Mitbestimmung bei Urlaubsbeschränkung

Eine der Urlaubsplanung vorgeschaltete Entscheidung der Dienststelle, dass in einem bestimmten Zeitraum ein prozentual festgelegter Teil des Personals anwesend sein muss, fällt nicht unter den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG. Eine solche Entscheidung stellt ein Minus zu einer kompletten Urlaubssperre dar, die ebenfalls nicht mitbestimmungspflichtig ist.

Mitbestimmung bei Urlaubsbeschränkung

Die vom Dienstherrn in einem Rundschreiben vorgenommene Beschränkung der Möglichkeiten der Urlaubsgewährung (hier: von Mitte April bis Ende Mai 2013) fällt nicht unter den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG (i. V. m. § 44h Abs. 3 SGB II). Daraus ergibt sich, dass eine Zustimmung des Personalrats auch nicht beachtlich verweigert worden sein kann; die Zustimmungsverweigerung ging vielmehr mangels Mitbestimmungspflicht „ins Leere“. Dass der Dienstherr offenbar um eine Zustimmung gebeten und der Personalrat einen entsprechenden Beschluss gefasst hatte, vermag eine Mitbestimmungspflicht nach § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG nicht konstitutiv zu begründen.

Der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG erfasst die Aufstellung des Urlaubsplanes (1. Alternative) und die Festsetzung der zeitlichen Lage des Erholungsurlaubs für einzelne Beschäftigte, wenn zwischen dem Dienststellenleiter und den beteiligten Beschäftigten kein Einverständnis erzielt wird (2. Alternative). Die 2. Alternative steht hier ersichtlich nicht in Rede, weil es dabei um einzelne Bewilligungen bzw. Nichtbewilligungen geht, was regelmäßig nur dann eine Rolle spielen kann, wenn es keinen allgemeinen Urlaubsplan für das Urlaubsjahr gibt, der die konkreten Urlaubszeiträume bereits festlegt, oder aber im Laufe des Urlaubsjahres von einem solchen Plan abgewichen werden soll. Auch die – mithin nur in Betracht kommende – 1. Alternative ist hier nicht erfüllt. Bei der sechswöchigen Urlaubseinschränkung handelt es sich weder um die Aufstellung eines (konkreten) Urlaubsplanes noch um eine in Anlehnung an § 87 Abs. 1 Nr. 5 BetrVG auch unter diese Tatbestandsalternative fallende Aufstellung (abstrakter) allgemeiner Urlaubsgrundsätze1.

Unter der Aufstellung des (konkreten) Urlaubsplans ist die (vorläufige) Feststellung der zeitlichen Lage des Urlaubs der Beschäftigten einer Dienststelle, ggf. nach Abstimmung sich überschneidender Urlaubswünsche und Berücksichtigung dienstlicher Belange, zu verstehen. Er ist das Programm für die zeitliche Reihenfolge, in der den einzelnen Beschäftigten Urlaub erteilt werden soll. Bei der Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze handelt es sich demgegenüber um abstrakte und generelle Regelungen, nach denen bei der Urlaubsplanung zu verfahren ist2. Diese sind denknotwendig der konkreten Urlaubsplanung vorgelagert und beziehen sich sowohl auf Verfahrensfragen etwa zur Erfassung der Urlaubswünsche als auch auf materielle Regelungen, nach welchen Gesichtspunkten unter Beachtung der gesetzlichen und tariflichen Vorschriften die Urlaubswünsche der Beschäftigten zu koordinieren sind3. Da es aber letztlich keine eindeutigen und einheitlichen Anforderungen an Art und Inhalt eines Urlaubsplans gibt4, ist durchaus vorstellbar, dass die Übergänge zwischen Urlaubsplänen und allgemeinen Urlaubsgrundsätzen fließend sein können. Diese Überlegung rechtfertigt es letztlich auch, trotz fehlender ausdrücklicher Regelung in § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG die Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze unter den Begriff des „Urlaubsplans“ bzw. der „Urlaubsplanung“ zu fassen und ebenfalls als mitbestimmungspflichtig zu behandeln. Sowohl in beiden „typischen“ Konstellationen (konkreter Plan einerseits und abstrakte Grundsätze anderseits) als auch in mannigfaltig denkbaren Regelungen zwischen diesen beiden Polen ist aber der Sinn jedweder Urlaubsplanung und der diesbezüglichen Mitbestimmung des Personalrats, eine gerechte Abwägung der Interessen der Beschäftigten untereinander als auch mit den dienstlichen Interessen zu gewährleisten5. Obgleich der Regelung in § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG mithin eine gewisse tatbestandliche bzw. begriffliche Flexibilität immanent ist, sind von den6 Regelungen zur Koordinierung der Urlaubszeiten der Beschäftigten diejenigen Maßnahmen der Dienststelle zu unterscheiden, die sich auf den ordnungsgemäßen Dienstbetrieb als solchen beziehen, der eigentlichen Urlaubsplanung deshalb „vorgeschaltet“ sind und für diese zugleich den Rahmen abstecken.

