Feuerwehrbeamte - und der Ausgleichsanspruch wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit

Der Grundsatz der zeitnahen Geltendmachung des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs ist auch in Fällen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit anwendbar; dies ist mit den unionsrechtlichen Grundsätzen der Effektivität und Äquivalenz vereinbar. Maßgeblich für den Beginn der Verjährung nach § 199 Abs. 1 BGB ist die Zumutbarkeit der Erhebung der Klage. Zumutbar ist die Klageerhebung, wenn sie im Sinne von § 114 ZPO erfolgversprechend, wenn auch nicht risikolos möglich ist.

Statthafte Klageart für die Geltendmachung des Ausgleichsanspruchs für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit ist die Leistungsklage.

Statthafte Klageart

Statthafte Klageart für die Geltendmachung des Ausgleichsanspruchs für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit ist die Leistungsklage¹. Entscheidend dafür spricht die Zielrichtung des einheitlichen – stufenweise auf Freizeit und Geld – gerichteten Ausgleichsanspruchs.

Dass der Dienstherr über die Gewährung eines Ausgleichs für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit zu entscheiden hat, begründet allein nicht das Vorliegen einer Regelungswirkung und damit eines Verwaltungsakts i.S.v. § 35 Satz 1 VwVfG. Der Staatshaftungsanspruch wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit ist grundsätzlich allein auf Ausgleich in Freizeit gerichtet. Der Zweck, die Höchstarbeitszeit pro Siebentageszeitraum zu begrenzen, liegt darin, den Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer zu gewährleisten. Dieser Zweck ist nicht durch Geldzahlung, sondern durch Freizeit zu erreichen. Nur dann, wenn der Ausgleich von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit aus von dem berechtigten Beamten nicht zu vertretenden Gründen ausgeschlossen ist, ist ein finanzieller Ausgleich geboten. Das kann insbesondere der Fall sein, wenn das aktive Dienstverhältnis beendet oder der Dienst dauernd unter unzureichender Personaldeckung zu verrichten ist. Sowohl der an Treu und Glauben orientierte Interessenausgleich als auch der unionsrechtliche Effektivitätsgrundsatz verlangen dann, dass die aufgelaufenen Ansprüche nicht untergehen, sondern sich in solche auf finanziellen Ausgleich umwandeln².

Damit betrifft der Ausgleich von Zuvielarbeit vorrangig nicht den Status des Beamten, sondern den Dienstbetrieb, der durch Dienstpläne zu organisieren ist. Die Ausgestaltung solcher internen Abläufe einer Behörde – hier der Berufsfeuerwehr – hat keinen Regelungscharakter.

Erfordernis der zeitnahen Geltendmachung

Dem im hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Streitfall vom Feuerwehrbeamten für die Zeit von 2003 bis August 2006 beanspruchten Geldausgleich für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit steht entgegen, dass der Feuerwehrbeamte diesen Anspruch nicht zeitnah geltend gemacht hat.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass Beamte im Feuerwehrdienst wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit grundsätzlich einen unionsrechtlichen Haftungsanspruch sowie einen beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruch haben³. Grund hierfür sind der Verstoß gegen das zunächst in Art. 6 Nr. 2 RL 93/104/EG (Arbeitszeitrichtlinie a.F.) und dann in Art. 6 Buchst. b)) RL 2003/88/EG (Arbeitszeitrichtlinie) geregelte Verbot, wonach die durchschnittliche Arbeitszeit pro Siebentageszeitraum 48 Stunden einschließlich der Überstunden nicht überschreiten darf⁴. Dieser Anspruch ist zunächst auf Ausgleich in Freizeit gerichtet; ist ein Freizeitausgleich tatsächlich oder rechtlich ausgeschlossen, wandelt sich der Anspruch in einen solchen auf finanziellen Ausgleich um⁵.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedürfen Ansprüche, deren Festsetzung und gegebenenfalls Zahlung sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, einer vorherigen Geltendmachung. Denn hier ist eine vorgängige behördliche Prüfung über Grund und Umfang des Anspruchs geboten. Diese Obliegenheit ergibt sich für den Beamten unmittelbar aus dem Beamtenverhältnis als wechselseitigem Treueverhältnis. Anders als bei dem Einwand unzureichender Alimentation, der grundsätzlich auf ein Haushaltsjahr bezogen ist und bei dem sich folglich die Geltendmachung solcher Ansprüche zwingend auf das gesamte laufende Haushaltsjahr beziehen muss, hat die Geltendmachung bei sonstigen Ansprüchen nur Bedeutung für die Zeit ab dem Folgemonat⁶.

Der Grundsatz der zeitnahen Geltendmachung ist sowohl auf den unionsrechtlichen Haftungsanspruch als auch auf den beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruch anzuwenden. Dies ist mit den unionsrechtlichen Grundsätzen der Effektivität und der Äquivalenz vereinbar⁷.

Das Bundesverwaltungsgericht stützt dies vor allem auf die jüngere Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union in der Sache Specht u.a.⁸. Für die hier allein maßgebliche Frage der rechtzeitigen Geltendmachung des Geldausgleichs von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit ist zur Überzeugung des Bundesverwaltungsgerichts das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union in der Sache „Fuß„⁹ durch seine neuere Rechtsprechung überholt. Soweit aktuelle Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union sich auf das Urteil „Fuß“ bezieht, betrifft dies für die Frage des Geldausgleichs für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit nicht entscheidungserhebliche Fragen, etwa zur Arbeitszeitmessung¹⁰ oder zum Untergang von Urlaubsansprüchen¹¹.

