Mit­be­stim­mung bei Urlaubs­be­schrän­kung

Eine der Urlaubs­pla­nung vor­ge­schal­te­te Ent­schei­dung der Dienst­stel­le, dass in einem bestimm­ten Zeit­raum ein pro­zen­tu­al fest­ge­leg­ter Teil des Per­so­nals anwe­send sein muss, fällt nicht unter den Mit­be­stim­mungs­tat­be­stand des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPers­VG. Eine sol­che Ent­schei­dung stellt ein Minus zu einer kom­plet­ten Urlaubs­sper­re dar, die eben­falls nicht mit­be­stim­mungs­pflich­tig ist.

Mit­be­stim­mung bei Urlaubs­be­schrän­kung

Die vom Dienst­herrn in einem Rund­schrei­ben vor­ge­nom­me­ne Beschrän­kung der Mög­lich­kei­ten der Urlaubs­ge­wäh­rung (hier: von Mit­te April bis Ende Mai 2013) fällt nicht unter den Mit­be­stim­mungs­tat­be­stand des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPers­VG (i. V. m. § 44h Abs. 3 SGB II). Dar­aus ergibt sich, dass eine Zustim­mung des Per­so­nal­rats auch nicht beacht­lich ver­wei­gert wor­den sein kann; die Zustim­mungs­ver­wei­ge­rung ging viel­mehr man­gels Mit­be­stim­mungs­pflicht "ins Lee­re". Dass der Dienst­herr offen­bar um eine Zustim­mung gebe­ten und der Per­so­nal­rat einen ent­spre­chen­den Beschluss gefasst hat­te, ver­mag eine Mit­be­stim­mungs­pflicht nach § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPers­VG nicht kon­sti­tu­tiv zu begrün­den.

Der Mit­be­stim­mungs­tat­be­stand des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPers­VG erfasst die Auf­stel­lung des Urlaubs­pla­nes (1. Alter­na­ti­ve) und die Fest­set­zung der zeit­li­chen Lage des Erho­lungs­ur­laubs für ein­zel­ne Beschäf­tig­te, wenn zwi­schen dem Dienst­stel­len­lei­ter und den betei­lig­ten Beschäf­tig­ten kein Ein­ver­ständ­nis erzielt wird (2. Alter­na­ti­ve). Die 2. Alter­na­ti­ve steht hier ersicht­lich nicht in Rede, weil es dabei um ein­zel­ne Bewil­li­gun­gen bzw. Nicht­be­wil­li­gun­gen geht, was regel­mä­ßig nur dann eine Rol­le spie­len kann, wenn es kei­nen all­ge­mei­nen Urlaubs­plan für das Urlaubs­jahr gibt, der die kon­kre­ten Urlaubs­zeit­räu­me bereits fest­legt, oder aber im Lau­fe des Urlaubs­jah­res von einem sol­chen Plan abge­wi­chen wer­den soll. Auch die – mit­hin nur in Betracht kom­men­de – 1. Alter­na­ti­ve ist hier nicht erfüllt. Bei der sechs­wö­chi­gen Urlaubs­ein­schrän­kung han­delt es sich weder um die Auf­stel­lung eines (kon­kre­ten) Urlaubs­pla­nes noch um eine in Anleh­nung an § 87 Abs. 1 Nr. 5 BetrVG auch unter die­se Tat­be­stand­s­al­ter­na­ti­ve fal­len­de Auf­stel­lung (abs­trak­ter) all­ge­mei­ner Urlaubs­grund­sät­ze 1.