Um eine solche Maßnahme handelt es sich bei der vorliegend vom Beteiligten angeordneten sechswöchigen Urlaubsbeschränkung. Diese Regelung hat sich nicht unmittelbar auf die zeitliche Lage des Urlaubs der einzelnen Beschäftigten in der Dienststelle bezogen, sondern diesbezüglich – wenn auch durchaus gravierende – mittelbare Folgewirkungen entfaltet und so den Rahmen für die eigentliche Urlaubsplanung gebildet.

Bezüglich einer kompletten Urlaubssperre hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass zwischen der – zeitlich und sachlich vorrangigen – Festlegung derjenigen Zeiträume, in denen eine Urlaubsgewährung überhaupt in Betracht kommt, und der Urlaubsplanung innerhalb dieser Zeiträume unterschieden werden muss. Die Mitbestimmungspflicht im Rahmen der Gewährung von Urlaub setzt erst bei der eigentlichen Urlaubsplanung ein, d. h. dann, wenn feststeht, welche Zeiträume als Urlaubszeiten in Betracht kommen7. Im konkret entschiedenen Fall war die vorgeschaltete Regelung der Urlaubssperre zwar mit „unabweisbaren dienstlichen Notwendigkeiten“ begründet worden. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ist dies aber nicht das entscheidende Kriterium, nach welchem eine Urlaubssperre aus der Urlaubsplanung auszuklammern ist, sondern dass die Sperre der eigentlichen Urlaubsplanung als auf den Dienstbetrieb bezogene Regelung vorgeschaltet ist. Um eine solche Regelung handelt es sich nach Auffassung des Verwaltungsgerichts auch dann, wenn eine dienstliche Notwendigkeit plausibel erscheint. Lediglich dann, wenn unter dem bloßen Deckmantel dienstlicher Notwendigkeiten Urlaubsbeschränkungen vorgenommen werden, kommt es in Betracht, die der eigentlichen Urlaubsplanung vorgeschalteten Regelungen als „verkappte Urlaubsplanung“ (auch) sogleich dem Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG zuzuordnen.

Die – so verstandene und fortgeführte – Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist entgegen der Auffassung des Personalrats auch nicht etwa als obsolet anzusehen, weil die das Innenverhältnis von Behörde und Beschäftigten betreffenden Mitbestimmungsrechte nicht mehr auf Tatbestandsebene einzuschränken seien, sondern die Kompetenzen der Einigungsstelle in bestimmten Konstellationen auf den Ausspruch von Empfehlungen zu beschränken seien. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts steht hier schon keine tatbestandliche Beschränkung des Mitbestimmungsrechts aus § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG in Rede. Im Gegenteil hat dieser Mitbestimmungstatbestand nach der bisherigen – und auch von der Verwaltungsgericht zugrunde gelegten – Rechtsprechung bereits eine teleologische Ausdehnung über den eng verstandenen Wortlaut hinaus erfahren, was schon durch die der Sache nach erfolgte Einbeziehung der Regelung zu den allgemeinen Urlaubsgrundsätze aus § 87 Abs. 1 Nr. 5 BetrVG zum Ausdruck kommt8. Für die noch weitergehende Ausdehnung des Begriffs des „Urlaubsplans“ auf eine der eigentlichen Urlaubsplanung vorausgehende und auf plausible dienstliche Notwendigkeiten gestützte Urlaubssperre ist indessen kein Raum. Das Verwaltungsgericht hält daher die Auffassung der vom Personalrat in Bezug genommen Kommentierung von Kaiser9 nicht für überzeugend, dass sich die bisherige Rechtsprechung in Anbetracht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein10 nicht mehr halten lasse. Die Kommentierung stellt nicht hinreichend in Rechnung, dass es – wie ausgeführt – im Rahmen des § 75 Abs. 3 Nr. 2 BPersVG um eine Begrenzung der weiteren Ausdehnung des Wortlautes geht.

