Erwerbs­tä­tig­keit eines Ruhe­stands­be­am­ten – und die Beein­träch­ti­gung dienst­li­cher Inter­es­sen

Die Erwerbs­tä­tig­keit eines Ruhe­stands­be­am­ten kann nur dann wegen der Besorg­nis der Beein­träch­ti­gung dienst­li­cher Inter­es­sen unter­sagt wer­den, wenn sie nach­tei­li­ge Rück­schlüs­se auf des­sen frü­he­re Amts­füh­rung zulässt. Eine Beein­träch­ti­gung dienst­li­cher Inter­es­sen kann sich nur aus einem Zusam­men­hang mit der frü­he­ren dienst­li­chen Tätig­keit, nicht aber aus einem Zusam­men­hang mit einer frü­he­ren Neben­tä­tig­keit erge­ben. Dienst­li­che Inter­es­sen wer­den nicht dadurch beein­träch­tigt, dass ein Ruhe­stands­be­am­ter mit einer Erwerbs­tä­tig­keit in Kon­kur­renz zum Dienst­herrn tritt.

Erwerbs­tä­tig­keit eines Ruhe­stands­be­am­ten – und die Beein­träch­ti­gung dienst­li­cher Inter­es­sen

Für die Anzei­ge und Unter­sa­gung einer Erwerbs­tä­tig­keit von Ruhe­stands­be­am­ten der Län­der und der ihrer Auf­sicht unter­ste­hen­den dienst­herrn­fä­hi­gen juris­ti­schen Per­so­nen (hier: eines eme­ri­tier­ten medi­zi­ni­schen Uni­ver­si­täts­pro­fes­sors) gilt nun­mehr unmit­tel­bar § 41 des Beam­ten­sta­tus­ge­set­zes – BeamtStG – vom 17.06.2008 1. Nach Satz 1 die­ser Vor­schrift haben Ruhe­stands­be­am­te die Aus­übung einer Erwerbs­tä­tig­keit außer­halb des öffent­li­chen Diens­tes anzu­zei­gen, die mit der frü­he­ren dienst­li­chen Tätig­keit im Zusam­men­hang steht und durch die dienst­li­che Inter­es­sen beein­träch­tigt wer­den kön­nen. Der Zusam­men­hang muss inner­halb eines Zeit­raums vor Ein­tritt in den Ruhe­stand bestehen, den das Lan­des­recht zu bestim­men hat. Nach § 41 Satz 2 BeamtStG ist die Erwerbs­tä­tig­keit zu unter­sa­gen, wenn zu besor­gen ist, dass durch sie dienst­li­che Inter­es­sen beein­träch­tigt wer­den. Nach Satz 3 endet das Ver­bot spä­tes­tens mit Ablauf von fünf Jah­ren seit Been­di­gung des Beam­ten­ver­hält­nis­ses. Das Lan­des­recht kann einen kür­ze­ren Zeit­raum fest­le­gen.

Nach der gesetz­li­chen Sys­te­ma­tik knüpft der Unter­sa­gungs­tat­be­stand des § 41 Satz 2 BeamtStG an die Anzei­ge­pflicht nach Satz 1 der Vor­schrift an. Die Unter­sa­gung einer Erwerbs­tä­tig­keit setzt vor­aus, dass die Erwerbs­tä­tig­keit der Anzei­ge­pflicht unter­liegt. Hier­für muss ein Zusam­men­hang zwi­schen der Erwerbs­tä­tig­keit und der frü­he­ren dienst­li­chen Tätig­keit des Ruhe­stands­be­am­ten bestehen. Das Ber­li­ner Lan­des­recht legt den Zeit­raum, in dem der Ruhe­stands­be­am­te die den Zusam­men­hang begrün­den­de dienst­li­che Tätig­keit aus­ge­übt haben muss, auf die letz­ten fünf Jah­re vor Been­di­gung des Beam­ten­ver­hält­nis­ses, d.h. vor Beginn des Ruhe­stan­des, fest (§ 68 Abs. 1 des Lan­des­be­am­ten­ge­set­zes Ber­lin – LBG Ber­lin – vom 19.03.2009, GVBl S. 70).

