Ernennung “anderer Bewerber” zu Beamten auf Lebenszeit

§ 10 Abs. 2 NBG 2001, wonach bei Einstellungen die Befähigung eines anderen Bewerbers für die Laufbahn, in der er verwendet werden soll; vom Landespersonalausschuss festgestellt wird, ist analog auf den Fall der Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit anwendbar, wenn sich erst dann die Frage der Befähigung des Beamten für die vorgesehene Laufbahn stellt.

Ernennung  “anderer Bewerber” zu Beamten auf Lebenszeit

Die Ernennung eines Beamten ist nichtig, wenn er weder die für seine Laufbahn vorgeschriebene Vorbildung besitzt noch eine Feststellung seiner anderweitig erworbenen Befähigung durch den Landespersonalausschuss erfolgt ist. Die Nichtigkeitsfolge tritt nicht ein, wenn der Landespersonalausschuss der Ernennung nachträglich zustimmt oder der Nichtigkeitsgrund nicht innerhalb von drei Jahren seit der Ernennung dem Dienstvorgesetzten bekannt wird (§ 18 Abs. 2 des Niedersächsischen Beamtengesetzes in der zum Zeitpunkt der Urkundenübergabe gültigen und daher hier maßgeblichen Fassung vom 19.02.2001 – NBG a.F. – Nds. GVBl. S. 33).

In das Beamtenverhältnis darf nur berufen werden, wer die für seine Laufbahn vorgeschriebene Vorbildung besitzt (§ 9 Abs. 1 Nr. 4 NBG a.F.). Abweichend davon kann in das Beamtenverhältnis (ausnahmsweise) auch berufen werden, wer die erforderliche Befähigung durch Lebens- und Berufserfahrung innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes erworben hat (§ 10 Abs. 1 Satz 1 NBG a.F.). Zu dieser Feststellung ist – nur – der Landespersonalausschuss berufen (§ 10 Abs. 2 NBG a.F.). Die beamtenrechtliche Ernennung setzt damit voraus, dass der Bewerber entweder Laufbahnbewerber ist oder die Voraussetzungen für eine Ernennung als “anderer Bewerber” vom Landespersonalausschuss festgestellt worden sind.

Anderer Bewerber im Sinne des § 10 NBG a.F. ist jeder Bewerber, der nicht Laufbahnbewerber ist1. Die Eigenschaft als anderer Bewerber ist mithin unabhängig davon gegeben, ob der Bewerber eine der Laufbahnbefähigung entsprechende Befähigung durch Lebens- oder Berufserfahrung innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes erworben hat. Das Fehlen dieser Befähigung steht lediglich der Feststellung der Befähigung, nicht aber der Qualifizierung des Bewerbers als anderer Bewerber entgegen.

Als anderer Bewerber kann in das Beamtenverhältnis nur berufen werden, wer die erforderliche Befähigung durch Lebens- und Berufserfahrung innerhalb oder außerhalb des öffentlichen Dienstes erworben hat (§ 10 Abs. 1 Satz 1 NBG a.F.). Der andere Bewerber muss in der Lage sein, die Aufgaben der gesamten Laufbahn in der gleichen Weise zu erfüllen wie ein Laufbahnbewerber.

Die Möglichkeit der Berufung anderer Bewerber in das Beamtenverhältnis dient dem Zweck, Fachkräfte, die bereits eine einem Laufbahnbewerber gleichwertige Befähigung besitzen, im Interesse der öffentlichen Verwaltung für die Beamtenlaufbahn zu gewinnen. Der Dienstherr soll auf das Fachwissen und die Berufserfahrung von Personen zurückgreifen können, die sich in der Privatwirtschaft oder als Tarifbeschäftigte im öffentlichen Dienst für die Verwendung in einer bestimmten Beamtenlaufbahn sachlich qualifiziert haben, ohne jedoch die förmlichen Voraussetzungen für diese Laufbahn zu erfüllen. Bei der Möglichkeit, andere Bewerber als Beamte zu ernennen, handelt es sich somit um ein Korrektiv zum ansonsten “starren” Laufbahnsystem. Mit dieser flexiblen Komponente der Personalrekrutierung soll eine Optimierung der zu erledigenden Sachaufgaben erreicht werden2. Nicht zulässig ist es dagegen, die (hohen) Anforderungen an die Befähigung für Beamte einer bestimmten Laufbahn zu unterlaufen oder auch nur einzuschränken. Dies folgt aus dem Laufbahnprinzip (Art. 33 Abs. 5 GG) und aus dem Leistungsprinzip (Art. 33 Abs. 2 GG).

