Milderungsgründe im Disziplinarverfahren

Die Verwaltungsgerichte müssen bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme gemäß § 13 BDG (§ 13 Abs. 2 LDG NRW) dafür offen sein, dass mildernden Umständen im Einzelfall auch dann ein beachtliches Gewicht zukommen kann, wenn sie zur Erfüllung eines so genannten anerkannten („klassischen“) Milderungsgrundes nicht ausreichen. Diese dürfen nicht als nebensächlich oder geringfügig zurückgestellt werden, ohne dass sie in Bezug zur Schwere des Dienstvergehens gesetzt werden.

Milderungsgründe im Disziplinarverfahren

Diese materiell-rechtliche Pflicht hat auch verfahrensrechtliche Bedeutung. Die Verwaltungsgerichte verstoßen gegen ihre Verpflichtung aus § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wenn der im Zusammenhang mit den anerkannten Milderungsgründen festgestellte Sachverhalt bei der Würdigung als mildernder Umstand auf einzelne Sachverhaltsmomente reduziert und damit verkürzt wird.

Gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG NRW ist die Disziplinarmaßnahme nach der Schwere des Dienstvergehens unter angemessener Berücksichtigung der Persönlichkeit des Beamten und des Umfangs der durch das Dienstvergehen herbeigeführten Vertrauensbeeinträchtigung zu bestimmen. Das Bemessungskriterium „Persönlichkeitsbild des Beamten“ erfordert dabei eine Prüfung, ob das festgestellte Dienstvergehen dem bisher gezeigten Persönlichkeitsbild des Beamten entspricht oder etwa als persönlichkeitsfremdes Verhalten in einer Notlage oder einer psychischen Ausnahmesituation davon abweicht1. Ausnahmesituationen, in denen ein an normalen Maßstäben orientiertes Verhalten nicht mehr erwartet und daher nicht mehr vorausgesetzt werden kann, müssen daher berücksichtigt werden2. Eine entsprechende Milderung kommt in Betracht, wenn ein Beamter im Zuge einer plötzlich entstandenen besonderen Versuchungssituation einmalig und persönlichkeitsfremd gehandelt hat3. Die die Versuchung auslösende Situation muss geeignet sein, ein gewisses Maß an Kopflosigkeit, Spontaneität und Unüberlegtheit herbeizuführen4.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts steht es der Annahme der Spontaneität eines Tatentschlusses aber nicht entgegen, dass dieser konsequent, überlegt und planvoll ausgeführt wird5. Hiervon weicht der vom Oberverwaltungsgericht aufgestellte Rechtssatz ab, auf ein Augenblicksversagen könne sich der Beklagte schon deshalb nicht berufen, da er die Tat sehr überlegt und planvoll ausgeführt habe.

Gemäß § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entscheidet das Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung. Daraus folgt auch die Verpflichtung, der Überzeugungsbildung den im Verfahren festgestellten Sachverhalt vollständig und richtig zugrunde zu legen. Das Gericht darf nicht in der Weise verfahren, dass es einzelne erhebliche Tatsachenfeststellungen oder Beweisergebnisse nicht in die rechtliche Würdigung einbezieht, insbesondere Umstände übergeht, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm hätte aufdrängen müssen. In solchen Fällen fehlt es an einer tragfähigen Tatsachengrundlage für die innere Überzeugungsbildung des Gerichts, auch wenn die darauf basierende rechtliche Würdigung als solche nicht zu beanstanden ist6.

Unter der Geltung der Bemessungsvorgaben des § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG (= § 13 Abs. 2 Satz 1 bis 3 LDG NRW) ist es nicht mehr möglich, die in der Rechtsprechung des Disziplinarsenats des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten und „anerkannten“ Milderungsgründe als abschließenden Kanon der bei Zugriffsdelikten allein beachtlichen Entlastungsgründe anzusehen7. Vielmehr dürfen entlastende Gesichtspunkte nicht deshalb unberücksichtigt bleiben, weil sie für das Vorliegen eines solchen Milderungsgrundes ohne Bedeutung sind oder nicht ausreichen, um dessen Voraussetzungen – im Zusammenwirken mit anderen Umständen – zu erfüllen. Die Verwaltungsgerichte müssen bei der Gesamtwürdigung dafür offen sein, dass mildernden Umständen im Einzelfall auch dann ein beachtliches Gewicht für die Maßnahmebemessung zukommen kann, wenn sie zur Erfüllung eines so genannten anerkannten Milderungsgrundes nicht ausreichen. Auch solche Umstände dürfen nicht als nebensächlich oder geringfügig zurückgestellt werden, ohne dass sie in Bezug zur Schwere des Dienstvergehens gesetzt werden8. Sie dürfen nicht in einer nicht nachvollziehbaren Weise „abgetan“ werden. Diese materiell-rechtliche Pflicht hat auch verfahrensrechtliche Bedeutung. Die Verwaltungsgerichte verstoßen gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wenn der im Streitfall festgestellte Sachverhalt bei der Gesamtwürdigung aller be- und entlastenden Gesichtspunkte als mildernder Umstand auf einzelne Sachverhaltsmomente reduziert und damit verkürzt wird.

