Rückforderung von Anwärterbezügen eines Referendars

Mit der Rechtmäßigkeit der Rückforderung von Bezügen, die einem Beamten auf Widerruf nach seiner Entlassung aus dem Beamtenverhältnis infolge der der Behörde gemäß § 80 Abs. 1 VwGO bzw. § 80 V VwGO obliegenden gesetzlichen Verpflichtung gezahlt worden sind, hatte sich jetzt das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in Lüneburg zu befassen:

Rückforderung von Anwärterbezügen eines Referendars

Der Anspruch des Referendars auf Besoldung endete gemäß § 3 Abs. 3 BBesG mit Ablauf des Tages, an dem er aus dem Dienstverhältnis als Beamter auf Widerruf ausschied.

Für die Fortzahlung der Bezüge bestand zwar nach der Entlassung des Referendars aufgrund der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs und seiner Klage gegen die Entlassungsverfügung ein vorläufiger Rechtsgrund. Dieser Rechtsgrund entfiel jedoch mit dem Beschluss, mit dem der Antrag des Referendars auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt wurde, mit rückwirkender Kraft1.

Der Umstand, dass der Referendar nach dem Entlassungszeitpunkt weiterbeschäftigt worden war, hatte den Zeitpunkt des Ausscheidens aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf nicht hinausgeschoben2. Das Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht kann insoweit offen lassen, ob und inwieweit ein “faktisches Beamtenverhältnis” als Rechtsgrundlage für die Fortzahlung von Bezügen im Recht des öffentlichen Dienstes anzuerkennen ist3. Denn die Bejahung des Bestehens eines “faktischen Beamtenverhältnisses” würde jedenfalls voraussetzen, dass der Wille aller Beteiligten dahin ging, ein Beamtenverhältnis zu begründen4. Einen solchen Willen hatte der Dienstherr nicht, er hatte die Bezüge nur infolge der ihm gemäß § 80 Abs. 1 VwGO bzw. § 80 Abs. 5 VwGO obliegenden gesetzlichen Verpflichtung gezahlt hatte.

Der Referendar kann sich auch nicht mit Erfolg gemäß § 818 Abs. 3 BGB auf den Wegfall der Bereicherung berufen. Denn der Referendar haftet nach der Regelung des § 820 Abs. 1 Satz 2 BGB, auf die § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG u. a. verweist, verschärft. Die Fortzahlung der Bezüge über den Entlassungszeitpunkt hinaus beruhte nur noch auf der sich aus § 80 Abs. 1 VwGO bzw. § 80 Abs. 5 VwGO ergebenden verfahrensrechtlichen Fiktion des einstweiligen Fortbestehens des Beamtenverhältnisses. Die vom Dienstherrn erbrachten Leistungen standen deshalb von vornherein unter dem gesetzlichen Vorbehalt des rückwirkenden Fortfalls des Leistungsgrundes. Sie beruhten auf einem Rechtsgrund, dessen Wegfall im Sinne des § 820 Abs. 1 Satz 2 BGB nach dem Inhalt des Rechtsgeschäfts als möglich angesehen worden und der tatsächlich weggefallen war5.

Der Referendar kann demgegenüber nicht mit dem Einwand durchdringen, dass § 814 BGB der Rückforderung entgegenstehe. Denn § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG verweist nur insoweit auf die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs, als es um die Rechtsfolgen des Rückzahlungsanspruchs geht. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rückforderung bezeichnet § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG mit der Wendung “zu viel gezahlt” eigenständig und abschließend. § 814 BGB regelt nicht den “Umfang der Erstattung”, sondern schließt den Bereicherungsanspruch dem Grunde nach aus. Eine solche Ergänzung des Rechtsgrundes lässt § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG nicht zu6.

Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG kann von der Rückforderung aus Billigkeitsgründen mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr bestimmten Stelle ganz oder teilweise abgesehen werden. Die insofern zu treffende Billigkeitsentscheidung bezweckt, eine allen Umständen des Einzelfalles gerecht werdende, für die Behörde zumutbare und für den Besoldungsempfänger tragbare Lösung zu ermöglichen, bei der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige Lebensverhältnisse des Herausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen. Sie ist Ausdruck des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben und stellt eine sinnvolle Ergänzung des ohnehin von dem gleichen Grundsatz geprägten Rechts der ungerechtfertigten Bereicherung dar, so dass sie vor allem in Fällen der verschärften Haftung von Bedeutung ist. Dabei ist jedoch nicht die gesamte Rechtsbeziehung, aus welcher der Bereicherungsanspruch erwächst, nochmals unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu würdigen, sondern auf das konkrete Rückforderungsbegehren und vor allem auf die Modalitäten der Rückabwicklung und ihre Auswirkungen auf die Lebensumstände des Besoldungsempfängers abzustellen7. Dafür kommt es nicht entscheidend auf die Lage in dem Zeitraum an, für den die Überzahlung geleistet worden ist, sondern auf die Lage im Zeitpunkt der Rückabwicklung8. Da die Billigkeitsentscheidung zu Gunsten des Schuldners den Rückzahlungsanspruch modifiziert, beurteilt sich deren Rechtmäßigkeit nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung9.