Die hier relevanten Ausführungen in seinem Urteil im Verfahren „Specht u.a.“ vom 19.06.2014 hat der Gerichtshof der Europäischen Union im Jahr 2015 in einer weiteren Entscheidung zur Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie 2000/78/EG bestätigt. In der Sache „Unland“ hat der Gerichtshof der Europäischen Union wiederholt, „dass das Unionsrecht dahin auszulegen ist, dass es einer nationalen Vorschrift wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, nach der ein nationaler Richter Ansprüche auf Geldleistungen, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, zeitnah, nämlich vor dem Ende des laufenden Haushaltsjahrs, geltend machen muss, nicht entgegensteht, wenn diese Vorschrift weder gegen den Äquivalenzgrundsatz noch gegen den Effektivitätsgrundsatz verstößt. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob diese Voraussetzungen im Ausgangsverfahren erfüllt sind„¹². An dieser Rechtsprechung hält der Gerichtshof der Europäischen Union bis heute fest¹³.

Dass diese Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union in den Sachen „Specht u.a.“ und „Unland“ zur Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie RL 2000/78/EG – und nicht zur Arbeitszeitrichtlinie RL 2003/88/EG – ergangen sind, ist unerheblich. Äquivalenz- und Effektivitätsgrundsatz sind allgemeine Prinzipien des Unionsrechts, die sich aus der Anerkennung eines Anwendungsvorrangs des primären und sekundären Unionsrechts gegenüber mitgliedstaatlichem Recht für die Zuständigkeiten ergeben, für die die Union gemäß dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV) verantwortlich ist. Nach dem in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit dürfen die Verfahrensmodalitäten für Klagen, die den Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, gemäß der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union¹⁴ nicht weniger günstig ausgestaltet sein als diejenigen für entsprechende innerstaatliche Klagen (Grundsatz der Äquivalenz) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Grundsatz der Effektivität).

Das Erfordernis zeitnaher Geltendmachung besteht für beamtenrechtliche Ansprüche auf Geldleistungen, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, unabhängig davon, ob sie auf einer Verletzung von Unionsrecht oder von mitgliedstaatlichem Recht beruhen. Namentlich der hier ebenfalls streitgegenständliche beamtenrechtliche Ausgleichsanspruch unterliegt denselben Voraussetzungen und Einschränkungen wie der unionsrechtliche Haftungsanspruch¹⁵.

Die Festsetzung angemessener Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung ist im Interesse der Rechtssicherheit, die zugleich den Berechtigten und die Behörde schützt, mit diesen Vorgaben des Unionsrechts vereinbar, solange sie die Ausübung der vom Unionsrecht verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich macht¹⁶.

Der Generalanwalt Yves Bot hat dazu in seinen Schlussanträgen im Verfahren „Specht u.a.“ -¹⁷ ausgeführt, dass das in der deutschen Rechtsprechung entwickelte Erfordernis der zeitnahen Geltendmachung von beamtenrechtlichen Ansprüchen auf Geldleistungen, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, sowohl mit dem Grundsatz der Äquivalenz als auch mit dem Grundsatz der Effektivität vereinbar ist. Denn das Unionsrecht regelt die Frage der Fristen für die Einleitung von Verfahren zur Geltendmachung solcher Ansprüche nicht¹⁸. In Ermangelung einer einschlägigen Unionsregelung ist es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union wegen des Grundsatzes der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten jeweils Sache des innerstaatlichen Rechts, die Verfahrensmodalitäten für Klagen zu regeln, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, wobei die Mitgliedstaaten für den wirksamen Schutz dieser Rechte in jedem Einzelfall verantwortlich sind¹⁹.

Durch das Erfordernis der schriftlichen Geltendmachung eines Geldausgleichs für unionsrechtswidrige Zuvielarbeit wird der Beamte in seinem Verhältnis zum Dienstherrn nicht übermäßig belastet. Zum einen werden vom Beamten keinerlei Rechtskenntnisse über solche Ansprüche erwartet. Es genügt, dass er zum Ausdruck bringt, mit der jeweiligen Situation – hier dem Umfang der Arbeitszeit – nicht einverstanden zu sein. Ziel der Geltendmachung ist es insoweit allein, den Dienstherrn zu einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit der dem Beamten abverlangten Dienstzeit und ggf. zum Ausgleich bei festgestellter Rechtsverletzung zu veranlassen. Zum anderen kann der Beamte dem Erfordernis der schriftlichen Geltendmachung in jeder beliebigen Textform gerecht werden. Da es sich hierbei nicht um ein gesetzliches Schriftformerfordernis, sondern allein um eine aus dem wechselseitigen beamtenrechtlichen Treueverhältnis abzuleitende Obliegenheit handelt, ist die Formvorschrift des § 126 Abs. 1 BGB nicht anwendbar. Der Beamte wird seiner Pflicht deshalb auch durch sonstige textliche Formen, wie etwa per E‑Mail, gerecht²⁰.

