Leis­tungs­grund­sät­ze für Beför­de­rungs­dienst­pos­ten

Stellt der Dienst­herr Grund­sät­ze auf, die ein Beam­ter neben den Lauf­bahn­vor­aus­set­zun­gen erfül­len muss, um beför­dert wer­den zu kön­nen, müs­sen die­se den Anfor­de­run­gen des Art. 33 Abs. 2 GG genü­gen, damit sie Grund­la­ge einer Beför­de­rungs­ent­schei­dung sein kön­nen.

Leis­tungs­grund­sät­ze für Beför­de­rungs­dienst­pos­ten

Der Ent­schei­dung über die Ver­ga­be eines höher­wer­ti­gen Dienst­pos­tens dür­fen nur leis­tungs­be­zo­ge­ne Gesichts­punk­te zugrun­de gelegt wer­den, die dar­über Auf­schluss geben, in wel­chem Maße die Bewer­ber den Anfor­de­run­gen ihres Amtes genü­gen und sich in einem höhe­ren Amt vor­aus­sicht­lich bewäh­ren wer­den. Dies bedeu­tet, dass jeder Bewer­ber einen Anspruch dar­auf hat, dass sei­ne Bewer­bung nur aus Grün­den zurück­ge­wie­sen wird, die durch den Leis­tungs­grund­satz gedeckt sind (Bewer­bungs­ver­fah­rens­an­spruch). Der Anspruch ist erfüllt, wenn der Dienst­herr die Bewer­bung ablehnt, weil er im Ein­klang mit Art. 33 Abs. 2 GG einen ande­ren Bewer­ber für bes­ser geeig­net hält. Nur in den sel­te­nen Aus­nah­me­fäl­len, in denen ein Bewer­ber ein­deu­tig am bes­ten geeig­net ist, hat die­ser einen Anspruch auf Erfolg im Aus­wahl­ver­fah­ren 1. Ansons­ten folgt aus einer Ver­let­zung des Bewer­bungs­ver­fah­rens­an­spruchs ein Anspruch auf erneu­te Ent­schei­dung über die Beset­zung.

Den von Art. 33 Abs. 2 GG gefor­der­ten Leis­tungs­be­zug wei­sen die­je­ni­gen Merk­ma­le auf, die dar­über Auf­schluss geben kön­nen, in wel­chem Maß der Bewer­ber den Anfor­de­run­gen des ange­streb­ten Dienst­pos­tens vor­aus­sicht­lich gewach­sen ist. Der Leis­tungs­ver­gleich muss anhand aus­sa­ge­kräf­ti­ger, d.h. aktu­el­ler, hin­rei­chend dif­fe­ren­zier­ter und auf glei­chen Bewer­tungs­maß­stä­ben beru­hen­der dienst­li­cher Beur­tei­lun­gen vor­ge­nom­men wer­den. Maß­ge­bend ist in ers­ter Linie das abschlie­ßen­de Gesamt­ur­teil (Gesamt­no­te), das durch eine Wür­di­gung, Gewich­tung und Abwä­gung der ein­zel­nen leis­tungs­be­zo­ge­nen Gesichts­punk­te zu bil­den ist 2. Die aus­schlag­ge­ben­de Bedeu­tung des Gesamt­ur­teils ist Aus­druck des Lauf­bahn­prin­zips. Danach wird ein Beam­ter auf­grund sei­ner Befä­hi­gung für eine bestimm­te Lauf­bahn regel­mä­ßig als geeig­net ange­se­hen, jeden­falls die­je­ni­gen Dienst­pos­ten aus­zu­fül­len, die sei­nem Sta­tus­amt ent­spre­chen oder dem nächst­hö­he­ren Sta­tus­amt zuge­ord­net sind. Es kann grund­sätz­lich erwar­tet wer­den, dass der Beam­te imstan­de ist, sich in die Auf­ga­ben die­ser Dienst­pos­ten ein­zu­ar­bei­ten (vgl. §§ 7 bis 9 BLV 3).

