Kenn­zeich­nungs­pflicht für bran­den­bur­gi­sche Poli­zis­ten

wei Poli­zei­be­am­te sind vor­erst mit dem Ver­such geschei­tert, die seit dem 1.01.2013 gel­ten­de gesetz­li­che Kenn­zeich­nungs­pflicht für Poli­zei­voll­zugs­be­diens­te­te zu Fall zu brin­gen. Das Ver­fas­sungs­ge­richt des Lan­des Bran­den­burg hat ihre Ver­fas­sungs­be­schwer­den mit Beschlüs­sen vom 20.06.2014 als unzu­läs­sig ver­wor­fen.

Kenn­zeich­nungs­pflicht für bran­den­bur­gi­sche Poli­zis­ten

Das Bran­den­bur­gi­sche Poli­zei­ge­setz ver­pflich­tet Poli­zei­voll­zugs­be­diens­te­te, bei Amts­hand­lun­gen an ihrer Dienst­klei­dung ein Namens­schild zu tra­gen. Nach Ansicht der Beschwer­de­füh­rer ver­stößt die­se Rege­lung gegen die Lan­des­ver­fas­sung, ins­be­son­de­re gegen das Grund­recht auf Daten­schutz. Sie haben des­halb bei ihrem Dienst­herrn eine Befrei­ung von der Kenn­zeich­nungs­pflicht bean­tragt und nach der Ableh­nung die­ser Anträ­ge Kla­ge beim Ver­wal­tungs­ge­richt erho­ben, über die noch nicht ent­schie­den ist. Par­al­lel hier­zu hat­ten sie sich im Wege der Ver­fas­sungs­be­schwer­de unmit­tel­bar gegen die gesetz­li­chen Bestim­mun­gen zur Kenn­zeich­nungs­pflicht gewandt.

Das Ver­fas­sungs­ge­richt stell­te nun­mehr die Unzu­läs­sig­keit die­ser Ver­fas­sungs­be­schwer­den fest. Denn das Poli­zei­ge­setz beschränkt sich dar­auf, die Kenn­zeich­nungs­pflicht im Grund­satz fest­zu­le­gen; im Übri­gen räumt es der Ver­wal­tung einen erheb­li­chen Ent­schei­dungs­spiel­raum ein und sieht aus­drück­lich auch Aus­nah­men von der Kenn­zeich­nungs­pflicht vor. Unter die­sen Umstän­den kann eine grund­recht­li­che Beschwer erst durch den Geset­zes­voll­zug ent­ste­hen, d. h. durch die dienst­li­che Anord­nung, ein Namens­schild zu tra­gen. Hier­ge­gen steht den Beschwer­de­füh­rern aber der Rechts­weg zu den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten offen, den sie auch schon beschrit­ten haben. Erst nach Abschluss der bereits lau­fen­den ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren kommt eine Anru­fung des Ver­fas­sungs­ge­richts in Betracht.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­den sind nach Ansicht des Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richts unzu­läs­sig. Die Zuläs­sig­keit einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen ein Gesetz setzt vor­aus, dass der Beschwer­de­füh­rer selbst, gegen­wär­tig und unmit­tel­bar durch die ange­grif­fe­ne Rechts­norm in sei­nen Grund­rech­ten betrof­fen ist1. Vor­lie­gend fehlt es jeden­falls an dem Erfor­der­nis der unmit­tel­ba­ren Betrof­fen­heit, mit dem sicher­ge­stellt wer­den soll, dass eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de erst erho­ben wer­den kann, wenn und soweit eine kon­kre­te Beschwer besteht2.