In dem bereits oben angeführten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts²¹ ist eine Verfassungsbeschwerde, mit der das Absehen von einem Vorabentscheidungsersuchen gemäß Art. 267 Abs. 4 AEUV durch den erkennendas Bundesverwaltungsgericht als Verstoß gegen den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) gerügt worden war, nicht zur Entscheidung angenommen worden, wenngleich mit mehreren offenbar Vorbehalte und Bedenken andeutenden Formulierungen. Letzteres gibt dem Bundesverwaltungsgericht – nach erneuter Überprüfung der unionsrechtlichen Rechtslage – indes keinen Anlass, seine vorstehende Rechtsauffassung aufzugeben oder zu modifizieren. Dies beruht vor allem darauf, dass der Kammerbeschluss des Bundesverfassungsgerichts im Kern allein auf die zur Arbeitszeitrichtlinie ergangenen Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs in dessen Urteil vom 25.11.2010²² abstellt, den vom Bundesverwaltungsgericht angeführten jüngeren Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs dagegen keine maßgebliche Bedeutung beimisst, weil diese zu anderen Richtlinien ergangen sind.

Dies trägt – nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts – allerdings dem oben dargestellten Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass der Äquivalenz – und der Effektivitätsgrundsatz allgemeine – richtlinienübergreifende – Prinzipien des Unionsrechts sind. Wenn aber – wie den o.a. Aussagen des Europäischen Gerichtshofs und des Generalanwalts zu den vom Bundesverwaltungsgericht angeführten Richtlinien zu entnehmen ist – das Erfordernis zeitnaher Geltendmachung (zumal in Gestalt einer auch formal niederschwelligen Obliegenheit, wie nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geboten) nicht geeignet ist, die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung in den anderen Richtlinien verliehenen Rechte praktisch unmöglich zu machen oder übermäßig zu erschweren, dann ist nicht ersichtlich, dass und warum im Fall der Arbeitszeitrichtlinie aus dem alle Richtlinien überwölbenden Effektivitätsgrundsatz qualitativ andere Anforderungen folgen sollen und dieser Grundsatz verletzt sein soll.

Das Berufungsgericht hat im vorliegenden Rechtsstreit festgestellt, dass der Feuerwehrbeamte seine Rechte aus unionsrechtswidriger Zuvielarbeit gegenüber der Stadt erstmals im August 2006 geltend gemacht hat. Damit ist ein Geldausgleich wegen Zuvielarbeit bis zu diesem Zeitpunkt nach den vorgenannten Grundsätzen ausgeschlossen.

Verjährung des Ausgleichsanspruchs

Im hier entschiedenen Fall ist darüber hinaus der vom Feuerwehrbeamten geltend gemachte Ausgleichsanspruch für die Zeit von September 2006 bis Dezember 2008 verjährt. Maßgeblich für solche auf öffentlichem Recht beruhenden Ansprüche ist die dreijährige Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung von § 195 BGB²³.

Nicht nur der mitgliedstaatliche Ausgleichsanspruch aus § 242 BGB, sondern auch der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch²⁴ unterliegt den Verjährungsregeln des nationalen Rechts²⁵.

Fehlen, wie hier, unionsrechtliche Vorgaben zur Verjährung, gelten die Verjährungsregeln des nationalen Rechts. Regelt das einschlägige Fachrecht die Verjährung nicht, so sind die Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs entsprechend anzuwenden. Dabei ist nach dem Gesamtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch maßgebenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage zu beurteilen, welche Verjährungsregelung als die sachnächste analog heranzuziehen ist²⁶.

Der unionsrechtliche Äquivalenzgrundsatz verlangt, dass die auf den unionsrechtlichen Haftungsanspruch angewendeten Vorschriften des nationalen Haftungsrechts nicht weniger günstig sind als die Vorschriften, die für vergleichbare Klagen gelten, die allein das nationale Recht betreffen. Diese Vorgabe ist erfüllt, weil auch der nationale Ausgleichsanspruch aus Treu und Glauben (§ 242 BGB), der an die unionsrechtswidrige Zuvielarbeit anknüpft, denselben innerstaatlichen Vorschriften über die Verjährung unterworfen ist.

Die deutschen Vorschriften genügen auch den Anforderungen des unionsrechtlichen Effektivitätsgrundsatzes, weil sie die Erlangung des Geldausgleichs infolge unionsrechtswidriger Zuvielarbeit weder praktisch unmöglich machen noch übermäßig erschweren.

Der Gerichtshof der Europäischen Union hat wiederholt entschieden, dass die Festsetzung angemessener Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung im Interesse der Rechtssicherheit, die zugleich den Abgabepflichtigen und die Behörde schützt, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist²⁷. Solche Fristen sind nämlich nicht geeignet, die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte praktisch unmöglich zu machen oder übermäßig zu erschweren. Unter diesem Gesichtspunkt erscheint eine nationale Verjährungsfrist von drei Jahren angemessen²⁸.