Ergibt der Ver­gleich der Gesamt­ur­tei­le, dass meh­re­re Bewer­ber als im Wesent­li­chen gleich geeig­net ein­zu­stu­fen sind, kann der Dienst­herr auf ein­zel­ne Gesichts­punk­te abstel­len, wobei er deren beson­de­re Bedeu­tung begrün­den muss. So kann er der dienst­li­chen Erfah­rung, der Ver­wen­dungs­brei­te oder der Leis­tungs­ent­wick­lung, wie sie sich aus dem Ver­gleich der aktu­el­len mit frü­he­ren Beur­tei­lun­gen ergibt, beson­de­re Bedeu­tung bei­mes­sen. Die Ent­schei­dung des Dienst­herrn, wel­ches Gewicht er den ein­zel­nen Gesichts­punk­ten für das abschlie­ßen­de Gesamt­ur­teil und für die Aus­wahl zwi­schen im Wesent­li­chen gleich geeig­ne­ten Bewer­bern bei­misst, unter­liegt nur einer ein­ge­schränk­ten gericht­li­chen Nach­prü­fung. Jedoch muss er die dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen her­an­zie­hen, um fest­zu­stel­len, ob und inwie­weit die ein­zel­nen Bewer­ber mit glei­chem Gesamt­ur­teil die­se Anfor­de­run­gen erfül­len. Wei­te­re Erkennt­nis­quel­len kön­nen nur ergän­zend her­an­ge­zo­gen wer­den 4.

Durch ein Anfor­de­rungs­pro­fil für einen Dienst­pos­ten legt der Dienst­herr die Kri­te­ri­en für die Aus­wahl der Bewer­ber im Vor­aus fest. Die Funk­ti­ons­be­schrei­bung des Dienst­pos­tens bestimmt objek­tiv die Kri­te­ri­en, die der Inha­ber erfül­len muss. An ihnen wer­den, und zwar wie­der­um vor­ran­gig anhand der Aus­sa­gen in den dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen, die Eigen­schaf­ten und Fähig­kei­ten der Bewer­ber gemes­sen, um eine opti­ma­le Beset­zung des Dienst­pos­tens zu gewähr­leis­ten. Sons­ti­ge aus­sa­ge­kräf­ti­ge Umstän­de dür­fen ergän­zend ein­be­zo­gen und gewür­digt wer­den, wenn sie in den dienst­li­chen Beur­tei­lun­gen nicht voll­stän­dig berück­sich­tigt sind. Je mehr das abschlie­ßen­de Gesamt­ur­teil eines Bewer­bers abfällt, des­to grö­ßer muss sein Vor­sprung bei den spe­zi­fi­schen dienst­pos­ten­be­zo­ge­nen Leis­tungs­kri­te­ri­en sein, damit er aus­ge­wählt wer­den kann. Ob der Dienst­herr die­se Aus­wahl­kri­te­ri­en beach­tet hat, unter­liegt in vol­lem Umfan­ge gericht­li­cher Kon­trol­le. Es bleibt aber sei­ner Ent­schei­dung über­las­sen, wel­chen der zur Eig­nung, Befä­hi­gung und fach­li­chen Leis­tung zu rech­nen­den Umstän­de er das grö­ße­re Gewicht bei­misst 5.

Grund­sätz­lich kann bei der Stel­len­be­set­zung nur ein Bewer­ber zum Zuge kom­men, der alle Kri­te­ri­en des Anfor­de­rungs­pro­fils erfüllt. Das Anfor­de­rungs­pro­fil ent­fal­tet Bin­dungs­wir­kung für die Gewich­tung der Leis­tungs­merk­ma­le bei der Bewer­ber­aus­wahl. Art und Aus­maß der Bin­dungs­wir­kung eines kon­kre­ten Anfor­de­rungs­pro­fils hän­gen von dem Inhalt ab, den ihm der Dienst­herr im Ein­zel­fall gibt. Die­ser Inhalt ist durch Aus­le­gung zu bestim­men 6. Danach kann der Dienst­herr einem Bewer­ber, der nicht das bes­te Gesamt­ur­teil des Bewer­ber­fel­des auf­weist, im Hin­blick auf das Anfor­de­rungs­pro­fil dann den Vor­rang ein­räu­men, wenn er spe­zi­fi­sche Anfor­de­run­gen des Dienst­pos­tens vor­aus­sicht­lich am bes­ten erfüllt.

Im hier vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Rechts­streit wur­de die Aus­wahl­ent­schei­dung gegen den Antrag­stel­ler damit begrün­det, dass ihm die nach den Ver­wen­dungs- und För­der­grund­sät­zen erfor­der­li­che Bewäh­rung in min­des­tens zwei Sach­ge­biets­lei­tun­gen fehl­te.

