Fort­be­we­gung außer­halb der Dienst­stät­te als nor­ma­le Dienst­aus­übung

Eine Dienst­rei­se im rei­se­kos­ten­recht­li­chen Sin­ne (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG) liegt nicht vor, wenn die Fort­be­we­gung außer­halb der Dienst­stät­te zu den wesent­li­chen und prä­gen­den Auf­ga­ben des dem Beam­ten über­tra­ge­nen Dienst­pos­tens zählt und damit zur Dienst­aus­übung im eigent­li­chen Sin­ne gehört.

Fort­be­we­gung außer­halb der Dienst­stät­te als nor­ma­le Dienst­aus­übung

Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 7 Satz 1 HRKG haben im hes­si­schen Lan­des­dienst Dienst­rei­sen­de Anspruch auf Erstat­tung der dienst­lich ver­an­lass­ten not­wen­di­gen Rei­se­kos­ten, wobei für Mehr­auf­wen­dun­gen für Ver­pfle­gung ein Tage­geld gezahlt wird, des­sen Höhe sich nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 5 Satz 2 des Ein­kom­men­steu­er­ge­set­zes bestimmt. Im hier ent­schie­de­nen Fall eines hes­si­schen Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten sind die von ihm durch­ge­führ­ten Fahn­dungs­fahr­ten aber kei­ne Dienst­rei­sen im Sin­ne des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG.

Nach der Legal­de­fi­ni­ti­on des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG sind Dienst­rei­sen die von der zustän­di­gen Behör­de schrift­lich oder elek­tro­nisch ange­ord­ne­ten oder geneh­mig­ten Rei­sen zur Erle­di­gung von Dienst­ge­schäf­ten außer­halb der Dienst­stät­te. Die Betei­lig­ten gehen zu Recht über­ein­stim­mend davon aus, dass die Fahr­ten von der zustän­di­gen Behör­de schrift­lich oder elek­tro­nisch ange­ord­net wur­den und der Klä­ger mit den durch­ge­führ­ten Fahn­dungs­fahr­ten Dienst­ge­schäf­te im Sin­ne die­ser Vor­schrift erle­digt hat. Zu ent­schei­den ist allein dar­über, ob die Fahn­dungs­fahr­ten als Dienst­rei­se im Sin­ne des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG zu bewer­ten sind, obwohl nicht nur die Ein­satz­tä­tig­keit selbst, son­dern auch die mit ihr untrenn­bar ver­bun­de­ne Fort­be­we­gung Teil der Dienst­aus­übung des Klä­gers sind. Das ist ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs zu ver­nei­nen. Eine Dienst­rei­se im rei­se­kos­ten­recht­li­chen Sin­ne (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG) liegt nicht vor, wenn die Fort­be­we­gung außer­halb der Dienst­stät­te zu den wesent­li­chen und prä­gen­den Auf­ga­ben des dem Beam­ten über­tra­ge­nen Dienst­pos­tens zählt und damit zur Dienst­aus­übung im eigent­li­chen Sin­ne gehört. Fahr­ten, die als sol­che dazu die­nen, den Dienst zu ver­rich­ten und schon Wahr­neh­mung des Dienst­ge­schäfts sind, sind danach kei­ne Dienst­rei­sen. Sie ent­spre­chen nicht dem gesetz­ge­be­ri­schen Leit­bild der Dienst­rei­se, wie es im Wort­laut und im Rege­lungs­zweck des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG sowie in der Sys­te­ma­tik des Dienst­rechts zum Aus­druck kommt.