Für die hier maßgeblichen Verjährungsvorschriften bestand für den entscheidungserheblichen Zeitraum von 2006 bis 2008 auch keine Rechtsunsicherheit²⁹. Da es sich auch beim unionsrechtlichen Haftungsanspruch nicht um einen Schadensersatzanspruch im Sinne der zivilrechtlichen Vorschriften handelt, unterliegen beide Ansprüche den allgemeinen Verjährungsregelungen und damit nach Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 1.01.2002 der regelmäßigen Verjährung von drei Jahren. Vorher entstandene Ansprüche unterlagen der 30-jährigen Verjährungsfrist, die aber nach der Übergangsvorschrift des Art. 229 § 6 Abs. 1 und 4 EGBGB auf die ab dem 1.01.2002 gemäß § 195 BGB geltende und an diesem Tage beginnende regelmäßige Verjährungsfrist von drei Jahren verkürzt worden ist³⁰.

Der Verjährungsbeginn richtet sich nach § 199 Abs. 1 BGB³¹. Die Vorschriften des § 199 Abs. 2 und Abs. 3 BGB sind nicht anwendbar, weil zusätzliche Dienste eines Feuerwehrbeamten und der damit verbundene Verlust an Freizeit und Erholungszeit nach nationalem Recht kein Schaden im Sinne des zivilrechtlichen Schadensersatzrechts sind³².

Nach § 199 Abs. 1 BGB beginnt die regelmäßige Verjährungsfrist mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist (Nr. 1) und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste (Nr. 2). Dass der Gläubiger aus dieser Kenntnis auch die richtigen Rechtsfolgerungen zieht, wird nicht vorausgesetzt. Die Rechtsunkenntnis des Gläubigers kann den Beginn der Verjährung deshalb nur ausnahmsweise hinausschieben. Dies ist anzunehmen, wenn eine unsichere und zweifelhafte Rechtslage besteht, die selbst ein rechtskundiger Dritter nicht zuverlässig einzuschätzen vermag. Entscheidend für den Beginn der Verjährung ist die Zumutbarkeit der Klageerhebung. Zumutbar ist die Erhebung einer Klage bereits dann, wenn sie erfolgversprechend, wenn auch nicht risikolos ist³³. Dem Berechtigten muss danach nicht jedes mit der Erhebung der Klage verbundene Risiko genommen sein.

Aufgrund der dem Feuerwehrbeamten bekannten Tatsachen und Umstände hat die Verjährung seiner Ausgleichsansprüche für die Jahre 2006 bis 2008 mit dem Schluss des jeweiligen Jahres begonnen. Denn zu diesen Zeitpunkten hatte eine Klage bei verständiger Würdigung jeweils so viel Erfolgsaussicht, dass ihre Erhebung zumutbar war. Für den Fall der Bedürftigkeit hätte dem Feuerwehrbeamten Prozesskostenhilfe bewilligt werden müssen, weil die mit der Klage beabsichtigte Verfolgung seines Anspruchs auf Geldausgleich wegen unionsrechtswidriger Zuvielarbeit nach § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO hinreichende Aussicht auf Erfolg geboten hätte. Denn den unionsrechtlichen Haftungsanspruch eines Berechtigten gegen einen Mitgliedstaat wegen der Verletzung der Pflichten aus dem Unionsrecht hat der Gerichtshof der Union bereits 1991 entwickelt³⁴ und seither gerade in seiner Rechtsprechung zu Arbeitszeit und Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer fortentwickelt³⁵.

Der Eintritt der Verjährung ist auch nicht durch ein Verhalten der Beteiligten unterbrochen oder gehemmt worden.

Das an die Stadt adressierte Schreiben des Feuerwehrbeamten von August 2006 hat die Verjährung der in den Jahren 2006 bis 2008 jeweils monatsweise entstandenen Ansprüche auf Ausgleich für unionswidrige Zuvielarbeit des Feuerwehrbeamten nicht nach § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB gehemmt. Denn bei diesem Schreiben handelt es sich nicht um den nach § 54 Abs. 2 BeamtStG i.V.m. §§ 68 ff. VwGO erforderlichen Widerspruch, sondern um einen Antrag, mit dem das verwaltungsbehördliche Verfahren auf Ausgleich der unionsrechtswidrigen Zuvielarbeit erst eingeleitet wurde.

Die Auslegung von § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB führt sowohl nach Wortlaut wie nach Sinn und Zweck zu dem Ergebnis, dass nur das auf eine unmittelbar der Klage vorgeschaltete „Gesuch“ verjährungsunterbrechende und verjährungshemmende Wirkung hat. Dafür muss dieses „Gesuch“ den eindeutigen Willen des Gläubigers zur gerichtlichen Durchsetzung des Anspruchs gegenüber dem Schuldner erkennen lassen. Es muss auf eine – nochmalige – Prüfung der Rechtslage gerichtet sein, um – auch im Interesse der Entlastung der Gerichte – zu vermeiden, dass die Behörde in unnötige Rechtsstreitigkeiten verwickelt wird. Diesem Zweck dient die erstmalige Geltendmachung eines Anspruchs, über den der Dienstherr nicht von sich aus entscheidet und zu entscheiden hat, nicht. Dieser Antrag ist zunächst nur auf die Konkretisierung des Anspruchs und damit auf eine Entscheidung des Dienstherrn gerichtet, die sodann erst in dem förmlichen Vorverfahren zu überprüfen ist³⁶.

