Ein­stel­lung einer Sicher­heits­über­prü­fung wegen man­geln­der Über­prüf­bar­keit

Die Ein­stel­lung einer Sicher­heits­über­prü­fung wegen man­geln­der Über­prüf­bar­keit des Betrof­fe­nen (Nr. 2710 Abs. 1 Satz 2 ZDv 2/​30) ist nur zuläs­sig, wenn eine nach der jewei­li­gen Über­prü­fungs­art gebo­te­ne Maß­nah­me (§ 12 SÜG) nicht getrof­fen wer­den kann. Der Geheim­schutz­be­auf­trag­te muss die Grün­de für die Ein­stel­lung des Ver­fah­rens in sei­ner Ent­schei­dung nach­voll­zieh­bar dar­le­gen.

Ein­stel­lung einer Sicher­heits­über­prü­fung wegen man­geln­der Über­prüf­bar­keit

Die Über­prü­fung von Ange­hö­ri­gen der Bun­des­wehr auf Sicher­heits­be­den­ken ist eine vor­beu­gen­de Maß­nah­me, die Sicher­heits­ri­si­ken nach Mög­lich­keit aus­schlie­ßen soll [1]. Dabei obliegt es der zustän­di­gen Stel­le – hier: der Geheim­schutz­be­auf­trag­ten beim Streit­kräf­teamt (Nr. 2416 ZDv 2/​30) -, auf­grund einer an die­sem Zweck der Sicher­heits­über­prü­fung ori­en­tier­ten Gesamt­wür­di­gung des Ein­zel­falls die ihr über­mit­tel­ten Erkennt­nis­se im Hin­blick auf die vor­ge­se­he­ne Tätig­keit zu bewer­ten (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 14 Abs. 3 Satz 1 und 2 SÜG).

Der Geheim­schutz­be­auf­trag­ten steht bei der Ent­schei­dung, ob in der Per­son eines Sol­da­ten ein Sicher­heits­ri­si­ko fest­zu­stel­len ist, ein gericht­lich nur ein­ge­schränkt über­prüf­ba­rer Beur­tei­lungs­spiel­raum zu. Die gericht­li­che Kon­trol­le beschränkt sich dar­auf, ob die Geheim­schutz­be­auf­trag­te von einem unrich­ti­gen Sach­ver­halt aus­ge­gan­gen ist, den anzu­wen­den­den Begriff oder den gesetz­li­chen Rah­men, in dem sie sich frei bewe­gen kann, ver­kannt, all­ge­mein­gül­ti­ge Wert­maß­stä­be nicht beach­tet, sach­frem­de Erwä­gun­gen ange­stellt oder gegen Ver­fah­rens­vor­schrif­ten ver­sto­ßen hat [2].

Die Geheim­schutz­be­auf­trag­te hat im vor­lie­gend vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall zur Begrün­dung des Ver­fah­rens­hin­der­nis­ses, des­sent­we­gen sie das Sicher­heits­über­prü­fungs­ver­fah­ren ohne Ergeb­nis ein­stell­te, auf die dem Antrag­stel­ler „bekann­ten und in der per­sön­li­chen Anhö­rung am 4.10.2010 noch ein­mal erläu­ter­ten“ Umstän­de ver­wie­sen [3]. In den bei­den Anhö­rungs­schrei­ben vom 24.06.und 21.07.2010 (die ihrer­seits in dem Pro­to­koll über die per­sön­li­che Anhö­rung vom 04.10.2010 in Bezug genom­men wer­den) hat die Geheim­schutz­be­auf­trag­te jeweils aus­ge­führt, dass die vor­ge­schrie­be­nen Über­prü­fungs­maß­nah­men der­zeit nicht durch­ge­führt wer­den könn­ten, weil das Sicher­heits­über­prü­fungs­ge­setz als Über­prü­fungs­zeit­raum die letz­ten fünf Jah­re vor­se­he und damit einen Auf­ent­halt in Deutsch­land wäh­rend die­ses Zeit­raums vor­aus­set­ze; der Antrag­stel­ler habe jedoch in den letz­ten fünf Jah­ren ca. drei Jah­re lang nicht in Deutsch­land, son­dern in der Volks­re­pu­blik Chi­na gelebt; ver­gleich­ba­re Erkennt­nis­quel­len aus der Volks­re­pu­blik Chi­na sei­en nicht zugäng­lich und wären im Sicher­heits­über­prü­fungs­ver­fah­ren auch nicht nutz­bar, weil es sich bei der Volks­re­pu­blik Chi­na um einen Staat mit beson­de­ren Sicher­heits­ri­si­ken im Sin­ne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG han­de­le. In im Wesent­li­chen glei­cher Wei­se äußert sich der Bun­des­mi­nis­ter der Ver­tei­di­gung in dem Beschwer­de­be­scheid vom 31.03.2011.

