Min­der­leis­tun­gen – und die amts­ärzt­li­che Unter­su­chung zur Über­prü­fung der Dienst­fä­hig­keit eines Rechtspflegers

Die an einen Beam­ten gerich­te­te Auf­for­de­rung, sich einer amts­ärzt­li­chen Unter­su­chung zu unter­zie­hen, um sei­ne Dienst­fä­hig­keit zu über­prü­fen, unter­liegt aus dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit for­mel­len und inhalt­li­chen Anfor­de­run­gen. Die­se betref­fen die Anga­be der Grün­de, aus denen sich die Zwei­fel an der Dienst­fä­hig­keit des Beam­ten erge­ben, und die Bestim­mung von Art und Umfang der ärzt­li­chen Unter­su­chung [1]. Min­der­leis­tun­gen, die in Arbeits­rück­stän­den deut­lich wer­den, sind für sich allein in der Regel kein hin­rei­chen­der Grund für eine sol­che Untersuchungsaufforderung.

Min­der­leis­tun­gen – und die amts­ärzt­li­che Unter­su­chung zur Über­prü­fung der Dienst­fä­hig­keit eines Rechtspflegers

Im vor­lie­gend vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall steht der Klä­ger seit 1973 als Rechts­pfle­ger im Dienst des beklag­ten Lan­des Rhein­land-Pfalz und ist seit Anfang 2010 als Jus­tiz­amt­mann im Wege der Abord­nung beim Amts­ge­richt Bad D. ein­ge­setzt. Mit der streit­ge­gen­ständ­li­chen Ver­fü­gung wies der Direk­tor des Amts­ge­richts den Klä­ger an, sich einer amts­ärzt­li­chen Unter­su­chung zu unter­zie­hen, und begrün­de­te dies mit erheb­li­chen Arbeits­rück­stän­den im Zustän­dig­keits­be­reich des Klä­gers, die trotz meh­re­rer Kri­tik­ge­sprä­che, Ver­än­de­run­gen des Arbeits­be­reichs, Dienst­an­wei­sun­gen und Frist­set­zun­gen nicht abge­baut wor­den sei­en. Dem Auf­trag an die zen­tra­le medi­zi­ni­sche Unter­su­chungs­stel­le (nicht aber der Anord­nung an den Klä­ger) waren eine Fehl­zei­ten­do­ku­men­ta­ti­on und Erläu­te­run­gen zur dienst­li­chen Beur­tei­lung des Klä­gers bei­gefügt. Des­sen Wider­spruch wies der Prä­si­dent des Ober­lan­des­ge­richts mit der Begrün­dung zurück, die Zwei­fel an der Dienst­fä­hig­keit des Klä­gers sei­en in der hohen Zahl sei­ner Krank­heits­fehl­ta­ge, einer über län­ge­re Zeit quan­ti­ta­tiv nicht aus­rei­chen­den Sach­be­hand­lung und dem sons­ti­gen Ver­hal­ten des Klä­gers begrün­det. Sowohl die Kla­ge vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt Neu­t­stadt an der Wein­stra­ße [2] wie auch die Beru­fung hier­ge­gen vor dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz in Koblenz [3] blie­ben ohne Erfolg.

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Koblenz hat aus­ge­führt, der Direk­tor des Amts­ge­richts sei für den Erlass der Anord­nung zustän­dig gewe­sen. Zwar blei­be die grund­sätz­li­che Zustän­dig­keit des Dienst­vor­ge­setz­ten für in den Sta­tus des Beam­ten ein­grei­fen­de Ver­fü­gun­gen von einer vor­über­ge­hen­den Zuwei­sung zu einer ande­ren Dienst­stel­le oder – wie hier – einer Abord­nung unbe­rührt. Eine Aus­nah­me sei jedoch zu machen, wenn die Ver­fü­gung nicht wegen dienst­li­cher Umstän­de inner­halb der Stamm­dienst­stel­le des Beam­ten, son­dern aus­schließ­lich wegen sei­nes Ver­hal­tens an sei­nem Arbeits­platz erge­he. Zudem han­de­le es sich bei der streit­ge­gen­ständ­li­chen Anord­nung nicht um einen Ver­wal­tungs­akt, son­dern um eine gemisch­te dienst­lich-per­sön­li­che Wei­sung. Für den Beklag­ten hät­ten auch berech­tig­te Zwei­fel an der Dienst­fä­hig­keit des Klä­gers bestan­den. Zwar sei frag­lich, ob hier­für die dem Klä­ger vor­ge­wor­fe­nen Arbeits­rück­stän­de aus­reich­ten. Berech­tig­ten Anlass für eine amts­ärzt­li­che Unter­su­chung hät­ten jedoch die erheb­li­chen Fehl­zei­ten des Klä­gers gegeben.