Bei beamtenrechtlichen Fallgestaltungen, bei denen für den Dienstherrn keine Veranlassung besteht, von sich aus ohne Antrag des Beamten tätig zu werden, muss der Beamte das Verwaltungsverfahren erst durch einen beim Dienstherrn gestellten Antrag in Gang setzen. Das gilt etwa für einen Anspruch auf Schadensersatz wegen schuldhafter Verletzung des aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Bewerbungsverfahrensanspruchs bei einer Auswahlentscheidung, für den Anspruch auf Ausgleich von altersdiskriminierender Besoldung und für den – hier einschlägigen – Anspruch auf Ausgleich von unionsrechtswidriger Zuvielarbeit.

Lehnt der Dienstherr einen solchen auf ein bestimmtes Tun oder eine Leistung gerichteten Antrag ab, muss der Beamte gegen die Entscheidung des Dienstherrn Widerspruch erheben. Erst nach der Zurückweisung des Widerspruchs durch Erlass eines Widerspruchsbescheids kann der Beamte Klage erheben. Im Fall der behördlichen Untätigkeit hat er die Möglichkeit der Klageerhebung nach § 75 VwGO. Eine Auslegung des das Verwaltungsverfahren erst einleitenden Antrags als „Widerspruch“ mit der Möglichkeit der unmittelbaren Klageerhebung im Anschluss an die ablehnende Entscheidung des Dienstherrn ist angesichts der besonderen gesetzlichen Vorgaben ausgeschlossen.

§ 54 Abs. 2 BeamtStG gibt für Beamte i.S.v. § 1 BeamtStG vor, dass, sofern nicht ein Landesgesetz etwas anderes bestimmt, vor allen Klagen ein Vorverfahren nach den Vorschriften des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung durchzuführen ist. Beansprucht der Beamte eine im Einzelnen nicht gesetzlich bestimmte Leistung des Dienstherrn, so folgt aus § 54 Abs. 2 BeamtStG, dass bei jeder Klageart das für die Verpflichtungsklage geltende gestufte Verfahren einzuhalten ist. Vorverfahren nach den §§ 68 ff. VwGO ist nicht lediglich ein schlichtes Verwaltungsverfahren vor der Erhebung der Klage. Der Widerspruch, mit dem das Vorverfahren nach § 69 VwGO beginnt, setzt schon begrifflich eine vorherige Entscheidung der Behörde voraus, die zumindest teilweise hinter dem Antrag des Beamten zurückbleibt und der der Beamte „widerspricht“. Gegen diese auf den einleitenden Antrag des Beamten hin ergehende behördliche Entscheidung muss der Beamte nach § 54 Abs. 2 BeamtStG erst Widerspruch erheben. Die unmittelbare Klagerhebung gegen die Ausgangsentscheidung des Dienstherrn ist ausgeschlossen, weil die behördliche Entscheidung vor der Befassung des Gerichts unter den Gesichtspunkten der Rechtmäßigkeit und der Zweckmäßigkeit von der Widerspruchsbehörde erneut geprüft werden soll. Die Auslegung von Erklärungen des Beamten hat sich an dieser gesetzlichen Systematik zu orientieren, soweit diese Auslegung nach der auf öffentlich-rechtliche Erklärungen entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 133 BGB vertretbar ist.

In den genannten Fällen stellt der vor Erhebung der Klage beim Dienstherrn zu stellende Antrag nicht lediglich eine im Prozess nachholbare Sachurteilsvoraussetzung dar. Diesem Antrag kommt vielmehr die Qualität einer nicht nachholbaren Klagevoraussetzung zu. Sein Fehlen macht die Klage unzulässig³⁷. Damit kann ein Beamter auch nicht unmittelbar von der Geltendmachung eines Anspruchs auf Beförderung auf einen Schadensersatzanspruch wegen schuldhafter Verletzung seines aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Bewerbungsverfahrensanspruchs übergehen, ohne zuvor beim Dienstherrn einen entsprechenden Antrag gestellt und gegen dessen ablehnende Entscheidung Widerspruch erhoben zu haben. Denn dabei handelt es sich um zwei unterschiedliche Streitgegenstände. Für die Ansprüche gelten unterschiedliche Voraussetzungen³⁸. Die zwischenzeitliche gegenteilige Rechtsprechung³⁹ gibt das Bundesverwaltungsgericht hiermit auf.

Für den Bereich des Ausgleichs unionsrechtswidriger Zuvielarbeit ist das Vorverfahren auch nicht aufgrund der Ermächtigung in § 54 Abs. 2 Satz 3 BeamtStG ausgeschlossen, weil Gegenstand keine Maßnahme des Bremischen Bundesverwaltungsgerichts selbst ist (vgl. § 101 Abs. 1 und § 102 Abs. 1 Bremisches Beamtengesetz).

