Lis­ten­über­grei­fen­des Nach­rü­cken von Er­satz­mit­glie­dern in den Per­so­nal­rat

Ein lis­ten­über­grei­fen­des Nach­rü­cken von Er­satz­mit­glie­dern in den Per­so­nal­rat fin­det nicht statt; dies gilt auch dann, wenn die Er­schöp­fung des be­tref­fen­den Wahl­vor­schla­ges dar­auf zu­rück­zu­füh­ren ist, dass der Wahl­vor­schlag den – nicht zwin­gen­den – An­for­de­run­gen des § 8 Abs. 1 BPers­V­WO an die Zahl der Be­wer­ber nicht ent­spro­chen hat.

Lis­ten­über­grei­fen­des Nach­rü­cken von Er­satz­mit­glie­dern in den Per­so­nal­rat

§ 31 Abs. 1 BPersVG sieht vor, dass in den Fällen, in denen ein Personalratsmitglied aus dem Personalrat ausscheidet oder zeitweilig verhindert ist, ein Ersatzmitglied eintritt. Daran knüpft die hier maßgebliche Regelung in § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG an. Danach werden die Ersatzmitglieder der Reihe nach aus den nicht gewählten Beschäftigten denjenigen Vorschlagslisten entnommen, denen die zu ersetzenden Mitglieder angehören.

§ 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG ist eine erschöpfende, weder ergänzungsfähige noch ergänzungsbedürftige Regelung. Die Vorschrift lässt nicht die Frage offen, wie zu verfahren ist, wenn die Liste des ausgeschiedenen oder verhinderten Personalratsmitgliedes erschöpft ist1. Indem sie positiv vorschreibt, dass die Ersatzmitglieder aus denjenigen Vorschlagslisten entnommen werden, denen die zu ersetzenden Mitglieder angehören, verbietet sie zugleich jegliches listenübergreifende Nachrücken. Hätte der Gesetzgeber die Möglichkeit einer anderen als die dem klaren Gesetzeswortlaut entsprechende Ersatzmitgliedschaft zulassen wollen, dann hätte er dies in unmissverständlicher Weise zum Ausdruck bringen müssen. Hierzu hätte umso mehr Anlass bestanden, weil es dann noch der Klarstellung bedurft hätte, in welcher Reihenfolge die Vorschlagslisten für den Fall zum Zuge kommen sollen, dass nur noch Vorschlagslisten anderer Gruppen zur Verfügung stehen. Im Lichte des klaren Wortlauts der der Ersatzmitgliedschaft gewidmeten Regelung in § 31 BPersVG ist § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG in der Weise auszulegen, dass auch beim Ausscheiden eingetretener Ersatzmitglieder die Voraussetzungen einer vorzeitigen Neuwahl nicht erfüllt sein können, ehe nicht „sämtliche“ auf den Vorschlagslisten der ausgeschiedenen Mitglieder stehenden Beschäftigten herangezogen worden sind. Der Wählerwille wird in erkennbarer Weise verfälscht, wenn ein Ersatzmitglied aus einer anderen als derjenigen Vorschlagsliste entnommen werden kann, der das ausgeschiedene Mitglied angehörte. Außerdem wird beim Rückgriff auf eine gruppenfremde Liste das Gruppenprinzip verletzt2.

Eine abweichende Beurteilung ist nicht mit Blick auf die Regelung zum Nachrücken von Betriebsratsmitgliedern in § 25 Abs. 2 Satz 2 BetrVG gerechtfertigt. Danach ist in den Fällen, in denen die Vorschlagsliste erschöpft ist, das Ersatzmitglied denjenigen Vorschlagslisten zu entnehmen, auf die nach den Grundsätzen der Verhältniswahl der nächste Sitz entfallen würde. Diese Regelung war bereits in der ursprünglichen Fassung des Betriebsverfassungsgesetzes 19723 enthalten. Sie ist auf Initiative des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung ins Gesetz aufgenommen worden. Ausweislich seines Berichtes vom 14.10.1971 hat der Ausschuss die Frage eines listenfremden Nachrückens bei Erschöpfung einer Vorschlagsliste als in Rechtsprechung und Rechtslehre umstritten betrachtet und deswegen eine gesetzliche Regelung im Interesse der Kontinuität der Betriebsratsarbeit für notwendig gehalten4. In dem über zwei Jahre später ergangenen Bundespersonalvertretungsgesetz vom 15.03.1974, BGBl I S. 693, findet sich eine vergleichbare Regelung nicht. Dem Bundesgesetzgeber war daher nicht daran gelegen, für die Personalvertretungen im Bundesdienst zum Nachrücken von Ersatzmitgliedern eine Rechtslage zu schaffen, die mit derjenigen in der Betriebsverfassung in jeder Hinsicht übereinstimmte. Er hat damit Auslegung und Verständnis der Regelung in § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG der Klärung durch die Verwaltungsgerichte überlassen, welche damals in Gestalt der zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.07.1963 zur nahezu wortgleichen Vorgängerregelung in § 29 Abs. 2 Satz 1 PersVG bereits vorlag5.