Eine unmit­tel­ba­re Betrof­fen­heit liegt vor, wenn bereits die ange­grif­fe­ne Vor­schrift, ohne eines wei­te­ren Voll­zugs­ak­tes zu bedür­fen, die Rechts­stel­lung des Beschwer­de­füh­rers ver­än­dert. Setzt das Gesetz dem­ge­gen­über rechts­not­wen­dig oder auch nur nach der tat­säch­li­chen Ver­wal­tungs­pra­xis einen beson­de­ren; vom Wil­len der voll­zie­hen­den Gewalt getra­ge­nen Voll­zie­hungs­akt vor­aus, so kann sich die Ver­fas­sungs­be­schwer­de grund­sätz­lich nur gegen die­sen Voll­zie­hungs­akt als dem unmit­tel­ba­ren Ein­griff in die Rech­te des Ein­zel­nen rich­ten3. Dies gilt nicht nur, aber in beson­de­rer Wei­se dann, wenn das Gesetz der Ver­wal­tung einen Ent­schei­dungs­spiel­raum zubil­ligt4.

Nach die­sen Maß­stä­ben ist die Beschwer­de­füh­re­rin durch die ver­fah­rens­ge­gen­ständ­li­chen Bestim­mun­gen nicht unmit­tel­bar betrof­fen. Hin­sicht­lich § 9 Abs. 3 und 4 Bbg­PolG liegt dies auf der Hand. Der Absatz 3 regelt allein Aus­nah­men von der Kenn­zeich­nungs­pflicht und kann des­halb kei­ne Beschwer begrün­den. Bei dem Absatz 4 han­delt es sich um eine Ermäch­ti­gungs­norm, die kei­ne eige­ne Rege­lung ent­hält. Der­ar­ti­ge Ermäch­ti­gungs­nor­men kön­nen – für sich allein betrach­tet – nicht unmit­tel­bar in die Rechts­sphä­re des Bür­gers ein­grei­fen, selbst wenn sie mit Rechts­feh­lern behaf­tet sein soll­ten5.

§ 9 Abs. 2 Bbg­PolG beschränkt sich dar­auf, die nament­li­che Kenn­zeich­nungs­pflicht – nur die­ser unter­liegt die Beschwer­de­füh­re­rin – im Grund­satz fest­zu­le­gen. Die kon­kre­te Aus­ge­stal­tung die­ser Ver­pflich­tung bleibt nach Abs. 4 einer Ver­wal­tungs­vor­schrift über­las­sen, die u. a. „Inhalt” und „Umfang” der Kenn­zeich­nungs­pflicht regelt. Soweit danach § 9 Abs. 2 Satz 1 Bbg­PolG über­haupt einen mate­ri­ell-recht­li­chen Rege­lungs­ge­halt hat, han­delt es sich jeden­falls um eine voll­zie­hungs­be­dürf­ti­ge Norm, die für die Beschwer­de­füh­re­rin kei­ne unmit­tel­bar ver­pflich­ten­de Wir­kung ent­fal­tet. Dies ergibt sich schon aus dem nicht uner­heb­li­chen Ent­schei­dungs­spiel­raum, den die ange­grif­fe­nen Bestim­mun­gen der Ver­wal­tung ein­räu­men. So sieht § 9 Abs. 3 Bbg­PolG Aus­nah­men von der Pflicht zur nament­li­chen Kenn­zeich­nung vor, soweit dadurch der Zweck der Maß­nah­me oder Amts­hand­lung oder über­wie­gen­de schutz­wür­di­ge Belan­ge des Poli­zei­voll­zugs­be­diens­te­ten beein­träch­tigt wer­den. Dar­über hin­aus erstreckt sich die Ermäch­ti­gung zum Erlass einer Ver­wal­tungs­vor­schrift nach § 9 Abs. 4 Bbg­PolG auch auf die Rege­lung von Aus­nah­men von der Kenn­zeich­nungs­pflicht. Damit wird in den Rechts­kreis des ein­zel­nen Poli­zei­voll­zugs­be­diens­te­ten erst dadurch ein­ge­grif­fen, dass ihm gegen­über die nament­li­che Kenn­zeich­nung ange­ord­net und damit zugleich – gege­be­nen­falls kon­klu­dent – fest­ge­stellt wird, dass in sei­nem Fall kei­ne Aus­nah­me­re­ge­lung greift. Nicht schon das Gesetz selbst, son­dern frü­hes­tens die­ser indi­vi­du­el­le Voll­zugs­akt begrün­det für den Bediens­te­ten die Ver­pflich­tung, der nament­li­chen Kenn­zeich­nungs­pflicht nach­zu­kom­men.

