Mit­be­stim­mung des Per­so­nal­rats bei der Beschäf­ti­gung von Straf­ge­fan­ge­nen

Der Per­so­nal­rat ist nicht zur Mit­be­stim­mung berech­tigt, wenn im Bereich der Dienst­stel­le Straf­ge­fan­ge­ne eine Arbeit auf­neh­men, die ihnen von der Lei­tung der Jus­tiz­voll­zugs­an­stalt zuge­wie­sen wur­de.

Mit­be­stim­mung des Per­so­nal­rats bei der Beschäf­ti­gung von Straf­ge­fan­ge­nen

Nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Alt. 1 NW­Pers­VG hat der Per­so­nal­rat mit­zu­be­stim­men in Per­so­nal­an­ge­le­gen­hei­ten bei Ein­stel­lung.

Ein­stel­lung ist die Ein­glie­de­rung des Betref­fen­den in die Dienst­stel­le. Dies geschieht zum Einen durch tat­säch­li­che Auf­nah­me der vor­ge­se­he­nen Arbeit im Rah­men der Arbeits­or­ga­ni­sa­ti­on der Dienst­stel­le. Zum Ande­ren ist ein recht­li­ches Band erfor­der­lich, durch wel­ches ein Wei­sungs­recht der Dienst­stel­le, ver­bun­den mit ent­spre­chen­den Schutz­pflich­ten, und damit kor­re­spon­die­rend die Wei­sungs­ge­bun­den­heit des Dienst­leis­ten­den, ver­bun­den mit ent­spre­chen­den Schutz­rech­ten, begrün­det wer­den. Im Regel­fall wird die Rechts­be­zie­hung zur Dienst­stel­le durch Begrün­dung eines Beam­ten- oder Arbeits­ver­hält­nis­ses her­ge­stellt (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 und 3, § 6 NWPers­VG). Als Grund­la­ge für die Ein­glie­de­rung kom­men aber auch mehr­sei­ti­ge Rechts­be­zie­hun­gen in Betracht 1.

Der Senat erkennt in meh­re­ren Fall­ge­stal­tun­gen dem Per­so­nal­rat ein Mit­be­stim­mungs­recht bei Ein­stel­lung zu, wenn Per­so­nen eine Tätig­keit in der Dienst­stel­le auf­neh­men, ohne zugleich ein Arbeits­ver­hält­nis zum Rechts­trä­ger der Dienst­stel­le zu begrün­den 2. Die­sen Fall­ge­stal­tun­gen gemein­sam ist, dass der Betref­fen­de mit dem Zeit­punkt sei­ner Arbeits­auf­nah­me nach Wei­sung des Dienst­stel­len­lei­ters an der Erfül­lung öffent­li­cher Auf­ga­ben teil­nimmt. Genau die­se Zweck­be­stim­mung ist aus der Sicht der Dienst­stel­le wesent­lich, mögen für den Betref­fen­den und die ent­sen­den­de Stel­le auch noch ande­re Gesichts­punk­te etwa sozia­ler oder kari­ta­ti­ver Art maß­geb­lich sein.

Von die­sen Bei­spiels­fäl­len wesens­ver­schie­den ist der hier in Rede ste­hen­de Vor­gang. Es ist nicht als Ein­glie­de­rung im Sin­ne des per­so­nal­ver­tre­tungs­recht­li­chen Ein­stel­lungs­be­griffs anzu­se­hen, wenn ein Straf­ge­fan­ge­ner in der Dienst­stel­le eine regel­mä­ßi­ge Beschäf­ti­gung ohne Auf­sicht eines Voll­zugs­be­diens­te­ten auf­nimmt, wel­che ihm von der Voll­zugs­be­hör­de zuge­wie­sen wor­den ist (§ 11 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2, § 37 Abs. 2 StVoll­zG).

Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 StVoll­zG ist der Gefan­ge­ne ver­pflich­tet, eine ihm zuge­wie­se­ne, sei­nen kör­per­li­chen Fähig­kei­ten ange­mes­se­ne Arbeit aus­zu­üben. Nach § 37 Abs. 2 StVoll­zG soll die Voll­zugs­be­hör­de dem Gefan­ge­nen wirt­schaft­lich ergie­bi­ge Arbeit zuwei­sen und dabei sei­ne Fähig­kei­ten, Fer­tig­kei­ten und Nei­gun­gen berück­sich­ti­gen. Wirt­schaft­lich ergie­big ist Arbeit, deren Ver­rich­tung außer­halb der Jus­tiz­voll­zugs­an­stalt unter nor­ma­len Bedin­gun­gen einen Ver­dienst ermög­li­chen wür­de 3. Für die nach § 37 Abs. 2 StVoll­zG zuzu­wei­sen­den Arbei­ten sind in den Anstal­ten die not­wen­di­gen Betrie­be vor­zu­se­hen (§ 149 Abs. 1 StVoll­zG). Dabei han­delt es sich um Eigen­be­trie­be, wenn sie durch die Arbeits­ver­wal­tung der Jus­tiz­voll­zugs­an­stal­ten ein­ge­rich­tet, orga­ni­siert und unter­hal­ten wer­den (vgl. Nr. 2 Abs. 1 bis 4 der Geschäfts­an­wei­sung für die Arbeits­ver­wal­tung der Jus­tiz­voll­zugs­ein­rich­tun­gen des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len – GAV – vom 26.11.2010).

Die Arbeits­be­zie­hung zwi­schen Gefan­ge­nem und Jus­tiz­voll­zugs­an­stalt ist öffent­lich-recht­li­cher Natur. Zwi­schen Gefan­ge­nem und Arbeits­be­trieb der Voll­zugs­an­stalt wer­den kei­ne Arbeits­ver­trä­ge abge­schlos­sen 4. Des­sen unge­ach­tet unter­lie­gen die Gefan­ge­nen bei Erfül­lung ihrer Arbeits­ver­pflich­tung im Eigen­be­trieb einer arbeit­ge­ber­ty­pi­schen Wei­sungs­be­fug­nis der Anstalts­lei­tung (vgl. Nr. 4 GAV), wel­che durch die Betriebs­lei­tung aus­ge­übt wird. Die­se bestimmt im Rah­men der ein­schlä­gi­gen Rechts- und Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten Inhalt, Ort und Zeit der von den Gefan­ge­nen zu leis­ten­den Arbeit (vgl. § 106 Satz 1 GewO). Mit der Wei­sungs­be­fug­nis geht die eben­falls arbeit­ge­ber­ty­pi­sche Für­sor­ge­pflicht ein­her. Die Ver­pflich­tung zur Beach­tung der Arbeits­schutz- und Unfall­ver­hü­tungs­vor­schrif­ten wird in § 149 Abs. 2 Satz 2 StVoll­zG aus­drück­lich her­vor­ge­ho­ben.

Außer den Eigen­be­trie­ben kön­nen in den Jus­tiz­voll­zugs­an­stal­ten auch Unter­neh­mer­be­trie­be ein­ge­rich­tet wer­den. Das sind von Pri­vat­un­ter­neh­men unter­hal­te­ne Betrie­be (Nr. 2 Abs. 3 GAV). In die­sen Betrie­ben kön­nen die tech­ni­sche und fach­li­che Lei­tung Ange­hö­ri­gen der Unter­neh­men über­tra­gen wer­den (§ 149 Abs. 4 StVoll­zG). Damit wird zwar das arbeits­be­zo­ge­ne Wei­sungs­recht auf das Unter­neh­mens­per­so­nal dele­giert. Doch bleibt der Gefan­ge­ne unter der öffent­lich-recht­li­chen Ver­ant­wor­tung der Voll­zugs­be­hör­den, nicht anders als bei einem Ein­satz in Eigen­be­trie­ben der Anstalt 5.