Dass § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG für ein listenübergreifendes Nachrücken von Ersatzmitgliedern offen ist, ergibt sich ferner nicht aus § 17 Abs. 1 Satz 3 BPersVG. Danach verliert eine Gruppe (§ 5 BPersVG), die von ihrem Recht, im Personalrat vertreten zu sein, keinen Gebrauch macht, ihren Anspruch auf Vertretung. Da die Zahl der zu verteilenden Sitze bereits durch § 16 BPersVG festgelegt ist, kann der Verlust des Vertretungsanspruchs nicht zur Verringerung der Sitzzahl, sondern nur dazu führen, dass die nach § 16 BPersVG zu ermittelnden Sitze auf die anderen Gruppen verhältnismäßig verteilt werden6. Damit ist aber nur gesagt, dass die „Wahlmüdigkeit“ einer Gruppe nicht von vornherein zur Reduzierung der Zahl der Personalratsmitglieder führt. Daraus ist jedoch nicht herzuleiten, dass die gesetzliche Stärke des Personalrats in jedem Fall erreicht und im Verlauf der Amtsperiode um jeden Preis erhalten bleiben muss. Im Gegenteil zeigt die Regelung in § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG, wonach nicht jede Verminderung der Gesamtzahl der Mitglieder des Personalrats eine vorzeitige Neuwahl zu Folge hat, dass der Gesetzgeber eine gesunkene Mitgliederzahl bis zu einer bestimmten Schwelle hinnimmt. Zudem verhindert diese Regelung nicht, dass ein Personalrat – wenn auch mit reduzierter Stärke – überhaupt zustande kommt7.

Schließlich erlaubt § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG ein listenübergreifendes Nachrücken nicht in den Fällen, in denen der betreffende Wahlvorschlag nicht den Anforderungen des § 8 Abs. 1 der Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVWO) entsprach und die Erschöpfung der Liste darauf zurückzuführen ist8. § 8 Abs. 1 Nr. 1 BPersVWO sieht für die grundsätzlich stattfindende und auch im vorliegenden Fall durchgeführte Gruppenwahl (§ 19 Abs. 2 Satz 1 BPersVG) vor, dass jeder Wahlvorschlag doppelt so viele Bewerber enthalten soll, wie Gruppenvertreter zu wählen sind. Im sachlichen Zusammenhang damit steht die Regelung in § 26 Abs. 2 BPersVWO. Danach fallen, wenn eine Vorschlagsliste weniger Bewerber enthält als ihr nach den Höchstzahlen Sitze zustehen würden, die überschüssigen Sitze den übrigen Vorschlagslisten in der Reihenfolge der nächsten Höchstzahlen zu.

Wie bereits ausgeführt, handelt es sich bei § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG um eine erschöpfende und zugleich zwingende Regelung9. Folgerichtig ist die Vorschrift keiner Konkretisierung oder Modifikation durch die Wahlordnung zugänglich. Die Verordnungsermächtigung in § 115 BPersVG bezieht sich nur auf die dort genannten wahlrechtlichen Gesetzesbestimmungen – insbesondere die §§ 12 bis 25 BPersVG – und die dort aufgezählten Vorgänge des Wahlverfahrens, nicht aber auf das davon zeitlich und sachlich zu trennende Nachrückverfahren während der Amtszeit des Personalrats. Es ist daher systemwidrig, aus Bestimmungen der Wahlordnung Rückschlüsse zu ziehen für das Verständnis der abschließenden gesetzlichen Regelung in § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG. Dafür wäre ohnehin von vornherein kein Raum gewesen, wenn der Verordnungsgeber, was in seinem normativen Gestaltungsspielraum gelegen hätte, von den Regelungen in § 8 Abs. 1 und § 26 Abs. 2 BPersVWO abgesehen hätte.

Es ist nicht widersprüchlich, dass der Gesetzgeber einerseits dem Verordnungsgeber unausgesprochen Spielraum dafür belässt, in der Wahlordnung ein listenfremdes Auffüllen leer gebliebener Personalratssitze vorzusehen, andererseits aber in § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG ein listenübergreifendes Nachrücken verbietet. § 26 Abs. 2 BPersVWO wirkt dahin, dass die gesetzliche Personalratsstärke bei Beginn der Amtsperiode weitgehend gewahrt bleibt. Dagegen verschafft § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG für die Zeit während der Amtsperiode der Beachtung des Wählerwillens Vorrang. Es liegt in der Gestaltungsmacht des Gesetzgebers, für die Bekanntgabe des Wahlergebnisses (§ 23 BPersVWO) einerseits und beim Nachrücken während der Amtsperiode andererseits den Grundsätzen der gesetzlichen Personalratsstärke, der Kontinuität der Amtsführung und der Beachtung des Wählerwillens jeweils unterschiedliches Gewicht beizumessen.

