Nach­rü­cken von Ersatz­mit­glie­dern in den Per­so­nal­rat

Im Rah­men des schles­wig-hol­stei­ni­schen Per­so­nal­ver­tre­tungs­rechts wer­den die Ersatz­mit­glie­der nach § 23 Abs. 2 Satz 1 MBGSH aus den nicht gewähl­ten Beschäf­tig­ten der­je­ni­gen Vor­schlags­lis­ten ent­nom­men, denen die zu erset­zen­den Per­so­nal­rats­mit­glie­der ange­hö­ren; damit ist ein Rück­griff auf ande­re Vor­schlags­lis­ten aus­ge­schlos­sen, und zwar auch dann, wenn zugleich die Vor­aus­set­zun­gen für eine außer­or­dent­li­che Per­so­nal­rats­neu­wahl nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 MBGSH ein­tre­ten.

Nach­rü­cken von Ersatz­mit­glie­dern in den Per­so­nal­rat

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat­te in sei­nem Beschluss vom 16. Juli 1963 1 die ver­gleich­ba­re Rechts­la­ge nach dem Per­so­nal­ver­tre­tungs­ge­setz vom 5. August 1955 2 zu beur­tei­len. Nach § 29 Abs. 2 Satz 1 Pers­VG wur­den die Ersatz­mit­glie­der der Rei­he nach aus den nicht gewähl­ten Bediens­te­ten der­je­ni­gen Vor­schlags­lis­ten ent­nom­men, denen die zu erset­zen­den Mit­glie­der ange­hör­ten. § 25 Abs. 1 Buchst. b Pers­VG bestimm­te, dass der Per­so­nal­rat neu zu wäh­len war, wenn die Gesamt­zahl sei­ner Mit­glie­der auch nach Ein­tritt sämt­li­cher Ersatz­mit­glie­der um mehr als ein Vier­tel der vor­ge­schrie­be­nen Zahl gesun­ken war. Aus die­sen Rege­lun­gen hat­te das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in der zitier­ten Ent­schei­dung fol­gen­de Aus­sa­gen her­ge­lei­tet: § 29 Abs. 2 Satz 1 Pers­VG war eine erschöp­fen­de, weder ergän­zungs­fä­hi­ge noch ergän­zungs­be­dürf­ti­ge Rege­lung 3. Hät­te der Gesetz­ge­ber die Mög­lich­keit einer ande­ren als die dem kla­ren Geset­zes­wort­laut ent­spre­chen­de Ersatz­mit­glied­schaft zulas­sen wol­len, dann hät­te er dies in unmiss­ver­ständ­li­cher Wei­se zum Aus­druck brin­gen müs­sen. Hier­zu hät­te um so mehr Anlass bestan­den, weil es dann noch der Klar­stel­lung bedurft hät­te, in wel­cher Rei­hen­fol­ge die Vor­schlags­lis­ten für den Fall hät­ten zum Zuge kom­men sol­len, in dem nur noch Vor­schlags­lis­ten ande­rer Grup­pen zur Ver­fü­gung gestan­den hät­ten. Im Lich­te des kla­ren Wort­lauts der der Ersatz­mit­glied­schaft gewid­me­ten Rege­lung in § 29 Pers­VG war § 25 Abs. 1 Buchst. b Pers­VG in der Wei­se aus­zu­le­gen, dass auch beim Aus­schei­den ein­ge­tre­te­ner Ersatz­mit­glie­der die Vor­aus­set­zun­gen einer vor­zei­ti­gen Neu­wahl nicht erfüllt sein konn­ten, ehe nicht "sämt­li­che" auf den Vor­schlags­lis­ten der aus­ge­schie­de­nen Mit­glie­der ste­hen­den Bediens­te­ten her­an­ge­zo­gen wor­den waren 4. Der Wäh­ler­wil­le wäre in erkenn­ba­rer Wei­se ver­fälscht wor­den, wenn ein Ersatz­mit­glied aus einer ande­ren als der­je­ni­gen Vor­schlags­lis­te hät­te ent­nom­men wer­den kön­nen, der das aus­ge­schie­de­ne Mit­glied ange­hör­te. Außer­dem wäre bei einem Rück­griff auf eine grup­pen­frem­de Lis­te das Grup­pen­prin­zip ver­letzt wor­den. Da weder ein Per­so­nal­rats­mit­glied ver­pflich­tet war, das Amt wei­ter­zu­füh­ren, noch ein Ersatz­mit­glied gehal­ten war, in den Per­so­nal­rat ein­zu­tre­ten, konn­te die Zuläs­sig­keit einer Amts­nie­der­le­gung oder einer Ein­tritts­ver­wei­ge­rung nicht von den Grün­den abhän­gig sein, aus denen sie erfolgt war. Ein gesetz­lich zuläs­si­ges Ver­hal­ten von Mit­glie­dern oder Ersatz­mit­glie­dern konn­te die Ver­fäl­schung des Wäh­ler­wil­lens nicht recht­fer­ti­gen 5.

