Mitbestimmung beim Flugsicherheits-Personal

Der Lei­ter der Dienst­stel­le Flug­si­che­rung beim Luft­fahrt-Bun­des­amt ist zu­stän­dig, in allen von § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPers­VG er­fass­ten An­ge­le­gen­hei­ten des über­ge­lei­te­ten Per­so­nals der ehe­ma­li­gen Bun­des­an­stalt für Flug­si­che­rung (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 BAFlSBAÜbnG¹) zu ent­schei­den. Diese Maß­nah­men un­ter­lie­gen der Mit­be­stim­mung des Per­so­nal­rats der Dienst­stel­le Flug­si­che­rung un­ab­hän­gig davon, ob zu­gleich die DFS Deut­sche Flug­si­che­rung GmbH ihre Be­triebs­rä­te zu be­tei­li­gen hat.

Die vorliegend durch das Bundesverwaltuangsgericht entschiedene Sache zeichnet sich durch die Besonderheit aus, dass der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt in einem Teil der von § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG erfassten Angelegenheiten, insbesondere bei Umsetzungen mit Dienstortwechsel, seine Zuständigkeit verneint und deswegen bewusst davon absieht, eine eigene Entscheidung zu treffen. In diesen Fällen fehlt es an einer Maßnahme, an welche Mitbestimmungsrechte des Antragstellers anknüpfen können. Der damit verbundenen Fragestellung kann man sich entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht dadurch entziehen, dass man die Entscheidung der DFS dem Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt zurechnet.

Eine Maßnahme, welche der Dienststellenleiter nicht selbst trifft, ist ihm personalvertretungsrechtlich zuzurechnen, wenn er einem Dezernat oder einer anderen organisatorisch nachgeordneten Stelle, die keine Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist, Befugnisse zur eigenständigen Bearbeitung und Entscheidung überträgt. Vergleichbares kann gelten, wenn die nachgeordnete Stelle eine eigene Rechtspersönlichkeit hat; deren Maßnahmen sind dem Dienststellenleiter zuzurechnen, wenn dessen arbeitsrechtliche Stellung gegenüber den betroffenen Beschäftigten unberührt bleibt². Die DFS ist keine der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt nachgeordnete Stelle. Ihre dienst- und arbeitsrechtliche Stellung gegenüber den hier betroffenen Beschäftigten ist nach Maßgabe von § 5 BAFlSBAÜbnG von derjenigen des Leiters der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt abzugrenzen, damit aber zugleich Letzterem gegenüber eigenständig.

Fehlt es somit in den streitigen Fällen an einer Maßnahme des Leiters der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt, so ist der Personalrat zwecks Klärung seiner Mitbestimmungsrechte darauf angewiesen, dass das Gericht eine Feststellung trifft, durch welche die Zuständigkeit des Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt in den Personalangelegenheiten nach § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG bejaht wird. Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung angenommen, dass der Personalrat grundsätzlich nicht zur gerichtlichen Überprüfung stellen kann, ob eine Dienststelle zum Erlass einer beteiligungspflichtigen Maßnahme zuständig ist³. Hiervon ist in der vorliegenden Fallgestaltung wegen des in § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG vorausgesetzten effektiven Rechtsschutzes der Personalvertretungen zur Klärung ihrer Beteiligungsrechte eine Ausnahme vorzusehen.

Die Frage, ob für den Erlass einer beteiligungspflichtigen Maßnahme für den hier fraglichen Personenkreis der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt oder die DFS zuständig ist, beantwortet sich anhand der Regelungen in §§ 4, 5 BAFlSBAÜbnG. Ist der Dienststellenleiter der Auffassung, dass die in Betracht zu ziehende Maßnahme in den Zuständigkeitsbereich der DFS fällt, so sieht er folgerichtig davon ab, selbst eine Entscheidung zu treffen, an welche der Personalrat bei der Geltendmachung und gerichtlichen Durchsetzung seines Mitbestimmungsrechts anknüpfen könnte. Das im Bereich der DFS stattfindende betriebsverfassungsrechtliche Beteiligungsverfahren ist nicht geeignet, den Personalrat zu der ihm zustehenden Rechtsposition zu verhelfen. Denn der jeweils zuständige Betriebsrat hat typischerweise kein Interesse daran, im Mitbestimmungsverfahren nach § 99 BetrVG die Zuständigkeit der DFS und damit möglicherweise sein eigenes Beteiligungsrecht in Frage zu stellen. Durch den Einsatz seines Initiativrechts nach § 70 Abs. 2 BPersVG kann der Personalrat ebenfalls keine generelle Klärung seiner Mitbestimmungsrechte erreichen. Denn Geschäftsgrundlage für das Initiativrecht ist, dass der Personalrat eine vom Dienststellenleiter zu erlassende Maßnahme anstrebt. Dies hilft in den zahlreichen Fällen nicht weiter, in welchen der Personalrat eine vom Dienststellenleiter beabsichtigte Maßnahme verhindern oder jedenfalls kritisch überprüfen will. Für die übliche, reaktive Form der Mitbestimmung ist der Personalrat darauf angewiesen, dass das Gericht die Zuständigkeit des Dienststellenleiters klärt, weil ohne diese Klärung die Mitbestimmungsrechte aus § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG leerlaufen. Die danach gebotene gerichtliche Klärung der Zuständigkeitsfrage steht mit Systematik und Regelungszweck der §§ 4, 5 BAFlSBAÜbnG im Einklang. Denn die dort normierte Zugehörigkeit der fraglichen Beschäftigten zum Personalrat sowohl der Dienststelle Flugsicherung als auch der DFS sowie die dort geregelte Abgrenzung der Zuständigkeiten sind mit den Beteiligungsrechten der kollektiven Interessenvertretungen eng verzahnt.