Das strikte Verbot eines listenübergreifenden Nachrückverfahrens verliert seinen Sinn nicht in den Fällen, in den der betreffende Wahlvorschlag den nicht zwingenden Anforderungen an die Zahl der Bewerber in § 8 BPersVWO nicht entsprochen hat. Die Verfälschung des Wählerwillens kann nicht mit der Erwägung verneint werden, in den vorbezeichneten Fällen habe der Beschäftigte mit der Erschöpfung des von ihm unterstützten Wahlvorschlages rechnen müssen. Mit der Wahl einer bestimmten Liste hat sich der Beschäftigte zugleich gegen alle anderen – konkurrierenden – Listen entschieden. Der dadurch verlautbarte Wählerwille wird verzerrt, wenn bei Erschöpfung des unterstützten Wahlvorschlages der vakant gewordene Sitz im Personalrat der konkurrierenden Liste zugeschlagen wird. In diesem Fall kommt zum Mandatsverlust für die unterstützte Liste noch ein Gewinn für die abgelehnte konkurrierende Liste hinzu. Ein solches Ergebnis entfernt sich weiter vom Wählerwillen als eine Vakanz für den Rest der Amtsperiode. Dieser Umstand wird nicht von der Frage berührt, ob und inwieweit Beschäftigte bei der Wahl mit einer Listenerschöpfung rechnen müssen. Den Zielkonflikt zwischen der Kontinuität der Personalratsarbeit und der Beachtung des Wählerwillens durch eine sprachlich eindeutige Lösung zu entscheiden, ist Sache des Gesetzgebers10. Nach dessen eindeutiger Entscheidung gegen ein listenübergreifendes Nachrücken setzt sich der Schutz des Wählerwillens gegen die gruppenbezogene Zusammensetzung des Personalrats durch. Das Gruppenprinzip wird nicht verletzt, wenn die in § 17 BPersVG vorgegebene Sitzverteilung aus speziellem Anlass zeitweilig nicht eingehalten wird. § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG dient dem Schutz des Wählerwillens, nicht dem Schutz der Vorschlagslisten. Die auf deren „Ansprüche“ bezogenen Ausführungen des Beteiligten zu 1 sind daher nicht erheblich.

Nach § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG ist es dem Personalrat verwehrt, ein listenübergreifendes Nachrücken zuzulassen. Damit korrespondiert der Anspruch des Personalratsmitglieds darauf, dass der Personalrat ein Zuwiderhandeln gegen § 31 Abs. 2 Satz 1 BPersVG unterlässt11.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 19. Februar 2013 – 6 P 7.12

  1. so aber Daniels, PersR 2009, 285 f.[↩]
  2. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 16.07.1963 – 7 P 10.62, BVerwGE 16, 230 = Buchholz 238.3 § 29 PersVG Nr. 1 und vom 30.11.2010 – 6 PB 16.10, Buchholz 251.95 § 23 MBGSH Nr. 1 Rn. 3 f.; OVG Koblenz, Beschluss vom 22.04.2010 – 5 A 10379/10; Schlatmann, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 27 Rn. 26, § 31 Rn. 26 und 32; Kröll, in: Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl.2011, § 27 Rn. 11a, § 31 Rn. 11; Ilbertz/Widmaier/Sommer, Bundespersonalvertretungsgesetz, 12. Aufl.2012, § 27 Rn. 18, § 31 Rn.19; Schwarze, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 4. Aufl.2012, § 31 Rn. 30[↩]
  3. vom 15.01.1972, BGBl I S. 13[↩]
  4. BT-Drs. 6/2729 S. 12 und 22[↩]
  5. vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.11.2010 a.a.O. Rn. 3 f.[↩]
  6. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 23.10.1970 – 7 P 3.70, insoweit bei BVerwGE 36, 170 und Buchholz 238.3 § 22 PersVG Nr. 7 nicht abgedruckt; und vom 20.06.1990 – 6 P 2.90, Buchholz 250 § 17 BPersVG Nr. 3 S. 4[↩]
  7. vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.06.1990 a.a.O. S. 8 f.[↩]
  8. so aber Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 31 Rn. 24a ff.; wie hier: Altvater, a.a.O. § 26 WO Rn. 4 f.; unklar: Ilbertz/Widmaier/Sommer, a.a.O. § 31 Rn.19[↩]
  9. vgl. Schlatmann, a.a.O. § 31 Rn. 2; Kröll, a.a.O. § 31 Rn. 1; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 31 Rn. 2; Schwarze, a.a.O. § 31 Rn. 2[↩]
  10. vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.11.2010 a.a.O. Rn. 9[↩]
  11. vgl. in diesem Zusammenhang zum Anspruch des Personalrats auf Einleitung bzw. Fortführung eines Mitbestimmungsverfahrens: BVerwG, Beschluss vom 11.05.2011 – 6 P 4.10, Buchholz 251.6 § 75 NdsPersVG Nr. 6 Rn. 36 m.w.N.[↩]

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