Unter­halts­bei­hil­fe für Rechts­re­fe­ren­da­re in Nie­der­sach­sen

Mit der Berech­nung der Unter­halts­bei­hil­fe für Rechts­re­fe­ren­da­re im öffent­lich-recht­li­chen Aus­bil­dungs­ver­hält­nis auf Grund­la­ge des Nie­der­säch­si­schen Geset­zes zur Aus­bil­dung der Juris­tin­nen und Juris­ten (NJAG) – in der bis zum 31.12 2013 gel­ten­den Fas­sung – hat­te sich jetzt das Nie­der­säch­si­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt in Lüne­burg zu befas­sen:

Unter­halts­bei­hil­fe für Rechts­re­fe­ren­da­re in Nie­der­sach­sen

Nach § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. besteht die Unter­halts­bei­hil­fe aus einem Grund­be­trag in Höhe von 85 vom Hun­dert des höchs­ten nach dem Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz gel­ten­den Anwär­ter­grund­be­trags.

Nach die­sem ein­deu­ti­gen Wort­laut ist Bezugs­grö­ße für den Grund­be­trag der höchs­te nach dem Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz gel­ten­de Anwär­ter­be­trag.

Für eine ana­lo­ge Anwen­dung der für Lan­des­be­am­te gel­ten­den Vor­schrif­ten des Nie­der­säch­si­schen Besol­dungs­ge­set­zes ist kein Raum. Es fehlt an einer plan­wid­ri­gen Rege­lungs­lü­cke 1. Denn die Bezug­nah­me in § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. auf das Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz als sol­ches ist klar und unmiss­ver­ständ­lich. Die Rege­lung ist auch anwend­bar. Denn die jewei­li­ge Unter­halts­bei­hil­fe lässt sich anhand des nach dem Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz gel­ten­den Anwär­ter­be­trags kon­kret berech­nen.

Anlass für eine ana­lo­ge Rechts­an­wen­dung des Nie­der­säch­si­schen Besol­dungs­ge­set­zes bie­tet auch nicht die Föde­ra­lis­mus­re­form, mit der zum 1.09.2006 die Kom­pe­tenz für besol­dungs­recht­li­che Rege­lun­gen vom Bund auf die Län­der über­ge­gan­gen ist 2.

Zwar kann die tat­säch­li­che oder recht­li­che Ent­wick­lung eine bis dahin ein­deu­ti­ge und voll­stän­di­ge Rege­lung lücken­haft, ergän­zungs­be­dürf­tig und zugleich ergän­zungs­fä­hig wer­den las­sen. Die ver­fas­sungs­recht­li­che Zuläs­sig­keit der Lücken­su­che und ‑schlie­ßung fin­det ihre Recht­fer­ti­gung unter ande­rem dar­in, dass Geset­ze einem Alte­rungs­pro­zess unter­wor­fen sind. Sie ste­hen in einem Umfeld sozia­ler Ver­hält­nis­se und gesell­schafts­po­li­ti­scher Anschau­un­gen, mit deren Wan­del sich auch der Normin­halt ändern kann. In dem Maße, in dem sich auf­grund sol­cher Wand­lun­gen Rege­lungs­lü­cken bil­den, ver­liert das Gesetz sei­ne Fähig­keit, für alle Fäl­le, auf die sei­ne Rege­lung abzielt, eine gerech­te Lösung bereit zu hal­ten. Die Gerich­te sind daher befugt und ver­pflich­tet zu prü­fen, was unter den ver­än­der­ten Umstän­den "Recht" im Sin­ne des Art.20 Abs. 3 GG ist 3. Eine Rechts­fort­bil­dung "prae­ter legem" ist des­halb nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen 4.

Eine grund­le­gen­de Ände­rung der recht­li­chen Ver­hält­nis­se, die zwin­gend mit einer Anwen­dung des Nie­der­säch­si­schen Besol­dungs­ge­set­zes statt des Bun­des­be­sol­dungs­ge­set­zes ein­her­ge­hen müss­te, war aber mit der Föde­ra­lis­mus­re­form nicht ver­bun­den. Die Unter­halts­bei­hil­fe für Rechts­re­fe­ren­da­re war von vorn­her­ein lan­des­recht­lich gere­gelt. Seit­dem die Rechts­re­fe­ren­da­re nicht mehr in das Beam­ten­ver­hält­nis auf Wider­ruf beru­fen wer­den, hat­te das Land Nie­der­sach­sen – und nicht erst seit der Föde­ra­lis­mus­re­form – die Kom­pe­tenz, die monat­li­che Unter­halts­bei­hil­fe für die Refe­ren­da­re zu regeln. Dass der Lan­des­ge­setz­ge­ber auch nach der Föde­ra­lis­mus­re­form die Höhe der Unter­halts­bei­hil­fe an die Besol­dung der Bun­des­be­am­ten gekop­pelt hat, ist nicht völ­lig sinn­wid­rig. Die Kop­pe­lung ist zudem zuläs­sig 5.