Der Dienststellenleiter ist in Bezug auf die ehemaligen Beschäftigten der Bundesanstalt für Flugsicherung in allen nach § 75 Abs. 1, § 76 Abs. 1 BPersVG mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten zur Entscheidung berufen.

Der hier in Rede stehende Personenkreis ist in § 1 Abs. 1 Satz 1 BAFlSBAÜbnG definiert. Es handelt sich um Beamte und Arbeitnehmer bei der ehemaligen Bundesanstalt für Flugsicherung, welche mit deren Auflösung zum 1.01.1993 Beamte und Arbeitnehmer beim Luftfahrt-Bundesamt geworden sind und seitdem Aufgaben der Flugsicherung in der DFS wahrnehmen⁴.

Die vorgenannten Beschäftigten gelten im Sinne des Bundespersonalvertretungsgesetzes als Beschäftigte der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt (§ 4 Abs. 1 Halbs. 1 BAFlSBAÜbnG). Indem § 4 Abs. 1 Halbs. 2 BAFlSBAÜbnG ausspricht, dass § 13 Abs. 2 Satz 4 BPersVG keine Anwendung findet, ist klargestellt, dass jene Beschäftigten ihr Wahlrecht zur Personalvertretung nicht durch die tatsächliche Eingliederung in den Betrieb der DFS verloren haben⁵. Weiter regelt § 4 Abs. 2 BAFlSBAÜbnG, dass die in Rede stehenden Beschäftigten für die Anwendung des Betriebsverfassungsgesetzes als Arbeitnehmer der DFS gelten und als solche aktiv und passiv wahlberechtigt sind. Die Bestimmung trägt dem Umstand Rechnung, dass die in Rede stehenden Beschäftigten bei der DFS dauerhaft eingesetzt und vollständig in die dortigen Arbeitsabläufe integriert sind, so dass es gerechtfertigt ist, sie für den Bereich der betrieblichen Interessenvertretungen den übrigen Arbeitnehmern der DFS gleichzustellen⁶.

Der Schwerpunkt der Regelung in § 4 BAFlSBAÜbnG liegt im wahlrechtlichen Bereich. Es wird festgelegt, dass das übergeleitete Personal das Wahlrecht sowohl zum Personalrat der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt als auch zu den Betriebsräten der DFS hat. Da das Wahlrecht kein Selbstzweck ist, sondern der Bildung kollektiver Interessenvertretungen dient, welche mit Beteiligungsrechten ausgestattet sind, kommt in § 4 BAFlSBAÜbnG darüber hinaus mittelbar zum Ausdruck, dass in Bezug auf das übergeleitete Personal sowohl dem Personalrat bei der Dienststelle Flugsicherung als auch den Betriebsräten der DFS Beteiligungsrechte zustehen. In welcher Weise diese Beteiligungsrechte aufgeteilt sind, lässt sich der Regelung in § 4 BAFlSBAÜbnG indes nicht entnehmen.

Darüber gibt § 5 BAFlSBAÜbnG Aufschluss. Nach dessen Satz 1 hat die DFS gegenüber den in Rede stehenden Beschäftigten Entscheidungs- und Weisungsbefugnisse im unmittelbaren Zusammenhang mit den Tätigkeiten einzelner Beschäftigter vor Ort, für deren Durchführung die DFS die Verantwortung trägt. Die Geschäftsführung und von dieser benannte Beschäftigte der DFS üben insoweit Vorgesetztenbefugnisse aus (§ 5 Satz 2 BAFlSBAÜbnG). Die Dienstvorgesetztenbefugnisse nach § 3 Abs. 2 BBG liegen beim Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt (§ 5 Satz 3 BAFlSBAÜbnG).

Hinsichtlich der Dienstvorgesetztenbefugnisse, welche dem Leiter der Dienststelle Flugsicherung zustehen, verweist § 5 Satz 3 BAFlSBAÜbnG ausdrücklich auf die Definition in § 3 Abs. 2 BBG. Danach ist Dienstvorgesetzter, wer für beamtenrechtliche Entscheidungen über die persönlichen Angelegenheiten der ihm nachgeordneten Beamten zuständig ist. Die Befugnisse des Dienstvorgesetzten beziehen sich auf die persönliche Rechtsstellung der Beamten⁷.