Die hier­ge­gen erho­be­ne Beschwer­de hat­te vor dem Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt inso­weit Erfolg, als sie gel­tend macht, das Beru­fungs­ur­teil habe sich mit den vom Klä­ger vor­ge­leg­ten pri­vat­ärzt­li­chen Attes­ten zu des­sen Gesund­heits­zu­stand nicht befasst. Damit rügt sie – der Sache nach – einen Ver­stoß gegen die gericht­li­che Auf­klä­rungs­pflicht (§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und damit einen Ver­fah­rens­man­gel, auf dem das Beru­fungs­ur­teil auch beru­hen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Dies führt zur Zurück­ver­wei­sung der Rechts­sa­che (§ 133 Abs. 6 VwGO).

§ 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO bestimmt, dass das Gericht den ent­schei­dungs­er­heb­li­chen Sach­ver­halt von Amts wegen zu ermit­teln hat. In wel­chem Umfang das Tat­sa­chen­ge­richt Sach­auf­klä­rung zu betrei­ben hat, um in dem Rechts­streit ent­schei­den zu kön­nen, rich­tet sich nach dem maß­geb­li­chen mate­ri­el­len Recht in der Aus­le­gung durch das Tatsachengericht.

Das Beru­fungs­ge­richt ist – auf der Grund­la­ge der von ihm zitier­ten Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts und inso­weit in Über­ein­stim­mung mit die­ser – davon aus­ge­gan­gen, dass es sich bei der an einen Beam­ten gerich­te­ten Auf­for­de­rung, sich einer (amts-)ärztlichen Unter­su­chung zu unter­zie­hen, nicht um einen Ver­wal­tungs­akt, son­dern um eine gemisch­te dienst­lich-per­sön­li­che Wei­sung han­delt [4]. Die­se muss wegen der mit ihr ver­bun­de­nen Ein­grif­fe in die grund­rechts­be­wehr­te per­sön­li­che Sphä­re des Beam­ten nach dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit bestimm­ten for­mel­len und inhalt­li­chen Anfor­de­run­gen genügen.

Danach müs­sen einer sol­chen Auf­for­de­rung – ers­tens – tat­säch­li­che Fest­stel­lun­gen zugrun­de lie­gen, die die Dienst­un­fä­hig­keit des Beam­ten als nahe lie­gend erschei­nen las­sen. Die Behör­de muss die­se tat­säch­li­chen Umstän­de in der Unter­su­chungs­auf­for­de­rung ange­ben. Der Beam­te muss anhand der Begrün­dung die Auf­fas­sung der Behör­de nach­voll­zie­hen und prü­fen kön­nen, ob die ange­führ­ten Grün­de trag­fä­hig sind [5]. Ein etwai­ger Man­gel die­ser Auf­for­de­rung kann nicht im wei­te­ren behörd­li­chen oder gericht­li­chen Ver­fah­ren – etwa gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG – geheilt wer­den [6].

