Fehlzeiten – und die Untersuchungsanordnung im Zurruhesetzungsverfahren

Bei einer auf die gesetzliche Vermutungsregel nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) wegen längerer Fehlzeiten des Beamten gestützten Untersuchungsanordnung gelten die zu Fällen einer Untersuchungsanordnung nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) in der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen nicht.

Fehlzeiten - und die Untersuchungsanordnung im Zurruhesetzungsverfahren

Auch bei einer Untersuchungsanordnung, bei der der Dienstherr seine Zweifel an der Dienstfähigkeit auf § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) stützt, können – unterhalb der zeitlichen Mindestgrenze des § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) liegende – Fehlzeiten eine Untersuchungsanordnung rechtfertigen. Auch eine auf bloßen Fehlzeiten beruhende Untersuchungsanordnung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) kann sich auf psychiatrische Untersuchungen erstrecken.

Nach § 44 Abs. 6 BBG ist ein Beamter verpflichtet, sich nach Weisung der Behörde ärztlich untersuchen und, falls dies aus amtsärztlicher Sicht für erforderlich gehalten wird, auch beobachten zu lassen, wenn Zweifel über die Dienstunfähigkeit bestehen. Das Verfahren der ärztlichen Untersuchung ist in § 48 BBG geregelt.

Eine Untersuchungsanordnung muss wegen des mit ihr verbundenen Eingriffs in die grundrechtsbewehrte persönliche Sphäre des Beamten nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmten formellen und inhaltlichen Anforderungen genügen:

Einer Untersuchungsanordnung müssen – erstens – tatsächliche Feststellungen zugrunde liegen, die die Dienstunfähigkeit des Beamten als nahe liegend erscheinen lassen1. Aufgrund hinreichend gewichtiger tatsächlicher Umstände muss zweifelhaft sein, ob der Beamte wegen seines körperlichen Zustandes oder aus gesundheitlichen Gründen in der Lage ist, die Dienstpflichten seines abstrakt-funktionellen Amtes zu erfüllen2. Dies ist anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die bei vernünftiger, lebensnaher Einschätzung die ernsthafte Besorgnis begründen, der betroffene Beamte sei dienstunfähig3.

Die Behörde muss diese tatsächlichen Umstände in der Untersuchungsaufforderung angeben. Der Beamte muss anhand der Begründung die Auffassung der Behörde nachvollziehen und prüfen können, ob die angeführten Gründe tragfähig sind4. Ein etwaiger Mangel dieser Aufforderung kann nicht im weiteren behördlichen oder gerichtlichen Verfahren – etwa gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG – geheilt werden5.

Die Untersuchungsanordnung muss – zweitens – Angaben zu Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung enthalten. Die Behörde darf dies nicht dem Belieben des Arztes überlassen. Nur wenn in der Aufforderung selbst Art und Umfang der geforderten ärztlichen Untersuchung nachvollziehbar sind, kann der Betroffene nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ihre Rechtmäßigkeit überprüfen. Dem entsprechend muss sich der Dienstherr bereits im Vorfeld des Erlasses nach entsprechender sachkundiger ärztlicher Beratung zumindest in den Grundzügen darüber klar werden, in welcher Hinsicht Zweifel am körperlichen Zustand oder der Gesundheit des Beamten bestehen und welche ärztlichen Untersuchungen zur endgültigen Klärung geboten sind6.

Daher muss sich die Behörde mit von dem Beamten vorgelegten Bescheinigungen auseinandersetzen, die unter Umständen eine Untersuchung – ganz oder teilweise – entbehrlich machen können. Diese Verpflichtung trifft, wenn die Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung zu prüfen ist, auch das Tatsachengericht7.

Die vorstehenden Anforderungen an die Angabe der Gründe für eine Untersuchungsanordnung gelten allerdings nur, wenn der Dienstherr seine Zweifel an der Dienstfähigkeit auf § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) stützt. Danach sind Beamte auf Lebenszeit in den Ruhestand zu versetzen, wenn sie wegen ihres körperlichen Zustands oder aus gesundheitlichen Gründen zur Erfüllung ihrer Dienstpflichten dauernd unfähig (dienstunfähig) sind8.