Die Dienstvorgesetztenbefugnisse des Leiters der Dienststelle Flugsicherung stehen im Gegensatz zu den Vorgesetztenbefugnissen, welche § 5 Satz 2 BAFlSBAÜbnG der DFSGeschäftsführung zuweist. Die ausdrückliche Bezugnahme auf § 3 Abs. 2 BBG in Bezug auf den Dienstvorgesetzten legt es nahe, beim Verständnis des Vorgesetzten die Definition in § 3 Abs. 3 BBG zugrunde zu legen, wonach Vorgesetzter ist, wer dienstliche Anordnungen erteilen darf. Hier wird der Beamte nicht in seiner persönlichen Rechtsstellung, sondern in seiner innerdienstlichen Tätigkeit angesprochen. Die Vorgesetzten konkretisieren durch ihre Weisungen die Dienstleistungspflicht des Beamten. Dieser ist gemäß § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG verpflichtet, die von seinen Vorgesetzten erlassenen Anordnungen auszuführen und deren allgemeine Richtlinien zu befolgen⁸.

Das im Gesetzeswortlaut und durch die Verweisung auf das Beamtenrecht zum Ausdruck kommende Gegensatzpaar steht im Einklang mit den Vorstellungen, von denen der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesmaterialien ausgegangen ist. Danach lag ihm bei der Aufteilung der Befugnisse in § 5 BAFlSBAÜbnG daran, einerseits den reibungslosen Betrieb der Funktionen der DFS auf der Basis arbeitsplatzbezogener Weisungsrechte zu ermöglichen und andererseits einen hinreichenden Schutz der Statusrechte des öffentlichen Personals zu gewährleisten⁶.

Die Vorgesetztenbefugnis im Bereich der DFS verhält sich zur Dienstvorgesetztenbefugnis im Bereich der Dienststelle Flugsicherung nicht vollständig komplementär. Die Beschränkung der Vorgesetztenstellung auf Seiten der DFS bringt § 5 Satz 2 BAFlSBAÜbnG durch den Zusatz „insoweit“ zum Ausdruck. Dieses Merkmal bezieht sich auf die sachliche Begrenzung der Entscheidungs- und Weisungsbefugnisse der DFS, die in § 5 Satz 1 BAFlSBAÜbnG festgelegt sind. Danach hat zunächst die DFS Befugnisse nur im Zusammenhang mit den Tätigkeiten, für deren Durchführung sie die Verantwortung trägt. Damit wird Bezug genommen auf die der DFS zugewiesenen Aufgaben der Flugsicherung (§ 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, § 31b Abs. 1 LuftVG i.V.m. § 1 der Verordnung zur Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens⁹). Bei den Tätigkeiten muss es sich ferner um solche einzelner Beschäftigter vor Ort handeln. Die Befugnisse müssen demnach arbeitsplatzbezogen sein. Einzelne Beschäftigte betreffende betriebsübergreifende Maßnahmen fallen nicht darunter. Schließlich muss der Zusammenhang mit den Tätigkeiten unmittelbar sein. Ausgenommen von der Befugnis der DFS sind daher Maßnahmen, die sich auf die Aufgabenerfüllung vor Ort nur mittelbar auswirken.

Die Vorgesetztenbefugnisse sind, soweit der durch § 5 Satz 1 und 2 BAFlSBAÜbnG festgelegte Kompetenzbereich der DFS überschritten wird, beim Dienstherrn verblieben. Insoweit ist daher auch der Leiter der Dienststelle Flugsicherung zuständig¹⁰.

Die vorgenannten Grundsätze gelten für Beamte und Arbeitnehmer gleichermaßen. Die Regelungen in §§ 4, 5 BAFlSBAÜbnG beziehen sich unterschiedslos auf die in § 1 Abs. 1 BAFlSBAÜbnG genannten Beschäftigten und damit auf die Beamten und Arbeitnehmer, die am 1.01.1993 aus der ehemaligen Bundesanstalt für Flugsicherung zur DFS übergetreten und seitdem dort tätig sind. Zwar bedient sich § 5 Satz 2 und 3 BAFlSBAÜbnG einer beamtenrechtlichen Terminologie. Daraus ergeben sich jedoch keine Zweifel daran, dass vom Gesetzgeber eine prinzipielle Gleichbehandlung des übergeleiteten Personals hinsichtlich der Aufteilung der Kompetenzen auf DFS und Dienststelle Flugsicherung gewollt ist. Die Abgrenzung für die Beamten gilt daher sinngemäß für die übergeleiteten Arbeitnehmer.

