Täto­wie­rungs­ver­bot für Baye­ri­sche Poli­zei­voll­zugs­be­am­te

Mit der Neu­fas­sung des Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG im Jahr 2018 hat der baye­ri­sche Gesetz­ge­ber unmit­tel­bar die par­la­men­ta­ri­sche Leit­ent­schei­dung getrof­fen, dass sich Poli­zei­voll­zugs­be­am­te in dem beim Tra­gen der (Sommer-)Uniform sicht­ba­ren Kör­per­be­reich nicht täto­wie­ren las­sen dür­fen. Das in Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG nor­mier­te Ver­bot für Poli­zei­voll­zugs­be­am­te, sich an Kopf, Hals, Hän­den und Unter­ar­men im sicht­ba­ren Bereich täto­wie­ren oder ver­gleich­bar behan­deln zu las­sen, ver­letzt weder das all­ge­mei­ne Per­sön­lich­keits­recht die­ser Beam­ten noch ver­stößt es gegen den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit. Denn die­ses Ver­bot ist geeig­net und erfor­der­lich, das vom Gesetz­ge­ber vor­ge­ge­be­ne Ziel eines ein­heit­li­chen und neu­tra­len Erschei­nungs­bil­des der Poli­zei zu för­dern.

Täto­wie­rungs­ver­bot für Baye­ri­sche Poli­zei­voll­zugs­be­am­te

In dem hier vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall hat­te ein 1976 gebo­re­ner, baye­ri­scher Poli­zei­voll­zugs­be­am­ter, des­sen Antrag, ihm eine beim Tra­gen der Dienst­klei­dung sicht­ba­re Täto­wie­rung mit dem ver­zier­ten Schrift­zug „alo­ha“ auf einem Unter­arm zu geneh­mi­gen; vom Dienst­herrn abge­lehnt wor­den war.

Die dage­gen gerich­te­te Kla­ge und Beru­fung des Klä­gers sind vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt Ans­bach [1] und dem Baye­ri­schen Ver­wal­tungs­ge­richts­hof [2] ohne Erfolg geblie­ben. Der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat zur Begrün­dung aus­ge­führt, das im Jahr 2018 ergänz­te Baye­ri­sche Beam­ten­ge­setz ent­hal­te eine hin­rei­chend bestimm­te Rechts­grund­la­ge, die die obers­te Dienst­be­hör­de ermäch­ti­ge, bei Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten das Tra­gen von Täto­wie­run­gen zu regle­men­tie­ren. Der Gesetz­ge­ber habe der obers­ten Dienst­be­hör­de nähe­re Vor­ga­ben

  • zum Inhalt (äuße­res Erschei­nungs­bild, wozu auch „sons­ti­ge sicht­ba­re und nicht sofort ableg­ba­re Erschei­nungs­merk­ma­le“ gehör­ten),
  • zum Aus­maß (sicht­ba­rer Bereich) und
  • - aus­weis­lich der Geset­zes­be­grün­dung – zum Zweck (einheitliches/​neutrales Erschei­nungs­bild)

zur Hand gege­ben, um ein per­ma­nen­tes Erschei­nungs­merk­mal wie eine Täto­wie­rung gege­be­nen­falls als unzu­läs­sig ein­zu­stu­fen zu kön­nen. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bestä­tig­te nun die baye­ri­schen Urtei­le und wies auch die Revi­si­on des Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten zurück:

Im Beru­fungs­ur­teil hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Art. 75 Abs. 2 Baye­ri­sches Beam­ten­ge­setz (BayBG) in der Fas­sung vom 18.05.2018 [3] als blo­ße Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge aus­ge­legt, die die obers­te Dienst­be­hör­de berech­ti­ge, bereits ernann­ten Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten – auch durch eine blo­ße Ver­wal­tungs­vor­schrift – das Tra­gen einer Täto­wie­rung im sicht­ba­ren Bereich zu unter­sa­gen. Die­se Aus­le­gung ver­letzt revi­si­bles Recht (§ 191 Abs. 2 VwGO, § 127 Nr. 2 BRRG und § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG). Das Urteil stellt sich aber aus ande­ren Grün­den als rich­tig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Denn der vom Klä­ger bean­trag­ten Fest­stel­lung steht Art. 75 Abs. 2 BayBG ent­ge­gen, mit dem der Gesetz­ge­ber, wie recht­lich gebo­ten, die Ent­schei­dung über die Zuläs­sig­keit der Täto­wie­rung im sicht­ba­ren Bereich unmit­tel­bar selbst getrof­fen hat.