Eine Arbeit nach § 37 Abs. 2 StVoll­zG kann einem Gefan­ge­nen auch unter den Bedin­gun­gen des Frei­gangs zuge­wie­sen wer­den ("unech­ter Frei­gang") 6. Frei­gang ist die regel­mä­ßi­ge Beschäf­ti­gung außer­halb der Anstalt ohne Auf­sicht eines Voll­zugs­be­diens­te­ten (§ 11 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 StVoll­zG). Der Lei­ter der Voll­zugs­an­stalt kann daher den Gefan­ge­nen eine Arbeit in einer ande­ren Dienst­stel­le zuwei­sen. Für die­sen Fall ent­hält das Gesetz kei­ne § 149 Abs. 4 StVoll­zG ent­spre­chen­de Bestim­mung zur Über­tra­gung der tech­ni­schen und fach­li­chen Lei­tung. Dies ist jedoch ent­behr­lich. Denn die Rege­lun­gen in § 11 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 und § 37 Abs. 2 StVoll­zG ent­hal­ten unaus­ge­spro­chen die Aus­sa­ge, dass mit der Auf­nah­me der Arbeit in der Dienst­stel­le die arbeits­spe­zi­fi­sche Wei­sungs­be­fug­nis gegen­über dem Gefan­ge­nen auf den Lei­ter der Dienst­stel­le über­geht. Von dem Über­gang kraft Geset­zes mit­er­fasst ist die arbeit­ge­ber­ty­pi­sche Für­sor­ge­pflicht, ins­be­son­de­re in den Belan­gen des Arbeits­schut­zes und der Unfall­ver­hü­tung (vgl. § 149 Abs. 2 Satz 2 StVoll­zG).

Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG gebie­ten den Straf­voll­zug auf das Ziel der Reso­zia­li­sie­rung der Gefan­ge­nen hin aus­zu­rich­ten 7. Dem­entspre­chend bestimmt § 2 Satz 1 StVoll­zG die Reso­zia­li­sie­rung zum all­ge­mei­nen Voll­zugs­ziel. Davon aus­ge­hend sieht der Gesetz­ge­ber gemäß § 37 Abs. 1 StVoll­zG gera­de in der Arbeit einen Weg, um Fähig­kei­ten zur Schaf­fung einer Grund­la­ge für ein straf­frei­es Leben in Frei­heit nach der Ent­las­sung zu ver­mit­teln, zu erhal­ten und zu för­dern 8. Der Reso­zia­li­sie­rungs­ge­dan­ke steht dabei ein­deu­tig im Vor­der­grund, wenn die Voll­zugs­be­hör­de dem Gefan­ge­nen mit des­sen Zustim­mung eine bestimm­te Arbeit in einer Dienst­stel­le außer­halb der Anstalt zuweist. Dies gilt nament­lich mit Blick dar­auf, dass die Arbeit außer­halb der Anstalt wegen der damit ver­bun­de­nen Mög­lich­kei­ten beruf­li­cher Inte­gra­ti­on der Pflicht­ar­beit inner­halb der Anstalt vor­zu­zie­hen ist 9.

Der aus den grund­recht­li­chen Gewähr­leis­tun­gen der Ver­fas­sung abge­lei­te­te Reso­zia­li­sie­rungs­ge­dan­ke bin­det nicht nur die Voll­zugs­be­hör­de, son­dern auch ande­re Dienst­stel­len. Indem die­se für Frei­gän­ger Beschäf­ti­gungs­mög­lich­kei­ten vor­se­hen, leis­ten sie einen Bei­trag zur beruf­li­chen und sozia­len Wie­der­ein­glie­de­rung der Gefan­ge­nen in die Gesell­schaft. Es ist die­ser Gesichts­punkt, der die Tätig­keit der Gefan­ge­nen in der Dienst­stel­le prägt. Die Gefan­ge­nen wer­den daher nicht zur Deckung des Per­so­nal­be­darfs für die der Dienst­stel­le eigent­lich gestell­ten Auf­ga­ben beschäf­tigt. Inso­weit unter­schei­det sich die Beschäf­ti­gung von Straf­ge­fan­ge­nen von den­je­ni­gen Fäl­len, in denen die Auf­nah­me wei­sungs­ge­bun­de­ner Arbeit in der Dienst­stel­le dem Zweck der Auf­ga­ben­er­fül­lung dient und wel­che daher von der Mit­be­stim­mung des Per­so­nal­rats bei Ein­stel­lung erfasst wer­den.