In der Begründung zum Gesetzentwurf wird zum Ausdruck gebracht, dass mit der Regelung in § 5 BAFlSBAÜbnG die zwischen dem Bund und der DFS abgeschlossene Rahmenvereinbarung fortgeschrieben wird. Gemeint ist die bereits erwähnte Rahmenvereinbarung vom 12.05.1995, in deren Anlage die dienstrechtlichen Befugnisse des Luftfahrt-Bundesamtes und der DFS gegenüber den in der DFS tätigen Beamten und Arbeitnehmern des Luftfahrt-Bundesamtes aufgeteilt sind („Kreuzchenliste“). Mit der Regelung in § 5 BAFlSBAÜbnG sollte Rechtssicherheit für einen Zustand geschaffen werden, „wie er seit dem 1.01.1993 in sinnvoller Weise praktiziert worden ist“⁶. Mit der Verabschiedung des Gesetzes vom 29.07.2009 ist die Anlage der Rahmenvereinbarung nicht selbst Gesetz geworden. Der Gesetzgeber hat die Anlage nicht im Detail in seinen Willen aufgenommen, sondern in § 5 BAFlSBAÜbnG abstrakt die Kriterien beschrieben, welche für die Abgrenzung der Kompetenzen maßgeblich sind.

Die wechselseitigen Hinweise der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt auf andere Gesetze zur Privatisierung ehemals staatlicher Bereiche sind unergiebig. Diese Gesetze, z.B. das Postpersonalrechtsgesetz, das Deutsche Bahn Gründungsgesetz und das Bundeswertpapierverwaltungspersonalgesetz, enthalten jeweils spezielle Regelungen, die der Bundesgesetzgeber zur Bewältigung der Überleitung in die privatrechtliche Struktur für den jeweiligen Sachbereich für zweckmäßig hielt. Aus diesen Regelungen Schlussfolgerungen für die Auslegung der hier für den Flugsicherungsbereich anzuwendenden Bestimmungen herzuleiten, verbietet sich daher.

Aus der Anlage zur Rahmenvereinbarung ergibt sich, dass der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt seine Zuständigkeit bereits von sich aus in folgenden mitbestimmungspflichtigen Personalangelegenheiten bejaht: Beförderung, Eingruppierung, Versetzung, Abordnung, Zuweisung, Ablehnung eines Urlaubsantrages nach § 92 BBG (= § 79a BBG a.F.), Hinausschiebung des Eintritts in den Ruhestand wegen Erreichens der Altersgrenze, Versagung oder Widerruf der Genehmigung einer Nebentätigkeit (§ 75 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 und 3, Nr. 3 Alt. 1, Nr. 4 bis Nr. 5 und Nr. 7, § 76 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1, Nr. 4 Alt. 1, Nr. 5, 5a, 7, 8 Alt. 2 und Nr. 9 BPersVG). Im Einzelnen gilt für die Mitbestimmungskataloge in § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG Folgendes:

Einstellungen von Beamten (§ 76 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 BPersVG), also Ernennungen unter Begründung eines Beamtenverhältnisses (§ 2 Abs. 1 BLV), sind im Rahmen der hier zu betrachtenden Personalangelegenheiten des übergeleiteten Personals nicht einschlägig. Anstellungen (§ 76 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 BPersVG) entfallen schon deswegen, weil das geltende Beamtenrecht dieses Institut nicht mehr kennt¹¹.

Beförderung ist die Verleihung eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt (§ 2 Abs. 8 Satz 1 BLV). Sie erfasst daher die Mitbestimmungstatbestände nach § 76 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 und 2 BPersVG. Sie betrifft ebenso den Status des Beamten wie die Verleihung eines anderen Amtes mit anderer Amtsbezeichnung beim Wechsel der Laufbahngruppe (§ 76 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 3 BPersVG) und der Laufbahnwechsel (§ 76 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 4 BPersVG). Alle vorbezeichneten Angelegenheiten fallen in die Kompetenz des Dienstvorgesetzten. Soweit die Beförderung mit einem Wechsel der Amtsbezeichnung verbunden ist, bedarf sie ebenso der Ernennung wie die Verleihung eines anderen Amtes mit anderer Amtsbezeichnung bei einem Wechsel der Laufbahngruppe (§ 10 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BBG i.V.m. § 2 Abs. 8 Satz 2 BLV). Das Ernennungsrecht ist für die Besoldungsgruppen A2 bis A16 dem Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt übertragen (Art. 1 Abs. 1 der Anordnung des Bundespräsidenten vom 23. Juni 2004¹² i.V.m. Abschnitt A Abs. 1 Satz 1 BMVBS-Delegationserlass¹³). Im Übrigen ist grundsätzlich der jeweils unmittelbare Dienstvorgesetzte für die persönlichen Angelegenheiten der ihnen zugeordneten Beamten zuständig (Abschnitt A BMVBS-Zuständigkeitserlass¹⁴).