Täto­wie­run­gen im sicht­ba­ren Bereich sind für das Beam­ten­ver­hält­nis in ver­schie­de­ner Hin­sicht rele­vant, zunächst bei der Fra­ge der Ein­stel­lung in das Beam­ten­ver­hält­nis, beim Ansin­nen eines bereits ernann­ten Beam­ten, sich täto­wie­ren zu las­sen, sowie bei der Wei­sung des Dienst­herrn, eine bereits vor­han­de­ne Täto­wie­rung zu ent­fer­nen. Gegen­stand des Revi­si­ons­ver­fah­rens ist ledig­lich die zwei­te Kon­stel­la­ti­on, in der ein bereits ernann­ter Beam­ter dem Dienst­herrn eine geplan­te Täto­wie­rung ange­zeigt hat.

Nach Art. 75 Abs. 2 Satz 1 BayBG kann die obers­te Dienst­be­hör­de, soweit es das Amt erfor­dert, nähe­re Bestim­mun­gen über das Tra­gen von Dienst­klei­dung und das wäh­rend des Diens­tes zu wah­ren­de äuße­re Erschei­nungs­bild der Beam­ten und Beam­tin­nen tref­fen. Dazu zäh­len gemäß Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG auch Haar- und Bart­tracht sowie sons­ti­ge sicht­ba­re und nicht sofort ableg­ba­re Erschei­nungs­merk­ma­le.

Zur Rege­lung in Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG ist der baye­ri­sche Gesetz­ge­ber befugt. Die Vor­schrift des Art. 75 Abs. 2 BayBG ist hin­rei­chend bestimmt, sowohl was die Tat­be­stands­merk­ma­le angeht als auch die Rechts­fol­ge betref­fend. Die Aus­le­gung der Norm durch das Beru­fungs­ge­richt ist zwar mit Bun­des­recht unver­ein­bar, das Beru­fungs­ur­teil stellt sich aber aus ande­ren Grün­den als rich­tig dar. Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG genügt des Wei­te­ren – auch unter ggf. gewan­del­ten gesell­schaft­li­chen Ver­hält­nis­sen im Hin­blick auf Täto­wie­run­gen und ver­gleich­ba­re äuße­re Erschei­nungs­merk­ma­le – den sons­ti­gen Anfor­de­run­gen an die mate­ri­el­le Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit, ins­be­son­de­re an die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der Rege­lung.

Die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Frei­staats Bay­ern für die in Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG getrof­fe­ne Rege­lung für äußer­lich sicht­ba­re dau­er­haf­te Kör­per­mo­di­fi­ka­tio­nen von Beam­ten, die zum Tra­gen von Dienst­klei­dung ver­pflich­tet sind, ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1 GG. Das äuße­re Erschei­nungs­bild eines Beam­ten bei der Vor­nah­me von Amts­hand­lun­gen ist bun­des­recht­lich nicht abschlie­ßend gere­gelt, son­dern fällt in die Ver­ant­wor­tung der Län­der. Auch wenn man unter­stell­te, die Rege­lung in Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG sei eine den Sta­tus des Beam­ten betref­fen­de und damit der kon­kur­rie­ren­den Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG unter­fal­len­de Rege­lung [4], änder­te dies nichts an der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Frei­staats Bay­ern. Denn der Bund hat von einer etwai­gen kon­kur­rie­ren­den Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz kei­nen Gebrauch gemacht, sodass der beklag­te Frei­staat in jedem Fall zur Gesetz­ge­bung befugt ist.

Die wesent­li­chen Inhal­te des Beam­ten­ver­hält­nis­ses sind durch das Gesetz selbst zu regeln. Aus der par­la­men­ta­ri­schen Leit­ent­schei­dung muss erkenn­bar und vor­her­seh­bar sein, was dem Bür­ger gegen­über zuläs­sig sein soll [5]. Der Dienst­herr, der den Täto­wie­rungs­an­trag eines Beam­ten unter Hin­weis auf das amts­er­for­der­li­che äuße­re Erschei­nungs­bild ablehnt, greift in das durch Art. 2 Abs. 1 GG garan­tier­te all­ge­mei­ne Per­sön­lich­keits­recht die­ses Beam­ten ein. Die­ser Ein­griff reicht wei­ter als der­je­ni­ge, Dienst­klei­dung anzu­le­gen und Schmuck vor dem Dienst­an­tritt abzu­le­gen, weil er das auf Dau­er ange­leg­te äuße­re Erschei­nungs­bild des beim Tra­gen der Uni­form sicht­ba­ren Kör­per­be­reichs des Beam­ten betrifft. Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts bedarf die Regle­men­tie­rung zuläs­si­ger Täto­wie­run­gen im Beam­ten­ver­hält­nis des­halb einer hin­rei­chend bestimm­ten gesetz­li­chen Rege­lung [6]. Die selbst­stän­di­ge Rege­lung von Täto­wie­run­gen und ver­gleich­ba­ren dau­er­haf­ten Kör­per­mo­di­fi­ka­tio­nen allein durch den Dienst­herrn im Wege von Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten ist damit aus­ge­schlos­sen.