Die Ver­wen­dungs- und För­der­grund­sät­ze der Antrags­geg­ne­rin vom Okto­ber 2007 sind ein Mit­tel der Per­so­nal­ent­wick­lung und pla­nung (vgl. § 46 BLV). Sie ver­ste­hen sich nach ihrem ein­lei­ten­den Text als Ori­en­tie­rungs­hil­fe für die eige­ne Kar­rie­re­pla­nung der Bediens­te­ten. Sie die­nen der Füh­rungs­kräf­te­ent­wick­lung (vgl. § 46 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BLV) und set­zen auf einen die Fähig­kei­ten und Kennt­nis­se erwei­tern­den regel­mä­ßi­gen Wech­sel der Ver­wen­dung (vgl. § 46 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 BLV). Sol­che Grund­sät­ze sind recht­lich nicht zu bean­stan­den, son­dern nach den Vor­schrif­ten der Bun­des­lauf­bahn­ord­nung sogar erfor­der­lich. Sie sor­gen für ein trans­pa­ren­tes Beför­de­rungs­sys­tem, indem sie den Bediens­te­ten im Vor­aus die Vor­aus­set­zun­gen und damit auch die eige­nen Mög­lich­kei­ten auf­zei­gen, unter denen beruf­li­ches Fort­kom­men gelin­gen kann. Sie genü­gen dann den Anfor­de­run­gen des Art. 33 Abs. 2 GG und kön­nen zur Grund­la­ge einer Beför­de­rungs­ent­schei­dung gemacht wer­den, wenn die dort genann­ten Vor­aus­set­zun­gen zum einen grund­sätz­lich von jedem ent­spre­chend qua­li­fi­zier­ten Bediens­te­ten erfüllt wer­den kön­nen, indem die für ein Fort­kom­men erfor­der­li­chen Stel­len (Ver­wen­dun­gen) regel­mä­ßig durch – haus­in­ter­ne – Aus­schrei­bun­gen ver­ge­ben wer­den 7. Des Wei­te­ren müs­sen die erfor­der­li­chen Ver­wen­dun­gen in einem Zusam­men­hang mit der Beför­de­rungs­stel­le ste­hen, indem sie ent­we­der den Bediens­te­ten bes­ser befä­hi­gen, das nächst­hö­he­re Sta­tus­amt aus­zu­fül­len, oder aber geeig­net sind, eine zuver­läs­si­ge­re Beur­tei­lung des Leis­tungs­ver­mö­gens und eine bes­ser fun­dier­te Pro­gno­se über die vor­aus­sicht­li­che Bewäh­rung in einem höhe­ren Amt zu gewähr­leis­ten. Ver­lan­gen sol­che Grund­sät­ze eine War­te­zeit (Steh­zeit), darf die­se nicht zu lang bemes­sen sein. Eine War­te­zeit steht nur dann im Ein­klang mit Art. 33 Abs. 2 GG, wenn sie der sach­ge­rech­ten Anwen­dung des Leis­tungs­grund­sat­zes zu die­nen bestimmt ist. Hier­zu muss sie geeig­net und erfor­der­lich sein, um eine zuver­läs­si­ge Beur­tei­lung des Leis­tungs­ver­mö­gens und eine fun­dier­te Pro­gno­se über die vor­aus­sicht­li­che Bewäh­rung in einem höhe­ren Amt zu ermög­li­chen. Die­ser Zweck als „Bewäh­rungs­zeit“ setzt dem Umfang von War­te­zei­ten Gren­zen. Sie dür­fen nicht län­ger bemes­sen sein, als es typi­scher­wei­se erfor­der­lich ist, um die tat­säch­li­chen Grund­la­gen für eine Beur­tei­lung und Pro­gno­se zu schaf­fen. Danach hängt die Dau­er von War­te­zei­ten ent­schei­dend vom Inhalt der Ämter der jewei­li­gen Lauf­bahn ab. Der für eine Regel­be­ur­tei­lung vor­ge­se­he­ne Zeit­raum wird in aller Regel die Ober­gren­ze dar­stel­len 8.