Durch die Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit (§ 76 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 1 BPersVG) wird eine spätere Beförderung vorbereitet¹⁵. Die persönliche Rechtsstellung des Beamten ist betroffen. Gleiches gilt für die Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit (§ 76 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 BPersVG); hier geht es um die Übertragung eines Dienstpostens, der im Vergleich zum statusrechtlichen Amt des Beamten unterwertig ist¹⁶.

Anordnungen, welche die Freiheit der Wahl der Wohnung beschränken (§ 76 Abs. 1 Nr. 6 BPersVG), sind gemäß § 72 Abs. 2 BBG dem Dienstvorgesetzten vorbehalten.

Versagung oder Widerruf der Genehmigung einer Nebentätigkeit (§ 76 Abs. 1 Nr. 7 BPersVG) betreffen ebenfalls die persönliche Rechtsstellung des Beamten. Die entsprechenden Entscheidungen hat das Bundesministerium für Verkehr, Bauen und Stadtentwicklung als oberste Dienstbehörde auf den Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt übertragen (§ 99 Abs. 5 Satz 1 und 2 BBG i.V.m. Abschnitt B I Abs. 1 Nr. 7 BMVBS-Delegationserlass).

In seiner persönlichen Rechtsstellung ist der Beamte berührt bei Ablehnung eines Antrages nach §§ 91, 92 oder 95 BBG (§ 76 Abs. 1 Nr. 8 BPersVG). Dabei geht es um „voraussetzungslose“ unbefristete Teilzeitbeschäftigung, um Teilzeitbeschäftigung und Beurlaubung aus familienpolitischen Gründen sowie um Beurlaubung aus arbeitsmarktpolitischen Gründen.

Die persönliche Rechtsstellung des Beamten wird ebenfalls erfasst durch Herausschiebung des Eintritts in den Ruhestand wegen Erreichens der Altersgrenze (§ 76 Abs. 1 Nr. 9 BPersVG). Geschieht dies auf Antrag (§ 53 Abs. 1 BBG), so ist die Entscheidung nicht der obersten Dienstbehörde vorbehalten (§ 53 Abs. 2 BBG)¹⁷.

Über die Versetzung zu einer anderen Dienststelle (§ 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 1 BPersVG) hat gleichfalls der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt in seiner Eigenschaft als Dienstvorgesetzter zu entscheiden. Versetzung ist nach § 28 Abs. 1 BBG die auf Dauer angelegte Übertragung eines anderen Amtes bei einer anderen Dienststelle bei demselben oder einem anderen Dienstherrn. Diese Legaldefinition erfasst die organisationsrechtliche Versetzung, welche nach ständiger Senatsrechtsprechung der Mitbestimmung nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 1 BPersVG unterfällt. Damit ist mitgedacht, dass der Beamte mit dem Ausscheiden aus seiner bisherigen Dienststelle sein dort innegehabtes Funktionsamt im abstrakten und konkreten Sinne verliert und dass ihm mit der dauernden Zuweisung zur neuen Dienststelle irgendein seinem statusrechtlichen Amt entsprechender Aufgabenkreis übertragen wird¹⁸. Auch dabei wird der Beamte nicht in seiner innerdienstlichen Tätigkeit, sondern in seiner persönlichen Rechtsstellung angesprochen¹⁹.

Solange die übergeleiteten Beamten bei der DFS beschäftigt sind, bleiben sie Beschäftigte beim Luftfahrt-Bundesamt (§ 1 Abs. 1 Satz 1 BAFlSBAÜbnG). Nur dieses ist im vorgenannten Zeitraum Dienststelle im Sinne des Versetzungsbegriffs und des darauf bezogenen Mitbestimmungstatbestandes nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 1 BPersVG. Es fehlt daher an einem Dienststellenwechsel, wenn der Beamte innerhalb der DFS den Betrieb wechselt. Der für die Versetzung maßgebliche Dienststellenwechsel tritt erst ein, wenn dem Beamten ein Amt bei einer anderen Dienststelle im dienst- und organisationsrechtlichen Sinne – sei es beim Bund oder einem anderen Dienstherrn – übertragen wird.

Dies steht nicht im Widerspruch dazu, dass der Betriebswechsel eines Beamten in einem Postnachfolgeunternehmen als Versetzung im Sinne von § 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 1 BPersVG zu werten ist²⁰. Diese Beurteilung trägt der speziellen Rechtslage Rechnung, die durch Art. 143b Abs. 3 GG und die Bestimmungen des Postpersonalrechtsgesetzes geschaffen wurde und die die Anpassung des personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungstatbestandes an die Grundsätze und Strukturen der Betriebsverfassung gebietet. An einem vergleichbaren Regelwerk für den Bereich der Flugsicherung fehlt es. Die in §§ 4, 5 BAFlSBAÜbnG angelegte Aufteilung der Beteiligungsrechte auf den Personalrat der Dienststelle Flugsicherung einerseits und die Betriebsräte bei der DFS andererseits lassen Beteiligungslücken nicht zu und verbieten zugleich die Erweiterung von Beteiligungsrechten im Wege der Analogie.