Dass eine Norm aus­le­gungs­be­dürf­tig ist, führt nicht ohne Wei­te­res zu ihrer Unbe­stimmt­heit. Dem Bestimmt­heits­er­for­der­nis ist viel­mehr genügt, wenn die Aus­le­gungs­pro­ble­me mit her­kömm­li­chen juris­ti­schen Metho­den bewäl­tigt wer­den kön­nen [7]. Es ist in ers­ter Linie Auf­ga­be der Rechts­an­wen­dungs­or­ga­ne, Zwei­fels­fra­gen zu klä­ren und Aus­le­gungs­pro­ble­me mit den her­kömm­li­chen Mit­teln juris­ti­scher Metho­de zu lösen [8].

Die Tat­be­stands­merk­ma­le des Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG – sons­ti­ge sicht­ba­re und nicht sofort ableg­ba­re Erschei­nungs­merk­ma­le – sind der Aus­le­gung mit den her­kömm­li­chen juris­ti­schen Metho­den nach Wort­laut, Sys­te­ma­tik und Norm­zweck zugäng­lich und des­halb hin­rei­chend bestimmt. Dem Gesetz­ge­ber geht es allein um Tat­toos und ver­gleich­ba­re dau­er­haf­te Kör­per­mo­di­fi­ka­tio­nen (etwa Bran­dings, Fle­sh­tun­nels u.a.), die beim Tra­gen von Dienst­klei­dung sicht­bar sind und dadurch Ein­fluss auf das nach Art. 75 Abs. 2 Satz 1 BayBG maß­geb­li­che äuße­re Erschei­nungs­bild des Beam­ten haben, der Dienst­klei­dung tra­gen muss. Die Som­mer­uni­form zugrun­de gelegt, han­delt es sich bei die­sem sicht­ba­ren Kör­per­be­reich der Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten um den Kopf, den Hals, die Hän­de und die Unter­ar­me. Nicht umfasst vom Rege­lungs­ge­halt des Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG sind mit­hin dau­er­haf­te Kör­per­mo­di­fi­ka­tio­nen an allen ande­ren Stel­len des Kör­pers.

Dar­über hin­aus muss es sich bei dem nicht sofort ableg­ba­ren Erschei­nungs­merk­mal i.S.v. Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG um ein sol­ches han­deln, das das äuße­re Erschei­nungs­bild des Beam­ten nach Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG (mit-)prägt. Damit wer­den auf Dau­er ange­leg­te Kör­per­mo­di­fi­ka­tio­nen von der Rege­lung nicht erfasst, die infol­ge von chir­ur­gisch-plas­ti­schen Ope­ra­tio­nen im Kör­per­in­ne­ren durch­ge­führt wer­den (etwa Implan­ta­te).

Unter die Rege­lung fal­len wei­ter nur sol­che Erschei­nungs­merk­ma­le, die beim Tra­gen der Dienst­klei­dung (auch in Gestalt der Som­mer­uni­form mit Kurz­arm­hemd) sicht­bar sind. Auch der Begriff der Sicht­bar­keit des Erschei­nungs­merk­mals ist aus­le­gungs­fä­hig. Sicht­bar im Hin­blick auf das nach außen erkenn­ba­re Erschei­nungs­bild des Beam­ten ist nur, was mit blo­ßem Auge bei einem natür­li­chen Min­dest­ab­stand erkenn­bar ist. Damit fal­len dau­er­haf­te äuße­re Kör­per­mo­di­fi­ka­tio­nen – etwa Mini-Tat­toos – an sämt­li­chen Kör­per­tei­len weg, die so klein sind, dass sie von Drit­ten als sol­che nicht ohne Wei­te­res zu erken­nen sind. Ein Unter­arm-Tat­too mit einer Grö­ße – wie hier – von 15 cm x 6 cm Gesamt­flä­che hin­ge­gen ist für Drit­te ohne Wei­te­res sicht­bar.

Schließ­lich darf das sicht­ba­re äuße­re Erschei­nungs­merk­mal nach Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG nicht sofort ableg­bar sein. Im sicht­ba­ren Bereich des Dienst­klei­dung tra­gen­den Beam­ten sofort ableg­ba­re Erschei­nungs­merk­ma­le – etwa Pier­cings, Rin­ge, Nasen- und Ohr­ste­cker und Ähn­li­ches – wer­den von der Vor­schrift nicht umfasst. Sie kön­nen von dem Beam­ten vor dem Dienst unpro­ble­ma­tisch abge­legt und nach Dienst­schluss eben­so wie­der ange­legt wer­den.