Bei einer auf die gesetzliche Vermutungsregel nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) gestützten Untersuchungsaufforderung hingegen kann als dienstunfähig auch angesehen werden, wer infolge Erkrankung innerhalb von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst getan hat und keine Aussicht besteht, dass innerhalb weiterer sechs Monate bzw. der landesrechtlich bestimmten Frist die Dienstfähigkeit wieder voll hergestellt ist. Hier sind Anlass für die Untersuchungsanordnung die krankheitsbedingten Fehlzeiten des gesetzlich geregelten Umfangs. Für diese Fallgestaltung langdauernder Ausfallzeiten, bei denen auf Seiten des Dienstherrn keine weiteren Erkenntnisse über die zugrunde liegende Erkrankung vorliegen, gelten die zu Fällen der Untersuchungsanordnung nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) entwickelten Anforderungen nicht. Die Untersuchungsanordnung muss deshalb keine Angabe von über die Dauer der krankheitsbedingten Fehlzeiten hinausgehenden Gründen für die Untersuchung enthalten. Der Dienstherr muss insbesondere in der Untersuchungsanordnung nicht darlegen, dass und warum die zugrunde liegenden Erkrankungen Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten begründen; da die Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen Angaben zu Gründen der Dienstunfähigkeit nicht enthalten9, kann er dies regelmäßig auch nicht10.

Die Rechte des Beamten werden hierdurch nicht beeinträchtigt. Stützt der Dienstherr sich auf die wegen erheblicher Fehlzeiten vermutete Dienstunfähigkeit nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG), weiß der Adressat, warum die Untersuchungsanordnung ergeht. Die amtsärztliche Untersuchung dient dann dem Zweck festzustellen, ob Aussicht besteht, dass innerhalb der gesetzlich bestimmten Frist die Dienstfähigkeit wieder voll hergestellt ist11.

Auch bei einer Untersuchungsanordnung, bei der der Dienstherr seine Zweifel an der Dienstfähigkeit auf § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) stützt, können – unterhalb der zeitlichen Mindestgrenze des § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG, § 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG liegende – Fehlzeiten eine Untersuchungsanordnung rechtfertigen. Das ist dann der Fall, wenn angesichts dieser Fehlzeiten die Dienstunfähigkeit des Beamten nahe liegt. § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) entfaltet keine Sperrwirkung dahingehend, dass Fehlzeiten für sich betrachtet oder zusammen mit weiteren Erkenntnissen Zweifel an der Dienstfähigkeit nur im Rahmen dieser Bestimmungen, nicht aber nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) begründen könnten.

Der Dienstherr kann nur nach Maßgabe der ihm vorliegenden Erkenntnisse Gründe angeben, aus denen sich die Zweifel an der Dienstfähigkeit des Beamten ergeben, und Art und Umfang der ärztlichen Untersuchung bestimmen. Hat die Behörde keinerlei weitergehende Erkenntnisse als die, dass und in welchem Umfang der Beamte krankheitsbedingte Fehltage aufweist, kann sie auch nur dies als Grund für ihre Zweifel an der dauernden Dienst(un)fähigkeit des Beamten anführen; ist den vom Beamten eingereichten ärztlichen Attesten (Arbeitsunfähigkeits-Bescheinigungen, “Krankschreibungen”) kein Grund der gesundheitlichen Beeinträchtigung zu entnehmen und ist ein solcher Grund von dem Beamten auch nicht anderweitig freiwillig offenbart oder sonst wie bekannt geworden, kann die Behörde – naturgemäß – auch die Art und den Umfang der ärztlichen Untersuchung nicht näher eingrenzen12.

Auch eine auf bloßen Fehlzeiten beruhende Untersuchungsanordnung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) kann sich auf psychiatrische Untersuchungen erstrecken. Der Umstand, dass damit ein besonders intensiver Eingriff in das Persönlichkeitsrecht des Beamten verbunden ist, erfordert keine Beschränkung von entsprechenden Untersuchungsanordnungen auf die Fälle nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG)13. Eine Untersuchungsanordnung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) ist – gegenüber einer solchen nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG) – keine Untersuchungsanordnung minderen Rechts. Ärztliche Untersuchungen, die im Rahmen des § 44 Abs. 1 Satz 1 BBG, § 26 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG angeordnet werden können, können auch im Rahmen des § 44 Abs. 1 Satz 2 BBG (§ 26 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG) ergehen.

Eine schlichte Untersuchungsanordnung, die im Tatbestand die Fehlzeiten des Beamten auflistet und um eine ärztliche Begutachtung mit dem Prognosehorizont bittet, ob zu erwarten ist, dass die Dienstfähigkeit innerhalb von sechs Monaten wieder voll hergestellt sein wird, ist rechtmäßig und kann die Anwendung der spezialgesetzlichen Regelung über den Schluss von der Verweigerung der Begutachtung auf die Dienstunfähigkeit oder die Anwendung von § 444 ZPO rechtfertigen. Eine auf eine solche Anordnung gestützte Zurruhesetzungsverfügung ist rechtmäßig.