Ebenfalls in die Zuständigkeit des Dienstvorgesetzten fällt die Abordnung (§ 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG), worunter gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 BBG die vorübergehende Übertragung einer dem Amt des Beamten entsprechenden Tätigkeit bei einer anderen Dienststelle desselben oder eines anderen Dienstherrn unter Beibehaltung der Zugehörigkeit zur bisherigen Dienststelle zu verstehen ist. Gleiches gilt für die Zuweisung einer dem Amt entsprechenden Tätigkeit bei einer öffentlichen Einrichtung ohne Dienstherrnfähigkeit oder bei einer anderen Einrichtung gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5a BPersVG). Die Befugnis zur Zuweisung von Beamten der Besoldungsgruppen A2 bis A15 hat das Bundesministerium für Verkehr, Bauen und Stadtentwicklung als oberste Dienstbehörde gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 BBG i.V.m. Abschnitt B I Abs. 1 Nr. 1 BMVBS-Delegationserlass auf den Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt übertragen.

Schließlich ist der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt zuständig für Entscheidungen über Umsetzungen mit Wechsel des Dienstortes (§ 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 2 BPersVG).

Eine Umsetzung liegt vor, wenn dem Beamten ein neuer Dienstposten übertragen wird oder wenn der Dienstposten durch wesentliche Änderungen im Aufgabenbereich eine neue andere Prägung erhält²¹. Die Umsetzung ist eine innerdienstliche Weisung, welcher der Beamte kraft seiner Gehorsamspflicht nach § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG Folge leisten muss. Als innerbehördliche Organisationsmaßnahme dient sie der Sicherung, Erleichterung oder Verbesserung der Aufgabenerledigung der Behörde²².

Eine Zuständigkeit des Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt folgt daher nicht bereits aus seiner Eigenschaft als Dienstvorgesetzter (§ 5 Satz 3 BAFlSBAÜbnG i.V.m. § 3 Abs. 2 BBG). Bei Umsetzungen kommt vielmehr generell die Entscheidungsbefugnis der DFS nach § 5 Satz 1 und 2 BAFlSBAÜbnG in Betracht. Sie scheidet allerdings aus bei denjenigen Umsetzungen, die nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 2 BPersVG mitbestimmungspflichtig sind. Das ist nur der Fall, wenn die Umsetzung mit einem Wechsel des Dienstorts verbunden ist, wobei das Einzugsgebiet im Sinne des Umzugskostenrechts zum Dienstort gehört. Dienstort ist die politische Gemeinde, in welcher der Beamte seine Dienstpflicht zu erfüllen hat. Nicht mitbestimmungspflichtig ist die Umsetzung, wenn die Wohnung des Beamten auf einer üblicherweise befahrenen Strecke weniger als 30 km von der neuen Dienststätte entfernt ist oder im neuen Dienstort liegt (§ 3 Abs. 1 Buchst. c BUKG)²³.

Geht es um eine Umsetzung mit Dienstortwechsel unter Überschreitung des Einzugsgebiets, so steht die dahingehende Entscheidung des Vorgesetzten nicht mehr in unmittelbarem Zusammenhang mit der Tätigkeit des Beamten vor Ort (§ 5 Satz 1 BAFlSBAÜbnG). Eine solche Maßnahme bezieht sich nicht mehr auf den bisherigen, sondern auf einen neuen Arbeitsplatz an anderer Stelle. Damit wird der in § 5 Satz 1 BAFlSBAÜbnG vorausgesetzte lokale Bezug überschritten. Zugleich fehlt es am unmittelbaren Zusammenhang mit der bisherigen Tätigkeit. Die mit dem Wechsel des Dienstorts verbundene Umsetzung ist weder fachliche Weisung zur Aufgabenerfüllung noch innerdienstliche Maßnahme, die sich aus der Tätigkeit des Beamten ableitet wie z.B. die Entscheidung zu Fragen der Arbeitszeit, der Unfallverhütung, der Betriebsordnung, der Arbeitsplatzgestaltung, der technischen Überwachung, der Hebung der Arbeitsleistung usw. Die – zumeist betriebsübergreifende – Zuweisung eines Arbeitsplatzes an anderer Stelle wirkt sich unter den in § 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 2 BPersVG vorausgesetzten Entfernungsbedingungen auf die Aufgabenerfüllung in der bisherigen Dienststätte nur mittelbar aus. Liegen daher insoweit die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Vorgesetztenbefugnisse durch die DFS nicht vor, so hat der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt als im Bereich des Dienstherrn zuständiger Vorgesetzter diese Aufgabe zu erfüllen.