Der Wort­laut von Art. 75 Abs. 2 Satz 1 BayBG – „kann die obers­te Dienst­be­hör­de nähe­re Bestim­mun­gen … tref­fen“ – deu­tet zwar für die Rechts­fol­ge­ent­schei­dung eine blo­ße Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge für die obers­te Dienst­be­hör­de an, nähe­re Bestim­mun­gen über das Tra­gen von amts­er­for­der­li­cher Dienst­klei­dung und das zu wah­ren­de äuße­re Erschei­nungs­bild der Beam­ten – Haar- und Bart­tracht und sons­ti­ge sicht­ba­re und nicht sofort ableg­ba­re Erschei­nungs­merk­ma­le – selbst­stän­dig zu tref­fen. Mit ande­ren Wor­ten, die obers­te Dienst­be­hör­de könn­te danach frei sein, nähe­re Bestim­mun­gen etwa über Täto­wie­run­gen im sicht­ba­ren Bereich nach eige­nem Befin­den zu tref­fen, d.h. sol­che ganz oder teil­wei­se zuzu­las­sen oder zu ver­sa­gen. Ein sol­ches Ver­ständ­nis der Vor­schrift hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof dem ange­foch­te­nen Beru­fungs­ur­teil auch zugrun­de gelegt, wenn er aus­führt, mit Art. 75 Abs. 2 BayBG habe der Gesetz­ge­ber der obers­ten Dienst­be­hör­de nähe­re Vor­ga­ben an die Hand gege­ben, damit die­se gege­be­nen­falls ein per­ma­nen­tes Erschei­nungs­merk­mal wie eine Täto­wie­rung als unzu­läs­sig ein­stu­fen kann.

Ein sol­ches Norm­ver­ständ­nis ver­fehlt das aus dem Wesent­lich­keits­grund­satz fol­gen­de ver­fas­sungs­recht­li­che Gebot, dass der Gesetz­ge­ber die für die Grund­rechts­ver­wirk­li­chung maß­geb­li­chen Rege­lun­gen auch im Beam­ten­ver­hält­nis durch das Gesetz selbst zu regeln hat und bereits aus die­ser par­la­men­ta­ri­schen Leit­ent­schei­dung erkenn­bar und vor­her­seh­bar sein muss, was dem Beam­ten gegen­über zuläs­sig sein soll [9]. Über die Fra­ge der Zuläs­sig­keit von nicht sofort ableg­ba­ren und äußer­lich sicht­ba­ren Erschei­nungs­merk­ma­len – also ins­be­son­de­re von Täto­wie­run­gen, Bran­dings oder Fle­sh­tun­nels – bei Beam­ten im sicht­ba­ren Bereich – d.h. in dem Bereich, der bei vor­ge­schrie­be­ner Dienst­klei­dung oder übli­cher Beklei­dung von ande­ren Per­so­nen ein­seh­bar ist – hat der Gesetz­ge­ber nach Maß­ga­be der Anfor­de­run­gen des Amtes selbst zu ent­schei­den.

Dem­entspre­chend reicht eine – nach dem Wort­laut von Art. 75 Abs. 2 Satz 1 BayBG durch­aus nahe­lie­gen­de blo­ße – Ermäch­ti­gung an die Exe­ku­ti­ve, nähe­re Bestim­mun­gen – etwa durch Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten – zu tref­fen, nicht aus. Des­halb ver­letzt eine sol­che Aus­le­gung der Vor­schrift – wie sie das Beru­fungs­ge­richt hier unter Her­an­zie­hung des Rege­lungs­ge­halts der Norm anhand einer Ver­wal­tungs­vor­schrift aus dem Jahr 2000 vor­ge­nom­men hat – revi­si­bles Recht, weil sie die erfor­der­li­che par­la­men­ta­ri­sche Leit­ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers auf die Exe­ku­ti­ve ver­la­gert.

Das ange­foch­te­ne Beru­fungs­ur­teil stellt sich aber aus ande­ren Grün­den als rich­tig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die vom Wort­laut des Art. 75 Abs. 2 Satz 1 BayBG in der Rechts­fol­ge auf eine Dele­ga­ti­on an die obers­te Dienst­be­hör­de ange­leg­te Rege­lung beschränkt sich auf den Erlass von Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten für Dienst­klei­dung. Der im Jahr 2018 neu ein­ge­füg­te Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG betrifft hin­ge­gen die nicht sofort ableg­ba­ren Erschei­nungs­merk­ma­le, die beim Tra­gen der Dienst­klei­dung sicht­bar sind. Für die­se hat der Gesetz­ge­ber – jeden­falls für Poli­zei­voll­zugs­be­am­te – im Gesetz selbst eine abschlie­ßen­de Ent­schei­dung getrof­fen. Sie sind grund­sätz­lich unter­sagt.