Eine dienst­li­che Tätig­keit im Sin­ne von § 41 Satz 1 BeamtStG liegt vor, wenn die Tätig­keit zu dem Auf­ga­ben­be­reich des frü­he­ren Haupt­am­tes des Ruhe­stands­be­am­ten gehört hat; sie muss von der beam­ten­recht­li­chen Dienst­leis­tungs­pflicht umfasst gewe­sen sein. Dem­zu­fol­ge sind Neben­tä­tig­kei­ten kei­ne dienst­li­chen Tätig­kei­ten, weil sie nicht zu den Auf­ga­ben des Haupt­am­tes gehö­ren (vgl. § 60 Abs. 2 LBG Ber­lin). Sie sind dem Bereich der pri­va­ten Lebens­füh­rung zuzu­rech­nen.

Dies gilt auch für Neben­tä­tig­kei­ten lei­ten­der Kran­ken­haus­ärz­te (Chef­ärz­te) im Beam­ten­ver­hält­nis, die sich in tat­säch­li­cher Hin­sicht nicht von deren dienst­li­chen Auf­ga­ben im Bereich der Kran­ken­ver­sor­gung unter­schei­den. Sie umfas­sen ärzt­li­che Tätig­kei­ten, in der Regel die Behand­lung von Pri­vat­pa­ti­en­ten, die der Dienst­herr auf­grund einer Ver­ein­ba­rung oder Zusi­che­rung aus dem Auf­ga­ben­be­reich des Haupt­am­tes des Arz­tes her­aus­ge­nom­men und die­sem zur Wahr­neh­mung in eige­nem Namen und auf eige­ne Rech­nung zuge­wie­sen hat. Der Arzt übt die Neben­tä­tig­keit wäh­rend der Arbeits­zeit aus und nimmt hier­für gegen Zah­lung eines ange­mes­se­nen Ent­gelts an den Dienst­herrn das Per­so­nal und die Sach­aus­stat­tung des Kran­ken­hau­ses in Anspruch (vgl. § 64 Abs. 1 und 2 LBG Ber­lin). Auf die­se Wei­se erhal­ten lei­ten­de Kran­ken­haus­ärz­te im Beam­ten­ver­hält­nis die Gele­gen­heit, wäh­rend des Diens­tes ein zusätz­li­ches Erwerbs­ein­kom­men zu erzie­len 2.

Ein Zusam­men­hang im Sin­ne von § 41 Satz 1 BeamtStG zwi­schen der Erwerbs­tä­tig­keit im Ruhe­stand und der frü­he­ren dienst­li­chen Tätig­keit besteht, wenn die Erwerbs­tä­tig­keit einen Anknüp­fungs­punkt in der dienst­li­chen Tätig­keit hat und die dienst­li­che Tätig­keit für das frü­he­re Haupt­amt des Ruhe­stands­be­am­ten nicht nur unter­ge­ord­ne­te Bedeu­tung hat. Die­ser Bedeu­tungs­ge­halt des gesetz­li­chen Begriffs des Zusam­men­hangs folgt aus dem Zweck der dadurch begrün­de­ten Anzei­ge­pflicht. Die Anzei­ge einer Erwerbs­tä­tig­keit im Ruhe­stand soll die Prü­fung ermög­li­chen, ob sie nach § 41 Satz 2 BeamtStG unter­sagt wer­den muss. Daher erweist sich eine Anzei­ge nur als sinn­voll, wenn eine Unter­sa­gung ernst­haft in Betracht kommt.

Der Bedeu­tungs­ge­halt des gesetz­li­chen Begriffs der dienst­li­chen Inter­es­sen im Sin­ne des § 41 Satz 2 BeamtStG stimmt inhalt­lich nicht mit dem wort­glei­chen Begriff des Neben­tä­tig­keits­rechts über­ein. Ins­be­son­de­re stellt es kein dienst­li­ches Inter­es­se dar, dass der Dienst­herr vor der Kon­kur­renz durch einen Ruhe­stands­be­am­ten geschützt wird.

