Kennzeichnungspflicht für brandenburgische Polizisten

wei Polizeibeamte sind vorerst mit dem Versuch gescheitert, die seit dem 1.01.2013 geltende gesetzliche Kennzeichnungspflicht für Polizeivollzugsbedienstete zu Fall zu bringen. Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg hat ihre Verfassungsbeschwerden mit Beschlüssen vom 20.06.2014 als unzulässig verworfen.

Kennzeichnungspflicht für brandenburgische Polizisten

Das Brandenburgische Polizeigesetz verpflichtet Polizeivollzugsbedienstete, bei Amtshandlungen an ihrer Dienstkleidung ein Namensschild zu tragen. Nach Ansicht der Beschwerdeführer verstößt diese Regelung gegen die Landesverfassung, insbesondere gegen das Grundrecht auf Datenschutz. Sie haben deshalb bei ihrem Dienstherrn eine Befreiung von der Kennzeichnungspflicht beantragt und nach der Ablehnung dieser Anträge Klage beim Verwaltungsgericht erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Parallel hierzu hatten sie sich im Wege der Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen die gesetzlichen Bestimmungen zur Kennzeichnungspflicht gewandt.

Das Verfassungsgericht stellte nunmehr die Unzulässigkeit dieser Verfassungsbeschwerden fest. Denn das Polizeigesetz beschränkt sich darauf, die Kennzeichnungspflicht im Grundsatz festzulegen; im Übrigen räumt es der Verwaltung einen erheblichen Entscheidungsspielraum ein und sieht ausdrücklich auch Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht vor. Unter diesen Umständen kann eine grundrechtliche Beschwer erst durch den Gesetzesvollzug entstehen, d. h. durch die dienstliche Anordnung, ein Namensschild zu tragen. Hiergegen steht den Beschwerdeführern aber der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen, den sie auch schon beschritten haben. Erst nach Abschluss der bereits laufenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren kommt eine Anrufung des Verfassungsgerichts in Betracht.

Die Verfassungsbeschwerden sind nach Ansicht des Landesverfassungsgerichts unzulässig. Die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz setzt voraus, dass der Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch die angegriffene Rechtsnorm in seinen Grundrechten betroffen ist1. Vorliegend fehlt es jedenfalls an dem Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit, mit dem sichergestellt werden soll, dass eine Verfassungsbeschwerde erst erhoben werden kann, wenn und soweit eine konkrete Beschwer besteht2.

Eine unmittelbare Betroffenheit liegt vor, wenn bereits die angegriffene Vorschrift, ohne eines weiteren Vollzugsaktes zu bedürfen, die Rechtsstellung des Beschwerdeführers verändert. Setzt das Gesetz demgegenüber rechtsnotwendig oder auch nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis einen besonderen; vom Willen der vollziehenden Gewalt getragenen Vollziehungsakt voraus, so kann sich die Verfassungsbeschwerde grundsätzlich nur gegen diesen Vollziehungsakt als dem unmittelbaren Eingriff in die Rechte des Einzelnen richten3. Dies gilt nicht nur, aber in besonderer Weise dann, wenn das Gesetz der Verwaltung einen Entscheidungsspielraum zubilligt4.

Nach diesen Maßstäben ist die Beschwerdeführerin durch die verfahrensgegenständlichen Bestimmungen nicht unmittelbar betroffen. Hinsichtlich § 9 Abs. 3 und 4 BbgPolG liegt dies auf der Hand. Der Absatz 3 regelt allein Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht und kann deshalb keine Beschwer begründen. Bei dem Absatz 4 handelt es sich um eine Ermächtigungsnorm, die keine eigene Regelung enthält. Derartige Ermächtigungsnormen können – für sich allein betrachtet – nicht unmittelbar in die Rechtssphäre des Bürgers eingreifen, selbst wenn sie mit Rechtsfehlern behaftet sein sollten5.

