Insol­venz als Sicher­heits­ri­si­ko

Die Fest­stel­lung eines Sicher­heits­ri­si­kos nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG erfor­dert auch dann, wenn sie sich auf die Eröff­nung eines Insol­venz­ver­fah­rens stützt, eine Gesamt­wür­di­gung des Ein­zel­fal­les mit einer pro­gnos­ti­schen Ein­schät­zung der Per­sön­lich­keit des Betrof­fe­nen.

Insol­venz als Sicher­heits­ri­si­ko

Die Über­prü­fung von Ange­hö­ri­gen der Bun­des­wehr auf Sicher­heits­be­den­ken ist eine vor­beu­gen­de Maß­nah­me, die Sicher­heits­ri­si­ken nach Mög­lich­keit aus­schlie­ßen soll 1. Dabei obliegt es der zustän­di­gen Stel­le, auf­grund einer an die­sem Zweck der Sicher­heits­über­prü­fung ori­en­tier­ten Gesamt­wür­di­gung des Ein­zel­falls die ihr über­mit­tel­ten Erkennt­nis­se im Hin­blick auf die vor­ge­se­he­ne Tätig­keit zu bewer­ten (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 14 Abs. 3 Satz 1 und 2 SÜG).

Zustän­dig für die Ent­schei­dung, ob in der Per­son des Sol­da­ten ein Sicher­heits­ri­si­ko vor­liegt, ist hier gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SÜG in Ver­bin­dung mit Nr. 2416 ZDv 2/​30 die jewei­li­ge Geheim­schutz­be­auf­trag­te.

Dem zustän­di­gen Geheim­schutz­be­auf­trag­ten steht bei der Ent­schei­dung, ob in der Per­son eines Sol­da­ten ein Sicher­heits­ri­si­ko fest­zu­stel­len ist, ein gericht­lich nur ein­ge­schränkt über­prüf­ba­rer Beur­tei­lungs­spiel­raum zu. Die gericht­li­che Kon­trol­le beschränkt sich dar­auf, ob der Geheim­schutz­be­auf­trag­te von einem unrich­ti­gen Sach­ver­halt aus­ge­gan­gen ist, den anzu­wen­den­den Begriff oder den gesetz­li­chen Rah­men, in dem er sich frei bewe­gen kann, ver­kannt, all­ge­mein­gül­ti­ge Wert­maß­stä­be nicht beach­tet, sach­frem­de Erwä­gun­gen ange­stellt oder gegen Ver­fah­rens­vor­schrif­ten ver­sto­ßen hat 2.

Wegen der prä­ven­ti­ven Funk­ti­on der Sicher­heits­über­prü­fung und wegen des hohen Ran­ges der zu schüt­zen­den Rechts­gü­ter liegt ein Sicher­heits­ri­si­ko bereits dann vor, wenn tat­säch­li­che Anhalts­punk­te Zwei­fel an der Zuver­läs­sig­keit des Betrof­fe­nen bei der Wahr­neh­mung einer sicher­heits­emp­find­li­chen Tätig­keit oder eine beson­de­re Gefähr­dung durch Anbah­nungs- und Wer­bungs­ver­su­che frem­der Nach­rich­ten­diens­te begrün­den (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 SÜG). Dabei hat im Zwei­fel das Sicher­heits­in­ter­es­se Vor­rang vor ande­ren Belan­gen (§ 14 Abs. 3 Satz 3 SÜG). Die Fest­stel­lung eines Sicher­heits­ri­si­kos, die zugleich eine Pro­gno­se über die künf­ti­ge Zuver­läs­sig­keit und Inte­gri­tät des Sol­da­ten dar­stellt, darf sich jedoch nicht auf eine vage Ver­mu­tung oder eine rein ab-strak­te Besorg­nis stüt­zen. Dabei gibt es kei­ne "Beweis­last", weder für den Sol­da­ten dahin­ge­hend, dass er die Sicher­heits­in­ter­es­sen der Bun­des­wehr bis­her gewahrt hat und künf­tig wah­ren wird, noch für die zustän­di­ge Stel­le, dass der Sol­dat die­sen Erwar­tun­gen nicht gerecht gewor­den ist oder ihnen künf­tig nicht gerecht wer­den wird 3.

Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts kön­nen sich tat­säch­li­che Anhalts­punk­te, die eine beson­de­re Gefähr­dung durch Anbah­nungs- und Wer­bungs­ver­su­che frem­der Nach­rich­ten­diens­te im Sin­ne des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG und damit ein Sicher­heits­ri­si­ko begrün­den, aus einer hohen Ver­schul­dung des Betrof­fe­nen erge­ben 4. Aus der Tat­sa­che einer erheb­li­chen Schul­den­last allein kann aller­dings – auch in Fäl­len eines Insol­venz­ver­fah­rens des Betrof­fe­nen – noch nicht zwin­gend auf das Bestehen eines Sicher­heits­ri­si­kos geschlos­sen wer­den; viel­mehr ist stets eine wer­ten­de Beur­tei­lung des Ein­zel­falls erfor­der­lich, in die z.B. der Aspekt ein­be­zo­gen wer­den kann, ob, wie weit und mit wel­chem Erfolg die soge­nann­te Wohl­ver­hal­tens­pha­se des Insol­venz­schuld­ners schon vor­an­ge­schrit­ten ist 5.

In dem hier ange­foch­te­nen Bescheid der Geheim­schutz­be­auf­trag­ten wird eine Schul­den­si­tua­ti­on des Sol­da­ten fest­ge­stellt, die es die­sem unmög­lich macht, sei­nen finan­zi­el­len Ver­pflich­tun­gen unein­ge­schränkt und in vol­lem Umfang Rech­nung zu tra­gen. Mit der am 23.11.2010 erfolg­ten Eröff­nung des Ver­brau­cher­insol­venz­ver­fah­rens steht – wie das Amts­ge­richt aus­drück­lich aus­ge­führt hat – die Zah­lungs­un­fä­hig­keit des Sol­da­ten fest (§ 17 i.V.m. § 304 Abs. 1 Satz 1 InsO). Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts kann bereits der Umstand der Zah­lungs­un­fä­hig­keit eines Sol­da­ten die Annah­me eines Sicher­heits­ri­si­kos durch den zustän­di­gen Geheim­schutz­be­auf­trag­ten recht­fer­ti­gen, wenn die Ent­schei­dung im Übri­gen ins­be­son­de­re bei der Pro­gno­se die not­wen­di­ge ein­zel­fall­be­zo­ge­ne Wür­di­gung der Indi­zwir­kung der Zah­lungs­un­fä­hig­keit für ein mög­li­ches Sicher­heits­ri­si­ko ent­hält 6.

Die­sem Erfor­der­nis ent­spre­chen die ange­foch­te­nen Beschei­de nicht.

Sowohl die Geheim­schutz­be­auf­trag­te beim …amt als auch das Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Ver­tei­di­gung haben bei den pro­gnos­ti­schen Erwä­gun­gen über­ein­stim­mend auf eine objek­tiv fest­ste­hen­de beson­de­re Gefähr­dung des Sol­da­ten durch Anbah­nungs- und Wer­bungs­ver­su­che frem­der Nach­rich­ten­diens­te ver­wie­sen, die für die gesam­te Dau­er der soge­nann­ten Wohl­ver­hal­tens­pha­se bestehe und des­halb eine posi­ti­ve Pro­gno­se für die­sen Zeit­raum aus­schlie­ße.

Das ist im Ansatz – unter ande­rem mit Blick auf die Bekannt­ma­chung des Eröff­nungs­be­schlus­ses und auf damit erleich­ter­te Mög­lich­kei­ten der Iden­ti­fi­zie­rung einer Per­son, die sich in wirt­schaft­li­chen Schwie­rig­kei­ten befin­det 7 – recht­lich nicht zu bean­stan­den, wenn es nach der der Geheim­schutz­be­auf­trag­ten zuste­hen­den fach­li­chen Ein­schät­zungs­prä­ro­ga­ti­ve 8 tat­säch­lich eine der­ar­ti­ge sicher­heits­recht­li­che "Regel­ver­mu­tung" geben soll­te.