Nach den Beam­ten­ge­set­zen des Bun­des und der Län­der steht die Aus­übung von Neben­tä­tig­kei­ten regel­mä­ßig unter Geneh­mi­gungs­vor­be­halt. Die Geneh­mi­gung ist zu ver­sa­gen, wenn zu besor­gen ist, dass durch die Aus­übung dienst­li­che Inter­es­sen beein­träch­tigt wer­den (vgl. § 99 Abs. 2 Satz 1 BBG und § 62 Abs. 2 Satz 1 LBG Ber­lin). Ergibt sich eine der­ar­ti­ge Beein­träch­ti­gung nach der Ertei­lung, muss die Geneh­mi­gung wider­ru­fen wer­den (§ 99 Abs. 4 Satz 3 BBG und § 62 Abs. 4 Satz 2 LBG Ber­lin). Die Aus­le­gung die­ses all­ge­mei­nen gesetz­li­chen Ver­sa­gungs- und Wider­rufs­grun­des muss sich an des­sen Zweck ori­en­tie­ren, der dar­in besteht, den Vor­rang des Haupt­am­tes sicher­zu­stel­len. Die­ser Vor­rang folgt aus dem durch Art. 33 Abs. 5 GG gewähr­leis­te­ten Grund­satz der Haupt­be­ruf­lich­keit des Beam­ten­diens­tes sowie aus den eben­falls in Art. 33 Abs. 5 GG ver­an­ker­ten Dienst­pflich­ten zum vol­len beruf­li­chen Ein­satz und zur unpar­tei­ischen und unei­gen­nüt­zi­gen Amts­füh­rung.

Daher erfasst das dienst­li­che Inter­es­se jeden Belang, der die Erle­di­gung der dienst­li­chen Auf­ga­ben und die inte­ge­re Amts­füh­rung der Beam­ten, ins­be­son­de­re deren Unpar­tei­lich­keit und Unei­gen­nüt­zig­keit, betrifft oder sich dar­auf aus­wir­ken kann. Dem­entspre­chend muss das Ver­bot, eine Neben­tä­tig­keit aus­zu­üben, stets einen dienst­li­chen Bezug auf­wei­sen. Öffent­li­che Inter­es­sen ohne Bezug zu dem Haupt­amt und den für die Amts­füh­rung gel­ten­den Dienst­pflich­ten, etwa das arbeits­markt­po­li­ti­sche Inter­es­se an der Ein­stel­lung von Berufs­an­fän­gern, kön­nen ein Neben­tä­tig­keits­ver­bot nicht recht­fer­ti­gen 3.

Auf­grund des Vor­rangs des Haupt­am­tes ist eine Ver­sa­gung oder ein Wider­ruf der Neben­tä­tig­keits­ge­neh­mi­gung nicht erst dann ange­zeigt, wenn fest­steht, dass die Aus­übung der Neben­tä­tig­keit der Erle­di­gung der dienst­li­chen Auf­ga­ben abträg­lich ist und dem Ver­trau­en in die inte­ge­re Amts­füh­rung scha­det. Viel­mehr reicht es aus, dass eine der­ar­ti­ge Beein­träch­ti­gung zu besor­gen ist. Dies ist bereits anzu­neh­men, wenn bei ver­stän­di­ger Wür­di­gung der Umstän­de des Ein­zel­fal­les nach­tei­li­ge Aus­wir­kun­gen der Neben­tä­tig­keit für die best­mög­li­che Erfül­lung der Dienst­pflich­ten ernst­haft mög­lich sind. Es muss bereits der Ein­druck ver­mie­den wer­den, der Beam­te kön­ne sei­ne Dienst­pflich­ten nicht umfas­send und ord­nungs­ge­mäß erfül­len, weil er mög­li­cher­wei­se nicht mehr unpar­tei­isch sei 4. Sind nach­tei­li­ge Aus­wir­kun­gen auf die Erfül­lung der Dienst­pflicht nicht zu besor­gen, hat der Dienst­herr kei­ne Hand­ha­be, um die Neben­tä­tig­keit zu unter­bin­den. Der Beam­te hat einen Anspruch auf Ertei­lung der Neben­tä­tig­keits­ge­neh­mi­gung 5.