Weist die Voll­zugs­be­hör­de dem Gefan­ge­nen eine bestimm­te Arbeit in einer Dienst­stel­le außer­halb der Anstalt zu, so bleibt die öffent­lich-recht­li­che Ver­ant­wort­lich­keit der Anstalt für den Gefan­ge­nen davon unbe­rührt 10. Dem ent­spre­chend steu­ern die im Kom­pe­tenz­be­reich der Voll­zugs­be­hör­de lie­gen­den Bestim­mun­gen des Straf­voll­zugs­ge­set­zes die grund­le­gen­den Rah­men­be­din­gun­gen für die Arbeit der Gefan­ge­nen in einer Wei­se, wel­che deren Ein­glie­de­rung in die Dienst­stel­le aus­schließt.

Der Gefan­ge­ne darf – vom Erfor­der­nis sei­ner Zustim­mung abge­se­hen – zum Frei­gang nur zuge­las­sen wer­den, wenn nicht zu befürch­ten ist, dass er sich dem Voll­zug der Frei­heits­stra­fe ent­zie­hen oder den Frei­gang zu Straf­ta­ten miss­brau­chen wer­de (§ 11 Abs. 2 StVoll­zG). Es han­delt sich dabei um eine Pro­gno­se­ent­schei­dung, bei wel­cher die Voll­zugs­be­hör­de die per­sön­li­che und fach­li­che Eig­nung des Gefan­ge­nen für den anstalts­ex­ter­nen Arbeits­ein­satz sowohl im Hin­blick auf die tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen als auch im Ermes­sens­we­ge einer umfas­sen­den Prü­fung zu unter­zie­hen hat (vgl. VV Nr. 6 und 7 zu § 11 StVoll­zG) 11.

Ist der Gefan­ge­ne zum Frei­gang zuge­las­sen wor­den, hat die Voll­zugs­be­hör­de sei­nen Arbeits­ein­satz in der Dienst­stel­le unter Kon­trol­le zu hal­ten. Dies geschieht nach Maß­ga­be von § 14 Abs. 2 StVoll­zG (vgl. Nr. 2 zu § 14 StVoll­zG) 12. Danach kann der Anstalts­lei­ter die Zulas­sung zum Frei­gang wider­ru­fen, wenn er auf Grund nach­träg­lich ein­ge­tre­te­ner Umstän­de zur Ver­sa­gung berech­tigt wäre, wenn der Gefan­ge­ne den Frei­gang miss­braucht oder wenn er für den Frei­gang gemäß § 14 Abs. 1 StVoll­zG erteil­ten Wei­sun­gen nicht nach­kommt (§ 14 Abs. 2 Satz 1 StVoll­zG). Der Anstalts­lei­ter kann die Bewil­li­gung des Frei­gangs für die Zukunft zurück­neh­men, wenn die Vor­aus­set­zun­gen dafür nicht vor­ge­le­gen haben (§ 14 Abs. 2 Satz 2 StVoll­zG).

Aus dem Vor­ste­hen­den ergibt sich, dass die Dienst­stel­le auf die Aus­wahl der Gefan­ge­nen für den Arbeits­ein­satz kei­nen Ein­fluss hat. Dies obliegt viel­mehr der Anstalts­lei­tung in allei­ni­ger Kom­pe­tenz. Die Dienst­stel­le kann nicht ver­lan­gen, dass ein bei ihr ein­ge­setz­ter Frei­gän­ger wei­ter beschäf­tigt wird. Viel­mehr kann die Voll­zugs­be­hör­de unter den genann­ten gesetz­li­chen Vor­aus­set­zun­gen den Arbeits­ein­satz been­den, ohne der Dienst­stel­le gegen­über rechen­schafts­pflich­tig zu sein.

Der Zweck der Mit­be­stim­mung bei Ein­stel­lung gebie­tet es nicht, den Per­so­nal­rat zu betei­li­gen, wenn Straf­ge­fan­ge­ne in der Dienst­stel­le eine Arbeit auf­neh­men, die ihnen von der Anstalts­lei­tung zuge­wie­sen wur­de. Die Inter­es­sen der regu­lä­ren Beschäf­tig­ten der Dienst­stel­le sind nicht berührt.