Der zustän­di­ge Geheim­schutz­be­auf­trag­te hat sich aber bei der Beur­tei­lung, ob ein Sicher­heits­ri­si­ko fest­zu­stel­len ist, pro­gnos­tisch zur künf­ti­gen Ent­wick­lung der Per­sön­lich­keit des Sol­da­ten und sei­ner Ver­hält­nis­se zu äußern, weil das Sicher­heits­über­prü­fungs­ver­fah­ren im beson­de­ren Maße einer vor­beu­gen­den Risi­ko­ein­schät­zung dient 9. Die­ses Erfor­der­nis beruht auf dem Umstand, dass die Fest­stel­lung eines Sicher­heits­ri­si­kos kei­ne zusätz­li­che Ebe­ne der repres­si­ven Reak­ti­on auf ein indi­vi­du­el­les (Fehl-)Verhalten des Betrof­fe­nen (gege­be­nen­falls nach einer dis­zi­pli­nar­recht­li­chen und/​oder straf­recht­li­chen Ahn­dung) dar­stellt, son­dern eine Maß­nah­me der vor­beu­gen­den Gefah­ren­ab­wehr. Der Aspekt der Gefah­ren­ab­wehr im Sicher­heits­über­prü­fungs­recht redu­ziert sich dabei nicht auf eine Abwehr abs­trak­ter Gefah­ren oder Gefähr­dungs­la­gen, son­dern wird ent­schei­dend durch die Bewer­tung der Per­sön­lich­keit des Betrof­fe­nen und der Art und des Schwer­punkts der kon­kre­ten vor­ge­se­he­nen sicher­heits­emp­find­li­chen Tätig­keit geprägt. Das unter­streicht der Gesetz­ge­ber in § 14 Abs. 3 Satz 2 SÜG, wo er die Fest­stel­lung eines Sicher­heits­ri­si­kos von der Gesamt­wür­di­gung des Ein­zel­fal­les, ins­be­son­de­re im Hin­blick auf die vor­ge­se­he­ne Tätig­keit, abhän­gig macht.

Das gilt auch für Fäl­le, in denen gegen den Betrof­fe­nen ein Insol­venz­ver­fah­ren eröff­net wor­den ist. Auch und ins­be­son­de­re dann, wenn der zustän­di­ge Geheim­schutz­be­auf­trag­te bei einer sol­chen Sach­la­ge von der Fest­stel­lung eines Sicher­heits­ri­si­kos nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SÜG absieht, ist er bei Anwen­dung des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG im Hin­blick auf die erfor­der­li­che Risi­ko­ein­schät­zung ver­pflich­tet, Gesichts­punk­te der Per­sön­lich­keits­struk­tur des betrof­fe­nen Sol­da­ten und die Fra­ge der Gefähr­dungs­in­ten­si­tät nach der Eröff­nung des Insol­venz­ver­fah­rens und im Ver­lauf der Wohl­ver­hal­tens­pha­se zu wür­di­gen. Wort­laut und Norm­zweck des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG ver­lan­gen eine spe­zi­fi­sche Prü­fung der Gefähr­dungs­in­ten­si­tät, weil die Norm aus­drück­lich an eine beson­de­re Gefähr­dung durch Anbah­nungs- und Wer­bungs­ver­su­che frem­der Nach­rich­ten­diens­te anknüpft. In die­sem Zusam­men­hang kann für die Abwä­gung und die Pro­gno­se von Bedeu­tung sein, wie weit das Insol­venz­ver­fah­ren fort­ge­schrit­ten ist 10, ob der Ter­min für die ange­kün­dig­te Rest­schuld­be­frei­ung noch in wei­ter Zukunft liegt oder – wie im Fall des Sol­da­ten – bereits rela­tiv kurz­fris­tig abseh­bar ist. Im maß­geb­li­chen Zeit­punkt für die gericht­li­che Über­prü­fung hat­te der Sol­dat die Wohl­ver­hal­tens­pha­se immer­hin bereits zu zwei Drit­teln bean­stan­dungs­frei absol­viert.