Tritt die grund­recht­li­che Beschwer – wie hier – erst durch den Voll­zug der ange­grif­fe­nen Norm ein, dann muss der Beschwer­de­füh­rer nach den oben genann­ten Grund­sät­zen zunächst den gegen den Voll­zugs­akt eröff­ne­ten Rechts­weg erschöp­fen, bevor er Ver­fas­sungs­be­schwer­de erhe­ben kann. Etwas ande­res wür­de nur dann gel­ten, wenn gegen den Voll­zugs­akt kein oder kein zumut­ba­rer Rechts­weg eröff­net wäre6. Dies ist hier ersicht­lich nicht der Fall. Die Beschwer­de­füh­re­rin kann sich im Ver­wal­tungs­rechts­weg gegen die ange­ord­ne­te nament­li­che Kenn­zeich­nung wen­den und hat die­sen Rechts­weg bereits beschrit­ten.

Auf die von der Beschwer­de­füh­re­rin auf­ge­wor­fe­ne Fra­ge, ob das Ver­fah­ren von all­ge­mei­ner Bedeu­tung i. S. d. § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGG­Bbg und die Erschöp­fung des Rechts­wegs des­halb ent­behr­lich sein könn­te, kommt es vor­lie­gend nicht an. § 45 Abs. 2 VerfGG­Bbg setzt die unmit­tel­ba­re Betrof­fen­heit durch die ange­grif­fe­ne Maß­nah­me vor­aus und ver­langt im Grund­satz, dass ein hier­ge­gen zuläs­si­ger Rechts­weg vor Erhe­bung der Ver­fas­sungs­be­schwer­de erschöpft wird (Satz 1). Nur hier­auf bezieht sich die Aus­nah­me­re­ge­lung des Sat­zes 2, die unter bestimm­ten (engen) Vor­aus­set­zun­gen einen Ver­zicht auf die Rechts­weg­er­schöp­fung zulässt; vom Erfor­der­nis der unmit­tel­ba­ren Grund­rechts­be­trof­fen­heit kann sie dem­ge­gen­über von vorn­her­ein nicht sus­pen­die­ren7.

Unzu­läs­sig ist die Ver­fas­sungs­be­schwer­de fer­ner, soweit sie sich dar­über hin­aus gegen die Ver­pflich­tung rich­tet, beim Ein­satz in geschlos­se­nen Ein­hei­ten eine zur nach­träg­li­chen Iden­ti­täts­fest­stel­lung geeig­ne­te Kenn­zeich­nung zu tra­gen.