Unter der Auf­stel­lung des (kon­kre­ten) Urlaubs­plans ist die (vor­läu­fi­ge) Fest­stel­lung der zeit­li­chen Lage des Urlaubs der Beschäf­tig­ten einer Dienst­stel­le, ggf. nach Abstim­mung sich über­schnei­den­der Urlaubs­wün­sche und Berück­sich­ti­gung dienst­li­cher Belan­ge, zu ver­ste­hen. Er ist das Pro­gramm für die zeit­li­che Rei­hen­fol­ge, in der den ein­zel­nen Beschäf­tig­ten Urlaub erteilt wer­den soll. Bei der Auf­stel­lung all­ge­mei­ner Urlaubs­grund­sät­ze han­delt es sich dem­ge­gen­über um abs­trak­te und gene­rel­le Rege­lun­gen, nach denen bei der Urlaubs­pla­nung zu ver­fah­ren ist 2. Die­se sind den­knot­wen­dig der kon­kre­ten Urlaubs­pla­nung vor­ge­la­gert und bezie­hen sich sowohl auf Ver­fah­rens­fra­gen etwa zur Erfas­sung der Urlaubs­wün­sche als auch auf mate­ri­el­le Rege­lun­gen, nach wel­chen Gesichts­punk­ten unter Beach­tung der gesetz­li­chen und tarif­li­chen Vor­schrif­ten die Urlaubs­wün­sche der Beschäf­tig­ten zu koor­di­nie­ren sind 3. Da es aber letzt­lich kei­ne ein­deu­ti­gen und ein­heit­li­chen Anfor­de­run­gen an Art und Inhalt eines Urlaubs­plans gibt 4, ist durch­aus vor­stell­bar, dass die Über­gän­ge zwi­schen Urlaubs­plä­nen und all­ge­mei­nen Urlaubs­grund­sät­zen flie­ßend sein kön­nen. Die­se Über­le­gung recht­fer­tigt es letzt­lich auch, trotz feh­len­der aus­drück­li­cher Rege­lung in § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPers­VG die Auf­stel­lung all­ge­mei­ner Urlaubs­grund­sät­ze unter den Begriff des "Urlaubs­plans" bzw. der "Urlaubs­pla­nung" zu fas­sen und eben­falls als mit­be­stim­mungs­pflich­tig zu behan­deln. Sowohl in bei­den "typi­schen" Kon­stel­la­tio­nen (kon­kre­ter Plan einer­seits und abs­trak­te Grund­sät­ze ander­seits) als auch in man­nig­fal­tig denk­ba­ren Rege­lun­gen zwi­schen die­sen bei­den Polen ist aber der Sinn jed­we­der Urlaubs­pla­nung und der dies­be­züg­li­chen Mit­be­stim­mung des Per­so­nal­rats, eine gerech­te Abwä­gung der Inter­es­sen der Beschäf­tig­ten unter­ein­an­der als auch mit den dienst­li­chen Inter­es­sen zu gewähr­leis­ten 5. Obgleich der Rege­lung in § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPers­VG mit­hin eine gewis­se tat­be­stand­li­che bzw. begriff­li­che Fle­xi­bi­li­tät imma­nent ist, sind von den 6 Rege­lun­gen zur Koor­di­nie­rung der Urlaubs­zei­ten der Beschäf­tig­ten die­je­ni­gen Maß­nah­men der Dienst­stel­le zu unter­schei­den, die sich auf den ord­nungs­ge­mä­ßen Dienst­be­trieb als sol­chen bezie­hen, der eigent­li­chen Urlaubs­pla­nung des­halb "vor­ge­schal­tet" sind und für die­se zugleich den Rah­men abste­cken.

Um eine sol­che Maß­nah­me han­delt es sich bei der vor­lie­gend vom Betei­lig­ten ange­ord­ne­ten sechs­wö­chi­gen Urlaubs­be­schrän­kung. Die­se Rege­lung hat sich nicht unmit­tel­bar auf die zeit­li­che Lage des Urlaubs der ein­zel­nen Beschäf­tig­ten in der Dienst­stel­le bezo­gen, son­dern dies­be­züg­lich – wenn auch durch­aus gra­vie­ren­de – mit­tel­ba­re Fol­ge­wir­kun­gen ent­fal­tet und so den Rah­men für die eigent­li­che Urlaubs­pla­nung gebil­det.