Dieses Ergebnis steht im Einklang mit der personalvertretungsrechtlichen Wertung, die der Gesetzgeber bei der Abfassung der Regelungen in §§ 4, 5 BAFlSBAÜbnG vor Augen hatte. In § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG kommt zum Ausdruck, dass der Gesetzgeber den kollektivrechtlichen Schutzbedarf bei der Umsetzung mit Dienstortwechsel ähnlich gewichtet wie bei der Versetzung. Es ist daher systematisch und teleologisch folgerichtig, bei der Aufteilung der Beteiligungsrechte auf Personalrat und Betriebsräte beide Maßnahmen gleich zu behandeln. Dies gelingt nur, wenn die Zuständigkeit für die nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 2 BPersVG mitbestimmungspflichtige Umsetzung dem beteiligten Dienststellenleiter Flugsicherung zugeordnet wird. Für die Versetzung ist er ohnehin zuständig.

Die vorgenannten Ausführungen zu den Personalangelegenheiten der Beamten nach § 76 Abs. 1 BPersVG gelten für die Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer nach § 75 Abs. 1 BPersVG sinngemäß. Die im letztgenannten Mitbestimmungskatalog enthaltenen personalrechtlichen Institute entsprechen weitgehend denjenigen in § 76 Abs. 1 BPersVG. Sie haben zwar eine arbeitsrechtliche, insbesondere tarifvertragliche Grundlage, sind aber in ihrem Verständnis durchweg den vergleichbaren beamtenrechtlichen Instituten nachgebildet²⁴. Ein, Höher- und Rückgruppierung (§ 75 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 und 3 BPersVG), also die Einordnung in das in der Dienststelle geltende kollektive Entgeltschema, berühren den Status des Arbeitnehmers. Die mit Eingruppierungsvorgängen einhergehende oder sie vorbereitende Übertragung einer höher oder niedriger zu bewertenden Tätigkeit (§ 75 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 BPersVG) betrifft ebenfalls die persönliche Rechtsstellung des Arbeitnehmers²⁵.

Ist der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt in den Fällen des § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG zur Entscheidung berufen, so hat er davon jeweils Gebrauch zu machen und den Antragsteller im Wege der Mitbestimmung zu beteiligen. Diese Verpflichtung besteht unabhängig davon, ob zugleich die DFS ihre Betriebsräte zu beteiligen hat.

Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, ist der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt gemäß § 5 BAFlSBAÜbnG zuständig, in den von § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG erfassten Personalangelegenheiten der in § 1 Abs. 1 BAFlSBAÜbnG bezeichneten Beschäftigten zu entscheiden. Macht er davon jeweils pflichtgemäß Gebrauch, so folgt daraus das Mitbestimmungsrecht des Personalrats. Dass dieses entfällt, wenn gleichzeitig ein Beteiligungsrecht eines Betriebsrats bei der DFS eingreift, besagen die gesetzlichen Bestimmungen weder ausdrücklich noch sinngemäß.

Ein geschriebener oder ungeschriebener Grundsatz des Inhalts, dass bei ein und derselben Maßnahme stets nur eine einzige Interessenvertretung zu beteiligen ist, existiert nicht. Im Gegenteil ist in der Senatsrechtsprechung anerkannt, dass bei der Versetzung grundsätzlich der Personalrat der abgebenden wie auch derjenige der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen ist²⁶. Entsprechendes kann bei einer Umsetzung in Betracht kommen, wenn davon die Beschäftigten mehrerer Dienststellenteile mit jeweils eigenen Personalvertretungen berührt sind²⁷. Im Bereich der DFS ist bei einer betriebsübergreifenden Umsetzung – wie ausgeführt – der Personalrat bei der Dienststelle Flugsicherung, der Antragsteller, zur Mitbestimmung berufen. Dieser repräsentiert jedoch nur das am 1.01.1993 übergeleitete Personal der ehemaligen Bundesanstalt für Flugsicherung. Die Beschäftigten insbesondere des aufnehmenden Betriebes, soweit sie nicht zum übergeleiteten Personal zählen, und deren Belange vertritt er nicht. Eine zusätzliche Beteiligung des dortigen Betriebsrats durch die DFS erscheint keineswegs sachwidrig²⁸. In welchen Fällen, in denen der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt den Antragsteller nach § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG zu beteiligen hat, zugleich ein betriebsverfassungsrechtliches Mitbestimmungsverfahren bei der DFS stattzufinden hat, hat zunächst diese mit ihren Betriebsräten abzuklären; im Streitfall ist die Entscheidung den Arbeitsgerichten vorbehalten. Das streitige Beteiligungsrecht des Personalrats bleibt davon unberührt.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 16. April 2012 – 6 P 1.11