Auch inso­weit fehlt es bereits an der unmit­tel­ba­ren Betrof­fen­heit des Beschwer­de­füh­rers. Hin­sicht­lich des Ein­sat­zes in geschlos­se­nen Ein­hei­ten beschränkt sich § 9 Abs. 2 Bbg­PolG eben­falls dar­auf, die Kenn­zeich­nungs­pflicht im Grund­satz fest­zu­le­gen. Die kon­kre­te Aus­ge­stal­tung die­ser Ver­pflich­tung bleibt nach Abs. 4 einer Ver­wal­tungs­vor­schrift über­las­sen, die u. a. „Inhalt” und „Umfang” der Kenn­zeich­nungs­pflicht regelt. So ergibt sich etwa erst aus Nr. 4.1 der VV Kenn­zeich­nungs­pflicht, dass beim Ein­satz in geschlos­se­nen Ein­hei­ten eine fünf­stel­li­ge Zif­fern­kom­bi­na­ti­on auf den Ein­satz­an­zü­gen zu tra­gen ist. Soweit danach § 9 Abs. 2 Bbg­PolG über­haupt einen mate­ri­ell-recht­li­chen Rege­lungs­ge­halt hat, han­delt es sich jeden­falls um eine voll­zie­hungs­be­dürf­ti­ge Norm, die einen vom Wil­len der Ver­wal­tung getra­ge­nen Voll­zie­hungs­akt vor­aus­setzt. Dabei räumt das Gesetz der Ver­wal­tung auch hin­sicht­lich der Ver­pflich­tung zum Tra­gen einer „zur nach­träg­li­chen Iden­ti­täts­fest­stel­lung geeig­ne­ten Kenn­zeich­nung” einen Ent­schei­dungs­spiel­raum ein. Zwar sieht § 9 Abs. 3 Bbg­PolG nur Aus­nah­men von der Pflicht zur nament­li­chen Kenn­zeich­nung vor. Die Ermäch­ti­gung zum Erlass der Ver­wal­tungs­vor­schrift nach § 9 Abs. 4 Bbg­PolG erstreckt sich aber aus­drück­lich auch auf die Rege­lung von Aus­nah­men von „die­sen Ver­pflich­tun­gen”, womit alle in den Absät­zen 1 bis 3 des § 9 Bbg­PolG fest­ge­leg­ten Legi­ti­ma­ti­ons- und Kenn­zeich­nungs­pflich­ten gemeint sein müs­sen. Damit wird in den Rechts­kreis des in einer geschlos­se­nen Ein­heit ein­ge­setz­ten Poli­zei­voll­zugs­be­diens­te­ten erst dadurch ein­ge­grif­fen, dass ihm gegen­über die – durch die Ver­wal­tungs­vor­schrift nach Absatz 4 kon­kre­ti­sier­te – Kenn­zeich­nungs­pflicht ange­ord­net und damit zugleich fest­ge­stellt wird, dass in sei­nem Fall kei­ne Aus­nah­me­re­ge­lung greift. Nicht schon das Gesetz selbst, son­dern frü­hes­tens die­ser indi­vi­du­el­le Voll­zugs­akt begrün­det für den Bediens­te­ten die Ver­pflich­tung, der Kenn­zeich­nungs­pflicht nach­zu­kom­men.

Im Übri­gen steht der Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de der Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät ent­ge­gen. Danach kann sich die Unzu­läs­sig­keit einer gegen eine Rechts­norm gerich­te­ten Ver­fas­sungs­be­schwer­de dar­aus erge­ben, dass der Beschwer­de­füh­rer, obwohl gegen die Norm selbst kein fach­ge­richt­li­cher Rechts­schutz eröff­net ist, in zumut­ba­rer Wei­se einen wir­kungs­vol­len Rechts­schutz zunächst durch Anru­fung der Fach­ge­rich­te erlan­gen kann8. Es gehört zu den Auf­ga­ben eines jeden Gerichts, im Rah­men sei­ner Zustän­dig­keit bei Ver­fas­sungs­ver­let­zun­gen Rechts­schutz zu gewäh­ren. Des­halb ent­spricht es dem Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät, dass zunächst die zustän­di­gen Fach­ge­rich­te eine Klä­rung dar­über her­bei­füh­ren, ob und in wel­chem Umfang der Beschwer­de­füh­rer durch die bean­stan­de­te Rege­lung in sei­nen Rech­ten betrof­fen und ob sie mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar ist9. Dadurch wird zudem sicher­ge­stellt, dass dem Ver­fas­sungs­ge­richt nicht nur eine abs­trak­te Rechts­fra­ge und der Sach­vor­trag des Beschwer­de­füh­rers unter­brei­tet wer­den, son­dern es die ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Prü­fung – und zwar auch im Fal­le einer Vor­la­ge nach Art. 100 Abs. 1 Grund­ge­setz – auf umfas­send geklär­te Tat­sa­chen und die Beur­tei­lung der Rechts­la­ge durch die zustän­di­gen Fach­ge­rich­te stüt­zen kann10. Die­se Gesichts­punk­te fal­len vor allem dann ins Gewicht, wenn das ange­grif­fe­ne Gesetz der Ver­wal­tung oder den Gerich­ten einen Aus­le­gungs- oder Ent­schei­dungs­spiel­raum lässt oder die Beur­tei­lung der mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de erho­be­nen Rügen die Prü­fung tat­säch­li­cher oder ein­fach­recht­li­cher Fra­gen vor­aus­setzt11.