Im strafgerichtlichen wie im gesamten disziplinarrechtlichen Verfahren war es ein wesentlicher, wenn nicht gar der zentrale Punkt der Rechtsverteidigung des Beklagten, dass seine Tat unter dem Einfluss einer außergewöhnlichen familiären Belastungssituation gestanden habe und dies bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme – sei es im Rahmen der anerkannten Milderungsgründe, sei es als ein sonstiger mildernder Umstand – zu berücksichtigen sei. Auch in der Beweisaufnahme des Berufungsgerichts ging es – neben der Frage des Werts des Notebooks – vornehmlich um diese Frage. Die Ehefrau des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung vom 19.12 2012 ausführlich und anschaulich die familiäre Belastungssituation des Beklagten dargestellt, die maßgeblich durch die (verschiedenen) physischen Krankheiten und psychischen Auffälligkeiten seiner drei Kinder, seiner Ehefrau und des Beklagten selbst gekennzeichnet war. Die sachverständige Zeugin Dipl.-Psychologin … hat in der mündlichen Verhandlung vom 06.09.2012 ebenso ausführlich diese Belastungssituation bestätigt und fachlich bewertet. Das Berufungsgericht hat die in diesen Aussagen bekundeten Tatsachen als festgestellt behandelt und sie in den Entscheidungsgründen an mehreren Stellen – jeweils bei der Behandlung der von ihm als „klassisch“ bezeichneten Milderungsgründe – als solche konkret benannt und im Detail gewürdigt mit den dortigen Ausführungen zu den Erkrankungen der Kinder, zur fehlenden Entlastung durch die Ehefrau, zum Schlafmangel und zur Übermüdung des Beklagten, zur Medikamenteneinnahme und zur Inanspruchnahme sozialpsychologischer Hilfe an mehreren Tagen pro Woche)).

Angesichts dieses umfänglichen Tatsachenstoffs ist es nicht nachvollziehbar, wenn das Berufungsurteil sodann bei der Frage des Vorliegens sonstiger entlastender Umstände die familiäre Situation des Beklagten als nebensächlich und geringfügig zurückstellt, indem es die „Krankheiten der Kinder, der Ehefrau und bei ihm sowie der behauptete Schlafentzug des Beklagten“ als bloße „sicherlich belastende Umstände“ abtut, weil es „keine Seltenheit“ sei, „dass Eltern mit Krankheiten ihrer Kinder und geringeren Schlafanteilen umgehen“ müssten. Entsprechend hat es (schon zuvor in anderem Zusammenhang) die familiäre Situation als „ersichtlich nichts Ungewöhnliches“ bezeichnet. Das Berufungsgericht reduziert dadurch die in den genannten Aussagen plastisch beschriebene außergewöhnliche familiäre Belastungssituation des Beklagten auf den „Normalfall“ von Eltern, die hin und wieder wegen einer Erkrankung eines Kindes auch Schlafeinbußen hinnehmen müssen. Damit wird der Inhalt der Aussagen der Ehefrau und der sachverständigen Zeugin deutlich verkürzt. So hatte beispielsweise die Ehefrau des Beklagten bekundet und das Berufungsgericht selbst in anderem Zusammenhang als Tatsache festgestellt, dass im Zeitraum 2005 bis Ende 2006 eine sozialpsychologische Helferin „ein paar Mal in der Woche“ zu der Familie nach Hause kam, um die Familie in kinder- und jugendpsychiatrischer Hinsicht zu betreuen. Wenn eine solche Familiensituation im Berufungsurteil als „keine Seltenheit“ und als „nichts Ungewöhnliches“ abgetan wird, ist dies sowohl in der Begründung wie auch der Sache nach nicht nachvollziehbar. Dadurch hat das Berufungsgericht – im hier interessierenden entscheidungserheblichen Punkt – den festgestellten Tatsachenstoff zur familiären Belastungssituation des Beklagten nicht vollständig und zutreffend erfasst und damit nicht nach dem Gesamtergebnis des Verfahrens im Sinne von § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO entschieden.