Die Geheim­schutz­be­auf­trag­te geht dabei von ein­zel­nen Begrün­dungs­ele­men­ten aus, die abs­trakt gese­hen durch­aus zutref­fend sind, die jedoch im Zusam­men­hang mit der ein­fa­chen Sicher­heits­über­prü­fung des Antrag­stel­lers nicht die Ein­stel­lung des Ver­fah­rens recht­fer­ti­gen.

Ist die not­wen­di­ge Über­prü­fung des Betrof­fe­nen (§ 2 Abs. 1 SÜG) oder einer ein­zu­be­zie­hen­den Per­son (§ 2 Abs. 2 SÜG) nicht mög­lich, so liegt nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts [4] ein Ver­fah­rens­hin­der­nis vor, das die Geheim­schutz­be­auf­trag­te zur Ein­stel­lung des Ver­fah­rens berech­tigt (so auch Nr. 2710 Abs. 1 Satz 2 ZDv 2/​30). Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts [5] ist es fer­ner nicht zu bean­stan­den, dass bei der Sicher­heits­über­prü­fung in der Pra­xis eine zeit­li­che Ermitt­lungs­tie­fe von in der Regel fünf Jah­ren zugrun­de gelegt wird; die Fünf-Jah­res-Frist stellt eine den Zwe­cken der Sicher­heits­über­prü­fung ange­mes­se­ne zeit­li­che Per­spek­ti­ve dar, knüpft zuläs­si­ger­wei­se an die gesetz­li­chen Zeit­vor­ga­ben in § 12 Abs. 2 Nr. 1 SÜG und § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Nr. 13 SÜG an und kor­re­spon­diert mit der eben­falls in der Regel fünf­jäh­ri­gen „Gel­tungs­dau­er“ der Sicher­heits­über­prü­fung (vgl. Nr. 2710 Abs. 2 Satz 1 ZDv 2/​30), sodass eine zeit­li­che Kon­ti­nui­tät mit even­tu­el­len Wie­der­ho­lungs­über­prü­fun­gen gewähr­leis­tet ist. In der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts [6] ist schließ­lich aner­kannt, dass Aus­künf­ten, die von Behör­den von Staa­ten mit beson­de­ren Sicher­heits­ri­si­ken erteilt wer­den, im Rah­men der Sicher­heits­über­prü­fung kein ver­läss­li­cher Aus­sa­ge­wert zukommt und der Mili­tä­ri­sche Abschirm­dienst zu eige­nen Ermitt­lun­gen im Aus­land nur wäh­rend beson­de­rer Aus­lands­ver­wen­dun­gen befugt ist (sie­he im Ein­zel­nen § 14 MADG).