Dies gilt zunächst, soweit die per­sön­li­che und fach­li­che Eig­nung der Gefan­ge­nen in Rede steht. Wie oben aus­ge­führt, hat die Straf­voll­zugs­an­stalt in die­ser Hin­sicht im Rah­men ihrer Ent­schei­dung nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2, Abs. 2 und § 37 Abs. 2 StVoll­zG eine umfas­sen­de Prü­fungs­kom­pe­tenz. Die Dienst­stel­le kann hier aus eige­ner Kennt­nis schon des­we­gen nichts bei­steu­ern, weil ihr der zur Arbeits­auf­nah­me anste­hen­de Gefan­ge­ne nicht bekannt ist; dem Per­so­nal­rat geht es nicht anders. Ange­sichts des­sen führt der Umstand, dass die Dienst­stel­le – unge­ach­tet ihrer gene­rel­len Ver­pflich­tung zur Mit­wir­kung bei der Reso­zia­li­sie­rung – von Geset­zes wegen nicht zur Auf­nah­me des ein­zel­nen Gefan­ge­nen gehal­ten ist, hier nicht wei­ter. Der Auf­nah­me von Straf­ge­fan­ge­nen über­haupt kann sich der Per­so­nal­rat als Teil der Dienst­stel­le ohne Wider­streit zum ver­fas­sungs­recht­li­chen Reso­zia­li­sie­rungs­ge­bot eben­so wenig wie die Dienst­stel­le selbst ver­schlie­ßen.

Die regu­lä­ren Beschäf­tig­ten der Dienst­stel­le müs­sen auch im Übri­gen nicht befürch­ten, durch die Auf­nah­me der zuge­wie­se­nen Frei­gän­ger recht­lich oder fak­tisch benach­tei­ligt zu wer­den. Da die Beschäf­ti­gung der Gefan­ge­nen ihrer Wie­der­ein­glie­de­rung, nicht aber der Auf­ga­ben­er­fül­lung dient und für die Dienst­stel­le aus den dar­ge­leg­ten Grün­den kaum Pla­nungs­si­cher­heit bie­tet, ist nicht damit zu rech­nen, dass der Ein­satz von Gefan­ge­nen zum Abbau regu­lä­rer Beschäf­ti­gung und damit etwa ver­bun­den zur Mehr­be­las­tung für die Bediens­te­ten führt. Noch weni­ger kann ange­nom­men wer­den, dass wegen des Ein­sat­zes der Gefan­ge­nen etwa Arbeit­neh­mern der Dienst­stel­le gekün­digt wird oder dass des­we­gen befris­te­te Arbeits­ver­hält­nis­se weder ent­fris­tet noch ver­län­gert wer­den. Die mit der Arbeits­auf­nah­me ein­her­ge­hen­de Anlei­tung und Ein­wei­sung der Gefan­ge­nen ist unent­behr­li­cher Bestand­teil der Reso­zia­li­sie­rungs­be­mü­hun­gen der Dienst­stel­le. Die regu­lä­ren Beschäf­tig­ten sind dadurch nicht nen­nens­wert belas­tet.

Den vor­ste­hen­den Aus­füh­run­gen ist zu ent­neh­men, dass für eine Mit­be­stim­mung des Per­so­nal­rats bei Ein­stel­lun­gen im Fal­le des unech­ten Frei­gangs schon unter Beach­tung des Reso­zia­li­sie­rungs­ge­bots und der die­sem Ziel die­nen­den Bestim­mun­gen des Straf­voll­zugs­ge­set­zes kein Raum ist. Der Ver­trag zwi­schen dem Uni­ver­si­täts­kli­ni­kum und der Voll­zugs­an­stalt vom 28.01.2011 gibt kei­nen Anlass für eine abwei­chen­de Beur­tei­lung. Nach die­sem Ver­trag wählt die Voll­zugs­an­stalt die Gefan­ge­nen für den Arbeits­ein­satz im Kli­ni­kum aus; sie ist jeder­zeit berech­tigt, aus voll­zug­li­chen Grün­den Gefan­ge­ne aus dem Betrieb des Kli­ni­kums ohne jede Begrün­dung zu ent­fer­nen, und nicht ver­pflich­tet, Gefan­ge­ne zu stel­len; sie über­nimmt kei­ne Gewähr für den Ein­satz einer bestimm­ten Zahl von Gefan­ge­nen im Betrieb des Kli­ni­kums. Die­se ver­trag­li­chen Rege­lun­gen sind logi­sche Kon­se­quenz der genann­ten gesetz­li­chen Bestim­mun­gen, wonach es in die allei­ni­ge Kom­pe­tenz der Voll­zugs­an­stalt fällt, die Gefan­ge­nen für den Arbeits­ein­satz in der Dienst­stel­le aus­zu­wäh­len (§ 11 Abs. 2 StVoll­zG), und wonach die Voll­zugs­an­stalt befugt ist, den Arbeits­ein­satz durch Wider­ruf oder Rück­nah­me des Frei­gän­ger­sta­tus zu been­den (§ 14 Abs. 2 StVoll­zG).