Die­ser Recht­spre­chung sind Recht­spre­chung und Kom­men­tar­li­te­ra­tur zu den Rege­lun­gen in § 31 Abs. 2 Satz 1 und § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPers­VG, mit denen die Rechts­la­ge nach dem Per­so­nal­ver­tre­tungs­ge­setz der Sache nach unver­än­dert fort­ge­schrie­ben wur­de, ein­hel­lig gefolgt 6. Die Grund­sät­ze aus dem zitier­ten Beschluss vom 16. Juli 1963 sind auf die ver­gleich­ba­re Rechts­la­ge nach dem Mit­be­stim­mungs­ge­setz Schles­wig-Hol­stein zu über­tra­gen, wel­ches auf die Deut­sche Ren­ten­ver­si­che­rung Nord anzu­wen­den ist 7 und des­sen hier ein­schlä­gi­ge Bestim­mun­gen in § 23 Abs. 2 Satz 1 und § 20 Abs. 1 Nr. 2 sich von den genann­ten bun­des­recht­li­chen Rege­lun­gen nach Wort­laut und Inhalt nicht nen­nens­wert unter­schei­den 8. Die in der Beschwer­de­be­grün­dung vor­ge­tra­ge­nen Gesichts­punk­te unter Ein­be­zie­hung des dort zitier­ten Auf­sat­zes von Dani­els 9 recht­fer­ti­gen es nicht, die Fra­ge in einem Rechts­be­schwer­de­ver­fah­ren einer erneu­ten Klä­rung zuzu­füh­ren.