Aus alle­dem lässt sich aller­dings nicht her­lei­ten, dass eine Sicher­heits­über­prü­fung gene­rell und ohne Wei­te­res ein­zu­stel­len ist, wenn die zu über­prü­fen­de Per­son in den letz­ten fünf Jah­ren vor Abschluss der Sicher­heits­über­prü­fung ihren Auf­ent­halt nicht durch­gän­gig in Deutsch­land, son­dern – jeden­falls für eine nicht uner­heb­li­che Zeit – im Aus­land, ins­be­son­de­re in einem Staat mit beson­de­ren Sicher­heits­ri­si­ken, hat­te. Eine Ein­stel­lung der Sicher­heits­über­prü­fung kommt viel­mehr nur dann in Betracht, wenn eine man­geln­de Über­prüf­bar­keit in dem geschil­der­ten Rah­men tat­säch­lich gege­ben ist, ins­be­son­de­re wenn eine nach der jewei­li­gen Über­prü­fungs­art gebo­te­ne Maß­nah­me (§ 12 SÜG) nicht getrof­fen wer­den kann. So han­del­te es sich bei den Fäl­len, die den Beschlüs­sen vom 16.09.2004, vom 24.01.2006 und vom 26.06.2007 zugrun­de lagen, jeweils um erwei­ter­te Sicher­heits­über­prü­fun­gen mit Sicher­heits­er­mitt­lun­gen (Ü 3), in die die Ehe­frau­en der betrof­fe­nen Sol­da­ten ein­be­zo­gen waren; die Ehe­frau­en stamm­ten jeweils aus Staa­ten mit beson­de­ren Sicher­heits­ri­si­ken, waren gera­de nach Deutsch­land zuge­zo­gen und ver­füg­ten noch über ver­wandt­schaft­li­che und ande­re per­sön­li­che Bezie­hun­gen in ihre Hei­mat­län­der. Es leuch­tet ein, dass in die­sen Fäl­len Maß­nah­men wie etwa Anfra­gen an aus­län­di­sche Poli­zei­dienst­stel­len, die Iden­ti­täts­prü­fung der Ehe­gat­ten oder die Befra­gung und Bewer­tung der Aus­sa­gen aus­län­di­scher Refe­renz- und Aus­kunfts­per­so­nen (§ 12 Abs. 2 und 3 SÜG) auf die genann­ten Hin­der­nis­se sto­ßen und eine Ein­stel­lung des Ver­fah­rens man­gels Über­prüf­bar­keit recht­fer­ti­gen kön­nen.

Von die­sen Fäl­len unter­schei­det sich die ein­fa­che Sicher­heits­über­prü­fung (Ü 1) des Antrag­stel­lers. Die ange­foch­te­nen Beschei­de las­sen nicht erken­nen, dass eine (und ggf. wel­che) vor­ge­schrie­be­ne Maß­nah­me nicht getrof­fen wer­den konn­te. Der – abs­trakt zutref­fen­de – Hin­weis auf feh­len­de Über­prü­fungs- und Ermitt­lungs­mög­lich­kei­ten im Aus­land genügt nicht, wenn nicht zugleich dar­ge­legt wird, dass sol­che Ermitt­lun­gen im Aus­land auch kon­kret erfor­der­lich sind.

Der Auf­ent­halt des Antrag­stel­lers in der Volks­re­pu­blik Chi­na in der Zeit vor Voll­endung sei­nes 18. Lebens­jah­res, also von August 2005 bis zu sei­nem 18. Geburts­tag am 24.01.2008, ist für die Sicher­heits­über­prü­fung nicht rele­vant. Auf die (gege­be­ne oder aber feh­len­de) Mög­lich­keit von Ermitt­lungs­maß­nah­men kommt es des­halb inso­weit nicht an.

Zwar ist dem Bun­des­mi­nis­ter der Ver­tei­di­gung im Aus­gangs­punkt dar­in zu fol­gen, dass sich die Sicher­heits­über­prü­fung im Rah­men der zeit­li­chen Ermitt­lungs­tie­fe von fünf Jah­ren grund­sätz­lich auch auf Zeit­räu­me erstre­cken kann, in denen der Betrof­fe­ne min­der­jäh­rig war. Für eine all­ge­mei­ne Beschrän­kung der Über­prü­fung auf die Zeit ab Voll­endung des 18. Lebens­jah­res lässt sich dem Sicher­heits­über­prü­fungs­ge­setz nichts ent­neh­men. Dafür, dass grund­sätz­lich auch Sach­ver­hal­te wäh­rend der Min­der­jäh­rig­keit des Betrof­fe­nen unter­sucht wer­den kön­nen, spricht viel­mehr, dass eine sicher­heits­emp­find­li­che Tätig­keit bereits ab Voll­endung des 16. Lebens­jah­res über­tra­gen wer­den darf (Umkehr­schluss aus § 2 Abs. 1 Satz 4 SÜG).