§ 9 Abs. 2 BbgPolG beschränkt sich darauf, die namentliche Kennzeichnungspflicht – nur dieser unterliegt die Beschwerdeführerin – im Grundsatz festzulegen. Die konkrete Ausgestaltung dieser Verpflichtung bleibt nach Abs. 4 einer Verwaltungsvorschrift überlassen, die u. a. „Inhalt“ und „Umfang“ der Kennzeichnungspflicht regelt. Soweit danach § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPolG überhaupt einen materiell-rechtlichen Regelungsgehalt hat, handelt es sich jedenfalls um eine vollziehungsbedürftige Norm, die für die Beschwerdeführerin keine unmittelbar verpflichtende Wirkung entfaltet. Dies ergibt sich schon aus dem nicht unerheblichen Entscheidungsspielraum, den die angegriffenen Bestimmungen der Verwaltung einräumen. So sieht § 9 Abs. 3 BbgPolG Ausnahmen von der Pflicht zur namentlichen Kennzeichnung vor, soweit dadurch der Zweck der Maßnahme oder Amtshandlung oder überwiegende schutzwürdige Belange des Polizeivollzugsbediensteten beeinträchtigt werden. Darüber hinaus erstreckt sich die Ermächtigung zum Erlass einer Verwaltungsvorschrift nach § 9 Abs. 4 BbgPolG auch auf die Regelung von Ausnahmen von der Kennzeichnungspflicht. Damit wird in den Rechtskreis des einzelnen Polizeivollzugsbediensteten erst dadurch eingegriffen, dass ihm gegenüber die namentliche Kennzeichnung angeordnet und damit zugleich – gegebenenfalls konkludent – festgestellt wird, dass in seinem Fall keine Ausnahmeregelung greift. Nicht schon das Gesetz selbst, sondern frühestens dieser individuelle Vollzugsakt begründet für den Bediensteten die Verpflichtung, der namentlichen Kennzeichnungspflicht nachzukommen.

Tritt die grundrechtliche Beschwer – wie hier – erst durch den Vollzug der angegriffenen Norm ein, dann muss der Beschwerdeführer nach den oben genannten Grundsätzen zunächst den gegen den Vollzugsakt eröffneten Rechtsweg erschöpfen, bevor er Verfassungsbeschwerde erheben kann. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn gegen den Vollzugsakt kein oder kein zumutbarer Rechtsweg eröffnet wäre6. Dies ist hier ersichtlich nicht der Fall. Die Beschwerdeführerin kann sich im Verwaltungsrechtsweg gegen die angeordnete namentliche Kennzeichnung wenden und hat diesen Rechtsweg bereits beschritten.

Auf die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Frage, ob das Verfahren von allgemeiner Bedeutung i. S. d. § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGGBbg und die Erschöpfung des Rechtswegs deshalb entbehrlich sein könnte, kommt es vorliegend nicht an. § 45 Abs. 2 VerfGGBbg setzt die unmittelbare Betroffenheit durch die angegriffene Maßnahme voraus und verlangt im Grundsatz, dass ein hiergegen zulässiger Rechtsweg vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde erschöpft wird (Satz 1). Nur hierauf bezieht sich die Ausnahmeregelung des Satzes 2, die unter bestimmten (engen) Voraussetzungen einen Verzicht auf die Rechtswegerschöpfung zulässt; vom Erfordernis der unmittelbaren Grundrechtsbetroffenheit kann sie demgegenüber von vornherein nicht suspendieren7.

Unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde ferner, soweit sie sich darüber hinaus gegen die Verpflichtung richtet, beim Einsatz in geschlossenen Einheiten eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung zu tragen.

Auch insoweit fehlt es bereits an der unmittelbaren Betroffenheit des Beschwerdeführers. Hinsichtlich des Einsatzes in geschlossenen Einheiten beschränkt sich § 9 Abs. 2 BbgPolG ebenfalls darauf, die Kennzeichnungspflicht im Grundsatz festzulegen. Die konkrete Ausgestaltung dieser Verpflichtung bleibt nach Abs. 4 einer Verwaltungsvorschrift überlassen, die u. a. „Inhalt“ und „Umfang“ der Kennzeichnungspflicht regelt. So ergibt sich etwa erst aus Nr. 4.1 der VV Kennzeichnungspflicht, dass beim Einsatz in geschlossenen Einheiten eine fünfstellige Ziffernkombination auf den Einsatzanzügen zu tragen ist. Soweit danach § 9 Abs. 2 BbgPolG überhaupt einen materiell-rechtlichen Regelungsgehalt hat, handelt es sich jedenfalls um eine vollziehungsbedürftige Norm, die einen vom Willen der Verwaltung getragenen Vollziehungsakt voraussetzt. Dabei räumt das Gesetz der Verwaltung auch hinsichtlich der Verpflichtung zum Tragen einer „zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeigneten Kennzeichnung“ einen Entscheidungsspielraum ein. Zwar sieht § 9 Abs. 3 BbgPolG nur Ausnahmen von der Pflicht zur namentlichen Kennzeichnung vor. Die Ermächtigung zum Erlass der Verwaltungsvorschrift nach § 9 Abs. 4 BbgPolG erstreckt sich aber ausdrücklich auch auf die Regelung von Ausnahmen von „diesen Verpflichtungen“, womit alle in den Absätzen 1 bis 3 des § 9 BbgPolG festgelegten Legitimations- und Kennzeichnungspflichten gemeint sein müssen. Damit wird in den Rechtskreis des in einer geschlossenen Einheit eingesetzten Polizeivollzugsbediensteten erst dadurch eingegriffen, dass ihm gegenüber die – durch die Verwaltungsvorschrift nach Absatz 4 konkretisierte – Kennzeichnungspflicht angeordnet und damit zugleich festgestellt wird, dass in seinem Fall keine Ausnahmeregelung greift. Nicht schon das Gesetz selbst, sondern frühestens dieser individuelle Vollzugsakt begründet für den Bediensteten die Verpflichtung, der Kennzeichnungspflicht nachzukommen.