Die­se zweck­ge­bun­de­ne Aus­le­gung der gesetz­li­chen Begrif­fe der dienst­li­chen Inter­es­sen und der Besorg­nis ihrer Beein­träch­ti­gung im Neben­tä­tig­keits­recht kann schon des­halb nicht auf die Aus­le­gung des wort­glei­chen Begrif­fes des § 41 Satz 2 BeamtStG über­tra­gen wer­den, weil Ruhe­stands­be­am­te kein Haupt­amt und kei­ne Dienst­leis­tungs­pflicht haben. Ruhe­stands­be­am­ten steht es frei, ihre Arbeits­kraft zu ver­wer­ten; auf Erfor­der­nis­se der Dienst­aus­übung müs­sen sie kei­ne Rück­sicht mehr neh­men. Fol­ge­rich­tig kann die Unter­sa­gung von Erwerbs­tä­tig­kei­ten im Ruhe­stand nicht dar­auf gestützt wer­den, dass der Vor­rang des Haupt­am­tes sicher­ge­stellt wer­den müs­se. Stellt die Erwerbs­tä­tig­keit im Ruhe­stand Berufs­aus­übung dar, ist sie durch Art. 12 Abs. 1 GG, ansons­ten ist sie durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützt.

Daher kön­nen Erwerbs­tä­tig­kei­ten von Ruhe­stands­be­am­ten nur unter­sagt wer­den, wenn dies not­wen­dig ist, um das Ver­trau­en in die Inte­gri­tät des Berufs­be­am­ten­tums zu erhal­ten. Dies ist anzu­neh­men, wenn die Tätig­keit nach­tei­li­ge Rück­schlüs­se auf die frü­he­re Amts­füh­rung des Ruhe­stands­be­am­ten zulässt. Nur die­ser Gesichts­punkt stellt ein dienst­li­ches Inter­es­se dar, das die Unter­sa­gung recht­fer­ti­gen kann. Da auch hier die Besorg­nis der Inter­es­sens­be­ein­träch­ti­gung aus­reicht, genügt der durch die Tätig­keit im Ruhe­stand begrün­de­te Anschein, der Ruhe­stands­be­am­te habe sich in sei­nem frü­he­ren Haupt­amt womög­lich nicht in jeder Hin­sicht pflicht­ge­mäß ver­hal­ten. Die­se Besorg­nis erscheint in zwei Fall­ge­stal­tun­gen regel­mä­ßig als begrün­det:

Zum einen darf die Erwerbs­tä­tig­keit nicht den Ein­druck erwe­cken, der Ruhe­stands­be­am­te beach­te eine im Ruhe­stand nach­wir­ken­de Dienst­pflicht – wie etwa die Pflicht zur Amts­ver­schwie­gen­heit – nicht. Dies ist anzu­neh­men, wenn er durch die Tätig­keit dienst­lich erwor­be­ne, der Amts­ver­schwie­gen­heit unter­lie­gen­de Kennt­nis­se ver­wer­tet. Davon abge­se­hen kann der Ruhe­stands­be­am­te beruf­li­che Kennt­nis­se, Fähig­kei­ten und Erfah­run­gen ver­wer­ten, die er auf­grund einer lang­jäh­ri­gen beruf­li­chen Tätig­keit als Beam­ter im öffent­li­chen Dienst erwor­ben und ver­tieft hat.

Zum ande­ren darf die Erwerbs­tä­tig­keit im Ruhe­stand nicht den Anschein begrün­den, der Beam­te habe bereits wäh­rend des Diens­tes die Inte­gri­tät der Amts­füh­rung, d.h. die Pflich­ten zur unpar­tei­li­chen und unei­gen­nüt­zi­gen Amts­füh­rung, zurück­ge­stellt, um sich die Mög­lich­keit einer Erwerbs­tä­tig­keit im Ruhe­stand zu eröff­nen oder nicht zu ver­bau­en. Die­ser Ein­druck drängt sich auf, wenn der Beam­te im Ruhe­stand für Per­so­nen oder Unter­neh­men tätig wird, auf deren Ange­le­gen­hei­ten er in dem gesetz­lich fest­ge­leg­ten Zeit­raum dienst­lich Ein­fluss neh­men konn­te. Die Unter­sa­gung einer Tätig­keit für der­ar­ti­ge Per­so­nen oder Unter­neh­men, sei es auf­grund eines Arbeits, Dienst- oder Werk­ver­trags, ist gebo­ten, weil sie den Anschein erweckt, der Beam­te habe bei sei­ner Amts­füh­rung über­mä­ßi­ge Rück­sicht auf deren Belan­ge genom­men. Zugleich soll durch das Tätig­keits­ver­bot prä­ven­tiv auf die Beam­ten ein­ge­wirkt wer­den: Ihnen soll deut­lich gemacht wer­den, dass sich über­mä­ßi­ges Wohl­wol­len gegen­über Drit­ten im Dienst nach Ein­tritt in den Ruhe­stand nicht aus­zahlt 6.