In bestimm­ten ein­zel­nen Gesichts­punk­ten bezie­hen sich aller­dings die sicher­heits­recht­li­chen Vor­schrif­ten selbst erst auf den Zeit­raum ab Voll­endung des 18. Lebens­jahrs. So sind gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 SÜG in der Sicher­heits­er­klä­rung Wohn­sit­ze und Auf­ent­hal­te von län­ge­rer Dau­er als zwei Mona­ten anzu­ge­ben, und zwar im Inland in den ver­gan­ge­nen fünf Jah­ren, im Aus­land jedoch erst ab dem 18. Lebens­jahr. Für die Anga­ben zu Wohn­sit­zen, Auf­ent­hal­ten, Rei­sen, nahen Ange­hö­ri­gen und sons­ti­gen Bezie­hun­gen in und zu Staa­ten mit beson­de­ren Sicher­heits­ri­si­ken (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG) besteht zwar kei­ne gesetz­li­che Ein­schrän­kung auf die Zeit ab dem 18. Lebens­jahr. Unab­hän­gig davon wer­den jedoch in der in Nr. 2601 Abs. 1 ZDv 2/​30 vor­ge­se­he­nen Sicher­heits­er­klä­rung – und zwar sowohl in dem ent­spre­chen­den amt­li­chen Vor­druck [7] als auch in der vom Antrag­stel­ler kon­kret abge­ge­be­nen Erklä­rung vom 03.02.2009 – auch inso­weit Anga­ben nur für Wohn­sit­ze, Auf­ent­hal­te und Rei­sen seit Voll­endung des 18. Lebens­jahrs ver­langt.

Aus der Tat­sa­che, dass ent­spre­chen­de Anga­ben gar nicht erst erfragt wer­den, ist zu schlie­ßen, dass die maß­geb­li­chen Rechts­vor­schrif­ten und die durch all­ge­mei­ne Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten gelei­te­te stän­di­ge Pra­xis (Art. 3 Abs. 1 GG) Wohn­sit­zen, Auf­ent­hal­ten und Rei­sen des Betrof­fe­nen im Aus­land, und zwar auch in Staa­ten mit beson­de­ren Sicher­heits­ri­si­ken, als sol­chen kei­ne Rele­vanz für die Sicher­heits­über­prü­fung zumes­sen, soweit der Sach­ver­halt vor Voll­endung des 18. Lebens­jahrs liegt. Der Auf­ent­halt (als sol­cher) des Antrag­stel­lers in der Volks­re­pu­blik Chi­na bis zu sei­nem 18. Geburts­tag durf­te des­halb nicht zum Anlass für eine Ein­stel­lung des Sicher­heits­über­prü­fungs­ver­fah­rens genom­men wer­den, weil es inso­weit auf Ermitt­lungs­mög­lich­kei­ten in Chi­na von vor­ne­her­ein nicht ankam.

Für die Zeit ab Voll­endung des 18. Lebens­jah­res, also ab dem 24.01.2008, ist der Auf­ent­halt des Antrag­stel­lers in der Volks­re­pu­blik Chi­na zwar für die Sicher­heits­über­prü­fung grund­sätz­lich rele­vant. Die ange­foch­te­nen Beschei­de legen jedoch nicht dar, dass des­we­gen eine für die ein­fa­che Sicher­heits­über­prü­fung vor­ge­schrie­be­ne Ermitt­lungs­maß­nah­me nicht durch­ge­führt wer­den konn­te. Der Auf­ent­halt in der Volks­re­pu­blik Chi­na (als sol­cher) durf­te des­halb auch inso­weit nicht zum Anlass für eine Ein­stel­lung des Ver­fah­rens wegen man­geln­der Über­prüf­bar­keit genom­men wer­den.