1. Gesetz zur Übernahme der Beamten und Arbeitnehmer der Bundesanstalt für Flugsicherung (BAFlSBAÜbnG) vom 23.07.1992, BGBl I S. 1370, zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 29.07.2009, BGBl I S. 2424[↩]
2. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 02.03.1993 – 6 P 34.91, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 85 S. 123 f., vom 09.09.2010 – 6 PB 12.10, Buchholz 251.7 § 66 NWPersVG Nr. 1 Rn. 3; und vom 16.06.2011 – 6 PB 3.11[↩]
3. vgl. Beschlüsse vom 26.01.1968 – 7 P 10.66, BVerwGE 29, 74 = Buchholz 238.3 § 76 PersVG Nr. 17, vom 14.07.1977 – 7 P 11.75, Buchholz 238.32 § 85 BlnPersVG Nr. 1 S. 2 f. und vom 23.07.1979 – 6 P 28.78, Buchholz 238.3 A § 68 BPersVG Nr. 1 S. 4[↩]
4. vgl. BT-Drucks 16/11608 S.19 f. zu Art. 8; Erlass des Bundesministers für Verkehr zur Neuorganisation der Flugsicherung vom 13.11.1992, VkBl S. 667, i.d.F. des Organisationserlasses zur Einrichtung der Dienststelle Flugsicherung vom 15.02.2008, VkBl S. 2[↩]
5. BT-Drucks 16/11608 S.20 zu Nr. 3[↩]
6. BT-Drucks 16/11608 S. 21 zu Art. 8[↩][↩][↩]
7. vgl. Franke, in: GKÖD Bd. I, L § 3 Rn. 11; Battis, Bundesbeamtengesetz, § 3 Rn. 4[↩]
8. vgl. Franke, a.a.O. L § 3 Rn. 14; Battis, a.a.O. § 3 Rn. 6; Kugele, Bundesbeamtengesetz, 2011, § 3 Rn. 15; Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, § 3 Rn. 30[↩]
9. vom 11.11.1992, BGBl I S.1928, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 24.08.2009, BGBl I S. 2942[↩]
10. vgl. Altvater, PersR 2010, 20, 23[↩]
11. vgl. Rehak, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 76 Rn. 27; Altvater/Baden, in: Altvater/Baden/Kröll/Lemke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl.2011, § 76 Rn.20; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 76 Rn. 7[↩]
12. BGBl I S. 1286[↩]
13. Erlass des Bundesministeriums für Verkehr, Bauen und Stadtentwicklung über die Ernennung und Entlassung von Bundesbeamten und über die Übertragung von beamtenrechtlichen Befugnissen – BMVBS-Delegationserlass – vom 19.05.2010[↩]
14. Erlass über die Verteilung sonstiger dienstrechtlicher Zuständigkeiten – BMVBS-Zuständigkeitserlass – vom 19.05.2010[↩]
15. vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.07.2008 – 6 P 13.07, BVerwGE 131, 267 = Buchholz 250 § 77 BPersVG Nr. 18 Rn.20 und 22[↩]
16. vgl. BVerwG, Beschluss vom 02.12.2009 – 6 PB 33.09, Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 41 Rn. 15 und 22[↩]
17. vgl. Lemhöfer, a.a.O. § 3 Rn. 13; Franke, a.a.O. L § 3 Rn. 9[↩]
18. vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.03.2009 – 6 PB 29.08, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 107 Rn. 27 m.w.N.[↩]
19. vgl. Battis, a.a.O. § 3 Rn. 4; Franke, a.a.O. § 3 Rn. 12[↩]
20. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15.11.2006 – 6 P 1.06, BVerwGE 127, 142 = Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 40 Rn. 18; und vom 25.01.2012 – 6 P 25.10[↩]
21. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22.07.2003 – 6 P 3.03, Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 30 S. 44; und vom 30.03.2009 a.a.O. Rn. 28[↩]
22. vgl. BVerwG, Urteile vom 22.05.1980 – 2 C 30.78, BVerwGE 60, 144, 146 ff. = Buchholz 232 § 26 BBG Nr.20 S. 28 ff., vom 28.02.2008 – 2 A 1.07; und vom 26.05.2011 – 2 A 8.09[↩]
23. vgl. Rehak, a.a.O. § 75 Rn. 58, § 76 Rn. 56c; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 75 Rn. 41, K § 76 Rn. 23; Altvater, a.a.O. § 75 Rn. 65[↩]
24. vgl. zu Nebentätigkeit, Abordnung, Versetzung, Zuweisung, Weiterbeschäftigung über die Altersgrenze hinaus: § 3 Abs. 5, § 4 Abs. 1 und 2, § 33 Abs. 5 TVöD[↩]
25. vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschluss vom 28.08.2008 – 6 P 12.07, Buchholz 251.91 § 80 SächsPersVG Nr. 2 Rn. 12 ff.[↩]
26. vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.09.1994 – 6 P 32.92, BVerwGE 96, 355, 361 ff. = Buchholz 251.9 § 80 SaarPersVG Nr. 2 S. 10 ff.[↩]
27. vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.06.2000 – 6 P 6.99, Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 26 S. 13 ff.[↩]
28. vgl. zur Beteiligung von Personalräten und Betriebsräten im Bereich der Deutschen Bahn AG: BAG, Beschluss vom 12.12.1995 – 1 ABR 23/95 – BAGE 81, 379[↩]