Dar­aus folgt zum einen, dass sich eine Beein­träch­ti­gung dienst­li­cher Inter­es­sen im Sin­ne von § 41 Satz 2 BeamtStG nur aus der Amts­füh­rung, d.h. aus der frü­he­ren dienst­li­chen Tätig­keit, nicht aber aus einer Neben­tä­tig­keit erge­ben kann. Zum ande­ren stellt der Schutz vor der Kon­kur­renz durch einen Ruhe­stands­be­am­ten für sich genom­men kein dienst­li­ches Inter­es­se dar, das die Unter­sa­gung sei­ner Erwerbs­tä­tig­keit recht­fer­ti­gen kann.

Danach liegt vor das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt auf der Hand, dass die Erwerbs­tä­tig­keit des Klä­gers im Ruhe­stand im vor­lie­gend ent­schie­de­nen Fall nicht geeig­net ist, dienst­li­che Inter­es­sen zu beein­träch­ti­gen: Der Klä­ger nutzt sei­ne beruf­li­chen Kennt­nis­se, Fähig­kei­ten und Erfah­run­gen, die er auch als beam­te­ter Uni­ver­si­täts­pro­fes­sor, Lei­ter eines Uni­ver­si­täts­in­sti­tuts und Chef­arzt gewon­nen hat. Tat­säch­li­che Anhalts­punk­te für die Mög­lich­keit eines Kon­flikts mit der Amts­ver­schwie­gen­heit hat das Ver­wal­tungs­ge­richt nicht fest­ge­stellt. Auch lässt sich aus­schlie­ßen, dass sich der Klä­ger bei sei­ner frü­he­ren dienst­li­chen Tätig­keit im Rah­men der Kran­ken­ver­sor­gung, d.h. bei sei­ner ärzt­li­chen Tätig­keit für Pati­en­ten der Beklag­ten, von der Aus­sicht hat beein­flus­sen las­sen, dar­aus nach Ein­tritt in den Ruhe­stand Nut­zen zu zie­hen. Das Ver­wal­tungs­ge­richt hat fest­ge­stellt, dass der Klä­ger im Ruhe­stand nicht mehr für Pati­en­ten der Beklag­ten tätig wird. Die Behand­lung ehe­ma­li­ger Pati­en­ten der Beklag­ten im Ruhe­stand ist nicht geeig­net, Zwei­fel an der unpar­tei­ischen und unei­gen­nüt­zi­gen Aus­übung der frü­he­ren dienst­li­chen Tätig­keit zu begrün­den. Viel­mehr ist davon aus­zu­ge­hen, dass sich der Klä­ger auch inso­weit aus­schließ­lich von medi­zi­ni­schen Erfor­der­nis­sen hat lei­ten las­sen.

In Ein­klang mit der Vor­ga­be des § 41 Satz 3 BeamtStG legt das Ber­li­ner Lan­des­recht zwei Fris­ten für die Pflicht zur Anzei­ge einer Erwerbs­tä­tig­keit außer­halb des öffent­li­chen Diens­tes und damit zugleich für die zuläs­si­ge Dau­er ihrer Unter­sa­gung fest: Nach § 68 Abs. 1 LBG Ber­lin beträgt der Zeit­raum ent­we­der fünf Jah­re ab Been­di­gung des Beam­ten­ver­hält­nis­ses, d.h. ab Ein­tritt in den Ruhe­stand, oder drei Jah­re, wenn der Beam­te mit Errei­chen der Alters­gren­ze in den Ruhe­stand tritt.