Mit den ange­foch­te­nen Beschei­den ist zunächst davon aus­zu­ge­hen, dass der Antrag­stel­ler über den 18. Geburts­tag hin­aus bis zum 24.06.2008 sei­nen Wohn­sitz bei sei­ner Fami­lie in Peking hat­te. Nach den gesam­ten Umstän­den lag wei­ter­hin ein dau­ern­der Auf­ent­halt in Chi­na mit Besuchs­rei­sen nach Deutsch­land (22.02.bis 1.03.2008 und 13. bis 26.04.2008) und nicht umge­kehrt ein dau­ern­der Auf­ent­halt in Deutsch­land mit Besuchs­rei­sen nach Chi­na vor. Ab dem 25.06.2008 (Dienst­an­tritt bei der …/​Unteroffizierschule der Luft­waf­fe am 1.07.2008) hat­te der Antrag­stel­ler dann sei­nen Wohn­sitz in Deutsch­land.

Für den danach inter­es­sie­ren­den fünf­mo­na­ti­gen Zeit­raum vom 24.01.2008 bis 24.06.2008 haben die Sicher­heits­be­auf­trag­te und der Bun­des­mi­nis­ter der Ver­tei­di­gung nicht nach­voll­zieh­bar dar­ge­legt, dass eine (und ggf. wel­che) vor­ge­schrie­be­ne Maß­nah­me nicht getrof­fen wer­den konn­te.

Für die ein­fa­che Sicher­heits­über­prü­fung gilt ein Umfang der Über­prü­fung, der – im Ver­gleich mit dem einer erwei­ter­ten Sicher­heits­über­prü­fung, ins­be­son­de­re einer sol­chen mit Sicher­heits­er­mitt­lun­gen – deut­lich redu­ziert ist. Gemäß § 12 Abs. 1 SÜG beschrän­ken sich die Maß­nah­men des Mili­tä­ri­schen Abschirm­diens­tes als mit­wir­ken­der Behör­de (§ 3 Abs. 2 SÜG) grund­sätz­lich auf die sicher­heits­mä­ßi­ge Bewer­tung der Anga­ben in der Sicher­heits­er­klä­rung (unter Berück­sich­ti­gung der Erkennt­nis­se der Ver­fas­sungs­schutz­be­hör­den des Bun­des und der Län­der), die Ein­ho­lung einer unbe­schränk­ten Aus­kunft aus dem Bun­des­zen­tral­re­gis­ter sowie Anfra­gen an das Bun­des­kri­mi­nal­amt, die zustän­di­ge Bun­des­po­li­zei­be­hör­de und die Nach­rich­ten­diens­te des Bun­des. Kei­ne die­ser Maß­nah­men erfor­dert für sich genom­men Ermitt­lun­gen vor Ort im Aus­land oder die Inan­spruch­nah­me aus­län­di­scher Behör­den oder Aus­kunfts­stel­len. Auch die ange­foch­te­nen Beschei­de spre­chen ledig­lich pau­schal von (nicht zugäng­li­chen oder nicht nutz­ba­ren) Erkennt­nis­quel­len in der Volks­re­pu­blik Chi­na, ohne dar­zu­tun, für wel­che der in § 12 Abs. 1 SÜG vor­ge­se­he­nen Maß­nah­men und in wel­cher Hin­sicht eine sol­che Erkennt­nis­quel­le von Bedeu­tung sein soll­te.

Neben den regu­lä­ren Maß­nah­men nach § 12 Abs. 1 SÜG kann die mit­wir­ken­de Behör­de wei­te­re geeig­ne­te Aus­kunfts­per­so­nen oder ande­re geeig­ne­te Stel­len, ins­be­son­de­re Staats­an­walt­schaf­ten oder Gerich­te, befra­gen oder Ein­zel­maß­nah­men der nächst­hö­he­ren Art der Sicher­heits­über­prü­fung durch­füh­ren, soweit es eine sicher­heits­er­heb­li­che Erkennt­nis erfor­dert und die Befra­gung des Betrof­fe­nen nicht aus­reicht oder ihr schutz­wür­di­ge Inter­es­sen ent­ge­gen­ste­hen (§ 12 Abs. 5 SÜG). Der Sicher­heits­be­auf­trag­ten steht zwar ein Beur­tei­lungs­spiel­raum auch dafür zu, ob die Vor­aus­set­zun­gen für Maß­nah­men nach § 12 Abs. 5 SÜG gege­ben sind. Aller­dings muss sie, um eine Nach­prü­fung durch den Betrof­fe­nen, ggf. im vor­ge­richt­li­chen und gericht­li­chen Wehr­be­schwer­de­ver­fah­ren, zu ermög­li­chen, die tat­säch­li­chen Umstän­de und deren Bewer­tung dar­le­gen, die sie zu der Annah­me führ­ten, dass eine sicher­heits­er­heb­li­che Erkennt­nis die Aus­wei­tung gegen­über dem gesetz­lich vor­ge­se­he­nen regu­lä­ren Maß­nah­men­ka­ta­log erfor­dert.