Am Ende des zitier­ten Beschlus­ses vom 16. Juli 1963 fin­det sich der Hin­weis auf den im Per­so­nal­ver­tre­tungs­ge­setz erkenn­bar gewor­de­nen Wil­len des Gesetz­ge­bers, "die Kon­ti­nui­tät der Per­so­nal­ver­tre­tun­gen, deren Amts­zeit ohne­hin nur zwei Jah­re beträgt, mög­lichst zu wah­ren" 10. Dar­aus will der Antrag­stel­ler mit Blick auf die Ver­dop­pe­lung der Amts­zeit der Per­so­nal­rä­te von zwei auf vier Jah­re (§ 19 Abs. 1 Satz 1 MBGSH bzw. § 26 Satz 1 BPers­VG) auf die feh­len­de wei­te­re Gül­tig­keit der Aus­sa­gen im Beschluss vom 16. Juli 1963 schlie­ßen. Dies trifft jedoch nicht zu. Der Hin­weis auf die dama­li­ge nur kur­ze Amts­zeit im zitier­ten Beschluss soll­te den Kon­ti­nui­täts­ge­dan­ken in dem Sin­ne ver­stär­ken, dass die Unter­bre­chung gera­de der kur­zen Amts­zeit durch eine außer­or­dent­li­che Wahl mög­lichst zu ver­mei­den war. Wes­halb bei einer Amts­zeit von vier Jah­ren die Tat­be­stän­de der außer­or­dent­li­chen Wahl enger aus­zu­le­gen sein sol­len als bei einer nur zwei­jäh­ri­gen Amts­zeit, ist nicht ersicht­lich. Dem Kon­ti­nui­täts­ge­dan­ken hat der Gesetz­ge­ber nach Ein­füh­rung der län­ge­ren Amts­zeit dadurch Rech­nung getra­gen, dass er bei einer außer­or­dent­li­chen Per­so­nal­rats­wahl im letz­ten Jahr der regu­lä­ren Amts­pe­ri­ode die Amts­zeit bis zum über­nächs­ten Wahl­ter­min ver­län­gert hat (§ 19 Abs. 2 Satz 3 MBGSH bzw. § 27 Abs. 5 Satz 2 BPers­VG). Ein Argu­ment dafür, durch einen Zugriff auf "frem­de" Wahl­vor­schlags­lis­ten die Vor­aus­set­zun­gen für eine außer­or­dent­li­che Neu­wahl nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 MBGSH zu ver­schär­fen, ist das nicht.

Der vom Antrag­stel­ler her­aus­ge­stri­che­ne Miss­brauchs­ge­dan­ke, wonach eine Min­der­heits­lis­te durch eine kol­lek­ti­ve Akti­on von Mit­glie­dern und Ersatz­mit­glie­dern eine außer­or­dent­li­che Per­so­nal­rats­neu­wahl erzwin­gen kann, ist nicht geeig­net, die Aus­le­gung der hier ein­schlä­gi­gen gesetz­li­chen Bestim­mun­gen ent­schei­dend zu steu­ern.

Nach der Geset­zes­sys­te­ma­tik ist die Fra­ge, wel­ches Ersatz­mit­glied bei Aus­schei­den eines Per­so­nal­rats­mit­glie­des nach­rückt, im Fal­le der Lis­ten­wahl allein nach § 23 Abs. 2 Satz 1 MBGSH zu beant­wor­ten. Wür­de man mit dem Antrag­stel­ler bei Erschöp­fen der frag­li­chen Vor­schlags­lis­te den Rück­griff auf eine ande­re Lis­te zulas­sen, so wür­den davon fol­ge­rich­tig auch sol­che Fäl­le erfasst, die mit "Miss­brauch" nichts zu tun haben. Dar­un­ter fie­len alle Ein­zel­fäl­le, die wegen Feh­lens der zah­len­mä­ßi­gen Vor­aus­set­zun­gen nicht zu einer Neu­wahl nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 MBGSH füh­ren; an die Stel­le einer Vakanz trä­te danach die Beset­zung mit einem Ersatz­mit­glied aus einer ande­ren Lis­te. Erfasst wären fer­ner Fäl­le, in denen eine zufäl­li­ge Häu­fung ver­schie­den­ar­ti­ger Erlö­schens­tat­be­stän­de zur Erschöp­fung der Lis­te füh­ren, z.B. beim Aus­schei­den aus der Dienst­stel­le wegen Ver­set­zung oder bei Nie­der­le­gung des Amtes aus per­sön­li­chen, etwa gesund­heit­li­chen oder fami­liä­ren Grün­den. In allen die­sen Fäl­len führt der Zugriff auf die frem­de Lis­te zu einer Ver­fäl­schung des Wäh­ler­wil­lens, ohne dass mani­pu­la­ti­ves Ver­hal­ten von Per­so­nal­rats­min­der­hei­ten als Recht­fer­ti­gung dafür her­hal­ten könn­te. Schon des­we­gen ist für eine Lösung im Sin­ne des Antrag­stel­lers eine aus­drück­li­che Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers unver­meid­lich.