Gesetz­ge­be­ri­sches Leit­bild des Rei­se­kos­ten­rechts im Sin­ne der typi­schen Fall­ge­stal­tung, die der Gesetz­ge­ber vor Augen hat­te, ist der Beam­te, der sich von der Dienst­stät­te, der er zuge­ord­net ist, oder von sei­ner Woh­nung zu einem außer­halb der Dienst­stät­te gele­ge­nen Ort begibt, an dem er dienst­li­che Auf­ga­ben wahr­zu­neh­men hat und von wo aus er nach deren Ver­rich­tung an die Dienst­stät­te oder zu sei­ner Woh­nung zurück­kehrt. Er soll durch die Rei­se­kos­ten­ver­gü­tung von den dadurch ver­an­lass­ten not­wen­di­gen Mehr­auf­wen­dun­gen für die Beför­de­rung, Unter­kunft und Ver­pfle­gung frei­ge­stellt wer­den. Die­sem Leit­bild ent­spricht es, dass für eine Rei­se im Sin­ne des Rei­se­kos­ten­rechts die phy­si­sche Fort­be­we­gung kenn­zeich­nend ist, deren Haupt­zweck dar­in besteht, die Ent­fer­nung zu einem Ziel zu über­brü­cken. Die­ses für eine Rei­se cha­rak­te­ris­ti­sche Ele­ment darf gegen­über der Aus­übung des Diens­tes nicht in den Hin­ter­grund tre­ten. Eine Dienst­rei­se ist des­halb zu ver­nei­nen, wenn dem Rei­seele­ment – wie im Fall der Fahn­dungs­fahr­ten – kei­ne eigen­stän­di­ge Bedeu­tung mehr bei­gemes­sen wer­den kann, weil die Fort­be­we­gung außer­halb der Dienst­stät­te mit einer dienst­li­chen Tätig­keit, die nach dem Zuschnitt des Dienst­pos­tens für das kon­kret-funk­tio­nel­le Amt des Beam­ten wesent­lich und prä­gend ist, untrenn­bar ver­bun­den ist. Die Fort­be­we­gung außer­halb der Dienst­stät­te darf bei wer­ten­der Betrach­tung nicht allein oder ganz über­wie­gend Teil des eigent­li­chen Diens­tes sein.

Der Wort­laut des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG bil­det die­ses Leit­bild begriff­lich ab. Mit der For­mu­lie­rung "Rei­sen zur Erle­di­gung von Dienst­ge­schäf­ten außer­halb der Dienst­stät­te" wird die Reise(tätigkeit) dem Dienst­ge­schäft gegen­über­ge­stellt und den Begrif­fen jeweils eine eigen­stän­di­ge Bedeu­tung zuge­wie­sen. Anknüp­fend an den all­ge­mei­nen Sprach­ge­brauch bezeich­net der Begriff der Rei­se die phy­si­sche Fort­be­we­gung zu einem Ziel. Aus der Ver­wen­dung des Begriffs im spe­zi­el­len Rege­lungs­kon­text des Rei­se­kos­ten­rechts ergibt sich nichts ande­res. Dadurch ist er nicht zwangs­läu­fig dahin zu ver­ste­hen, dass eine Rei­se auch dann gege­ben ist, wenn sie allein oder ganz über­wie­gend den geschäfts­plan­mä­ßig über­tra­ge­nen dienst­li­chen Auf­ga­ben zuzu­ord­nen ist. Der Begriff des Dienst­ge­schäf­tes knüpft dem­ge­gen­über an das Amt im kon­kret-funk­tio­nel­len Sin­ne an. Als Dienst­ge­schäft sind die dem Beam­ten zur Erle­di­gung über­tra­ge­nen dienst­li­chen Auf­ga­ben anzu­se­hen 1. Die Ver­knüp­fung der bei­den Begrif­fe mit­tels der final zu ver­ste­hen­den prä­po­si­tio­na­len Bestim­mung "zur Erle­di­gung" ver­deut­licht, dass die Rei­se bestim­mungs­ge­mäß in der Regel dar­auf beschränkt ist, die Erfül­lung von dienst­li­chen Auf­ga­ben außer­halb der Dienst­stät­te zu ermög­li­chen, ohne selbst Teil der Dienst­aus­übung zu sein.