Dies folgt für das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt aus der Geset­zes­be­grün­dung zu Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG vom 27.03.2018 [10]. Sie spricht ent­schei­dend dafür, dass der Gesetz­ge­ber mit der Neu­fas­sung von Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG die vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt im Urteil vom 17.11.2017 [11] gefor­der­te „par­la­men­ta­ri­sche Leit­ent­schei­dung“ für Poli­zei­voll­zugs­be­am­te selbst getrof­fen hat. Dies ergibt sich zum einen dar­aus, dass der Gesetz­ge­ber die Neu­re­ge­lung in Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG im Jahr 2018 aus­drück­lich und unter Bezug­nah­me auf die kom­pe­tenz­recht­li­chen Über­le­gun­gen des vor­ge­nann­ten BVerwG, Urteils geschaf­fen hat. Zum ande­ren und vor allem heißt es zur Begrün­dung in der Land­tags­druck­sa­che [12] wört­lich: „Mit der Dienst­klei­dung und ins­be­son­de­re der von Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten zu tra­gen­den Uni­form soll, neben einer Kenn­zeich­nung der Aus­stat­tung mit hoheit­li­chen Befug­nis­sen, die Neu­tra­li­tät ihrer Trä­ger zum Aus­druck gebracht wer­den. Die­se wäre ins­be­son­de­re bei Täto­wie­run­gen oder auf­fal­len­dem Kör­per­schmuck (Pier­cings, Ohr­tun­nel o.ä.) im sicht­ba­ren Bereich beein­träch­tigt. Indi­vi­du­el­le Inter­es­sen müs­sen gegen­über der Not­wen­dig­keit eines einheitlichen/​neutralen Erschei­nungs­bilds zurück­tre­ten.“ Dar­aus folgt, dass der Gesetz­ge­ber – jeden­falls für Poli­zei­voll­zugs­be­am­te, die zum Tra­gen von Dienst­klei­dung ver­pflich­tet sind – selbst die Ent­schei­dung über ein gene­rel­les Ver­bot für Täto­wie­run­gen und ande­re nicht sofort ableg­ba­re Erschei­nungs­merk­ma­le in dem beim Tra­gen der Uni­form sicht­ba­ren Kör­per­be­reich getrof­fen hat. Das Amt eines hoheit­lich täti­gen Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten erfor­dert nach dem für das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt maß­geb­li­chen Rege­lungs­wil­len des baye­ri­schen Gesetz­ge­bers, dass der ein­zel­ne Poli­zei­voll­zugs­be­am­te im beim Tra­gen von Dienst­klei­dung sicht­ba­ren Kör­per­be­reich auf äußer­lich erkenn­ba­re dau­ern­de Kör­per­mo­di­fi­ka­tio­nen grund­sätz­lich zu ver­zich­ten hat.

Das Ver­ständ­nis von Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG als par­la­men­ta­ri­sche Leit­ent­schei­dung gegen beim Tra­gen von Dienst­klei­dung „sons­ti­ge sicht­ba­re und nicht sofort ableg­ba­re Erschei­nungs­merk­ma­le“ wird durch die neu­en Ver­wal­tungs­vor­schrif­ten zum „Erschei­nungs­bild der Baye­ri­schen Poli­zei“ in der Bekannt­ma­chung des Baye­ri­schen Staats­mi­nis­te­ri­ums des Innern, für Sport und Inte­gra­ti­on vom 07.04.2020 [13] im Ergeb­nis bestä­tigt. Dort heißt es unter Zif­fer 4 Satz 1, den Geset­zes­in­halt erläu­ternd, dass im Dienst – aus­ge­nom­men beim Dienst­sport und bei Maß­nah­men des behörd­li­chen Gesund­heits­ma­nage­ments – Täto­wie­run­gen, Bran­dings, Mehn­dis und Ähn­li­ches nicht sicht­bar sein dür­fen. Nur aus­nahms­wei­se darf davon in begrün­de­ten Ein­zel­fäl­len zum Bei­spiel bei ent­spre­chen­der dienst­li­cher Not­wen­dig­keit abge­wi­chen wer­den.

Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG genügt schließ­lich auch unter Berück­sich­ti­gung ggf. gewan­del­ter gesell­schaft­li­cher Ver­hält­nis­se im Hin­blick auf Täto­wie­run­gen und ande­re äuße­re Kör­per­mo­di­fi­ka­tio­nen den übri­gen mate­ri­el­len ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen, ins­be­son­de­re an die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der Rege­lung.