Sys­tem­wid­rig ist es dage­gen, den Rück­griff auf ande­re Vor­schlags­lis­ten auf Fäl­le zu begren­zen, in denen ansons­ten die Rechts­fol­ge nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 MBGSH ein­tritt. Denn die Vor­schrift zum Nach­rü­cken von Ersatz­mit­glie­dern in § 23 Abs. 2 Satz 1 MBGSH ver­langt für alle von ihr erfass­ten Fall­kon­stel­la­tio­nen eine ein­heit­li­che Aus­le­gung und Anwen­dung. Auf die Beweg­grün­de für den Rück­tritt von Per­so­nal­rats­mit­glie­dern bzw. das Nicht­ein­tre­ten von Ersatz­mit­glie­dern abzu­stel­len, ver­bie­tet sich gleich­falls, weil eine dahin­ge­hen­de Motiv­for­schung im wahl­rechts­re­le­van­ten Bereich aus Grün­den der Rechts­si­cher­heit aus­schei­det.

Das vom Antrag­stel­ler befür­wor­te­te Modell hat zwar den Vor­teil, dass im hier vor­lie­gen­den Zusam­men­hang tak­ti­sches Ver­hal­ten von Min­der­hei­ten im Per­so­nal­rat weit­ge­hend aus­ge­schlos­sen wer­den kann. Es bringt jedoch den Nach­teil mit sich, dass der bei der Wahl ver­laut­bar­te Wil­le der Beschäf­tig­ten, sich für eine bestimm­te Lis­te und damit zugleich gegen alle ande­ren Lis­ten zu ent­schei­den, im Ergeb­nis ver­zerrt wird. Die­ser Umstand wird nicht dadurch berührt, ob und inwie­weit Beschäf­tig­te bei der Wahl mit Vor­gän­gen der hier in Rede ste­hen­den Art rech­nen kön­nen 11. Den Ziel­kon­flikt durch eine sprach­lich ein­deu­ti­ge Lösung zu ent­schei­den, ist Sache des Gesetz­ge­bers. Des­sen Ein­schät­zung obliegt es, ob die vom Antrag­stel­ler benann­ten Miss­brauchs­fäl­le zu ver­nach­läs­si­gen­de Aus­nah­men sind oder für die Kon­ti­nui­tät der Per­so­nal­rats­ar­beit gene­rell eine ernst­haf­te Bedro­hung dar­stel­len. Ein Fest­hal­ten dar­an, dass ein Rück­griff auf frem­de Vor­schlags­lis­ten unzu­läs­sig ist, kann auch im Ver­trau­en dar­auf begrün­det sein, dass die Beschäf­tig­ten die Obstruk­ti­ons­po­li­tik einer Min­der­heit im Per­so­nal­rat bei Per­so­nal­rats­wah­len nicht hono­rie­ren wer­den 12.

Dass die gewähl­ten Per­so­nal­rats­mit­glie­der Reprä­sen­tan­ten aller Beschäf­tig­ten sind, auch soweit die­se nicht oder in ande­ren Gewerk­schaf­ten orga­ni­siert sind, und dass die Per­so­nal­ver­tre­tun­gen zur Wah­rung der Rech­te und Inter­es­sen aller in der Dienst­stel­le Beschäf­tig­ten, aber nicht zur Unter­stüt­zung der spe­zi­fi­schen Zie­le der Koali­tio­nen tätig sind 13, gebie­tet es nicht, dass Ersatz­mit­glie­der aus Lis­ten nach­rü­cken, denen das zu erset­zen­de Mit­glied nicht ange­hör­te, falls deren eige­ne Lis­te erschöpft ist. Das Nach­rü­cken von Ersatz­mit­glie­dern in den Per­so­nal­rat ist ein Vor­gang, der in der vor­aus­ge­gan­ge­nen Per­so­nal­rats­wahl sei­ne Grund­la­ge fin­det und sich auf das Wahl­er­geb­nis mit sei­nen Stim­men­zah­len für die jewei­li­gen Vor­schlags­lis­ten zurück­füh­ren lässt. Für die Per­so­nal­rats­wahl ist von Ver­fas­sungs und Geset­zes wegen aner­kannt, dass die Wahl­be­wer­ber typi­scher­wei­se auf Wahl­vor­schlags­lis­ten bestimm­ter Gewerk­schaf­ten kan­di­die­ren und gewählt wer­den 14. In die­sem Rah­men bewegt sich eine Geset­zes­fas­sung und Geset­zes­aus­le­gung, die dar­auf besteht, dass der Legi­ti­ma­ti­ons­zu­sam­men­hang zwi­schen nach­rü­cken­dem Ersatz­mit­glied, Wahl­vor­schlags­lis­te und dem dar­auf ent­fal­len­den Stim­men­an­teil nicht zer­ris­sen wird.