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 14. August 2013 – 6 PB 8.12

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.2007 – 6 P 4.06, BVerw­GE 128, 212 = Buch­holz 251.8 § 78 RhPPers­VG Nr. 1 Rn. 10[]
  2. vgl. zur Gestel­lung von Rot­kreuz­schwes­tern durch die Schwes­tern­schaft: BVerwG, Beschluss vom 18.06.2002 – 6 P 12.01, Buch­holz 251.7 § 72 NWPers­VG Nr. 28; zur Zuwei­sung erwerbs­fä­hi­ger Leis­tungs­be­rech­tig­ter in Arbeits­an­ge­le­gen­hei­ten: Urteil vom 21.03.2007 a.a.O. Rn. 15 ff.; zur Über­nah­me von Leih­ar­beit­neh­mern: Beschlüs­se vom 06.09.1995 – 6 P 9.93, BVerw­GE 99, 214, 220 f. = Buch­holz 251.5 § 77 HePers­VG Nr. 4 S. 6 und vom 07.04.2010 – 6 P 6.09, BVerw­GE 136, 271 = Buch­holz 250 § 75 BPers­VG Nr. 112 Rn. 21 ff.[]
  3. vgl. Lau­ben­thal, in: Schwind/​Böhm/​Jehle/​Laubenthal, Straf­voll­zugs­ge­setz, 6. Aufl.2013, § 37 Rn. 11; Arloth, Straf­voll­zugs­ge­setz, 3. Aufl.2011, § 37 Rn. 10[]
  4. vgl. BVerfG, Urteil vom 01.07.1998 – 2 BvR 441/​90 u.a., BVerfGE 98, 169, 209; Lau­ben­thal, a.a.O. § 37 Rn. 29; Arloth, a.a.O. § 37 Rn. 6[]
  5. vgl. BVerfG, Urteil vom 01.07.1998 a.a.O. S. 211 sowie Kam­mer­be­schluss vom 27.12.2007 – 2 BvR 1061/​05; Lau­ben­thal, a.a.O. § 149 Rn. 7; Arloth, a.a.O. § 149 Rn. 6[]
  6. vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 01.07.1998 a.a.O. S. 211; Ullen­bruch, in: Schwind u.a., a.a.O. § 11 Rn. 9; Lau­ben­thal, a.a.O. § 39 Rn. 5; Arloth, a.a.O. § 11 Rn. 8, § 39 Rn. 2[]
  7. vgl. BVerfG, Urteil vom 01.07.1998 a.a.O. S.200[]
  8. vgl. BVerfG a.a.O. S.207[]
  9. vgl. BVerfG a.a.O. S. 211; Lau­ben­thal, a.a.O. § 39 Rn. 5; Arloth, a.a.O. § 39 Rn. 2[]
  10. vgl. BVerfG, Urteil vom 01.07.1998 a.a.O. S. 211; Lau­ben­thal, a.a.O. § 39 Rn. 5; Arloth, a.a.O. § 11 Rn. 8, § 39 Rn. 2[]
  11. Ullen­bruch, a.a.O. § 11 Rn. 18 ff.; Arloth, a.a.O. § 11 Rn. 14 ff., § 13 Rn. 16 ff.[]
  12. Ullen­bruch, a.a.O. § 14 Rn. 9 ff.; Arloth, a.a.O. § 14 Rn. 8 ff.[]