Die Unter­su­chungs­an­ord­nung muss – zwei­tens – Anga­ben zu Art und Umfang der ärzt­li­chen Unter­su­chung ent­hal­ten. Die Behör­de darf dies nicht dem Belie­ben des Arz­tes über­las­sen. Nur wenn in der Auf­for­de­rung selbst Art und Umfang der gefor­der­ten ärzt­li­chen Unter­su­chung nach­voll­zieh­bar sind, kann der Betrof­fe­ne nach Maß­ga­be des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ihre Recht­mä­ßig­keit über­prü­fen. Dem ent­spre­chend muss sich der Dienst­herr bereits im Vor­feld des Erlas­ses nach ent­spre­chen­der sach­kun­di­ger ärzt­li­cher Bera­tung zumin­dest in den Grund­zü­gen dar­über klar wer­den, in wel­cher Hin­sicht Zwei­fel am kör­per­li­chen Zustand oder der Gesund­heit des Beam­ten bestehen und wel­che ärzt­li­chen Unter­su­chun­gen zur end­gül­ti­gen Klä­rung gebo­ten sind [7].

Daher muss sich die Behör­de mit den vom Beam­ten vor­ge­leg­ten Beschei­ni­gun­gen aus­ein­an­der­set­zen, die unter Umstän­den eine Unter­su­chung – ganz oder teil­wei­se – ent­behr­lich machen kön­nen. Die­se Ver­pflich­tung trifft, wenn die Recht­mä­ßig­keit der Unter­su­chungs­an­ord­nung zu prü­fen ist, auch das Tatsachengericht.

Den sich hier­aus erge­ben­den Anfor­de­run­gen an die gericht­li­che Sach­auf­klä­rung ist das Beru­fungs­ge­richt nicht gerecht gewor­den. Die Beschwer­de rügt inso­weit zu Recht, dass der Klä­ger unter Vor­la­ge pri­vat­ärzt­li­cher Unter­la­gen sub­stan­ti­iert vor­ge­tra­gen und ange­bo­ten hat, wei­te­re (aktu­el­le) Befund­be­rich­te der ihn behan­deln­den Ärz­te vor­zu­le­gen, die – aus sei­ner Sicht – erklär­ten, dass es sich bei den ihm vor­ge­hal­te­nen Fehl­ta­gen ledig­lich um klei­ne­re Erkran­kun­gen gehan­delt habe (wie grip­pa­le Infek­te, Erkäl­tun­gen, auch ein­mal eine ortho­pä­disch rele­van­te Beein­träch­ti­gung), jeden­falls um kei­ne Erkran­kun­gen, die objek­tiv geeig­net wären, sei­ne Dienst­fä­hig­keit dau­er­haft zu beein­träch­ti­gen. Das Beru­fungs­ge­richt dage­gen hat die­sen pri­vat­ärzt­li­chen Beschei­ni­gun­gen jeg­li­che Bedeu­tung für die Prü­fung der Recht­mä­ßig­keit der Unter­su­chungs­an­ord­nung abgesprochen.

Damit hat es zum einen sei­ne aus den vor­ste­hen­den Anfor­de­run­gen fol­gen­de Auf­klä­rungs­pflicht ver­fehlt, näm­lich zu prü­fen, ob im Streit­fall über­haupt hin­rei­chen­de Zwei­fel an der Dienst­fä­hig­keit des Klä­gers vor­la­gen. Zum ande­ren ist auch die dafür gege­be­ne Begrün­dung, die auf die stän­di­ge Recht­spre­chung zum Vor­rang amts­ärzt­li­cher Gut­ach­ten im Ver­hält­nis zu pri­vat­ärzt­li­chen Stel­lung­nah­men ver­weist, nicht trag­fä­hig. Die erwähn­te Recht­spre­chung besagt, dass für den Fall, dass inhalt­lich nicht oder nicht voll­stän­dig ver­ein­ba­re Stel­lung­nah­men eines Amts­arz­tes und eines Pri­vat­arz­tes zu dem­sel­ben Krank­heits­bild vor­lie­gen, die­je­ni­ge des Amts­arz­tes im Kon­flikt­fall dann Vor­rang ver­dient, wenn die­ser sich mit sub­stan­ti­ier­ten medi­zi­ni­schen Befun­den des behan­deln­den Pri­vat­arz­tes aus­ein­an­der­ge­setzt hat [8]. Die­se Situa­ti­on ist hier aber schon des­halb nicht gege­ben, weil eine amts­ärzt­li­che Stel­lung­nah­me noch gar nicht vor­liegt. Das Beru­fungs­ge­richt indes ver­sagt den vom Klä­ger vor­ge­leg­ten pri­vat­ärzt­li­chen Stel­lung­nah­men (sowie denen, deren Bei­brin­gung er ange­bo­ten hat­te) bereits vor­ab jeg­li­che Erheb­lich­keit, bevor sich der Amts­arzt erst mit ihnen aus­ein­an­der­set­zen konn­te. Die­se zur Kennt­nis zu neh­men und sie zu prü­fen, war auch des­halb gebo­ten, weil sich aus ihnen Anhalts­punk­te dafür erge­ben konn­ten, ob die Unter­su­chungs­an­ord­nung des­halb rechts­wid­rig, näm­lich unver­hält­nis­mä­ßig war, weil sie nach Art und Umfang hät­te näher ein­ge­grenzt wer­den müssen.