Der unverzichtbaren Sicherung der laufbahnrechtlichen Anforderungen dient die Regelung in § 10 Abs. 2 NBG a.F., wonach die Befähigung eines anderen Bewerbers für die Laufbahn, in der er verwendet werden soll; vom Landespersonalausschuss festgestellt wird. Der Landespersonalausschuss prüft, ob der andere Bewerber aufgrund seiner Berufs- und Lebenserfahrung in der Lage ist, die Aufgaben der angestrebten Laufbahn ebenso gut wahrzunehmen wie ein Laufbahnbewerber. Er besitzt dabei kein freies Entscheidungsrecht, sondern nur eine Beurteilungskompetenz hinsichtlich der vom Gesetzgeber vorgegebenen Kriterien. Die Norm bezweckt die einheitliche Handhabung der laufbahnrechtlichen Vorschriften und dient dadurch dem Erhalt der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung; sie schützt aber zugleich auch die Laufbahnbewerber vor nicht befähigter Konkurrenz.

§ 10 Abs. 2 NBG a.F. ist auf die Ernennung eines Beamten auf Lebenszeit allerdings nicht direkt anwendbar, da der Anwendungsbereich der Norm auf die Einstellung, also die Begründung des Beamtenverhältnisses (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 NBG a.F.), beschränkt ist3. Dies ergibt sich aus der amtlichen Überschrift des § 10 NBG a.F. sowie aus dem gesetzessystematischen Zusammenhang. § 10 NBG a.F. ist als Ausnahmevorschrift zu dem für Laufbahnbewerber in § 9 Abs. 1 Nr. 4 NBG a.F. geregelten Einstellungserfordernis der entsprechenden Vorbildung konzipiert.

Das Mitwirkungserfordernis des Landespersonalausschusses bei einer Ernennung eines Beamten auf Lebenszeit, dem die Laufbahnbefähigung fehlt und dessen vergleichbare Befähigung nicht bereits vor seiner Einstellung vom Landespersonalausschuss festgestellt worden ist, ergibt sich aber aus einer analogen Anwendung des § 10 Abs. 2 NBG a.F.

Die analoge Anwendung der von einer Norm angeordneten Rechtsfolge auf Sachverhalte, die dieser Norm nicht unterfallen, setzt eine planwidrige Regelungslücke sowie eine vergleichbare Interessenlage voraus. Der Anwendungsbereich der Norm muss wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig sein. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte4. Diese Voraussetzungen sind bei der Ernennung eines Beamten auf Lebenszeit gegeben, dem die Laufbahnbefähigung fehlt und dessen vergleichbare Befähigung nicht bereits vor seiner Einstellung vom Landespersonalausschuss festgestellt worden ist.

Eine Regelungslücke ergibt sich daraus, dass § 10 Abs. 2 NBG a.F. den hier vorliegenden Fall der Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit (sog. Anstellung) nicht erfasst. Eine vergleichbare Interessenlage ist gegeben, denn der dargestellte Normzweck des § 10 Abs. 2 NBG a.F. ist unabhängig davon einschlägig, ob sich die Frage der erforderlichen Befähigung erstmals – wie in der Regel – schon bei der Einstellung oder – ausnahmsweise – erst bei der Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit stellt. In beiden Fällen geht es darum, dem Dienstherrn sowohl die Flexibilität des Personaleinsatzes zu ermöglichen als auch die einheitliche Durchführung der laufbahnrechtlichen Vorschriften im Interesse der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung sicherzustellen. Dieser Normzweck würde nicht erreicht, wenn der Dienstherr zwar bei der Einstellung anderer Bewerber auf die Zustimmung des Landespersonalausschusses angewiesen wäre, jedoch die Ernennung anderer Bewerber zu Beamten auf Lebenszeit ohne die Zustimmung des bei der Einstellung noch nicht einbezogenen Landespersonalausschusses vornehmen könnte. Das fachliche Qualifikationsniveau anderer Bewerber würde dann nicht von der gesetzlich hierfür vorgesehenen unabhängigen Stelle geprüft und wäre ggf. nicht gewährleistet. Das Laufbahnprinzip, Art. 33 Abs. 5 GG, und das Leistungsprinzip, Art. 33 Abs. 2 GG, stehen einer ungeprüften Ernennung anderer Bewerber – und damit der Ernennung von möglicherweise unqualifizierten Bewerbern – entgegen. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte muss die Lücke daher als planwidrig erachtet werden.