Die von den Ver­wen­dungs- und För­der­grund­sät­zen der Antrags­geg­ne­rin für eine Refe­rats­lei­ter­stel­le nach A 16 in Zif­fer IV.02. gefor­der­ten min­des­tens zwei Ver­wen­dun­gen als Sach­ge­biets­lei­ter (A 15) ste­hen mit den dar­ge­stell­ten Anfor­de­run­gen aus dem Leis­tungs­grund­satz des Art. 33 Abs. 2 GG im Ein­klang. Die Antrags­geg­ne­rin schreibt sol­che Stel­len regel­mä­ßig aus, so dass sie jedem Bediens­te­ten zugäng­lich sind. Die Bewäh­rung in zwei Sach­ge­biets­lei­tun­gen bie­tet einer­seits eine bes­se­re Grund­la­ge für eine Tätig­keit als Refe­rats­lei­ter, die meh­re­re Sach­ge­bie­te umfasst. Dane­ben gibt sie dem Dienst­herrn außer­dem eine siche­re Beur­tei­lungs­grund­la­ge für eine sol­che Tätig­keit. Pro­ble­ma­tisch sind aller­dings die in die­sen Grund­sät­zen vor­aus­ge­setz­ten Steh­zei­ten von jeweils drei bis fünf, also ins­ge­samt bis zu zehn Jah­ren. Inso­weit heißt es aller­dings in der Vor­be­mer­kung unter Fuß­no­te 8, dass, soweit län­ge­re Ver­wen­dungs­zei­ten nach­weis­lich dienst­lich bedingt sind, sicher­zu­stel­len sei, dass hier­aus kei­ne Nach­tei­le erwach­sen dür­fen. An ande­rer Stel­le wird sowohl in der Vor­be­mer­kung als auch unter Zif­fer IV.02. dar­auf hin­ge­wie­sen, dass von ihnen bei über­durch­schnitt­li­chen Leis­tun­gen aus­nahms­wei­se abge­wi­chen wer­den dür­fe. Wenn zwei Ver­wen­dun­gen als Sach­ge­biets­lei­ter für die Beför­de­rung nach A 16 in der Lauf­bahn des höhe­ren Diens­tes gefor­dert wer­den kön­nen und als sach­ge­recht im Sin­ne des Leis­tungs­grund­sat­zes anzu­se­hen sind, muss aber für jede Ver­wen­dung wie­der­um der Regel­be­ur­tei­lungs­zeit­raum (drei Jah­re) genü­gen, so dass eine War­te­zeit ins­ge­samt nicht sechs Jah­re über­schrei­ten darf. Dies bedeu­tet, dass bei gefor­der­ter regel­mä­ßi­ger Steh­zeit von fünf Jah­ren in der ers­ten Ver­wen­dung, bei der zwei­ten Ver­wen­dung nach bereits einem Jahr die Beför­de­rungs­vor­aus­set­zun­gen nach A 16 dem Grun­de nach erreicht sind. Dass Bediens­te­te – so wie der Bei­gela­de­ne – zwei Ver­wen­dun­gen zur glei­chen Zeit absol­vie­ren, wird die Aus­nah­me sein und kann bei der Anwen­dung der Grund­sät­ze nicht zugrun­de gelegt wer­den.

Hier­von aus­ge­hend durf­te das Anfor­de­rungs­pro­fil grund­sätz­lich mehr als eine Ver­wen­dung als Sach­ge­biets­lei­ter for­dern. Es hät­te aber genügt, wenn der Antrag­stel­ler eine zwei­te Ver­wen­dung von min­des­tens einem Jahr auf­wei­sen könn­te. Dies ist indes nicht der Fall und kann von der Antrags­geg­ne­rin auch zu sei­nem Nach­teil gewer­tet wer­den. Die Antrags­geg­ne­rin muss­te sich ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Antrag­stel­lers nicht dar­um bemü­hen, dass die­ser eine zwei­te Ver­wen­dung erhielt, son­dern es oblag ihm, sich auf ent­spre­chen­de Stel­len zu bewer­ben. Zudem war die Antrags­geg­ne­rin bereits im Mai 2006 sogar mit einem ent­spre­chen­den Vor­schlag an den Antrag­stel­ler her­an­ge­tre­ten. Als ihre Bemü­hun­gen um eine wei­te­re Ver­wen­dung zunächst erfolg­los blie­ben (so ihre Mit­tei­lung an den Antrag­stel­ler im Febru­ar 2007), hät­te er von sich aus tätig wer­den müs­sen. Dies gilt spä­tes­tens ab dem Zeit­punkt, zu dem ihm die Ver­wen­dungs- und För­der­grund­sät­ze bekannt gege­ben waren.