Die Billigkeitsentscheidung kann darin bestehen, dass von der Rückforderung insgesamt oder teilweise endgültig abgesehen, dass die Rückforderung ganz oder teilweise erst für einen späteren Zeitpunkt verlangt oder dass die Rückzahlung in Teilbeträgen (Ratenzahlung) gestattet wird10. Insoweit ist von besonderer Bedeutung, wessen Verantwortungsbereich die Überzahlung zuzuordnen ist und in welchem Maße ein Verschulden oder Mitverschulden hierfür ursächlich war. Ein Mitverschulden der Behörde an der Überzahlung ist daher grundsätzlich in die Ermessensentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG einzubeziehen11.

Nach Maßgabe dieser Grundsätze erweist sich die Billigkeitsentscheidung des Dienstherrn, Rückzahlungsraten in Höhe von 200 EUR festzusetzen und dem Referendar Gelegenheit zu geben, seine finanziellen und sozialen Verhältnisse offenzulegen, um gegebenenfalls eine weitergehende Rückzahlungsregelung treffen zu können, als ermessensfehlerfrei.

Besondere Umstände, die Anlass zu einer teilweisen Herabsetzung der Rückforderung gegeben hätten, waren in dem für die Billigkeitsentscheidung maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 21.03.2013 nicht gegeben. Der Umstand, dass der Referendar während der Dauer der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs bzw. seiner Klage gegen die Entlassungsverfügung vom 27.07.20. weiterhin Dienst geleistet hatte, hat der Dienstherr nicht veranlassen müssen, eine weitergehende Billigkeitsentscheidung zu treffen12. Das Vorbringen des Referendars, während der Praxisphase seiner Ausbildung einen patentwürdigen Verbesserungsvorschlag eingebracht zu haben, hat der Dienstherr hier ermessensfehlerfrei gewürdigt. Das Oberverwaltungsgericht teilt die Einschätzung, dass die von dem Referendar erbrachten Leistungen nicht eine weitergehende Billigkeitsregelung gebieten.

Der Referendar kann sich auch nicht mit Erfolg auf die jüngere höchstrichterliche Rechtsprechung stützen, wonach aus Gründen der Billigkeit in der Regel von der Rückforderung teilweise abzusehen ist, wenn der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden behördlichen Verantwortung liegt, weil ein Beamter, der nur einen untergeordneten Verursachungsbeitrag für die Überzahlung gesetzt hat, besser stehen müsse als ein Beamter, der die Überzahlung allein zu vertreten hat, so dass in diesen Fällen regelmäßig ein Absehen von der Rückforderung in der Größenordnung von 30 Prozent des überzahlten Betrages angemessen erscheint13.

Diese Grundsätze sind auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar, weil sich hier die Frage eines überwiegenden Mitverschuldens des Dienstherrn an der Entstehung der Überzahlung nicht stellt. Die klassischen Fallkonstellationen, in denen die Annahme eines überwiegenden Mitverschuldens der Behörde in Betracht kommt und die auch den o. g. Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.04.2012 zugrunde lagen, sind diejenigen einer fehlerhaften Bezügefestsetzung, bei denen der Beamte oder Soldat nach §§ 818 Abs. 4, 819 BGB in Verbindung mit (z. B.) § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG verschärft haftet, weil der Mangel des rechtlichen Grundes so offensichtlich war, dass er ihn hätte erkennen müssen. Insoweit kommt die Annahme eines überwiegenden behördlichen Mitverschuldens an der Entstehung einer Überzahlung etwa dann in Betracht, wenn die Ursache für die Überzahlung auf einem Fehler des von der Bezügestelle verwendeten Computersystems oder auf einem Eingabefehler beruht und wenn weitere verschärfende Umstände – etwa ein Unbemerktbleiben des Fehlers auch bei nachfolgenden Kontrollen bzw. Eingaben in das System oder aber über lange Zeit14 – hinzutreten15.