Nach die­sen Maß­stä­ben muss der Beschwer­de­füh­rer sein Rechts­schutz­ziel auch hin­sicht­lich der Ver­pflich­tung zum Tra­gen einer Zif­fern­kom­bi­na­ti­on zunächst auf dem von ihm bereits beschrit­te­nen Ver­wal­tungs­rechts­weg ver­fol­gen. Die Ver­wei­sung auf den fach­ge­richt­li­chen Rechts­weg erscheint vor­lie­gend in beson­de­rer Wei­se gebo­ten, da zu erwar­ten ist, dass die auf­ge­wor­fe­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Fra­gen im ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren deut­li­che­re Kon­tu­ren gewin­nen. Dies gilt ins­be­son­de­re für das Aus­maß und die Wir­kun­gen eines etwai­gen Ein­griffs in die Grund­rech­te des Beschwer­de­füh­rers. So wer­den die Ver­wal­tungs­ge­rich­te vor­aus­sicht­lich die Fra­ge beant­wor­ten, ob – wie vom Beschwer­de­füh­rer behaup­tet – tat­säch­lich eine rea­lis­ti­sche Gefahr dafür besteht, dass Poli­zei­voll­zugs­be­diens­te­te anhand der von ihnen getra­ge­nen Zif­fern­kom­bi­na­ti­on durch Drit­te nament­lich iden­ti­fi­ziert wer­den kön­nen. Dabei kann im fach­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren auch geklärt wer­den, ob die Rege­lun­gen der VV Kenn­zeich­nungs­pflicht zur Ver­ga­be und Ver­wal­tung der Zif­fern-Kenn­zeich­nun­gen (Nr. 4.6) geeig­net sind, mög­li­che Gefähr­dun­gen von Poli­zei­voll­zugs­be­diens­te­ten mit hin­rei­chen­der Sicher­heit aus­zu­schlie­ßen.

Die Vor­aus­set­zun­gen für eine Vor­ab­ent­schei­dung in ent­spre­chen­der Anwen­dung des § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGG­Bbg lie­gen nicht vor. Dem Beschwer­de­füh­rer ent­steht kein schwe­rer und unab­wend­ba­rer Nach­teil, wenn er zunächst auf den Rechts­weg ver­wie­sen wird (§ 45 Abs. 2 Satz 2 Alt. 2 VerfGG­Bbg). Dazu müss­te eine Grund­rechts­ver­let­zung im Raum ste­hen, die auch nur zeit­wei­se hin­zu­neh­men ganz und gar uner­träg­lich wäre12. Hier­für ist weder etwas vor­ge­tra­gen noch sonst ersicht­lich. Auch die vom Beschwer­de­füh­rer gel­tend gemach­te all­ge­mei­ne Bedeu­tung der Ver­fas­sungs­be­schwer­de (§ 45 Abs. 2 Satz 2 Alt. 1 VerfGG­Bbg) erscheint zwei­fel­haft. Dass die Ver­fas­sungs­be­schwer­de der Klä­rung einer Viel­zahl von in tat­säch­li­cher und ein­fach­recht­li­cher Hin­sicht gleich­ge­la­ger­ten Fäl­len dient13 hat der Beschwer­de­füh­rer nicht näher dar­ge­legt. Der von ihm ange­führ­te Umstand, dass etwa 500 Poli­zei­voll­zugs­be­diens­te­te in geschlos­se­nen Ein­hei­ten ein­ge­setzt wer­den, recht­fer­tigt für sich allein noch nicht die Annah­me einer all­ge­mei­nen Bedeu­tung der Ver­fas­sungs­be­schwer­de, zumal nach dem unwi­der­spro­che­nen Vor­trag der Lan­des­re­gie­rung allein der Beschwer­de­füh­rer Kla­ge gegen das Tra­gen der Zif­fern­kom­bi­na­ti­on erho­ben hat.