Auch inso­weit fehlt es in den ange­foch­te­nen Beschei­den und den Anhö­rungs­schrei­ben an jedem Anhalts­punkt dafür, dass und war­um es zum Bei­spiel auf Anfra­gen an die Poli­zei­dienst­stel­len der inne­ge­hab­ten Wohn­sit­ze des Antrag­stel­lers oder auf die Befra­gung von Refe­renz­per­so­nen und wei­te­ren geeig­ne­ten Aus­kunfts­per­so­nen in Chi­na (§ 12 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 SÜG) ankom­men soll. Wei­te­re, über den blo­ßen Auf­ent­halt in Chi­na hin­aus­ge­hen­de Umstän­de, wie etwa eine aus bestimm­ten Kon­tak­ten fol­gen­de Erpress­bar­keit durch frem­de Nach­rich­ten­diens­te, wur­den dem Antrag­stel­ler viel­mehr aus­drück­lich nicht vor­ge­hal­ten. Auch hat­te der Mili­tä­ri­sche Abschirm­dienst am 12.02.2010 als vor­läu­fi­ges Ergeb­nis der Sicher­heits­über­prü­fung mit­ge­teilt: „Die Maß­nah­men nach der ZDv 2/​30 Nr. 2715 haben kei­ne tat­säch­li­chen Anhalts­punk­te für ein Sicher­heits­ri­si­ko erge­ben“.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 21. März 2013 – 1 WB 67.11

  1. stRspr, vgl. z.B. Beschluss vom 11.03.2008 – 1 WB 37.07, BVerw­GE 130, 291 = Buch­holz 402.8 § 14 SÜG Nr. 14 Rn. 23 m.w.N.[]
  2. stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.07.2011 – 1 WB 12.11, BVerw­GE 140, 384, 385 ff. = Buch­holz 402.8 § 5 SÜG Nr. 25 Rn. 24 ff., m.w.N.; fer­ner BVerwG, Urtei­le vom 15.02.1989 – 6 A 2.87, BVerw­GE 81, 258, 264 = Buch­holz 236.1 § 59 SG Nr. 2 und vom 15.07.2004 – 3 C 33.03, BVerw­GE 121, 257, 262 = Buch­holz 442.40 § 29d LuftVG Nr. 1; Beschluss vom 01.10.2009 – 2 VR 6.09 – Rn. 15[]
  3. Mit­tei­lungs­schrei­ben an die Bevoll­mäch­tig­ten des Antrag­stel­lers vom 06.10.2010[]
  4. vgl. – auch zum Fol­gen­den – BVerwG, Beschlüs­se vom 16.09.2004 – 1 WB 41.04, BVerw­GE 122, 23 = Buch­holz 402.8 § 14 SÜG Nr. 10, vom 24.01.2006 – 1 WB 15.05, BVerw­GE 125, 56 = Buch­holz 402.8 § 14 SÜG Nr. 11 und vom 26.06.2007 – 1 WB 37.06 – Rn. 41[]
  5. vgl. insb. BVerwG, Beschluss vom 26.06.2007 a.a.O. Rn. 43[]
  6. vgl. BVerwG, Beschlüs­se vom 16.09.2004 a.a.O. und vom 26.06.2007 a.a.O. Rn. 45 f.[]
  7. Anla­ge C 2, dort Nr. 6.1 und 6.2[]