Zu die­sen Gesichts­punk­ten und zu ihrer Rele­vanz für die Tätig­keit des Sol­da­ten als Labor­as­sis­tent in einem dem Sabo­ta­ge­schutz unter­lie­gen­den Insti­tut … haben weder die Geheim­schutz­be­auf­trag­te beim …amt noch das Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Ver­tei­di­gung in den ange­foch­te­nen Beschei­den oder im Vor­la­ge­schrei­ben pro­gnos­tisch Stel­lung genom­men. Viel­mehr haben sie maß­geb­lich auf eine objek­ti­ve Gefähr­dung, also auf ein abs­trak­tes Risi­ko abge­stellt und damit eine gewis­se "Auto­ma­tik" zwi­schen der Eröff­nung des Insol­venz­ver­fah­rens und der Fest­stel­lung eines Sicher­heits­ri­si­kos nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG eta­bliert. Daher fehlt es an der erfor­der­li­chen ein­zel­fall­be­zo­ge­nen pro­gnos­ti­schen Wür­di­gung der Indi­zwir­kung der Zah­lungs­un­fä­hig­keit des Sol­da­ten für ein mög­li­ches Sicher­heits­ri­si­ko nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG.

Außer­dem weist die ange­foch­te­ne Ent­schei­dung einen Ver­fah­rens­feh­ler auf.

Dem Sol­da­ten war nach der gesetz­li­chen Anord­nung in § 14 Abs. 3 Satz 4 und § 6 Abs. 1 Satz 1 SÜG vor Ableh­nung der Zulas­sung zu einer sicher­heits­emp­find­li­chen Tätig­keit Gele­gen­heit zu geben, sich per­sön­lich zu den für die Ent­schei­dung erheb­li­chen Tat­sa­chen zu äußern. Die Geheim­schutz­be­auf­trag­te beim …amt hat dem Sol­da­ten mit ihrer Anhö­rungs­ver­fü­gung vom 07.07.2011 aber ledig­lich eine Anhö­rung im schrift­li­chen Ver­fah­ren unter Ver­wen­dung eines ihm zur Ver­fü­gung gestell­ten Bei­blat­tes ange­bo­ten. Die­se Gestal­tung der Anhö­rung ist nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts mit § 6 Abs. 1 Satz 1 SÜG nicht zu ver­ein­ba­ren und des­halb unzu­läs­sig 11.

Eine der­ar­ti­ge Ver­let­zung des Rechts auf per­sön­li­che Anhö­rung des Betrof­fe­nen führt im jewei­li­gen Ein­zel­fall zur Rechts­wid­rig­keit der Ent­schei­dung des oder der Geheim­schutz­be­auf­trag­ten, wenn sich die Vor­ent­hal­tung der Mög­lich­keit, sich gera­de per­sön­lich und nicht nur schrift­lich zu äußern, ent­schei­dungs­er­heb­lich auf die Fest­stel­lung eines Sicher­heits­ri­si­kos aus­ge­wirkt hat. Das ist im Fall des Sol­da­ten nicht mit der not­wen­di­gen Sicher­heit aus­zu­schlie­ßen.