Im Übrigen steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde der Grundsatz der Subsidiarität entgegen. Danach kann sich die Unzulässigkeit einer gegen eine Rechtsnorm gerichteten Verfassungsbeschwerde daraus ergeben, dass der Beschwerdeführer, obwohl gegen die Norm selbst kein fachgerichtlicher Rechtsschutz eröffnet ist, in zumutbarer Weise einen wirkungsvollen Rechtsschutz zunächst durch Anrufung der Fachgerichte erlangen kann8. Es gehört zu den Aufgaben eines jeden Gerichts, im Rahmen seiner Zuständigkeit bei Verfassungsverletzungen Rechtsschutz zu gewähren. Deshalb entspricht es dem Grundsatz der Subsidiarität, dass zunächst die zuständigen Fachgerichte eine Klärung darüber herbeiführen, ob und in welchem Umfang der Beschwerdeführer durch die beanstandete Regelung in seinen Rechten betroffen und ob sie mit der Verfassung vereinbar ist9. Dadurch wird zudem sichergestellt, dass dem Verfassungsgericht nicht nur eine abstrakte Rechtsfrage und der Sachvortrag des Beschwerdeführers unterbreitet werden, sondern es die verfassungsgerichtliche Prüfung – und zwar auch im Falle einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 Grundgesetz – auf umfassend geklärte Tatsachen und die Beurteilung der Rechtslage durch die zuständigen Fachgerichte stützen kann10. Diese Gesichtspunkte fallen vor allem dann ins Gewicht, wenn das angegriffene Gesetz der Verwaltung oder den Gerichten einen Auslegungs- oder Entscheidungsspielraum lässt oder die Beurteilung der mit der Verfassungsbeschwerde erhobenen Rügen die Prüfung tatsächlicher oder einfachrechtlicher Fragen voraussetzt11.

Nach diesen Maßstäben muss der Beschwerdeführer sein Rechtsschutzziel auch hinsichtlich der Verpflichtung zum Tragen einer Ziffernkombination zunächst auf dem von ihm bereits beschrittenen Verwaltungsrechtsweg verfolgen. Die Verweisung auf den fachgerichtlichen Rechtsweg erscheint vorliegend in besonderer Weise geboten, da zu erwarten ist, dass die aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren deutlichere Konturen gewinnen. Dies gilt insbesondere für das Ausmaß und die Wirkungen eines etwaigen Eingriffs in die Grundrechte des Beschwerdeführers. So werden die Verwaltungsgerichte voraussichtlich die Frage beantworten, ob – wie vom Beschwerdeführer behauptet – tatsächlich eine realistische Gefahr dafür besteht, dass Polizeivollzugsbedienstete anhand der von ihnen getragenen Ziffernkombination durch Dritte namentlich identifiziert werden können. Dabei kann im fachgerichtlichen Verfahren auch geklärt werden, ob die Regelungen der VV Kennzeichnungspflicht zur Vergabe und Verwaltung der Ziffern-Kennzeichnungen (Nr. 4.6) geeignet sind, mögliche Gefährdungen von Polizeivollzugsbediensteten mit hinreichender Sicherheit auszuschließen.