Auch der Zweck der Vor­schrift spie­gelt das gesetz­li­che Leit­bild wider. Die Defi­ni­ti­on der Dienst­rei­se in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG dient auch dazu, die Rei­se­tä­tig­keit von den eigent­li­chen Dienst­auf­ga­ben abzu­gren­zen, um sicher­zu­stel­len, dass nur die not­wen­di­gen rei­se­be­ding­ten Mehr­auf­wen­dun­gen erstat­tet wer­den. Bei der Rei­se­kos­ten­ver­gü­tung han­delt es sich um eine Auf­wands­ent­schä­di­gung, der der Gedan­ke der "Unkos­ten­er­stat­tung" zugrun­de liegt 2. Objek­ti­ver Recht­fer­ti­gungs­grund für ihre Gewäh­rung ist die Rei­se. Mit der Rei­se­kos­ten­ver­gü­tung wer­den die Erschwer­nis­se und finan­zi­el­len Belas­tun­gen aus­ge­gli­chen, die gera­de des­halb ent­ste­hen, weil sich der Beam­te an einen außer­halb der Dienst­stät­te gele­ge­nen Ort begibt, um dort ein Dienst­ge­schäft zu erle­di­gen. Der Beam­te soll die­je­ni­gen Auf­wen­dun­gen ersetzt bekom­men, die er ohne die Dienst­rei­se nicht gehabt hät­te 3. Dage­gen unter­fal­len Auf­wen­dun­gen, die mit der Dienst­aus­übung als sol­cher ein­her­ge­hen, nicht dem Rei­se­kos­ten­recht. Die Rei­se­kos­ten­ver­gü­tung dient nicht dazu, den Beam­ten von Kos­ten frei­zu­stel­len, die durch die Wahr­neh­mung der für den Dienst­pos­ten wesent­li­chen und prä­gen­den Auf­ga­ben ver­ur­sacht wer­den.

Der dem gesetz­ge­be­ri­schen Leit­bild zugrun­de lie­gen­de Gegen­satz zwi­schen der Rei­se einer­seits und der rei­nen Dienst­aus­übung ande­rer­seits ist auch Aus­druck über­grei­fen­der dienst­recht­li­cher Zusam­men­hän­ge. Die sys­te­ma­ti­sche Abgren­zung zum Besol­dungs­recht bestä­tigt, dass der Bereich des Rei­se­kos­ten­rechts nicht betrof­fen ist, wenn der Aus­gleich von Erschwer­nis­sen und finan­zi­el­len Belas­tun­gen in Rede steht, die mit der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ver­bun­den sind. Ihnen ist im Rah­men der gesetz­lich fest­ge­setz­ten Besol­dung ange­mes­sen Rech­nung zu tra­gen. Die Besol­dung dient der Ali­men­ta­ti­on, d.h. der Bestrei­tung des all­ge­mei­nen Lebens­un­ter­halts des Beam­ten und sei­ner Fami­lie 4, und ist die Gegen­leis­tung des Dienst­herrn dafür, dass sich der Beam­te mit vol­ler Hin­ga­be der Erfül­lung sei­ner Dienst­pflich­ten wid­met 5. Die Besol­dung muss amts­an­ge­mes­sen, d.h. so bemes­sen sein, dass sie dem Beam­ten und sei­ner Fami­lie die Mit­tel für einen Lebens­un­ter­halt zur Ver­fü­gung stellt, der dem Dienst­rang, der mit dem Amt ver­bun­de­nen Ver­ant­wor­tung und der Bedeu­tung des Berufs­be­am­ten­tums für die All­ge­mein­heit ent­spricht. Der Beam­te muss über ein Net­to­ein­kom­men ver­fü­gen, das sei­ne recht­li­che und wirt­schaft­li­che Unab­hän­gig­keit gewähr­leis­tet und über die Befrie­di­gung der Grund­be­dürf­nis­se hin­aus einen dem Amt ange­mes­se­nen Lebens­zu­schnitt ermög­licht 6. Den aus der Besol­dung zu befrie­di­gen­den Grund­be­dürf­nis­sen sind grund­sätz­lich auch die Auf­wen­dun­gen für Ver­pfle­gung zuzu­ord­nen.