Die hier erfolgte sechswöchige Urlaubsbeschränkung ist nicht anders zu beurteilen als eine komplette Urlaubssperre für einen bestimmten Zeitraum. Sie stellt bezogen auf einen bestimmten Zeitraum ein „Minus“ zur kompletten Urlaubssperre, nicht aber ein „Aliud“ dar. Zwar ist die Argumentation des Personalrats nachvollziehbar, dass mit der Einengung der Urlaubsmöglichkeiten für einen bestimmten Zeitraum eine Verdichtung von miteinander im Konflikt stehenden Urlaubswünschen der Beschäftigten einhergeht bzw. dies dadurch sogar provoziert wird. Dies ist aber auch bei einer kompletten Urlaubssperre für einen bestimmten Zeitraum nicht anders, weil sich die Urlaubswünsche dann eben außerhalb der kompletten Sperrzeit verdichten. Letztlich macht es hinsichtlich des Koordinierungsbedarfs der Urlaubswünsche der Beschäftigten keinen maßgeblichen Unterschied, ob z. B. eine komplette Sperre für alle Beschäftigten für einen Monat oder aber eine (Teil-)Sperre für die Hälfte der Beschäftigten für zwei Monate verhängt wird. Teil- und Komplettsperren bewirken vielmehr im gleichen Maße Verdichtungen und damit erhöhten Koordinierungsbedarf für die verbleibenden Urlaubsmöglichkeiten und die der Mitbestimmung unterliegende nachgeschaltete Urlaubsplanung als solche, ohne dadurch aber sogleich selbst zum Bestandteil der Urlaubsplanung zu werden. Es wäre auch wenig einsichtig, wenn ein Personalrat schon bei der Frage des „Ob“ einer bloßen Beschränkung mitzubestimmen hätte, während die für die Gesamtheit der Beschäftigten stärker einschneidende Maßnahme der kompletten Sperre mitbestimmungsfrei erfolgen könnte. Dem Zweck des Mitbestimmungstatbestandes des § 75 Abs. 3 Nr. 3 BPersVG ist vielmehr in beiden Konstellationen Genüge getan, wenn der Personalrat bei dem anschließend – unter Berücksichtigung der Sperre oder der Beschränkung – aufgestellten konkreten Urlaubsplan (1. Alt. der Bestimmung) oder bei der konkreten Koordinierung etwaiger widerstreitender Urlaubswünsche (2. Alt. der Bestimmung) mitbestimmt.

Verwaltungsgericht Hannover, Beschluss vom 12. August 2014 – 16 A 2197/13

  1. vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 23.08.2007 – 6 P 7/06 40; OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 17.02.2000 – 1 A 697/98.PVL 13 f.; Lorenzen, BPersVG, Stand: Mai 2014, § 75 Rn. 130b; Dembowski/Ladwig/Sellmann: Personalvertretung Niedersachsen, Stand: Mai 2014, § 66 Rn 36[]
  2. vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 17.02.2000 – 1 A 697/98.PVL 3, 18; Dembowski u. a., a. a. O., § 66 Rn. 35[]
  3. vgl. Dembowski u. a., a. a. O., § 66 Rn. 36[]
  4. vgl. Lorenzen, a. a. O. § 75 Rn. 129[]
  5. vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 19.01.1993 – 6 P 19.90 7, VG Stade, Entsch. v. 25.08.1989 – 3 A 82/89[]
  6. abstrakten oder konkreten[]
  7. BVerwG, Beschluss vom 19.01.1993 – 6 P 19/90 8, 9[]
  8. vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 23.08.2007 – 6 P 7/06 40[]
  9. Richardi u. a., Personalvertretungsrecht, 4. Aufl., § 75 Rn. 283, 289 f.[]
  10. Beschluss vom 24.05.1995 – 2 BvF 1/92, BVerfGE 93, 37-85[]