volksrepublik China bis zu seinem 18. Geburtstag durfte deshalb nicht zum Anlass für eine Einstellung des Sicherheitsüberprüfungsverfahrens genommen werden, weil es insoweit auf Ermittlungsmöglichkeiten in China von vorneherein nicht ankam.
Für die Zeit ab Vollendung des 18. Lebensjahres, also ab dem 24.01.2008, ist der Aufenthalt des Antragstellers in der Volksrepublik China zwar für die Sicherheitsüberprüfung grundsätzlich relevant. Die angefochtenen Bescheide legen jedoch nicht dar, dass deswegen eine für die einfache Sicherheitsüberprüfung vorgeschriebene Ermittlungsmaßnahme nicht durchgeführt werden konnte. Der Aufenthalt in der Volksrepublik China (als solcher) durfte deshalb auch insoweit nicht zum Anlass für eine Einstellung des Verfahrens wegen mangelnder Überprüfbarkeit genommen werden.
Mit den angefochtenen Bescheiden ist zunächst davon auszugehen, dass der Antragsteller über den 18. Geburtstag hinaus bis zum 24.06.2008 seinen Wohnsitz bei seiner Familie in Peking hatte. Nach den gesamten Umständen lag weiterhin ein dauernder Aufenthalt in China mit Besuchsreisen nach Deutschland (22.02.bis 1.03.2008 und 13. bis 26.04.2008) und nicht umgekehrt ein dauernder Aufenthalt in Deutschland mit Besuchsreisen nach China vor. Ab dem 25.06.2008 (Dienstantritt bei der …/Unteroffizierschule der Luftwaffe am 1.07.2008) hatte der Antragsteller dann seinen Wohnsitz in Deutschland.
Für den danach interessierenden fünfmonatigen Zeitraum vom 24.01.2008 bis 24.06.2008 haben die Sicherheitsbeauftragte und der Bundesminister der Verteidigung nicht nachvollziehbar dargelegt, dass eine (und ggf. welche) vorgeschriebene Maßnahme nicht getroffen werden konnte.
Für die einfache Sicherheitsüberprüfung gilt ein Umfang der Überprüfung, der – im Vergleich mit dem einer erweiterten Sicherheitsüberprüfung, insbesondere einer solchen mit Sicherheitsermittlungen – deutlich reduziert ist. Gemäß § 12 Abs. 1 SÜG beschränken sich die Maßnahmen des Militärischen Abschirmdienstes als mitwirkender Behörde (§ 3 Abs. 2 SÜG) grundsätzlich auf die sicherheitsmäßige Bewertung der Angaben in der Sicherheitserklärung (unter Berücksichtigung der Erkenntnisse der Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder), die Einholung einer unbeschränkten Auskunft aus dem Bundeszentralregister sowie Anfragen an das Bundeskriminalamt, die zuständige Bundespolizeibehörde und die Nachrichtendienste des Bundes. Keine dieser Maßnahmen erfordert für sich genommen Ermittlungen vor Ort im Ausland oder die Inanspruchnahme ausländischer Behörden oder Auskunftsstellen. Auch die angefochtenen Bescheide sprechen lediglich pauschal von (nicht zugänglichen oder nicht nutzbaren) Erkenntnisquellen in der Volksrepublik China, ohne darzutun, für welche der in § 12 Abs. 1 SÜG vorgesehenen Maßnahmen und in welcher Hinsicht eine solche Erkenntnisquelle von Bedeutung sein sollte.
Neben den regulären Maßnahmen nach § 12 Abs. 1 SÜG kann die mitwirkende Behörde weitere geeignete Auskunftspersonen oder andere geeignete Stellen, insbesondere Staatsanwaltschaften oder Gerichte, befragen oder Einzelmaßnahmen der nächsthöheren Art der Sicherheitsüberprüfung durchführen, soweit es eine sicherheitserhebliche Erkenntnis erfordert und die Befragung des Betroffenen nicht ausreicht oder ihr schutzwürdige Interessen entgegenstehen (§ 12 Abs. 5 SÜG). Der Sicherheitsbeauftragten steht zwar ein Beurteilungsspielraum auch dafür zu, ob die Voraussetzungen für Maßnahmen nach § 12 Abs. 5 SÜG gegeben sind. Allerdings muss sie, um eine Nachprüfung durch den Betroffenen, ggf. im vorgerichtlichen und gerichtlichen Wehrbeschwerdeverfahren, zu ermöglichen, die tatsächlichen Umstände und deren Bewertung darlegen, die sie zu der Annahme führten, dass eine sicherheitserhebliche Erkenntnis die Ausweitung gegenüber dem gesetzlich vorgesehenen regulären Maßnahmenkatalog erfordert.
Auch insoweit fehlt es in den angefochtenen Bescheiden und den Anhörungsschreiben an jedem Anhaltspunkt dafür, dass und warum es zum Beispiel auf Anfragen an die Polizeidienststellen der innegehabten Wohnsitze des Antragstellers oder auf die Befragung von Referenzpersonen und weiteren geeigneten Auskunftspersonen in China (§ 12 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 SÜG) ankommen soll. Weitere, über den bloßen Aufenthalt in China hinausgehende Umstände, wie etwa eine aus bestimmten Kontakten folgende Erpressbarkeit durch fremde Nachrichtendienste, wurden dem Antragsteller vielmehr ausdrücklich nicht vorgehalten. Auch hatte der Militärische Abschirmdienst am 12.02.2010 als vorläufiges Ergebnis der Sicherheitsüberprüfung mitgeteilt: „Die Maßnahmen nach der ZDv 2/30 Nr. 2715 haben keine tatsächlichen Anhaltspunkte für ein Sicherheitsrisiko ergeben“.
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 21. März 2013 – 1 WB 67.11
- stRspr, vgl. z.B. Beschluss vom 11.03.2008 – 1 WB 37.07, BVerwGE 130, 291 = Buchholz 402.8 § 14 SÜG Nr. 14 Rn. 23 m.w.N.[↩]
- stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.07.2011 – 1 WB 12.11, BVerwGE 140, 384, 385 ff. = Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 25 Rn. 24 ff., m.w.N.; ferner BVerwG, Urteile vom 15.02.1989 – 6 A 2.87, BVerwGE 81, 258, 264 = Buchholz 236.1 § 59 SG Nr. 2 und vom 15.07.2004 – 3 C 33.03, BVerwGE 121, 257, 262 = Buchholz 442.40 § 29d LuftVG Nr. 1; Beschluss vom 01.10.2009 – 2 VR 6.09 – Rn. 15[↩]
- Mitteilungsschreiben an die Bevollmächtigten des Antragstellers vom 06.10.2010[↩]
- vgl. – auch zum Folgenden – BVerwG, Beschlüsse vom 16.09.2004 – 1 WB 41.04, BVerwGE 122, 23 = Buchholz 402.8 § 14 SÜG Nr. 10, vom 24.01.2006 – 1 WB 15.05, BVerwGE 125, 56 = Buchholz 402.8 § 14 SÜG Nr. 11 und vom 26.06.2007 – 1 WB 37.06 – Rn. 41[↩]
- vgl. insb. BVerwG, Beschluss vom 26.06.2007 a.a.O. Rn. 43[↩]
- vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 16.09.2004 a.a.O. und vom 26.06.2007 a.a.O. Rn. 45 f.[↩]
- Anlage C 2, dort Nr. 6.1 und 6.2[↩]
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