Die Voraussetzungen für eine Vorabentscheidung in entsprechender Anwendung des § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGGBbg liegen nicht vor. Dem Beschwerdeführer entsteht kein schwerer und unabwendbarer Nachteil, wenn er zunächst auf den Rechtsweg verwiesen wird (§ 45 Abs. 2 Satz 2 Alt. 2 VerfGGBbg). Dazu müsste eine Grundrechtsverletzung im Raum stehen, die auch nur zeitweise hinzunehmen ganz und gar unerträglich wäre12. Hierfür ist weder etwas vorgetragen noch sonst ersichtlich. Auch die vom Beschwerdeführer geltend gemachte allgemeine Bedeutung der Verfassungsbeschwerde (§ 45 Abs. 2 Satz 2 Alt. 1 VerfGGBbg) erscheint zweifelhaft. Dass die Verfassungsbeschwerde der Klärung einer Vielzahl von in tatsächlicher und einfachrechtlicher Hinsicht gleichgelagerten Fällen dient13 hat der Beschwerdeführer nicht näher dargelegt. Der von ihm angeführte Umstand, dass etwa 500 Polizeivollzugsbedienstete in geschlossenen Einheiten eingesetzt werden, rechtfertigt für sich allein noch nicht die Annahme einer allgemeinen Bedeutung der Verfassungsbeschwerde, zumal nach dem unwidersprochenen Vortrag der Landesregierung allein der Beschwerdeführer Klage gegen das Tragen der Ziffernkombination erhoben hat.

Diese Frage kann indes dahinstehen. Angesichts der Ausgestaltung des § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGGBbg als Kann-Vorschrift führt auch die Annahme einer allgemeinen Bedeutung der Sache nicht zwangsläufig zu einer Vorabentscheidung. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts muss eine Sofortentscheidung vielmehr selbst bei allgemeiner Bedeutung der Angelegenheit die Ausnahme bleiben. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGGBbg („im Ausnahmefall“). Damit ist § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGGBbg noch deutlich strenger als die Regelung des § 90 Abs. 2 Satz 2 Bundesverfassungsgerichtsgesetz, die eine solche weitere Einschränkung gerade nicht enthält14. Die „allgemeine Bedeutung“ kann deshalb nur ein Aspekt unter mehreren sein, die im Rahmen einer Abwägung für und wider eine sofortige Sachentscheidung zu berücksichtigen sind15. Demnach dürfte eine Vorabentscheidung nach § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGGBbg von vornherein nicht in Betracht kommen, wenn – wie hier – eine vorherige fachgerichtliche Klärung in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht geboten erscheint. Jedenfalls sind besondere Umstände, die im Rahmen einer Abwägung den Vorteil einer dem Subsidiaritätsgrundsatz entsprechenden Vorbefassung der Fachgerichte überwiegen könnten, im vorliegenden Fall nicht erkennbar.

Verfassungsgericht des Landes Brandenburg – Beschlüsse vom 20. Juni 2014 – VfGBbg 50/13 und VfGBbg 51/13

  1. vgl. BVerfGE 1, 97, 101; 72, 39, 43; 102, 197, 206[]
  2. vgl. BVerfGE 90, 128, 136[]
  3. vgl. etwa BVerfGE 1, 97, 102 f; 59, 1, 17 f; 72, 39, 43; 90, 128, 136; 97, 157, 164[]
  4. vgl. BVerfGE 3, 1, 2; 17, 381, 386; 72, 39, 43[]
  5. vgl. BVerfGE 45, 400, 413; 57, 70, 90[]
  6. vgl. BVerfGE 100, 313, 354; 109, 279, 306 f; 115, 118, 137[]
  7. vgl. BVerfGE 2, 292, 295; BVerfGK 12, 383, 392[]
  8. vgl. Beschluss vom 21.12 2006 – VfGBbg 20/06, www.verfassungs-gericht.brandenburg.de ; zum Bundesrecht vgl. etwa BVerfGE 71, 305, 336; 74, 69, 74[]
  9. vgl. Beschluss vom 21.12 2006, a. a. O.; ferner BVerfGE 72, 39, 43 f; 74, 69, 74 f; Sperlich, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG Kommentar, 2. Auflage, § 90 Rn. 133[]
  10. vgl. Beschluss vom 21.12 2006, a. a. O.[]
  11. vgl. BVerfGE 74, 69, 75; 86, 382, 386 ff[]
  12. vgl. etwa LVerfGE 17, 146, 151 f[]
  13. vgl. zu dieser Voraussetzung VerfG Brandenburg, Beschluss vom 21.11.1996 – VfGBbg 26/96, LVerfGE 5, 94, 106[]
  14. vgl. hierzu Beschluss vom 16.11.2000 – VfGBbg 49/00, LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 11, 198, 203 f[]
  15. vgl. etwa Beschlüsse vom 21.11.1996 – VfGBbg 17/96, 18/96, 19/96, LVerfGE 5, 112, 120; und vom 21.12 2006, a. a. O.[]