Zwar ist der Zweck der Per­so­nal­rats­wahl, ein hand­lungs­fä­hi­ges Organ zur Ver­tre­tung und Durch­set­zung der Inter­es­sen der Beschäf­tig­ten gegen­über dem Dienst­stel­len­lei­ter zu bil­den, grund­sätz­lich geeig­net, Ein­schrän­kun­gen der All­ge­mein­heit und Gleich­heit der Wahl zu recht­fer­ti­gen 15. Das hin­dert den Gesetz­ge­ber jedoch nicht, durch die Gestal­tung des Nach­rück­ver­fah­rens dafür Sor­ge zu tra­gen, dass die das Wahl­er­geb­nis wider­spie­geln­de Zusam­men­set­zung des Per­so­nal­rats im Fal­le eines Aus­schei­dens ein­zel­ner sei­ner Mit­glie­der nach Mög­lich­keit erhal­ten bleibt.

Dass Per­so­nal­rats­mit­glie­der ihr Amt in per­sön­li­cher Unab­hän­gig­keit ohne Bin­dun­gen an Wei­sun­gen und Auf­trä­ge aus­zu­üben haben 16, wird durch die Not­wen­dig­keit einer außer­or­dent­li­chen Wahl in den Fäl­len des § 20 Abs. 1 Nr. 2 MBGSH nicht in Fra­ge gestellt. Die hier in Rede ste­hen­de Fall­kon­stel­la­ti­on ist mit der Abbe­ru­fung ein­zel­ner Per­so­nal­rats­mit­glie­der durch Mehr­heits­be­schluss der Per­so­nal­ver­samm­lung nicht ver­gleich­bar.

Der Hin­weis auf § 21 Abs. 1 MBGSH geht fehl. Der Aus­schluss eines Per­so­nal­rats­mit­glie­des wegen gro­ber Pflicht­ver­let­zung ist nicht die ein­zi­ge Fall­ge­stal­tung, in wel­cher ein Per­so­nal­rats­mit­glied unab­hän­gig von sei­nem Wil­len sein Amt ver­liert. Dies zeigt schon der Blick in den Kata­log der Erlö­schens­tat­be­stän­de nach § 22 Abs. 1 Satz 1 MBGSH.

Der Hin­weis des Antrag­stel­lers auf die Rechts­la­ge im Bereich der Betriebs­ver­fas­sung führt eben­falls nicht wei­ter. Hier trifft § 25 Abs. 2 Satz 2 BetrVG für den Fall der Erschöp­fung der maß­geb­li­chen Vor­schlags­lis­te eine aus­drück­li­che Rege­lung, an wel­cher es im Bereich des Mit­be­stim­mungs­ge­set­zes Schles­wig-Hol­stein fehlt.

