Geset­zes­ana­lo­gi­en im Besol­dungs­recht

Wegen des strik­ten Geset­zes­vor­be­halts sind der ana­lo­gen Anwen­dung im Besol­dungs­recht beson­ders enge Gren­zen gesetzt. Sie kommt nur aus­nahms­wei­se in Betracht, wenn der ein­deu­tig erkenn­ba­re Wil­le des Gesetz­ge­bers in den gesetz­li­chen Vor­schrif­ten nur unvoll­kom­men Aus­druck gefun­den hat.

Geset­zes­ana­lo­gi­en im Besol­dungs­recht

Die ana­lo­ge Anwen­dung der von einer Norm ange­ord­ne­ten Rechts­fol­ge auf Sach­ver­hal­te, die die­ser Norm nicht unter­fal­len, setzt eine plan­wid­ri­ge Rege­lungs­lü­cke vor­aus. Der Anwen­dungs­be­reich der Norm muss wegen eines ver­se­hent­li­chen, mit dem Norm­zweck unver­ein­ba­ren Rege­lungs­ver­säum­nis­ses des Norm­ge­bers unvoll­stän­dig sein. Eine der­ar­ti­ge Lücke darf von den Gerich­ten im Wege der Ana­lo­gie geschlos­sen wer­den, wenn sich auf­grund der gesam­ten Umstän­de fest­stel­len lässt, dass der Norm­ge­ber die von ihm ange­ord­ne­te Rechts­fol­ge auch auf den nicht erfass­ten Sach­ver­halt erstreckt hät­te, wenn er die­sen bedacht hät­te 1.

Im Rege­lungs­be­reich des Besol­dungs- und Ver­sor­gungs­rechts sind einer ana­lo­gen Anwen­dung aber beson­ders enge Gren­zen gesetzt. Nach den her­ge­brach­ten Grund­sät­zen des Berufs­be­am­ten­tums unter­lie­gen Besol­dungs­leis­tun­gen dem Vor­be­halt des Geset­zes. Sie dür­fen nur zuge­spro­chen wer­den, wenn und soweit sie gesetz­lich vor­ge­se­hen sind (z.B. § 2 Abs. 1 BBesG und § 3 Abs. 1 BeamtVG). Dies gilt auch, wenn die sich aus dem Gesetz erge­ben­de Besol­dung ver­fas­sungs­wid­rig zu nied­rig bemes­sen ist 2. Die Kor­rek­tur ver­fas­sungs­wid­ri­ger oder feh­ler­haf­ter Besol­dungs­fest­set­zun­gen ist Auf­ga­be des Besol­dungs­ge­setz­ge­bers, der dabei einen wei­ten Spiel­raum poli­ti­schen Ermes­sens hat und das Besol­dungs­ge­fü­ge als Gan­zes sowie das Recht der öffent­li­chen Haus­hal­te in den Blick neh­men muss 3. Durch die Geset­zes­bin­dung der Besol­dung ist es daher auch den Gerich­ten ver­wehrt, Beam­ten eine gesetz­lich nicht gere­gel­te Besol­dung zu gewäh­ren.

Das schließt es zwar nicht gene­rell aus, eine im Besol­dungs­ge­setz ver­se­hent­lich nicht getrof­fe­ne Rege­lung nach dem mut­maß­li­chen Wil­len des Gesetz­ge­bers im Wege der Ana­lo­gie zu schlie­ßen 4. Grund­la­ge einer auf die ana­lo­ge Anwen­dung einer bestehen­den Rege­lung gestütz­ten Gerichts­ent­schei­dung bleibt die gesetz­li­che Norm. Die Metho­de der Ana­lo­gie geht zwar über die Aus­le­gung im enge­ren Sin­ne hin­aus, weil deren Anwen­dungs­be­reich auf einen Fall erstreckt wird, der vom Anwen­dungs­be­reich der Norm gera­de nicht erfasst ist 5. Die dar­in lie­gen­de Rechts­fort­bil­dung ist aber den Wer­tun­gen des Geset­zes ent­nom­men und stellt, sofern die metho­di­schen Gren­zen ein­ge­hal­ten sind, kei­ne unzu­läs­si­ge rich­ter­li­che Eigen­macht dar 6.

Der ana­lo­gen Anwen­dung besol­dungs­ge­setz­li­cher Rege­lun­gen auf Sach­ver­hal­te, die nach dem Ergeb­nis der Aus­le­gung nicht erfasst wer­den, sind aber beson­ders enge Gren­zen gesetzt. Dies gilt glei­cher­ma­ßen für die Zuer­ken­nung von Besol­dungs­leis­tun­gen im Wege der Ana­lo­gie als auch für deren Aus­schluss oder Beschrän­kung:

Zum einen lie­gen plan­wid­ri­ge Geset­zes­lü­cken im Bereich der gel­ten­den Beam­ten­be­sol­dung ange­sichts des regel­mä­ßig abschlie­ßen­den Cha­rak­ters der getrof­fe­nen Bestim­mun­gen nur ganz aus­nahms­wei­se vor. Durch die besol­dungs­recht­li­chen Vor­schrif­ten wer­den der Kreis der Anspruchs­be­rech­tig­ten, Grund und Höhe der ein­zel­nen Bezü­ge sowie ihre Berech­nung regel­mä­ßig aus­drück­lich und detail­liert durch zwin­gen­de Vor­schrif­ten mit viel­fach stark kasu­is­ti­schem Inhalt fest­ge­legt. Rege­lun­gen die­ser Art sind nach dem dar­in erkenn­ba­ren Wil­len des Gesetz­ge­bers regel­mä­ßig abschlie­ßend kon­zi­piert, so dass der Mög­lich­keit einer ana­lo­gen Anwen­dung schon das Feh­len einer plan­wid­ri­gen Rege­lungs­lü­cke ent­ge­gen­steht 7.