Dass der Antrag­stel­ler ab Ver­öf­fent­li­chung der Grund­sät­ze im Jah­re 2007 fak­tisch nicht in der Lage gewe­sen sein soll, eine wei­te­re Ver­wen­dung zu erhal­ten, ist nicht nach­voll­zieh­bar. Die Pro­jekt­lei­tung hin­der­te ihn nicht, sich um eine ande­re Sach­ge­biets­lei­tung zu bemü­hen, denn wäh­rend der Pro­jekt­lei­tung in 2008 war er wei­ter­hin Sach­ge­biets­lei­ter. Außer­dem trägt er selbst in sei­nem Schrift­satz vom 29.09.2011 vor, dass er „erst“ im Jahr 2009 über­haupt Füh­rungs­ver­ant­wor­tung auf einem ande­ren A 15Dienstposten als sei­nem bis­he­ri­gen hät­te über­neh­men kön­nen. Dies wäre aus­rei­chend gewe­sen.

Es ist uner­heb­lich, ob die Ver­wen­dungs- und För­der­grund­sät­ze in jedem Ein­zel­fall von der Antrags­geg­ne­rin beach­tet wer­den, was der Antrag­stel­ler bestrei­tet. Ein Bewer­ber kann nur umge­kehrt bean­spru­chen, dass bei der Ent­schei­dung über sei­ne Bewer­bung nicht zu sei­nem Nach­teil grund­los von prak­ti­zier­ten ermes­sens­bin­den­den Richt­li­ni­en abge­wi­chen wird 9. Die Ver­wen­dungs- und För­der­grund­sät­ze sehen zudem Aus­nah­men vor, um dem Vor­rang des Leis­tungs­grund­sat­zes Gel­tung zu ver­schaf­fen. Sie ver­ste­hen sich auch nicht in dem Sin­ne, dass eine zwei­te Ver­wen­dung auto­ma­tisch zur Beför­de­rung führt, son­dern die­se müs­sen mit einer aktu­el­len über­durch­schnitt­li­chen Beur­tei­lung ein­her­ge­hen. Mit Blick hier­auf konn­ten nicht der Antrag­stel­ler, wohl aber der Bei­gela­de­ne und ein wei­te­rer Bewer­ber eine zwei­te Ver­wen­dung als Sach­ge­biets­lei­ter nach­wei­sen, nur der Bei­gela­de­ne aber mit einer über­durch­schnitt­li­chen, im Ver­gleich zum Antrag­stel­ler ins­ge­samt im Wesent­li­chen glei­chen Beur­tei­lung, die bei ihm im Bereich Füh­rung sogar einen gering­fü­gi­gen Beur­tei­lungs­vor­sprung vor dem Antrag­stel­ler auf­wies.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 25. Okto­ber 2011 – 2 VR 4.11

  1. BVerwG, Urteil vom 04.11.2010 a.a.O. Rn. 22[]
  2. stRspr; vgl. zuletzt BVerwG, Urtei­le vom 04.11.2010 a.a.O. Rn. 46 und vom 30.06.2011 a.a.O. Rn. 16[]
  3. BVerwG, Beschluss vom 27.09.2011 – 2 VR 3.11 – Rn. 23 []
  4. stRspr; vgl. nur BVerwG, Urtei­le vom 04.11.2010 a.a.O. Rn. 45 f. und vom 30.06.2011 a.a.O. Rn. 16 f.[]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.08.2001 – 2 A 3.00, BVerw­GE 115, 58, 60 f. = Buch­holz 232 § 8 BBG Nr. 54 S. 3; und Beschluss vom 27.09.2011 a.a.O. Rn. 25[]
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.08.2001 a.a.O., Beschluss vom 11.08.2005 – 2 B 6.05[]
  7. eben­so: OVG Baut­zen, Beschluss vom 20.07.2011 – OVG 2 B 33/​11[]
  8. so für die Lauf­bahn des mitt­le­ren Diens­tes: BVerwG, Urteil vom 28.10.2004 – 2 C 23.03, BVerw­GE 122, 147, 151 f. = Buch­holz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 30 S. 18[]
  9. stRspr BVerwG; vgl. u.a. Urtei­le vom 26.06.1986 – 2 C 41.84, Buch­holz 237.4 § 8 Nr. 1 S. 3 und vom 26.11.1987 – 2 C 41.87, Buch­holz 310 § 142 Nr. 10[]