Der Beschluss des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts Schles­wig vom 6. Okto­ber 2008 17 ist hier the­ma­tisch nicht ein­schlä­gig. Durch die­sen auf § 18 Abs. 3 Satz 1 MBGSH gestütz­ten Beschluss wur­de bestimmt, dass der Antrag­stel­ler die Per­so­nal­rats­be­fug­nis­se einst­wei­len wei­ter wahr­zu­neh­men hat. Das Gericht hat maß­geb­lich auf einen Grund­satz abge­stellt, den es § 20 Abs. 2 MBGSH ent­nimmt, wonach die Legi­ti­ma­ti­on des ursprüng­lich und ordent­lich gewähl­ten Per­so­nal­rats einer zwei­fel­haf­ten Legi­ti­ma­ti­on des vor­zei­tig neu gewähl­ten Per­so­nal­rats vor­geht. Zu der hier in Rede ste­hen­den Rechts­fra­ge, wel­che nach Anga­ben des Antrag­stel­lers auch Gegen­stand eines noch beim Ver­wal­tungs­ge­richt Schles­wig anhän­gi­gen Wahl­an­fech­tungs­ver­fah­rens ist, ver­hält sich der vor­ge­nann­te Beschluss nicht.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 30. Novem­ber 2010 – 6 PB 16.10

  1. BVerwG, Beschluss vom 16.08.1963 – 7 P 10.62 , BVerw­GE 16, 230 = Buch­holz 238.3 § 29 Pers­VG Nr. 1[]
  2. BGBl I S. 477[]
  3. BVerwG, a.a.O. S. 231 bzw. S. 2[]
  4. a.a.O. S. 232 bzw. S. 2 f.[]
  5. BVerwG, a.a.O. S. 234 bzw. S. 4 f.[]
  6. vgl. BayVGH, Beschluss vom 30.06.1999 – 18 PC 98.2128; VG Saar­land, Beschluss vom 23.10.2000 – 8 K 2/​00.PVB; Schlat­mann, in: Lorenzen/​Etzel/​Gerhold/​Schlatmann/​Rehak/​Faber, Bun­des­per­so­nal­ver­tre­tungs­ge­setz, § 31 Rn. 26 und 32 sowie § 27 Rn. 26; Altvater/​Hamer/​Kröll/​Lemcke/​Peiseler, Bun­des­per­so­nal­ver­tre­tungs­ge­setz, 6. Aufl. 2008, § 31 Rn. 11; Ilbertz/​Widmaier, Bun­des­per­so­nal­ver­tre­tungs­ge­setz, 11. Aufl. 2008, § 31 Rn. 19 und § 27 Rn. 18; Fischer/​Goeres/​Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 31 Rn. 24 und § 27 Rn. 25; Schwar­ze, in: Richardi/​Dörner/​Weber, Per­so­nal­ver­tre­tungs­recht, 3. Aufl. 2008, § 31 Rn. 30[]
  7. vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.07.2010 – 6 PB 6.10[]
  8. vgl. Dona­lies/Hüb­ner-Ber­ger, Mit­be­stim­mungs­ge­setz Schles­wig-Hol­stein, § 23 Rn. 2.2[]
  9. Dani­els, PersR 2009, 285[]
  10. BVerwG, a.a.O. S. 234 bzw. S. 5[]
  11. so aber Dani­els, a.a.O. S. 287[]
  12. vgl. dazu auch Dani­els, a.a.O. S. 288[]
  13. vgl. BVerfG, Beschlüs­se vom 26.05.1970 – 2 BvR 664/​65, BVerfGE 28, 295, 308; und – 2 BvR 311/​67, BVerfGE 28, 314, 322; sowie vom 27.03.1979 – 2 BvR 1011/​78, BVerfGE 51, 77, 88 f.[]
  14. vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.03.1979, a.a.O. S. 88[]
  15. vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.03.1982 – 2 BvL 1/​81, BVerfGE 60, 162, 171 f.[]
  16. vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.03.1979, a.a.O. S. 92[]
  17. OVG Schles­wig, Beschluss vom 06.10.2008 – 12 MB 2/​08[]
  18. BAG 15.05.2012 – 3 AZR 11/​10[]