Dadurch, dass die familiäre Belastungssituation des Beklagten auf einen „nicht ungewöhnlichen“ Normalfall reduziert wurde, kann auch nicht festgestellt werden, ob sich die darin liegende (materiell-rechtliche) Fehlgewichtung mit Blick auf andere belastende Umstände, namentlich in Bezug auf die Schwere des Dienstvergehens, auf die Bemessungsentscheidung des Berufungsgerichts im Ergebnis ausgewirkt hat. Hinzu kommt, dass die erwähnte Diplom-Psychologin den Beklagten in dieser Situation als nicht mehr voll steuerungsfähig bezeichnet hat und auch das Berufungsgericht im Anschluss an die genannte sachverständige Zeugin und den Sachverständigen Dr. med. … selbst davon ausgegangen ist, dass die Tat persönlichkeitsfremd war. Von daher liegen – neben der außergewöhnlichen familiären Belastungssituation – noch weitere beachtliche Aspekte vor, die im Rahmen der Gesamtbetrachtung sämtlicher sonstiger entlastender Umstände in Betracht zu ziehen sind. Für das Vorliegen eines Verfahrensmangels im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO reicht aber schon die Möglichkeit aus, dass die Entscheidung auf ihm beruhen „kann“. Dies führt zur Zurückverweisung der Sache gemäß § 133 Abs. 6 VwGO.

Bei seiner erneuten Entscheidung wird das Berufungsgericht darauf bedacht sein müssen, dass es im Rahmen der Gesamtbetrachtung sämtlicher be- und entlastender Umstände dieselbe unverkürzte Tatsachengrundlage zugrunde legt, wie bei den von ihm gewürdigten „klassischen“ Milderungsgründen.

Wie im Berufungsurteil im Ansatz zutreffend dargestellt, hat die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf spezielle Deliktstypen bezogene, teilweise aber auch allgemeingültige gewichtige „Milderungsgründe“ entwickelt und „anerkannt“9. Diesen anerkannten Milderungsgründen ist als gemeinsames Kennzeichen eigen, dass sie regelmäßig zu einer Disziplinarmaßnahme führen, die um eine Stufe niedriger liegt als die durch die Schwere des Dienstvergehens indizierte Maßnahme, es sei denn es liegen gegenläufige, belastende Umstände vor10.

Eine solche regelmäßige Herabsetzung der an sich indizierten Disziplinarmaßnahme hat das Bundesverwaltungsgericht bislang nicht für alle vom Berufungsgericht als „klassische“ Milderungsgründe bezeichneten Umstände angenommen, die es im Rahmen seines Prüfprogramms betrachtet hat. Diese Regelhaftigkeit hat das Bundesverwaltungsgericht namentlich bislang nicht für die vom Berufungsgericht geprüften Gesichtspunkte des Vorliegens einer negativen Lebensphase, der unverschuldeten ausweglosen wirtschaftlichen Notlage und der Vernachlässigung der Dienstaufsicht angenommen; diese drei Gesichtspunkte sind vielmehr als mildernde Umstände im Rahmen der Gesamtwürdigung gemäß § 13 BDG – ohne die beschriebene Regelhaftigkeit – in den Blick zu nehmen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann der mildernde Umstand einer negativen Lebensphase während des Tatzeitraums je nach den Umständen des Einzelfalles mildernd berücksichtigt werden. Dies gilt allerdings nur für außergewöhnliche Verhältnisse, die den Beamten zeitweilig aus der Bahn geworfen haben. Hinzukommen muss, dass er die negative Lebensphase in der Folgezeit überwunden hat11. Zwar liegt die Berücksichtigung einer schwierigen, inzwischen überwundenen Lebensphase vor allem dann nahe, wenn sich der Pflichtenverstoß als Folge dieser Lebensumstände darstellt12. Dies bedeutet aber nicht, dass eine schwierige Lebensphase während der Tatzeit in anderen Fällen generell außer Betracht zu bleiben hat13. Die Verwaltungsgerichte verfehlen die ihnen zugewiesene Aufgabe einer umfassenden Gesamtwürdigung aller be- und entlastenden Umstände des jeweiligen Einzelfalles, hier der Berücksichtigung der besonders belastenden Familiensituation des Beklagten, wenn sie die Sachverhalte und Fallkonstellationen aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wie Tatbestandsmerkmale einer Norm anwenden, unter die es zu subsumieren gelte, und bei deren Nichtvorliegen eine Berücksichtigung des jeweiligen mildernden Umstandes ausgeschlossen sei.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 20. Dezember 2013 – 2 B 35.2013