Das Schreiben des Feuerwehrbeamten von August 2006 hat das Berufungsgericht als bloßen, das Verwaltungsverfahren einleitenden Antrag und nicht als „Widerspruch“ beurteilt. Bei der Ermittlung der Bedeutung von schriftlichen Erklärungen eines Beteiligten handelt es sich um Tatsachenfeststellungen i.S.v. § 137 Abs. 2 VwGO, an die das Revisionsgericht grundsätzlich gebunden ist. Eine solche Bindung besteht nur ausnahmsweise dann nicht, wenn die konkrete Auslegung durch das Berufungsgericht auf einer unvollständigen Würdigung der festgestellten Tatsachen, einem Rechtsirrtum, einem Verstoß gegen eine Auslegungsregel oder einem Verstoß gegen einen allgemeinen Erfahrungssatz oder ein Denkgesetz beruht⁴⁰. Ein solcher Ausnahmefall ist hier nicht gegeben.

Die Verjährung ist auch nicht durch den Widerspruch des Feuerwehrbeamten vom August 2006 „gegen die Beibehaltung der bisherigen Arbeitszeit“ nach § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB gehemmt worden. Der Widerspruch gegen die rechtswidrige Zuvielarbeit hemmte nicht zugleich mögliche darauf aufbauende Leistungsansprüche. An der gegenteiligen Rechtsprechung⁴¹ hält das Bundesverwaltungsgericht nicht mehr fest.

Die Verjährung ist auch nicht nach § 203 BGB durch Verhandlungen zwischen den Beteiligten gehemmt worden. Auf die zutreffenden Ausführungen des Berufungsgerichts wird Bezug genommen.

Verjährungseinrede des Dienstherrn

Die Stadt ist auch nicht durch ihr Verhalten an der Erhebung der Einrede der Verjährung gehindert.

Der Dienstherr ist nicht nur berechtigt, sondern nach dem Grundsatz der sparsamen Haushaltsführung grundsätzlich auch verpflichtet, gegenüber finanziellen Ansprüchen von Beamten die Einrede der Verjährung zu erheben⁴². Damit wird dem Rechtsfrieden wie auch möglichen Beweisschwierigkeiten Rechnung getragen. Die Geltendmachung der Einrede kann jedoch unter besonderen Umständen des einzelnen Falls als Verstoß gegen Treu und Glauben zu werten und damit unzulässig sein. Im Rahmen der Prüfung des Einwandes der unzulässigen Rechtsausübung ist die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht zu berücksichtigen. Stellt die Verjährungseinrede keine unzulässige Rechtsausübung dar, kann sie nicht wegen Verletzung der Fürsorgepflicht ermessensfehlerhaft sein. Der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung erfordert ein qualifiziertes Fehlverhalten des Dienstherrn, das nicht notwendig schuldhaft sein muss, das aber angesichts der Umstände des Einzelfalls die Einrede der Verjährung deshalb als treuwidrig erscheinen lässt, weil der Beamte veranlasst worden ist, verjährungsunterbrechende oder – nunmehr – verjährungshemmende Schritte zu unterlassen. Unerheblich ist, ob der Beamte keine Kenntnis von den ihm zustehenden Ansprüchen hatte oder ob er von der rechtzeitigen Geltendmachung bewusst abgesehen hat, weil er nach Treu und Glauben davon ausgehen konnte, der Dienstherr werde sich nicht auf die Verjährung berufen⁴³. Dass die Stadt als Dienstherrin bei der Gestaltung der Dienstzeiten der Feuerwehr im 24-Stunden-Dienst gegen die Vorgaben der Richtlinien der Europäischen Union zur Arbeitszeitgestaltung verstoßen hat, reicht danach zur Annahme der Treuwidrigkeit nicht aus.

Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Stadt nicht gehindert, den Ausgleichsansprüchen für die Jahre 2006 bis 2008 die Einrede der Verjährung entgegenzuhalten. Spätestens mit den Dienstvereinbarungen von 2007 und 2009 und der aufgrund deren Grundlage von der Stadt durchgeführten pauschalierten Abschlagszahlungen für die unionsrechtswidrige Zuvielarbeit sind sämtliche vertrauensbegründenden Umstände weggefallen. Für den Feuerwehrbeamten ist damit schon 2009 erkennbar gewesen, dass die Stadt mit diesen Dienstvereinbarungen ihre „Zusage“ aus der Personalversammlung vom 28.11.2006 als erfüllt und die sich aus der Zuvielarbeit ergebenden Ausgleichsansprüche als abschließend geregelt ansah und endgültig nicht plante, in eine Prüfung der individuell geltend gemachten Ansprüche für frühere Zeiträume einzutreten. Der Feuerwehrbeamte hat deshalb nach dem Abschluss dieser Dienstvereinbarungen nicht mehr darauf vertrauen können, die Stadt werde sich bei einer späteren Inanspruchnahme nach Ablauf der Verjährungsfrist nicht auf den Einwand der Verjährung berufen.