Bei sei­ner erneu­ten Befas­sung mit dem Streit­fall wird das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Koblenz Gele­gen­heit haben, die Recht­mä­ßig­keit der streit­be­fan­ge­nen Unter­su­chungs­an­ord­nung in mehr­fa­cher Hin­sicht einer genaue­ren Über­prü­fung zu unter­zie­hen und dabei auch sei­ne eige­ne bis­he­ri­ge Rechts­auf­fas­sung zu überdenken:

Dies gilt zunächst im Hin­blick auf das im Streit­fall anzu­wen­den­de Recht: Die vom Beru­fungs­ge­richt (ohne Anga­be der maß­geb­li­chen Geset­zes­fas­sung) her­an­ge­zo­ge­nen (zu den §§ 26 und 27 BeamtStG erlas­se­nen) Vor­schrif­ten der §§ 44 und 47 des Lan­des­be­am­ten­ge­set­zes vom 20.10.2010 – LBG RhPf 2010 – [9] sind gemäß § 145 Abs. 5 Satz 1 die­ses Geset­zes erst am 1.07.2012 in Kraft getre­ten, mit­hin nach Erlass des Wider­spruchs­be­schei­des, auf den das Beru­fungs­ge­richt als maß­geb­li­chen Zeit­punkt (wohl) abstellt. Ent­ge­gen der Annah­me des Beru­fungs­ur­teils dürf­ten daher Rechts­grund­la­ge für die streit­ge­gen­ständ­li­che Unter­su­chungs­an­ord­nung §§ 56, 56a des Lan­des­be­am­ten­ge­set­zes in der Fas­sung vom 14.07.1970 – LBG RhPf 1970 – [10], zuletzt geän­dert durch Art. 4 des Geset­zes vom 09.07.2010 [11], gewe­sen sein, ergänzt durch die Rege­lung über die Durch­füh­rung der ärzt­li­chen Unter­su­chung durch die zen­tra­le medi­zi­ni­sche Unter­su­chungs­stel­le gemäß § 61a die­ses Geset­zes, ein­ge­fügt durch das Sechs­te Lan­des­ge­setz zur Ände­rung dienst­recht­li­cher Vor­schrif­ten vom 27.06.2002 [12], geän­dert durch das Sieb­te Gesetz zur Ände­rung dienst­recht­li­cher Vor­schrif­ten vom 15.10.2004 [13].