  1. BVerwG, Urteil vom 24.05.2007 – 2 C 25.06 -, insoweit nicht abgedruckt in Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 4 juris Rn. 13; Beschluss vom 28.06.2010 – 2 B 84.09 – juris Rn. 14[]
  2. BVerwG, Urteil vom 29.05.2008 – 2 C 59.07 -, insoweit nicht abgedruckt in Buchholz 235.1 § 70 BDG Nr. 3 juris Rn. 22[]
  3. BVerwG, Urteil vom 04.07.2000 – 1 D 33.99 – juris Rn. 16[]
  4. BVerwG, Urteile vom 01.02.1995 – 1 D 65.93, Buchholz 232 § 54 Satz 2 BBG Nr. 3 S. 9; vom 05.05.1998 – 1 D 12.97, Buchholz 232 § 54 Satz 2 BBG Nr. 16 S. 49 f.; vom 15.09.1999 – 1 D 38.98, Buchholz § 54 Satz 2 BBG Nr.20 S. 1 f.; vom 27.09.2000 – 1 D 24.98 – juris Rn. 18; vom 11.06.2002 – 1 D 31.01 -, insoweit nicht abgedruckt in BVerwGE 116, 308 juris Rn.19; und vom 06.06.2003 – 1 D 30.02 – juris Rn. 21[]
  5. BVerwG, Urteile vom 08.08.1995 – 1 D 41.93 – juris Rn. 28; vom 24.02.1999 – 1 D 31.98 – juris Rn.20; vom 15.09.1999 a.a.O. = juris Rn. 21; und vom 23.06.2005 – 1 D 6.04 – S. 8[]
  6. BVerwG, Urteile vom 02.02.1984 – 6 C 134.81, BVerwGE 68, 338, 339 = Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 145 S. 36 f.; und vom 05.07.1994 – 9 C 158.94, BVerwGE 96, 200, 208 f. = Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 174 S. 26 ff.; Beschlüsse vom 18.11.2008 – 2 B 63.08, Buchholz 235.1 § 17 BDG Nr. 1 Rn. 27; und vom 31.10.2012 – 2 B 33.12, NVwZ-RR 2013, 115 Rn. 12[]
  7. stRspr; vgl. BVerwG, Urteile vom 20.10.2005 – 2 C 12.04, BVerwGE 124, 252, 262 = Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 1 Rn. 29; vom 03.05.2007 – 2 C 9.06, Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 3 Rn.20 ff. sowie – 2 C 30.05, Rn. 31 f., insoweit nicht abgedruckt in Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 50[]
  8. BVerwG, Urteil vom 25.07.2013 – 2 C 63.11, Rn. 25 und 32, zur Veröffentlichung in den Entscheidungssammlungen BVerwGE und Buchholz bestimmt[]
  9. vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.2005 – 2 C 12.04, BVerwGE 124, 252, 258 f. = Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 1 S. 6[]
  10. vgl. BVerwG, Urteil vom 28.07.2011 – 2 C 16.10, BVerwGE 140, 185 = Buchholz 235.2 LDisziplinarG Nr. 18, jeweils Rn. 37 ff., zuletzt Urteil vom 25.07.2013 – 2 C 63.11, Rn. 26, für den Milderungsgrund der tätigen Reue durch Offenbarung des Fehlverhaltens oder durch freiwillige Wiedergutmachung des Schadens vor Entdeckung[]
  11. BVerwG, Urteile vom 18.04.1979 – 1 D 39.78, BVerwGE 63, 219, 220 f.; vom 23.08.1988 – 1 D 136.87 – NJW 1989, 851; Beschluss vom 14.06.2005 – 2 B 108.04, NVwZ 2005, 1199, 1200; Urteile vom 27.01.2011 – 2 A 5.09, Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 17 Rn. 39 und zuletzt vom 28.02.2013 – 2 C 3.12, NVwZ 2013, 1087 Rn. 40 f.[]
  12. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.2011 a.a.O. Rn. 39[]
  13. BVerwG, Urteil vom 28.02.2013 a.a.O. Rn. 40 f.[]

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