Bezüg­lich einer kom­plet­ten Urlaubs­sper­re hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bereits ent­schie­den, dass zwi­schen der – zeit­lich und sach­lich vor­ran­gi­gen – Fest­le­gung der­je­ni­gen Zeit­räu­me, in denen eine Urlaubs­ge­wäh­rung über­haupt in Betracht kommt, und der Urlaubs­pla­nung inner­halb die­ser Zeit­räu­me unter­schie­den wer­den muss. Die Mit­be­stim­mungs­pflicht im Rah­men der Gewäh­rung von Urlaub setzt erst bei der eigent­li­chen Urlaubs­pla­nung ein, d. h. dann, wenn fest­steht, wel­che Zeit­räu­me als Urlaubs­zei­ten in Betracht kom­men 7. Im kon­kret ent­schie­de­nen Fall war die vor­ge­schal­te­te Rege­lung der Urlaubs­sper­re zwar mit "unab­weis­ba­ren dienst­li­chen Not­wen­dig­kei­ten" begrün­det wor­den. Nach Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts ist dies aber nicht das ent­schei­den­de Kri­te­ri­um, nach wel­chem eine Urlaubs­sper­re aus der Urlaubs­pla­nung aus­zu­klam­mern ist, son­dern dass die Sper­re der eigent­li­chen Urlaubs­pla­nung als auf den Dienst­be­trieb bezo­ge­ne Rege­lung vor­ge­schal­tet ist. Um eine sol­che Rege­lung han­delt es sich nach Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts auch dann, wenn eine dienst­li­che Not­wen­dig­keit plau­si­bel erscheint. Ledig­lich dann, wenn unter dem blo­ßen Deck­man­tel dienst­li­cher Not­wen­dig­kei­ten Urlaubs­be­schrän­kun­gen vor­ge­nom­men wer­den, kommt es in Betracht, die der eigent­li­chen Urlaubs­pla­nung vor­ge­schal­te­ten Rege­lun­gen als "ver­kapp­te Urlaubs­pla­nung" (auch) sogleich dem Mit­be­stim­mungs­tat­be­stand des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPers­VG zuzu­ord­nen.

Die – so ver­stan­de­ne und fort­ge­führ­te – Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Per­so­nal­rats auch nicht etwa als obso­let anzu­se­hen, weil die das Innen­ver­hält­nis von Behör­de und Beschäf­tig­ten betref­fen­den Mit­be­stim­mungs­rech­te nicht mehr auf Tat­be­stands­ebe­ne ein­zu­schrän­ken sei­en, son­dern die Kom­pe­ten­zen der Eini­gungs­stel­le in bestimm­ten Kon­stel­la­tio­nen auf den Aus­spruch von Emp­feh­lun­gen zu beschrän­ken sei­en. Nach Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts steht hier schon kei­ne tat­be­stand­li­che Beschrän­kung des Mit­be­stim­mungs­rechts aus § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPers­VG in Rede. Im Gegen­teil hat die­ser Mit­be­stim­mungs­tat­be­stand nach der bis­he­ri­gen – und auch von der Ver­wal­tungs­ge­richt zugrun­de geleg­ten – Recht­spre­chung bereits eine teleo­lo­gi­sche Aus­deh­nung über den eng ver­stan­de­nen Wort­laut hin­aus erfah­ren, was schon durch die der Sache nach erfolg­te Ein­be­zie­hung der Rege­lung zu den all­ge­mei­nen Urlaubs­grund­sät­ze aus § 87 Abs. 1 Nr. 5 BetrVG zum Aus­druck kommt 8. Für die noch wei­ter­ge­hen­de Aus­deh­nung des Begriffs des "Urlaubs­plans" auf eine der eigent­li­chen Urlaubs­pla­nung vor­aus­ge­hen­de und auf plau­si­ble dienst­li­che Not­wen­dig­kei­ten gestütz­te Urlaubs­sper­re ist indes­sen kein Raum. Das Ver­wal­tungs­ge­richt hält daher die Auf­fas­sung der vom Per­so­nal­rat in Bezug genom­men Kom­men­tie­rung von Kai­ser 9 nicht für über­zeu­gend, dass sich die bis­he­ri­ge Recht­spre­chung in Anbe­tracht der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zum Mit­be­stim­mungs­ge­setz Schles­wig-Hol­stein 10 nicht mehr hal­ten las­se. Die Kom­men­tie­rung stellt nicht hin­rei­chend in Rech­nung, dass es – wie aus­ge­führt – im Rah­men des § 75 Abs. 3 Nr. 2 BPers­VG um eine Begren­zung der wei­te­ren Aus­deh­nung des Wort­lau­tes geht.