Der Geset­zes­wort­laut legt nahe, dass der kür­ze­re Zeit­raum von drei Jah­ren nur für Ruhe­stands­be­am­te gilt, die wegen des Errei­chens der Alters­gren­ze in den Ruhe­stand getre­ten sind. Das Ver­wal­tungs­ge­richt hat jedoch zu Recht ange­nom­men, dass es sich mit dem Norm­zweck nicht ver­ein­ba­ren lässt, Beam­te wie den Klä­ger, die über die gesetz­li­che Alters­gren­ze hin­aus Dienst geleis­tet haben, in Bezug auf den zuläs­si­gen Unter­sa­gungs­zeit­raum für eine Erwerbs­tä­tig­keit Beam­ten gleich­zu­stel­len, die vor­zei­tig in den Ruhe­stand ver­setzt wer­den. Daher kann davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass der Lan­des­ge­setz­ge­ber den Unter­sa­gungs­zeit­raum bei einem Hin­aus­schie­ben des Ein­tritts in den Ruhe­stand über die gesetz­li­che Alters­gren­ze hin­aus nicht gere­gelt hat. Inso­weit liegt eine plan­wid­ri­ge, weil mit dem Rege­lungs­zweck unver­ein­ba­re Rege­lungs­lü­cke vor. Man­gels ande­rer Anhalts­punk­te ist anzu­neh­men, dass der Lan­des­ge­setz­ge­ber die Lücke, wenn er sie erkannt hät­te, durch die Anwen­dung des bei Ruhe­stands­ein­tritt wegen Errei­chens der Alters­gren­ze gel­ten­den Unter­sa­gungs­zeit­raums von höchs­tens drei Jah­ren, begin­nend mit dem Ein­tritt in den Ruhe­stand, geschlos­sen hät­te 7.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 26. Juni 2014 – 2 C 23.2013 -

  1. BGBl I S. 1010[]
  2. BVerfG, Beschluss vom 07.11.1979 – 2 BvR 513/​13, 558/​74, BVerfGE 52, 303, 343 f.; Kam­mer­be­schluss vom 08.12 2006 – 2 BvR 385/​05, NVwZ-RR 2007, 185; BVerwG, Urteil vom 27.02.2008 – 2 C 27.06, BVerw­GE 130, 252 = Buch­holz 237.7 § 72 NWLBG Nr. 6, jeweils Rn. 10 f.[]
  3. BVerwG, Urtei­le vom 26.06.1980 – 2 C 37.78, BVerw­GE 60, 254, 257 = Buch­holz 237.2 § 29 LBG Ber­lin Nr. 1 S. 4; vom 30.06.1983 – 2 C 57.82, BVerw­GE 67, 287, 293 ff. = Buch­holz 238.5 § 40 DRiG Nr. 1 S. 3 ff.; vom 25.01.1990 – 2 C 10.89, BVerw­GE 84, 299, 301 f. = Buch­holz 237.2 § 29 Bln­LBG Nr. 2 S. 2 f.; und vom 24.11.2005 – 2 C 32.04, BVerw­GE 124, 347, 350 f. = Buch­holz 230 § 42 BRRG Nr. 3 S. 5 f.[]
  4. stRspr; vgl. BVerwG, Urtei­le vom 26.06.1980 a.a.O. S. 257 f. bzw. S. 4 f.; vom 30.06.1983 a.a.O. S. 293 f. bzw. S. 5 f.; und vom 24.11.2005 a.a.O. S. 350 f. bzw. S. 3 f.[]
  5. stRspr; vgl. BVerwG, Urteil vom 25.01.1990 a.a.O. S. 300 f. bzw. S. 1 f.[]
  6. stRspr; vgl. BVerwG, Urtei­le vom 06.12 1989 – 6 C 52.87- BVerw­GE 84, 194, 195 f. = Buch­holz 236.1 § 20a SG Nr. 1 S. 2 f.; vom 24.09.1992 – 2 A 6.91, BVerw­GE 91, 57, 60 f. = Buch­holz 236.1 § 20a SG Nr. 4 S. 24 f.; und vom 12.12 1996 – 2 C 37.95, BVerw­GE 102, 326, 328 f. = Buch­holz 236.1 § 20a SG Nr. 5 S. 2 f.[]
  7. vgl. zur Ana­lo­gie: BVerwG, Urteil vom 28.06.2012 – 2 C 13.11, BVerw­GE 143, 230 = Buch­holz 239.1 § 52 BeamtVG Nr. 2, jeweils Rn. 24[]