Die gesetz­li­che Rege­lung greift – wie bereits dar­ge­legt – in das all­ge­mei­ne Per­sön­lich­keits­recht aus Art. 2 Abs. 1 GG der zur Tra­gung von Dienst­klei­dung ver­pflich­te­ten Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten ein, indem sie ihnen ver­wehrt, sich an Kopf, Hals, Hän­den und Unter­ar­men täto­wie­ren zu las­sen oder die­se Kör­per­tei­le sonst dau­er­haft äußer­lich zu ver­än­dern. Sie beschränkt ihr von Art. 2 Abs. 1 GG umfass­tes Recht, über die Gestal­tung der äuße­ren Erschei­nung an den vor­ge­nann­ten Kör­per­be­rei­chen auch im Dienst eigen­ver­ant­wort­lich zu bestim­men [14].

Das all­ge­mei­ne Per­sön­lich­keits­recht gemäß Art. 2 Abs. 1 GG steht unter dem Vor­be­halt der ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Ord­nung. Daher kann es auf­grund eines Geset­zes ein­ge­schränkt wer­den, das den Kom­pe­tenz­vor­schrif­ten des Grund­ge­set­zes ent­spricht und inhalt­lich hin­rei­chend bestimmt ist, wenn der Ein­griff auf Grün­de des Gemein­wohls gestützt ist und dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit genügt [15].

Mit der Dienst­klei­dung und ins­be­son­de­re der von Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten zu tra­gen­den Uni­form wird, neben einer Kenn­zeich­nung der Aus­stat­tung mit hoheit­li­chen Befug­nis­sen, die Neu­tra­li­tät ihrer Trä­ger zum Aus­druck gebracht. Die Uni­form ist sicht­ba­res Zei­chen dafür, dass die Indi­vi­dua­li­tät der Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten im Dienst hin­ter die Anfor­de­run­gen des Amtes zurück­tritt. Poli­zei­li­che Maß­nah­men sol­len los­ge­löst von der Per­son der han­deln­den Beam­ten als hoheit­li­che Maß­nah­men des Staa­tes wahr­ge­nom­men wer­den [16].

Das Ver­trau­en in die Neu­tra­li­tät, Objek­ti­vi­tät und Unpar­tei­lich­keit von Per­so­nen, die – wie Poli­zei­voll­zugs­be­am­te – hoheit­li­che Maß­nah­men durch­set­zen, hängt zu einem erheb­li­chen Teil von dem Auf­tre­ten und dem äuße­ren Erschei­nungs­bild die­ser Beam­ten ab. Auch nach außen hin müs­sen Poli­zei­voll­zugs­be­am­te des­halb – ver­gleich­bar dem neu­tra­len Auf­tre­ten von Rich­tern, Staats­an­wäl­ten, Rechts­pfle­gern oder Rechts­re­fe­ren­da­ren etwa wäh­rend einer Ver­hand­lung (vgl. z.B. § 31a Nie­der­säch­si­sches Jus­tiz­ge­setz vom 12.05.2020 [17]; § 21 Abs. 3 des Geset­zes zur Aus­füh­rung des Gerichts­ver­fas­sungs­ge­set­zes und von Ver­fah­rens­ge­set­zen der ordent­li­chen Gerichts­bar­keit Baden-Würt­tem­berg [18] ) – eine inne­re Hal­tung aus­drü­cken, die durch Neu­tra­li­tät, Distanz und Objek­ti­vi­tät geprägt ist [19].

Nach Maß­ga­be von Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG erach­tet der baye­ri­sche Gesetz­ge­ber Täto­wie­run­gen an Kopf, Hals, Hän­den und Unter­ar­men eines zum Tra­gen von Dienst­klei­dung ver­pflich­te­ten Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten als sons­ti­ge sicht­ba­re und nicht sofort ableg­ba­re Erschei­nungs­merk­ma­le als geeig­net, die Neu­tra­li­täts­funk­ti­on der Uni­form zu beein­träch­ti­gen [20]. Die­se Ent­schei­dung hat der Gesetz­ge­ber getrof­fen, ohne dabei von unzu­rei­chen­den tat­säch­li­chen Erkennt­nis­grund­la­gen aus­ge­gan­gen zu sein. Die Geset­zes­be­grün­dung nimmt dafür auf Stu­di­en des Insti­tuts für Demo­sko­pie Allens­bach (2014), der Fach­hoch­schu­le für öffent­li­che Ver­wal­tung und Rechts­pfle­ge in Bay­ern (2010) und Stu­di­en in den Län­dern Nie­der­sach­sen und Rhein­land-Pfalz (2001) sowie auf ober­ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Ent­schei­dun­gen und Lite­ra­tur­stel­len Bezug und bewer­tet die­se in eige­ner Ver­ant­wor­tung [21].