Zum ande­ren darf die Ana­lo­gie nicht zur Umge­hung des ver­fas­sungs­recht­lich fun­dier­ten Geset­zes­vor­be­halts im Besol­dungs­recht füh­ren. Es muss aus­ge­schlos­sen sein, dass letzt­lich die Gerich­te durch groß­zü­gi­ge Inter­pre­ta­tio­nen des mut­maß­li­chen Wil­lens des Gesetz­ge­bers Besol­dungs­leis­tun­gen zuspre­chen, aus­schlie­ßen oder beschrän­ken, obwohl sich dies dem Besol­dungs­ge­setz nicht im Wege der Geset­zes­aus­le­gung ent­neh­men lässt.

Aus die­sen Grün­den kommt die Erwei­te­rung des Anwen­dungs­be­reichs besol­dungs­recht­li­cher Nor­men im Wege der Ana­lo­gie nur in Betracht, wenn der erkenn­ba­re Wil­le des Gesetz­ge­bers in den gesetz­li­chen Vor­schrif­ten nur unvoll­kom­men Aus­druck gefun­den hat, wie etwa im Fal­le eines Redak­ti­ons­ver­se­hens 8.

Von der ana­lo­gen Anwen­dung einer Norm, die ein mit dem Zweck der Norm unver­ein­ba­res Rege­lungs­ver­säum­nis des Norm­ge­bers vor­aus­setzt 9, sind die Fäl­le zu unter­schei­den, in denen eine Norm im Hin­blick auf nach­träg­lich ein­ge­tre­te­ne Rechts­ent­wick­lun­gen ange­wen­det wird, um einen Wider­spruch zu der bei Erlass der Rege­lung unmiss­ver­ständ­lich zum Aus­druck gekom­me­nen Ziel­set­zung des Norm­ge­bers aus­zu­schlie­ßen 10.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 27. März 2014 – 2 C 2.2013 -

  1. stRspr; vgl. BVerwG, Urteil vom 28.06.2012 – 2 C 13.11, BVerw­GE 143, 230 Rn. 24[]
  2. BVerfG, Beschluss vom 11.06.1958 – 1 BvR 1/​52 u.a., BVerfGE 8, 1, 18 f.; BVerwG, Urtei­le vom 28.04.2005 – 2 C 1.04, BVerw­GE 123, 308, 310; und vom 27.05.2010 – 2 C 33.09, Buch­holz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 117 Rn. 8 m.w.N. zur stRspr[]
  3. BVerwG, Urteil vom 14.05.1964 – 2 C 133.60, BVerw­GE 18, 293, 295[]
  4. BVerwG, Urteil vom 18.11.1982 – 6 C 38.78, Buch­holz 235 § 28 BBesG Nr. 7 S. 9 m.w.N.[]
  5. BVerfG, Beschluss vom 03.04.1990 – 1 BvR 1186/​89, BVerfGE 82, 6, 12; vgl. zur Cha­rak­te­ri­sie­rung als "Fort­set­zung der Aus­le­gung": Larenz, Metho­den­leh­re der Rechts­wis­sen­schaft, 6. Aufl.1991, S. 366[]
  6. vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.01.2011 – 1 BvR 918/​10, BVerfGE 128, 193, 210 f.; Urteil vom 11.07.2012 – 1 BvR 3142/​07 u.a., BVerfGE 132, 99, 127[]
  7. vgl. BVerwG, Urtei­le 30.05.1967 – 2 C 27.67, BVerw­GE 27, 159, 161; vom 20.06.1974 – 2 C 28.73, BVerw­GE 45, 201, 203; und vom 15.10.1980 – 6 C 25.78, BVerw­GE 61, 79, 81 zur Gesamt­kon­zep­ti­on des § 6 BBesG sowie Urteil vom 26.01.2006 – 2 C 43.04, BVerw­GE 125, 79, 80 f. zum Fami­li­en­zu­schlag nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 BBesG[]
  8. BVerwG, Urtei­le vom 24.11.1960 – 2 C 6.58, BVerw­GE 11, 263, 264 ff.; und vom 28.12 1971 – 6 C 17.68, BVerw­GE 39, 221, 227 f.[]
  9. BVerwG, Urteil vom 28.06.2012 – 2 C 13.11, BVerw­GE 143, 230 Rn. 24[]
  10. BVerwG, Urteil vom 29.09.2005 – 2 C 44.04, BVerw­GE 124, 227, 230 ff.[]