Für die Frage der Mitwirkungsbedürftigkeit ist auch nicht entscheidend, ob dem Beamten das Amt auf Lebenszeit lediglich versehentlich übertragen worden ist. Maßgeblich ist mit Blick auf den dargelegten Normzweck nicht die Kenntnis der Beteiligten von der Notwendigkeit der Mitwirkung des Landespersonalausschusses, sondern allein, ob nach dem objektiv gegebenen Sachverhalt bei zutreffender rechtlicher Würdigung eine Ernennung nur unter Mitwirkung des Landespersonalausschusses zulässig ist5. Der Wortlaut des § 10 Abs. 2 NBG a.F. knüpft an die “gesetzlich bestimmte Mitwirkung des Landespersonalausschusses oder einer Aufsichtsbehörde” und damit an die objektive Rechtslage bei der Ernennung des Beamten an. Die subjektiven Vorstellungen der Behörde oder des Ernannten über seine Einordnung als Laufbahnbewerber oder als anderer Bewerber sind unbeachtlich. Ihre Berücksichtigung wäre auch schwerlich mit der die Beamtenernennung beherrschenden Formenstrenge vereinbar.

Im hier entschiedenen Fall war damit die Ernennung der Lehrerin zur Realschullehrerin ist gemäß § 18 Abs. 2 Satz 1 NBG a.F. nichtig. Die Lehrerin besaß nicht die für die Laufbahn einer Realschullehrerin notwendige Befähigung und durfte von der Beklagten auch nicht als andere Bewerberin zur Realschullehrerin auf Lebenszeit ernannt werden.

Die Lehrerin war für das Amt einer Realschullehrerin mangels erforderlicher Vorbildung im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 4 NBG a.F. nicht Laufbahnbewerberin. Im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Aushändigung der Ernennungsurkunde zur Realschullehrerin war die Laufbahn für das Lehramt an Realschulen nach Maßgabe des zweiten Teils der Verordnung über die Ersten Staatsprüfungen für Lehrämter im Lande Niedersachsen vom 27.06.19866 eigenständig (§§ 30 bis 40 PVO-Lehr I) und getrennt vom Lehramt an Grund- und Hauptschulen (§§ 20 bis 29 PVO-Lehr I) geregelt. Die Laufbahn zum einheitlichen Lehramt an “Grund, Haupt- und Realschulen” wurde erst mit Inkrafttreten der PVO-Lehr I vom 15.04.19987 geschaffen (vgl. §§ 24 bis 30 PVO-Lehr I). Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hat die Lehrerin nur die Laufbahnbefähigung für das Amt einer “Lehrerin”, nicht jedoch für das damals eigenständige Amt einer “Realschullehrerin” erworben.

Die Lehrerin durfte auch nicht als andere Bewerberin zur Realschullehrerin auf Lebenszeit ernannt werden, denn der Landespersonalausschuss hat bei dieser Ernennung weder mitgewirkt noch ihr nachträglich zugestimmt. Seine Mitwirkung war in analoger Anwendung des § 10 Abs. 2 NBG a.F. erforderlich, weil der Lehrerin die für das Amt der Realschullehrerin erforderliche Laufbahnbefähigung fehlte und ihre vergleichbare Befähigung nicht bereits zuvor vom Landespersonalausschuss festgestellt worden war.

Der Fehler der Beklagten ist vorliegend auch noch vor Ablauf von drei Jahren seit der Ernennung bekannt geworden (§ 18 Abs. 2 Satz 2 NBG a.F.).

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. April 2014 – 2 C 35.2013 –

  1. BVerwG, Urteile vom 22.05.1980 – 2 C 31.78, Buchholz 237.6 § 18 LBG Niedersachsen Nr. 1 S. 5; und vom 11.06.1985 – 2 C 12.83, BVerwGE 71, 330, 332 []
  2. Kümmel, Beamtenrecht, Stand November 2001, § 10 NBG a.F. Rn. 7 []
  3. BVerwG, Urteil vom 23.02.1989 – 2 C 25.87, BVerwGE 81, 282, 287 []
  4. stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 28.06.2012 – 2 C 13.11, BVerwGE 143, 230 Rn. 24; und vom 27.03.2014 – 2 C 2.13, NVwZ-RR 2014, 689 Rn. 17 []
  5. zur Maßgeblichkeit der objektiven Rechtslage: BVerwG, Urteil vom 22.05.1980 – 2 C 31.78, Buchholz 237.6 § 18 LBG Niedersachsen Nr. 1 []
  6. Nds. GVBl.1986, 197 – PVO-Lehr I []
  7. Nds. GVBl.1998, 399 – PVO-Lehr I n.F. []