Im hier entschiedenen Fall bedeutete dies:

Die Dienstherrin durfte aufgrund der Fehlzeiten des Beamten Zweifel an seiner dauernden Dienstfähigkeit haben. Das Schreiben der Dienstherrin, ergänzt durch die Aufforderung zur Abgabe einer (hier an sich nicht gebotenen) Einverständniserklärung, ist als Anordnung einer fachpsychiatrischen Untersuchung anzusehen. Zu diesem Zeitpunkt hatte der Beamte innerhalb von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst getan, so dass für den Dienstherrn Anlass zur Prüfung bestand, ob keine Aussicht bestand, dass innerhalb weiterer sechs Monate die Dienstfähigkeit wieder voll hergestellt wird (§ 44 Abs. 1 Satz 2 BBG). In diesem Rahmen durfte der Dienstherr auch eine psychiatrische Untersuchung anordnen.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 14. März 2019 – 2 VR 5.18

  1. BVerwG, Beschluss vom 10.04.2014 – 2 B 80.13, Buchholz 237.8 § 56 RhPLBG Nr. 4 Rn. 9 []
  2. vgl. BVerwG, Urteile vom 28.06.1990 – 2 C 18.89, Buchholz 237.6 § 56 NdsLBG Nr. 1 S. 2; vom 23.09.2004 – 2 C 27.03, BVerwGE 122, 53, 55; und vom 03.03.2005 – 2 C 4.04, Buchholz 237.7 § 194 NWLBG Nr. 2 S. 2 []
  3. BVerfG, Beschluss vom 24.06.1993 – 1 BvR 689/92, BVerfGE 89, 69, 85 f.; BVerwG, Urteile vom 26.04.2012 – 2 C 17.10, Buchholz 237.6 § 226 NdsLBG Nr. 1 Rn.19; und vom 30.05.2013 – 2 C 68.11, BVerwGE 146, 347 Rn.19 []
  4. vgl. BVerwG, Urteile vom 23.10.1980 – 2 A 4.78, Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6; vom 26.04.2012 – 2 C 17.10, Buchholz 237.6 § 226 NdsLBG Nr. 1 Rn.19 ff.; und vom 30.05.2013 – 2 C 68.11, BVerwGE 146, 347 Rn.19 ff. m.w.N. []
  5. BVerwG, Urteil vom 30.05.2013 – 2 C 68.11, BVerwGE 146, 347 Rn. 21 []
  6. BVerwG, Urteil vom 30.05.2013 – 2 C 68.11, BVerwGE 146, 347 Rn.19; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 27.11.2013 – 6 B 975/13ZBR 2014, 141, 142 []
  7. vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.04.2014 – 2 B 80.13, Buchholz 237.8 § 56 RhPLBG Nr. 4 Rn. 11 []
  8. vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29.05.2017 – 6 B 360/17 6; vom 26.04.2018 – 6 B 68/18RiA 2018, 188 Rn.20; und vom 03.09.2018 – 6 B 860/18 – DÖD 2019, 16 Rn. 15 ff.; a.A. OVG NRW, Beschluss vom 12.12 2017 – 1 B 1470/17, NVwZ-RR 2018, 576 Rn. 18 ff. []
  9. vgl. die Arbeitsunfähigkeits-Richtlinie vom 14.11.2013, BAnz AT vom 27.01.2014, B4, Muster Nr. 1 b []
  10. a.A. OVG NRW, Beschluss vom 12.12 2017 – 1 B 1470/17, NVwZ-RR 2018, 576 Rn. 18; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10.06.2015 – 4 S 6.15 16 und 19 []
  11. vgl. zum Ganzen bereits OVG NRW, Beschluss vom 26.04.2018 – 6 B 68/18RiA 2018, 188 Rn. 9 ff. []
  12. BVerwG, Beschluss vom 16.05.2018 – 2 VR 3.18 6 []
  13. so aber: OVG NRW, Beschlüsse vom 22.02.2018 – 6 B 1464/17 19; vom 27.03.2018 – 6 B 208/18 21; vom 03.09.2018 – 6 B 860/18 – DÖD 2019, 16 Rn. 35 ff.; und vom 07.09.2018 – 6 B 1113/18 27 []