Wei­ter­ge­hen­de ver­fas­sungs­recht­li­che Anfor­de­run­gen an die Begrün­dung der par­la­men­ta­ri­schen Leit­ent­schei­dung bestehen ange­sichts des wei­ten Gestal­tungs­spiel­raums nicht, der dem Gesetz­ge­ber bei Maß­nah­men zur Gewähr­leis­tung des staat­li­chen Neu­tra­li­täts­ge­bots zukommt. Dies gilt ins­be­son­de­re vor dem Hin­ter­grund, dass der Staat Maß­nah­men ergrei­fen darf, die die Neu­tra­li­tät sei­ner Amts­trä­ger – gleich ob die­se Poli­zei­voll­zugs­be­am­te oder Jus­tiz­be­diens­te­te sind – aus der Sicht­wei­se eines objek­ti­ven Drit­ten unter­strei­chen sol­len [22]. Dabei kann die Ver­pflich­tung des Staa­tes auf Neu­tra­li­tät kei­ne ande­re sein als die Ver­pflich­tung sei­ner Amts­trä­ger auf Neu­tra­li­tät, denn der Staat kann nur durch Per­so­nen han­deln [23].

Zur gesetz­li­chen Unter­sa­gung nach § 45 HBG vom 27.05.2013 [24], wäh­rend bestimm­ter Aus­bil­dungs­ab­schnit­te des Rechts­re­fe­ren­da­ri­ats ein Kopf­tuch zu tra­gen, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aus­ge­führt, die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Rechts­pfle­ge set­ze vor­aus, dass gesell­schaft­li­ches Ver­trau­en nicht nur in die ein­zel­ne Rich­ter­per­sön­lich­keit, son­dern in die Jus­tiz ins­ge­samt exis­tiert. Die­ses Ver­trau­en ist unab­hän­gig vom kon­kre­ten Streit­fall erfor­der­lich und kann durch eine Viel­zahl von Umstän­den gestärkt oder beein­träch­tigt wer­den. Ein „abso­lu­tes Ver­trau­en“ in der gesam­ten Bevöl­ke­rung wird zwar nicht zu errei­chen sein. Dem Staat kommt inso­fern aber die Auf­ga­be der Opti­mie­rung zu. Die­se ver­folgt er der­zeit u.a. – wie bereits her­vor­ge­ho­ben – durch stren­ge For­ma­li­sie­rungs­be­stim­mun­gen [25]. Nichts Ande­res gilt für die Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers nach Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG über die Unter­sa­gung bestimm­ter sicht­ba­rer und nicht sofort ableg­ba­rer Erschei­nungs­merk­ma­le bei zum Tra­gen von Dienst­klei­dung ver­pflich­te­ten Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten.

Schließ­lich strei­tet für die Rege­lung in Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG, dass es grund­sätz­lich dem Gesetz­ge­ber obliegt, dar­über zu ent­schei­den, wie er sich durch sei­ne Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten im Dienst reprä­sen­tiert sehen will. Gefähr­dun­gen für die Reprä­sen­ta­ti­ons- und die Neu­tra­li­täts­funk­ti­on im Hin­blick auf das äuße­re Erschei­nungs­bild kön­nen grund­sätz­lich auch Ein­grif­fe in das all­ge­mei­ne Per­sön­lich­keits­recht des Poli­zei­voll­zugs­be­am­ten – hier durch das Ver­bot der auf Dau­er ange­leg­ten äuße­ren Kör­per­ge­stal­tung durch Täto­wie­rung an Kopf, Hals, Hän­den und Unter­ar­men – recht­fer­ti­gen [26]. Ent­schei­dend ist auch hier, dass der par­la­men­ta­ri­sche Gesetz­ge­ber eine ver­tret­ba­re Ent­schei­dung trifft, die der gericht­li­chen Kon­trol­le nur unter Berück­sich­ti­gung sei­nes wei­ten Gestal­tungs­spiel­raums zugäng­lich ist.