Mit einer solchen Fallkonstellation sind die Fälle der von einer Behörde von vornherein unter dem gesetzlichen Vorbehalt des rückwirkenden Fortfalls des Leistungsgrundes erbrachten Leistung jedoch nicht vergleichbar. Denn hier ist die Überzahlung als solche entstanden, weil der Dienstherr der ihm gemäß § 80 Abs. 1 VwGO bzw. § 80 Abs. 5 VwGO obliegenden gesetzlichen Verpflichtung nachgekommen ist. Damit liegt die wesentliche Ursache der Überzahlung als solche weder in einem sorgfaltswidrigen Verhalten des Referendars noch in einem fehlerhaften Verhalten des Dienstherrn, sondern ist allein der gesetzgeberischen Entscheidung in § 80 Abs. 1 VwGO bzw. § 80 Abs. 5 VwGO geschuldet.

Der Rückforderungsanspruch des Dienstherrn ist schließlich auch nicht durch die von dem erklärte Aufrechnung mit dem vom Referendar behaupteten “Anspruch auf Abfindung oder Entschädigung in Höhe der Dienstbezüge” erloschen. Denn der Umstand, dass der Referendar während der Dauer der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs bzw. seiner Klage gegen die Entlassungsverfügung vom 27.07.20. weiterhin Dienst geleistet hatte, hat der Dienstherr – wie schon ausgeführt wurde – weder veranlassen müssen, eine weitergehende Billigkeitsentscheidung zu treffen noch dem Referendar für die geleisteten Dienste eine Abfindung oder Entschädigung zu gewähren16.

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 1. September 2014 – 5 LA 240/13

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982 – BVerwG 2 C 12.81, m. w. N. []
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982, a. a. O., Rn 14 m. w. N. []
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982, a. a. O., Rn 15 m. w. N.; Urteil vom 13.06.1985 – BVerwG 2 C 56.8223; vgl. ebenso Hess. VGH, Beschluss vom 03.11.2009 – 1 A 1443/09.Z2; für das Wehrdienstverhältnis bejahend Scherer/Alff/Poretschkin, Soldatengesetz, 9. Aufl.2013, § 1 Rn 29 []
  4. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982, a. a. O., Rn 15; Hess. VGH, Beschluss vom 03.11.2009, a. a. O., Rn 2 []
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982, a. a. O., Rn 16 m. w. N.; Urteil vom 13.06.1985, a. a. O., Rn 24 []
  6. BVerwG, Urteil vom 28.02.2002 – BVerwG 2 C 2.0118 []
  7. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 – BVerwG 2 C 15.1024; Urteil vom 26.04.2012 – BVerwG 2 C 4.1118; vgl. ebenso Nds. OVG, Beschluss vom 26.09.2012 – 5 LA 233/119; Beschluss vom 24.07.2013 – 5 LB 85/1334; Beschluss vom 29.07.2013 – 5 LA 275/1226; Beschluss vom 03.03.2014 – 5 LA 286/13; Beschluss vom 05.03.2014 – 5 LA 177/13; Beschluss vom 18.08.2014 – 5 LA 85/14 []
  8. BVerwG, Urteil vom 21.09.1989 – BVerwG 2 C 68.8621 []
  9. BVerwG, Urteil vom 08.10.1998 – BVerwG 2 C 21.9722; Urteil vom 25.01.2001 – BVerwG 2 A 7.9923; Urteil vom 28.02.2002 – BVerwG 2 C 2.0121 []
  10. BVerwG, Urteil vom 21.10.1999 – BVerwG 2 C 27.9828; Urteil vom 25.01.2001, a. a. O., Rn 22 []
  11. BVerwG, Urteil vom 21.04.1982 – BVerwG 6 C 112.7819; Beschluss vom 11.02.1983 – BVerwG 6 B 61.826; Urteil vom 28.06.1990 – BVerwG 6 C 41.8820; Urteil vom 27.01.1994 – BVerwG 2 C 19.9222; Urteil vom 26.04.2012 – BVerwG 2 C 15.1025 ff.; Urteil vom 26.04.2012 – BVerwG 2 C 4.1119 ff. []
  12. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982, a. a. O., Rn 19 []
  13. BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 – BVerwG 2 C 15.10, a. a. O., Rn 26; Urteil vom 26.04.2012 – BVerwG 2 C 4.11, a. a. O., Rn 20 []
  14. so in den Fällen BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 – BVerwG 2 C 15.10, a. a. O.; Urteil vom 26.04.2012 – BVerwG 2 C 4.11, a. a. O. []
  15. vgl. auch Nds. OVG, Beschluss vom 24.07.2013 – 5 LB 85/13, juris; Beschluss vom 29.07.2013, a. a. O., Rn 30; Beschluss vom 05.03.2014 – 5 LA 177/13 []
  16. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1982, a. a. O., Rn 19; a. A. Scherer/Alff/Poretschkin, a. a. O., § 1 Rn 26, für den hier nicht vorliegenden Fall, dass von vornherein kein wirksames Wehrdienstverhältnis begründet und das Wehrdienstverhältnis nicht durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erschlichen worden ist []