Der Sol­dat hat sich vor Erlass der ange­foch­te­nen Ent­schei­dung aus­führ­lich schrift­lich – sowohl selbst als auch durch sei­nen Bevoll­mäch­tig­ten – geäu­ßert. Spe­zi­ell zu den Vor­aus­set­zun­gen der im Ergeb­nis dann ent­schei­dungs­tra­gen­den Fest­stel­lung eines Sicher­heits­ri­si­kos nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG hat sein Bevoll­mäch­tig­ter im Schrift­satz vom 14.03.2012 unter dem Abschnitt "7. Sons­ti­ges" Tat­sa­chen dar­ge­legt, die aus Sicht des Sol­da­ten gegen eine nega­ti­ve Pro­gno­se spre­chen, und abschlie­ßend for­mu­liert: "Soll­ten den­noch Zwei­fel ver­blei­ben, erklärt sich Herr M. L. hier­mit bereit, in Beglei­tung des Unter­zeich­ners einen per­sön­li­chen Ter­min im …amt wahr­zu­neh­men". Auf die­ses Ange­bot ist die Geheim­schutz­be­auf­trag­te im Ver­lauf des wei­te­ren Anhö­rungs-Schrift­wech­sels nicht ein­ge­gan­gen. Eine per­sön­li­che Anhö­rung des Sol­da­ten hat nach Akten­la­ge nicht statt­ge­fun­den. Da die erfor­der­li­che Pro­gno­se – wie oben dar­ge­legt – auch eine Bewer­tung der Per­sön­lich­keits­struk­tur des Betrof­fe­nen ein­schließt, die im Ein­zel­fall durch eine per­sön­li­che Anhö­rung unter­stützt wer­den kann, ist es nicht aus­ge­schlos­sen, dass sich die Unter­las­sung der vom Sol­da­ten aus­drück­lich ange­bo­te­nen per­sön­li­chen Anhö­rung auf die nega­ti­ve Pro­gno­se und damit auf das Ergeb­nis der ange­foch­te­nen Ent­schei­dung aus­ge­wirkt hat.

Die ange­foch­te­nen Beschei­de sind des­halb auf­zu­he­ben (§ 19 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO).

Die Geheim­schutz­be­auf­trag­te beim …amt hat von Amts wegen eine neue Ent­schei­dung über die Fra­ge zu tref­fen, ob in der Per­son des Sol­da­ten ein Sicher­heits­ri­si­ko besteht, sofern die­ser wie­der in sicher­heits­emp­find­li­cher Tätig­keit ver­wen­det wer­den soll.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 21. Mai 2015 – 1 WB 54.2014 -

  1. stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 28.08.2012 – 1 WB 10.12 27 m.w.N.[]
  2. stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 21.07.2011 – 1 WB 12.11, BVerw­GE 140, 384 Rn. 24 ff. m.w.N.[]
  3. stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 30.05.2012 – 1 WB 58.11 30; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 22.05.1975 – 2 BvL 13/​73, BVerfGE 39, 334, 353[]
  4. z.B. BVerwG, Beschlüs­se vom 15.12 2009 – 1 WB 58.09, Buch­holz 402.8 § 5 SÜG Nr. 22; und vom 28.08.2012 – 1 WB 10.12 35[]
  5. stRspr, z.B. BVerwG, Beschlüs­se vom 06.09.2007 – 1 WB 61.06; vom 15.12 2009 – 1 WB 58.09, Buch­holz 402.8 § 5 SÜG Nr. 22; vom 28.08.2012 – 1 WB 10.12 35; und vom 30.01.2014 – 1 WB 47.13 36[]
  6. BVerwG, Beschluss vom 28.08.2012 – 1 WB 10.12 36 m.w.N.[]
  7. vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.01.2014 – 1 WB 47.13 37[]
  8. dazu im Ein­zel­nen: BVerwG, Beschluss vom 21.07.2011 – 1 WB 12.11, BVerw­GE 140, 384 Rn. 32[]
  9. stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 15.12 2009 – 1 WB 58.09, Buch­holz 402.8 § 5 SÜG Nr. 22 Rn. 29 m.w.N.[]
  10. vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.01.2014 – 1 WB 47.13 36[]
  11. dazu im Ein­zel­nen und zum Fol­gen­den: BVerwG, Beschluss vom 26.11.2013 – 1 WB 57.12, BVerw­GE 148, 267 Rn. 56 ff.[]
  12. BVerwG, Beschluss vom 25.06.2014 – 2 B 1.13, IÖD 2014, 220, Leit­satz Nr. 2 und 220, 221[]