Die in die­sem Sin­ne vom Dienst­herrn zu bestim­men­de Besol­dung ist amts­be­zo­gen, d.h. sie wird nach einer in den unter­schied­li­chen Sta­tus­äm­tern und Besol­dungs­grup­pen zum Aus­druck kom­men­den Abstu­fung fest­ge­setzt. Gebie­ten Unter­schie­de im kon­kret-funk­tio­nel­len Amt eine höhe­re als die nach die­sen Maß­stä­ben für alle Beam­ten gel­ten­de Besol­dung, kann der Dienst­herr dem durch die Gewäh­rung von Zula­gen wie etwa einer Stel­len­zu­la­ge im Sin­ne des § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 des Bun­des­be­sol­dungs­ge­set­zes in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 19.06.2009 7, zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 19.10.2013 8, ent­spre­chen 9. Mit einer der­ar­ti­gen Zula­ge sol­len zusätz­li­che Anfor­de­run­gen eines Dienst­pos­tens abge­gol­ten wer­den, die nicht bereits von der all­ge­mei­nen Ämter­be­wer­tung erfasst sind 10. Als eine sol­che Zula­ge ist auch die dem Klä­ger nach Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vor­be­mer­kun­gen zu den Besol­dungs­ord­nun­gen A und B (Anla­ge I zum Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz) gewähr­te Stel­len­zu­la­ge anzu­se­hen. Die­se soge­nann­te Poli­zei­zu­la­ge wird für die Beson­der­hei­ten des Poli­zei­voll­zugs­diens­tes gewährt, die durch das amts­an­ge­mes­se­ne Grund­ge­halt nicht erfasst wer­den. Zu den Beson­der­hei­ten zäh­len die beson­de­ren phy­si­schen und psy­chi­schen Anfor­de­run­gen des voll­zugs­po­li­zei­li­chen Diens­tes wie die Not­wen­dig­keit, sich Gefah­ren für Leib und Leben aus­zu­set­zen oder in extre­men Belas­tungs­si­tua­tio­nen in kür­zes­ter Zeit ein­schnei­den­de Maß­nah­men tref­fen zu müs­sen 11, sowie die damit ein­her­ge­hen­den in Nr. 9 Abs. 3 der Vor­be­mer­kun­gen genann­ten Erschwer­nis­se, also der mit dem Pos­ten- und Strei­fen­dienst sowie dem Nacht­dienst ver­bun­de­ne Auf­wand und der Auf­wand für Ver­zehr.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 26. Juni 2014 – 5 C 28.2013 -

  1. BVerwG, Urtei­le vom 14.06.2012 – 5 A 1.12, Buch­holz 262 § 6 TGV Nr. 1 Rn. 13; und vom 10.12 2013 – 2 C 7.12NZV 2014, 333 Rn. 13 jeweils m.w.N.[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.01.2013 – 5 C 12.12, BVerw­GE 145, 315 = Buch­holz 240 § 17 BBesG Nr. 9, Rn. 15 m.w.N.[]
  3. stRspr, z.B. Urteil vom 24.04.2008 – 2 C 14.07, Buch­holz 263 LRei­se­kos­tenR Nr. 8 Rn. 22 m.w.N.[]
  4. BVerwG, Urteil vom 24.01.2013 a.a.O.[]
  5. stRspr, z.B. Urtei­le vom 27.03.2014 – 2 C 50.11 15; und vom 26.07.2012 – 2 C 29.11, BVerw­GE 143, 381 = Buch­holz 237.4 § 76 HmbBG Nr. 3, Rn. 39 m.w.N.[]
  6. stRspr, z.B. Urteil vom 24.01.2013 a.a.O. Rn. 21 m.w.N.[]
  7. BGBl I S. 1434[]
  8. BGBl I S. 3836[]
  9. vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.12 2008 – 2 C 121.07, BVerw­GE 132, 299 = Buch­holz 11 Art 143b GG Nr. 5, Rn. 33[]
  10. BVerwG, Urteil vom 25.04.2013 – 2 C 39.11ZBR 2013, 304 Rn. 7 m.w.N.[]
  11. stRspr, z.B. BVerwG, Urteil vom 25.08.2011 – 2 C 22.10, Buch­holz 239.1 § 5 BeamtVG Nr.20 Rn. 9 und 11; und Beschluss vom 03.06.2011 – 2 B 13.11, Buch­holz 240 § 47 BBesG Nr. 12 10 jeweils m.w.N.[]