Eben­falls über­prü­fungs­be­dürf­tig erschei­nen die Aus­füh­run­gen des Beru­fungs­ur­teils zur Zustän­dig­keit des Beklag­ten: Das Beru­fungs­ge­richt hat ange­nom­men, im Fal­le der Abord­nung eines Beam­ten blei­be „grund­sätz­lich“ der Lei­ter der abord­nen­den „Stamm­dienst­stel­le“ wei­ter­hin der Dienst­vor­ge­setz­te des Beam­ten. Im Streit­fall sei jedoch „eine Aus­nah­me (…) zu machen“, weil die streit­ge­gen­ständ­li­che Anord­nung die dienst­li­che Tätig­keit bei der Abord­nungs­stel­le betref­fe. Die Fra­ge eines vom Beru­fungs­ge­richt ange­nom­me­nen (von ihm nicht anhand von Nor­men beleg­ten) „Regel-Aus­nah­me-Ver­hält­nis­ses“ dürf­te sich indes nicht stel­len, weil das rhein­land-pfäl­zi­sche Lan­des­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht eine aus­drück­li­che, die Auf­fas­sung des Beru­fungs­ge­richts im Ergeb­nis bestä­ti­gen­de Rege­lung trifft: Zustän­dig zum Erlass einer Wei­sung an den Beam­ten, sich ärzt­lich unter­su­chen zu las­sen, ist gemäß § 61a Abs. 1 LBG RhPf 1970 des­sen Dienst­vor­ge­setz­ter. Wer Dienst­vor­ge­setz­ter ist, rich­te­te sich gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 LBG RhPf 1970 nach dem Auf­bau der öffent­li­chen Ver­wal­tung. Gemäß § 18c Abs. 3 Satz 1 des Gerichts­or­ga­ni­sa­ti­ons­ge­set­zes (Ger­OrgG RhPf) [14], ist Dienst­vor­ge­setz­ter der­je­ni­ge, der die Dienst­auf­sicht über den Beam­ten aus­übt. Die Dienst­auf­sicht erstreckt sich nach § 18c Abs. 2 Satz 1 Ger­OrgG RhPf auf alle bei einem Gericht beschäf­tig­ten Beam­ten, mit­hin unab­hän­gig davon, ob der Beam­te dort dau­er­haft oder (nur) auf­grund einer Abord­nung tätig ist. Gemäß § 18c Abs. 1 Nr. 4 Ger­OrgG RhPf übt der Direk­tor des Amts­ge­richts die Dienst­auf­sicht über sein Gericht aus.

Des Wei­te­ren wird sich das Beru­fungs­ge­richt mit der Fra­ge befas­sen müs­sen, ob der von ihm ohne nähe­re Begrün­dung ange­nom­me­nen Anfecht­bar­keit der Unter­su­chungs­an­ord­nung – trotz des ledig­lich vor­be­rei­ten­den Cha­rak­ters der amts­ärzt­li­chen Unter­su­chung im Rah­men des Zur­ru­he­set­zungs­ver­fah­rens – die Vor­schrift des § 44a Satz 1 VwGO ent­ge­gen­steht, wonach Rechts­be­hel­fe gegen behörd­li­che Ver­fah­rens­hand­lun­gen nur gleich­zei­tig mit den gegen die Sach­ent­schei­dung zuläs­si­gen Rechts­be­hel­fen gel­tend gemacht wer­den kön­nen, es sei denn (Satz 2), die behörd­li­che Ver­fah­rens­hand­lung kann voll­streckt wer­den [15].

Auch die Fra­ge, ob die Unter­su­chungs­an­ord­nung den erwähn­ten for­mel­len und inhalt­li­chen Anfor­de­run­gen genügt, bedarf genaue­rer Prüfung:

Die Anord­nung des Direk­tors des Amts­ge­richts vom 18.03.2011 stützt sich ledig­lich auf die erheb­li­chen Arbeits­rück­stän­de des Klä­gers. Dass Min­der­leis­tun­gen, die in Arbeits­rück­stän­den deut­lich wer­den, für sich allein in der Regel nicht geeig­net sind, eine amts­ärzt­li­che Unter­su­chung zu recht­fer­ti­gen, hat auch das Beru­fungs­ge­richt nicht in Zwei­fel gezo­gen. Die dem Auf­trag an die zen­tra­le medi­zi­ni­sche Unter­su­chungs­stel­le (ZMU) bei­gefüg­te Fehl­zei­ten­do­ku­men­ta­ti­on war nicht Inhalt der an den Klä­ger gerich­te­ten Anord­nung, sodass die­se Ver­fü­gung schon den for­mel­len Anfor­de­run­gen kaum genü­gen dürfte.