Die hier erfolg­te sechs­wö­chi­ge Urlaubs­be­schrän­kung ist nicht anders zu beur­tei­len als eine kom­plet­te Urlaubs­sper­re für einen bestimm­ten Zeit­raum. Sie stellt bezo­gen auf einen bestimm­ten Zeit­raum ein "Minus" zur kom­plet­ten Urlaubs­sper­re, nicht aber ein "Ali­ud" dar. Zwar ist die Argu­men­ta­ti­on des Per­so­nal­rats nach­voll­zieh­bar, dass mit der Ein­engung der Urlaubs­mög­lich­kei­ten für einen bestimm­ten Zeit­raum eine Ver­dich­tung von mit­ein­an­der im Kon­flikt ste­hen­den Urlaubs­wün­schen der Beschäf­tig­ten ein­her­geht bzw. dies dadurch sogar pro­vo­ziert wird. Dies ist aber auch bei einer kom­plet­ten Urlaubs­sper­re für einen bestimm­ten Zeit­raum nicht anders, weil sich die Urlaubs­wün­sche dann eben außer­halb der kom­plet­ten Sperr­zeit ver­dich­ten. Letzt­lich macht es hin­sicht­lich des Koor­di­nie­rungs­be­darfs der Urlaubs­wün­sche der Beschäf­tig­ten kei­nen maß­geb­li­chen Unter­schied, ob z. B. eine kom­plet­te Sper­re für alle Beschäf­tig­ten für einen Monat oder aber eine (Teil-)Sperre für die Hälf­te der Beschäf­tig­ten für zwei Mona­te ver­hängt wird. Teil- und Kom­plettsper­ren bewir­ken viel­mehr im glei­chen Maße Ver­dich­tun­gen und damit erhöh­ten Koor­di­nie­rungs­be­darf für die ver­blei­ben­den Urlaubs­mög­lich­kei­ten und die der Mit­be­stim­mung unter­lie­gen­de nach­ge­schal­te­te Urlaubs­pla­nung als sol­che, ohne dadurch aber sogleich selbst zum Bestand­teil der Urlaubs­pla­nung zu wer­den. Es wäre auch wenig ein­sich­tig, wenn ein Per­so­nal­rat schon bei der Fra­ge des "Ob" einer blo­ßen Beschrän­kung mit­zu­be­stim­men hät­te, wäh­rend die für die Gesamt­heit der Beschäf­tig­ten stär­ker ein­schnei­den­de Maß­nah­me der kom­plet­ten Sper­re mit­be­stim­mungs­frei erfol­gen könn­te. Dem Zweck des Mit­be­stim­mungs­tat­be­stan­des des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPers­VG ist viel­mehr in bei­den Kon­stel­la­tio­nen Genü­ge getan, wenn der Per­so­nal­rat bei dem anschlie­ßend – unter Berück­sich­ti­gung der Sper­re oder der Beschrän­kung – auf­ge­stell­ten kon­kre­ten Urlaubs­plan (1. Alt. der Bestim­mung) oder bei der kon­kre­ten Koor­di­nie­rung etwai­ger wider­strei­ten­der Urlaubs­wün­sche (2. Alt. der Bestim­mung) mit­be­stimmt.

Ver­wal­tungs­ge­richt Han­no­ver, Beschluss vom 12. August 2014 – 16 A 2197/​13

  1. vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 23.08.2007 – 6 P 7/​06 40; OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 17.02.2000 – 1 A 697/​98.PVL 13 f.; Loren­zen, BPers­VG, Stand: Mai 2014, § 75 Rn. 130b; Dembowski/​Ladwig/​Sellmann: Per­so­nal­ver­tre­tung Nie­der­sach­sen, Stand: Mai 2014, § 66 Rn 36[]
  2. vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 17.02.2000 – 1 A 697/​98.PVL 3, 18; Dem­bow­ski u. a., a. a. O., § 66 Rn. 35[]
  3. vgl. Dem­bow­ski u. a., a. a. O., § 66 Rn. 36[]
  4. vgl. Loren­zen, a. a. O. § 75 Rn. 129[]
  5. vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 19.01.1993 – 6 P 19.90 7, VG Sta­de, Entsch. v. 25.08.1989 – 3 A 82/​89[]
  6. abs­trak­ten oder kon­kre­ten[]
  7. BVerwG, Beschluss vom 19.01.1993 – 6 P 19/​90 8, 9[]
  8. vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 23.08.2007 – 6 P 7/​06 40[]
  9. Richar­di u. a., Per­so­nal­ver­tre­tungs­recht, 4. Aufl., § 75 Rn. 283, 289 f.[]
  10. Beschluss vom 24.05.1995 – 2 BvF 1/​92, BVerfGE 93, 37-85[]