An die­sem Maß­stab ori­en­tiert, ist das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt zu der Über­zeu­gung gelangt, dass das in Art. 75 Abs. 2 Satz 2 BayBG nor­mier­te Ver­bot für Poli­zei­voll­zugs­be­am­te, sich an Kopf, Hals, Hän­de und Unter­ar­men täto­wie­ren oder ver­gleich­bar behan­deln zu las­sen, deren Rech­te aus Art. 2 Abs. 1 GG nicht ver­letzt. Die­se Beschrän­kung des äuße­ren Erschei­nungs­bil­des uni­for­mier­ter Poli­zei­voll­zugs­be­am­ter ist auch mit dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ver­ein­bar, weil sie geeig­net und erfor­der­lich ist, das vom Gesetz­ge­ber vor­ge­ge­be­ne Ziel, ein ein­heit­li­ches und neu­tra­les Erschei­nungs­bild sei­ner Poli­zei zu för­dern, und die Gren­zen des Zumut­ba­ren für den ein­zel­nen Poli­zis­ten wahrt. Denn die­ser darf sich jen­seits der beim Tra­gen der Dienst­klei­dung sicht­ba­ren Kör­per­be­rei­che – im Rah­men des gesetz­lich Zuläs­si­gen (vgl. etwa § 86a Abs. 1 StGB) – unbe­schränkt täto­wie­ren las­sen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 14. Mai 2020 – 2 C 13.19

  1. VG Ans­bach, Urteil vom 25.08.2016 – VG AN 1 K 15.01449[]
  2. BayVGH, Urteil vom 14.11.2018 – VGH 3 BV 16.2072[]
  3. GVBl. S. 286[]
  4. dafür Pfef­fer, NVwZ 2020, 15 <18>[]
  5. BVerfG, Beschluss vom 21.04.2015 – 2 BvR 1322/​12 u.a., BVerfGE 139, 19 Rn. 55; BVerwG, Urteil vom 17.11.2017 – 2 C 25.17, BVerw­GE 160, 370 Rn. 42[]
  6. BVerwG, Urteil vom 17.11.2017 – 2 C 25.17, BVerw­GE 160, 370 Rn. 42[]
  7. stRspr, vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 14.01.2020 – 2 BvR 1333/​17NJW 2020, 1049 Rn. 85 m.w.N.[]
  8. BVerfG, Beschluss vom 17.09.2013 – 2 BvR 2436/​10 u.a., BVerfGE 134, 141 Rn. 127 m.w.N.[]
  9. vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.04.2015 – 2 BvR 1322/​12 u.a., BVerfGE 139, 19 Rn. 55; BVerwG, Urteil vom 17.11.2017 – 2 C 25.17, BVerw­GE 160, 370 Rn. 42[]
  10. LT-Drs. 17/​21474[]
  11. BVerwG, Urteil vom 17.11.2017 – 2 C 25.17, BVerw­GE 160, 370 Rn. 33 ff. <42>[]
  12. LT-Drs. 17/​21474, S. 1[]
  13. Baye­ri­sches Minis­te­ri­al­blatt vom 29.04.2020 Nr. 229[]
  14. BVerwG, Urteil vom 02.03.2006 – 2 C 3.05, BVerw­GE 125, 85 Rn. 15; BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 10.01.1991 – 2 BvR 550/​90NJW 1991, 1477[]
  15. BVerfG, Beschluss vom 09.03.1994 – 2 BvL 43/​92 u.a., BVerfGE 90, 145 <171 f.> und Kam­mer­be­schluss vom 19.10.2016 – 2 BvR 1943/​16, NVwZ 2017, 229 Rn. 18; BVerwG, Urteil vom 02.03.2006 – 2 C 3.05, BVerw­GE 125, 85 Rn. 17[]
  16. BVerwG, Urteil vom 17.11.2017 – 2 C 25.17, BVerw­GE 160, 370 Rn. 48[]
  17. Nds. GVBl. S. 116[]
  18. in der Fas­sung des Geset­zes zur Neu­tra­li­tät bei Gerich­ten und Staats­an­walt­schaf­ten des Lan­des vom 23.05.2017, GBl. S. 265[]
  19. vgl. z.B. Land­tag von Baden-Würt­tem­berg, LT-Drs. 16/​1954 vom 25.04.2017, S. 14 f.[]
  20. vgl. LT-Drs. 17/​21474 vom 27.03.2018, S. 1[]
  21. LT-Drs. 17/​21474 vom 27.03.2018[]
  22. vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2020 – 2 BvR 1333/​17NJW 2020, 1049 Rn. 92[]
  23. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2020 – 2 BvR 1333/​17NJW 2020, 1049 Rn. 89 m.w.N.[]
  24. GVBl. S. 218[]
  25. BVerfG, Beschluss vom 14.01.2020 – 2 BvR 1333/​17, NJW 2020, 1049 Rn. 91[]
  26. BVerwG, Urtei­le vom 02.03.2006 – 2 C 3.05, BVerw­GE 125, 85 Rn. 30; und vom 17.11.2017 – 2 C 25.17, BVerw­GE 160, 370 Rn. 51[]