Erst im Wider­spruchs­be­scheid wer­den – neben den Arbeits­rück­stän­den – auch die erheb­li­chen Fehl­zei­ten des Klä­gers als Grund für die Unter­su­chungs­an­ord­nung ange­führt. Zwar kön­nen sol­che Fehl­zei­ten grund­sätz­lich Zwei­fel an der Dienst­fä­hig­keit eines Beam­ten begrün­den; dies muss aber schlüs­sig dar­ge­legt wer­den [16]. Ob der Wider­spruchs­be­scheid die Ver­säum­nis­se der Aus­gangs­ver­fü­gung behe­ben konn­te, bedarf nähe­rer Prü­fung, weil nach der dar­ge­stell­ten Recht­spre­chung Män­gel der Unter­su­chungs­an­ord­nung nicht im wei­te­ren behörd­li­chen oder gericht­li­chen Ver­fah­ren geheilt wer­den kön­nen [17].

Schließ­lich und unab­hän­gig davon ent­hal­ten weder die Aus­gangs­ver­fü­gung noch der Wider­spruchs­be­scheid nähe­re Anga­ben zu Art und Umfang der amts­ärzt­li­chen Unter­su­chung [18]; nament­lich fehlt jede nähe­re Ein­gren­zung, etwa ob sie sich nur auf den kör­per­lich-phy­si­schen Gesund­heits­zu­stand des Klä­gers erstre­cken oder sich auch mit etwai­gen psy­chi­schen Beein­träch­ti­gun­gen befas­sen soll und – wenn ja – ggf. mit welchen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 10. April 2014 – 2 B 80.2013 -

  1. wie BVerwG, Urtei­le vom 26.04.2012 – 2 C 17.10, Buch­holz 237.6 § 226 NdsL­BG Nr. 1 Rn. 16 ff.; und vom 30.05.2013 – 2 C 68.11, BVerw­GE 146, 347 Rn. 18 ff.[]
  2. VG Neu­stadt, Urteil vom 15.02.2012 – 1 K 866/​11.NW[]
  3. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 22.05.2013 – 2 A 11083/​12.OVG[]
  4. BVerwG, Urtei­le vom 26.04.2012 – 2 C 17.10, Buch­holz 237.6 § 226 NdsL­BG Nr. 1 Rn. 14 f.; und vom 30.05.2013 – 2 C 68.11, BVerw­GE 146, 347 Rn. 16[]
  5. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 23.10.1980 – 2 A 4.78, Buch­holz 232 § 42 BBG Nr. 14 S. 6; vom 26.04.2012 a.a.O. Rn.19 ff.; und vom 30.05.2013 a.a.O. Rn.19 ff. m.w.N.[]
  6. BVerwG, Urteil vom 30.05.2013 a.a.O. Rn. 21[]
  7. BVerwG, Urteil vom 30.05.2013 a.a.O. Rn.19; vgl. auch OVG Müns­ter, Beschluss vom 27.11.2013 – 6 B 975/​13ZBR 2014, 141, 142[]
  8. vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 11.10.2006 – 1 D 10.05, Buch­holz 232 § 73 BBG Nr. 30 Rn. 36 f.[]
  9. GVBl S. 319[]
  10. GVBl S. 241[]
  11. GVBl S. 167[]
  12. GVBl S. 301[]
  13. GVBl S. 457[]
  14. vom 05.10.1977, GVBl S. 333, geän­dert durch Gesetz vom 28.09.2005, GVBl S. 448[]
  15. vgl. hier­zu etwa OVG Saar­lou­is, Beschluss vom 18.09.2012 – 1 B 225/​12, NVwZ-RR 2013, 477 und OVG Müns­ter, Beschluss vom 01.10.2012 – 1 B 550/​12, NVwZ-RR 2013, 198[]
  16. BVerwG, Urteil vom 30.05.2013 a.a.O. Rn. 27[]
  17. BVerwG, Urteil vom 30.05.2013 a.a.O. Rn. 21 und 30[]
  18. BVerwG, Urteil vom 30.05.2013 a.a.O. Rn. 22 f.[]