Im Übrigen gebietet die allgemeine Fürsorgepflicht (§ 45 BeamtStG) dem Dienstherrn nicht, Beamte auf den Ablauf von Fristen hinzuweisen und sie zur Geltendmachung ihrer Ansprüche anzuhalten⁴⁴. Auch das Rechtsstaatsprinzip versagt dem Dienstherrn nicht die Berufung auf eine eingetretene Verjährung.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 16. Juni 2020 – 2 C 8.19

wie hier: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 – 4 S 169/13 21; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18.06.2015 – OVG 6 B 31/15 14; BayVGH, Beschluss vom 14.09.2018 – 3 BV 15.24 92 19; a.A.: OVG NRW, Urteil vom 07.12.2018 – 6 A 2215/15 – ZBR 2019, 315 Rn. 30; OVG Lüneburg, Urteil vom 11.03.2020 – 5 LB 63/18 65[↩]
BVerwG, Urteile vom 26.07.2012 – 2 C 29.11, BVerwGE 143, 381 Rn. 34 ff.; und vom 17.09.2015 – 2 C 26.14, Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 35 f.[↩]
BVerwG, Urteile vom 26.07.2012 – 2 C 29.11, BVerwGE 143, 381 Rn. 13 ff. und – 2 C 70.11, NVwZ 2012, 1472 Rn. 7 ff.; vom 20.07.2017 – 2 C 31.16, BVerwGE 159, 245 Rn. 9 ff.; und vom 19.04.2018 – 2 C 40.17, BVerwGE 161, 377 Rn. 11[↩]
BVerwG, Urteile vom 26.07.2012 – 2 C 29.11, BVerwGE 143, 381 Rn. 13 ff. und – 2 C 70.11, NVwZ 2012, 1472 Rn. 7[↩]
BVerwG, Urteile vom 17.09.2015 – 2 C 26.14, Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 36; und vom 20.07.2017 – 2 C 31.16, BVerwGE 159, 245 Rn. 52[↩]
BVerwG, Urteile vom 17.09.2015 – 2 C 26.14, Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 25 ff.; vom 06.04.2017 – 2 C 11.16, BVerwGE 158, 344 Rn. 57 ff.; und vom 19.04.2018 – 2 C 40.17, BVerwGE 161, 377 Rn. 25[↩]
BVerwG, Urteile vom 17.09.2015 – 2 C 26.14, Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 30 f.; und vom 19.04.2018 – 2 C 40.17, BVerwGE 161, 377 Rn. 26 ff., bestätigt durch BVerfG, Kammerbeschluss vom 22.07.2019 – 2 BvR 1702/18 32 ff.[↩]
BVerwG, Urteil vom 17.09.2015 – 2 C 26.14, Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 30 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 19.06.2014 – C‑501/12 u.a., Specht u.a., NVwZ 2014, 1294 Rn. 110 ff.[↩]
BVerwG, Urteil vom 25.11.2010 – C‑429/09, Fuß, Slg. 2010, I‑12167 Rn. 71 ff. <87>[↩]
EuGH, Urteil vom 14.05.2019 – C‑55/18, CCOO – NZA 2019, 683 Rn. 45[↩]
EuGH, Urteile vom 06.11.2018 – C‑684/16, Max-Planck-Gesellschaft – NZA 2018, 1474 Rn. 41 und – C‑619/16, Kreuziger – NJW 2019, 36 Rn. 48[↩]
EuGH, Urteil vom 09.09.2015 – C‑20/13, Unland, NVwZ 2016, 131 Rn. 72[↩]
vgl. EuGH, Urteil vom 27.02.2020 – C‑773/18 u.a., TK u.a., NVwZ 2020, 944 Rn. 69 m.w.N.[↩]
in diesem Sinne u.a. EuGH, Urteile vom 16.12.1976 – C‑33/76, Rewe-Zentralfinanz und Rewe-Zentral, Slg. 1976, 1989 Rn. 5; vom 14.12.1995 – C?312/93, Peterbroeck, Slg. 1995, I?4599 Rn. 12; und vom 15.01.2013 – C?416/10, Križan u.a.- NVwZ 2013, 347 Rn. 85[↩]
BVerwG, Urteil vom 20.07.2017 – 2 C 31.16, Buchholz 237.21 § 76 BrbgLBG Nr. 1 Rn. 49 m.w.N.[↩]
EuGH, Urteile vom 30.06.2011 – C‑262/09, Meilicke u.a., Slg. 2011, I‑5669 Rn. 56 m.w.N.; vom 19.06.2014 – C‑501/12 u.a., Specht, NVwZ 2014, 1294 Rn. 110 ff.; und vom 09.09.2015 – C- 20/13, Unland, NVwZ 2016, 131 Rn. 72; BVerwG, Urteile vom 17.09.2015 – 2 C 26.14, Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 31; und vom 20.07.2017 – 2 C 31.16, Buchholz 237.21 § 76 BrbgLBG Nr. 1 Rn. 49; ebenso Wolff, ZBR, 2014, 1 <6> Kathke, in: Schwegmann/Sumer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand November 2017, 3.07. Zeitnahe Geltendmachung Rn. 64; Schunder, NVwZ 2018, 1318 <1319>[↩]
EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts – C‑501/12, ZBR 2014, 35 <41>[↩]
EuGH, Urteil vom 08.07.2010 – C‑246/09, Bulicke, Slg. 2010, I‑7003 Rn. 24 betr. RL/EG 2000/78[↩]
EuGH, Urteil vom 27.06.2013 – C‑93/12, ET Agrokonsulting 35[↩]
BVerwG, Urteil vom 19.04.2018 – 2 C 40.17, BVerwGE 161, 377 Rn. 29[↩]
BVerfG, Kammerbeschluss vom 22.07.2019 – 2 BvR 1702/18 32 ff.[↩]
EuGH, Urteil vom 25.11.2010 – C‑429/09, Fuß, Slg. 2010, I‑12167 Rn. 90[↩]
BVerwG, Urteile vom 26.07.2012 – 2 C 70.11, NVwZ 2012, 1472 Rn. 35 f.; und vom 17.03.2016 – 3 C 7.15, BVerwGE 154, 259 Rn. 38[↩]
vgl. EuGH, Urteil vom 24.03.2009 – C‑445/06, Danske Slagterier, Slg. 2009, I‑2119 Rn. 31 ff.[↩]
BVerwG, Urteil vom 26.07.2012 – 2 C 70.11, NVwZ 2012, 1472 Rn. 35[↩]
BVerwG, Urteile vom 15.06.2006 – 2 C 10.05, Buchholz 232 § 78 BBG Nr. 45 Rn.19 m.w.N.; vom 24.01.2007 – 3 A 2.05, BVerwGE 128, 99 Rn. 45; vom 11.12.2008 – 3 C 37.07, BVerwGE 132, 324 Rn. 8; und vom 17.09.2015 – 2 C 26.14, Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 41 ff.[↩]
vgl. EuGH, Urteil vom 17.11.1998 – C‑228/96, Aprile, Slg. 1998, I‑7141 Rn.19 m.w.N.[↩]
vgl. EuGH, Urteile vom 17.11.1998 – C‑228/96, Aprile, Slg. 1998, I‑7141 Rn.19; vom 11.07.2002, – C‑62/00, Marks & Spencer, Slg. 2002, I‑6325 Rn. 35; und vom 24.03.2009 – C‑445/06, Danske Slagterier, Slg. 2009, I‑2119 Rn. 33[↩]
BGH, Urteile vom 04.06.2009 – III ZR 144/05 – BGHZ 181, 199 Rn. 46; und vom 17.01.2019 – III ZR 209/17 – NJW-RR 2019, 528 Rn. 82[↩]
BVerwG, Urteil vom 26.07.2012 – 2 C 70.11, NVwZ 2012, 1472 Rn. 36[↩]
BVerwG, Urteile vom 26.07.2012 – 2 C 70.11, NVwZ 2012, 1472 Rn. 36; und vom 17.03.2016 – 3 C 7.15, BVerwGE 154, 259 Rn. 38[↩]
BVerwG, Urteil vom 17.09.2015 – 2 C 26.14, Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn.20[↩]
BGH, Urteile vom 23.07.2015 – III ZR 196/14, NVwZ 2016, 708 Rn. 15; und vom 21.04.2005 – III ZR 264/04, NVwZ 2006, 245 <248>[↩]
EuGH, Urteil vom 19.11.1991 – C‑6/90 und – C‑9/90, Francovich u.a., Slg. 1991 I‑5357 Rn. 35[↩]
EuGH, Urteile vom 03.10.2000 – C‑303/98, Simap, Slg. 2000, I‑7963 Rn. 29 ff.; und vom 05.10.2004 – C‑397/01 bis – C‑403/01, Pfeiffer u.a. – NZA 2004, 1145 Rn. 63 sowie Beschluss vom 14.07.2005 – C‑52/04, Personalrat der Feuerwehr Hamburg – NZA 2005, 921 Rn. 48 ff.[↩]
BVerwG, Urteil vom 09.03.1979 – 6 C 11.78, BVerwGE 57, 306 <308 f.> und Beschluss vom 14.04.2011 – 2 B 27.10 5[↩]
BVerwG, Urteile vom 27.06.1986 – 6 C 131.80, BVerwGE 74, 303 <306> und vom 10.04.1997 – 2 C 38.95, Buchholz 236.1 § 3 SG Nr. 16 S. 31 m.w.N. sowie Beschluss vom 01.12.1993 – 2 B 115.93, Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 110 S. 12[↩]
vgl. BVerwG, Urteil vom 10.04.1997 – 2 C 38.95, Buchholz 236.1 § 3 SG Nr. 16 S. 31 ff.[↩]
BVerwG, Urteile vom 28.06.2001 – 2 C 48.00, BVerwGE 114, 350 <354 ff.> und vom 30.10.2013 – 2 C 23.12, BVerwGE 148, 217 Rn. 22 ff.[↩]
BVerwG, Urteile vom 17.06.2010 – 2 C 86.08, BVerwGE 137, 138 Rn. 14; und vom 21.02.2019 – 2 C 50.16, Buchholz 230 § 126 BRRG Nr. 27 Rn. 15[↩]
BVerwG, Urteil vom 26.07.2012 – 2 C 29.11, BVerwGE 143, 381 Rn. 44 f.[↩]
BVerwG, Urteil vom 25.11.1982 – 2 C 32.81, BVerwGE 66, 256 <261> m.w.N.[↩]
BVerwG, Urteile vom 15.06.2006 – 2 C 14.05 u.a., Buchholz 240 § 73 BBesG Nr. 12 Rn. 23; und vom 17.09.2015 – 2 C 26.14, Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 54[↩]
BVerwG, Urteile vom 21.04.1982 – 6 C 34.79, BVerwGE 65, 197 <203> vom 30.01.1997 – 2 C 10.96, BVerwGE 104, 55 <57 f.> und vom 17.09.2015 – 2 C 26.14, Buchholz 232.0 § 87 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 53[↩]