Die­se Fra­ge kann indes dahin­ste­hen. Ange­sichts der Aus­ge­stal­tung des § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGG­Bbg als Kann-Vor­schrift führt auch die Annah­me einer all­ge­mei­nen Bedeu­tung der Sache nicht zwangs­läu­fig zu einer Vor­ab­ent­schei­dung. Nach der Recht­spre­chung des Ver­fas­sungs­ge­richts muss eine Sofort­ent­schei­dung viel­mehr selbst bei all­ge­mei­ner Bedeu­tung der Ange­le­gen­heit die Aus­nah­me blei­ben. Dies ergibt sich schon aus dem Wort­laut des § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGG­Bbg („im Aus­nah­me­fall”). Damit ist § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGG­Bbg noch deut­lich stren­ger als die Rege­lung des § 90 Abs. 2 Satz 2 Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts­ge­setz, die eine sol­che wei­te­re Ein­schrän­kung gera­de nicht ent­hält14. Die „all­ge­mei­ne Bedeu­tung” kann des­halb nur ein Aspekt unter meh­re­ren sein, die im Rah­men einer Abwä­gung für und wider eine sofor­ti­ge Sach­ent­schei­dung zu berück­sich­ti­gen sind15. Dem­nach dürf­te eine Vor­ab­ent­schei­dung nach § 45 Abs. 2 Satz 2 VerfGG­Bbg von vorn­her­ein nicht in Betracht kom­men, wenn – wie hier – eine vor­he­ri­ge fach­ge­richt­li­che Klä­rung in recht­li­cher oder tat­säch­li­cher Hin­sicht gebo­ten erscheint. Jeden­falls sind beson­de­re Umstän­de, die im Rah­men einer Abwä­gung den Vor­teil einer dem Sub­si­dia­ri­täts­grund­satz ent­spre­chen­den Vor­be­fas­sung der Fach­ge­rich­te über­wie­gen könn­ten, im vor­lie­gen­den Fall nicht erkenn­bar.

Ver­fas­sungs­ge­richt des Lan­des Bran­den­burg – Beschlüs­se vom 20. Juni 2014 – VfG­Bbg 50/​13 und VfG­Bbg 51/​13

  1. vgl. BVerfGE 1, 97, 101; 72, 39, 43; 102, 197, 206
  2. vgl. BVerfGE 90, 128, 136
  3. vgl. etwa BVerfGE 1, 97, 102 f; 59, 1, 17 f; 72, 39, 43; 90, 128, 136; 97, 157, 164
  4. vgl. BVerfGE 3, 1, 2; 17, 381, 386; 72, 39, 43
  5. vgl. BVerfGE 45, 400, 413; 57, 70, 90
  6. vgl. BVerfGE 100, 313, 354; 109, 279, 306 f; 115, 118, 137
  7. vgl. BVerfGE 2, 292, 295; BVerfGK 12, 383, 392
  8. vgl. Beschluss vom 21.12 2006 – VfG­Bbg 20/​06, www.verfassungs-gericht.brandenburg.de; zum Bun­des­recht vgl. etwa BVerfGE 71, 305, 336; 74, 69, 74
  9. vgl. Beschluss vom 21.12 2006, a. a. O.; fer­ner BVerfGE 72, 39, 43 f; 74, 69, 74 f; Sper­lich, in: Umbach/​Clemens/​Dollinger, BVerfGG Kom­men­tar, 2. Auf­la­ge, § 90 Rn. 133
  10. vgl. Beschluss vom 21.12 2006, a. a. O.
  11. vgl. BVerfGE 74, 69, 75; 86, 382, 386 ff
  12. vgl. etwa LVerfGE 17, 146, 151 f
  13. vgl. zu die­ser Vor­aus­set­zung VerfG Bran­den­burg, Beschluss vom 21.11.1996 – VfG­Bbg 26/​96, LVerfGE 5, 94, 106
  14. vgl. hier­zu Beschluss vom 16.11.2000 – VfG­Bbg 49/​00, LVerfGE Sup­pl. Bbg. zu Bd. 11, 198, 203 f
  15. vgl. etwa Beschlüs­se vom 21.11.1996 – VfG­Bbg 17/​96, 18/​96, 19/​96, LVerfGE 5, 112, 120; und vom 21.12 2006, a. a. O.