Der Umstand, dass eine Bezug­nah­me auf das Nie­der­säch­si­sche Besol­dungs­ge­setz statt auf das Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz sinn­voll und nahe­lie­gend gewe­sen wäre, reicht nicht aus, den ein­deu­ti­gen Wort­laut des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. abwei­chend aus­zu­le­gen. Dies wider­sprä­che der in Besol­dungs­fra­gen zu for­dern­den Ein­deu­tig­keit der nor­ma­ti­ven Grund­la­gen auch im Hin­blick auf Rechts­klar­heit und Rechts­ein­heit­lich­keit 6. Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist das Ver­sor­gungs­recht wie das Besol­dungs­recht ein Rechts­ge­biet, in dem dem Wort­laut des Geset­zes wegen der strik­ten Geset­zes­bin­dung (§ 2 BBesG, § 3 BeamtVG) beson­de­re Bedeu­tung zukommt. Vor­schrif­ten, die die gesetz­lich vor­ge­se­he­ne Ver­sor­gung des Beam­ten begren­zen oder erhö­hen, sind des­halb grund­sätz­lich einer aus­deh­nen­den Anwen­dung nicht zugäng­lich 7. Zwar stellt die Unter­halts­bei­hil­fe kei­ne Besol­dung im Anwen­dungs­be­reich des § 1 Abs. 1 BBesG dar, die gemäß § 2 Abs. 1 BBesG durch Gesetz gere­gelt wer­den muss. Viel­mehr steht dem Gesetz­ge­ber bei der Aus­ge­stal­tung der Anwär­ter­be­zü­ge ein wei­ter Gestal­tungs­raum zu 8. Die hier strei­ti­ge Rege­lung ist aber eine Rege­lung zur Aus­ge­stal­tung des öffent­lich-recht­li­chen Aus­bil­dungs­ver­hält­nis­ses, das dem Beam­ten­ver­hält­nis auf Wider­ruf ange­nä­hert ist. Denn nach § 5 Abs. 2 NJAG a. F. fin­den für Rech­te und Pflich­ten der Refe­ren­da­re ein­schließ­lich des Dis­zi­pli­nar- und des Per­so­nal­ver­tre­tungs­rechts und für die Been­di­gung des Vor­be­rei­tungs­diens­tes die für Beam­te auf Wider­ruf gel­ten­den Vor­schrif­ten mit Aus­nah­me des § 7 Abs. 1 Nr. 2, des § 33 Abs. 1 Satz 3 und des § 38 des Beam­ten­sta­tus­ge­set­zes sowie des § 47 NBG ent­spre­chen­de Anwen­dung, soweit nicht durch die­ses Gesetz etwas ande­res bestimmt ist. Des­halb ist es auch hin­sicht­lich der hier strei­ti­gen Vor­schrift des § 5 Abs. 3 NJAG a. F. gerecht­fer­tigt, wegen der gebo­te­nen Rechts­klar­heit an dem Wort­laut der Vor­schrift fest­zu­hal­ten.

Zu kei­ner ande­ren Ein­schät­zung führt die zu der seit dem 1.01.2014 gel­ten­den Neu­fas­sung des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG in den Geset­zes­ma­te­ria­li­en zu Arti­kel 14 Nr. 1 des Haus­halts­be­gleit­ge­set­zes 2014 nie­der­ge­leg­te Begrün­dung 9. Nach der jet­zi­gen Fas­sung des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG besteht die Unter­halts­bei­hil­fe nun­mehr aus einem Grund­be­trag in Höhe von 85 vom Hun­dert des höchs­ten nach dem Nie­der­säch­si­schen Besol­dungs­ge­setz gel­ten­den Anwär­ter­grund­be­trags. Nach den Geset­zes­ma­te­ria­li­en 10 hat die Neu­fas­sung zum Ziel, "die erfor­der­li­che Rechts­klar­heit dahin­ge­hend her­bei­zu­füh­ren, dass auch die Refe­ren­da­rin­nen und Refe­ren­da­re des juris­ti­schen Vor­be­rei­tungs­diens­tes – ent­spre­chend der Hand­ha­be seit 2008 und ent­spre­chend dem Wil­len des nie­der­säch­si­schen Gesetz­ge­bers, die Besol­dung und Ver­sor­gung abwei­chend vom Bund zu regeln – Unter­halts­leis­tun­gen in Höhe von 85 Pro­zent des höchs­ten nach dem Nie­der­säch­si­schen Besol­dungs­ge­setz (NBesG) gel­ten­den Anwär­ter­grund­be­tra­ges erhal­ten". Zwar ist grund­sätz­lich für die Aus­le­gung von Geset­zen der in der Norm zum Aus­druck kom­men­de objek­ti­vier­te Wil­le des Gesetz­ge­bers maß­geb­lich. Soll­te der nie­der­säch­si­sche Gesetz­ge­ber nach Inkraft­tre­ten der Föde­ra­lis­mus­re­form am 1.09.2006 einen ande­ren Rege­lungs­wil­len gehabt haben, hat ein sol­cher in der hier strei­ti­gen Rege­lung aber kei­nen Aus­druck gefun­den. Eine Ände­rung der Vor­schrift ist bis zum 1.01.2014 unter­blie­ben, obwohl der Lan­des­ge­setz­ge­ber im Jahr 2009 die Vor­schrift des § 5 NJAG – soweit es zwi­schen­zeit­lich in Kraft getre­te­ne Vor­schrif­ten des BeamtStG und des NBG anbe­langt – redak­tio­nell ange­passt hat und dies zum Anlass hät­te neh­men kön­nen, die strei­ti­ge Rege­lung zu ändern. Dass die Neu­fas­sung des Wort­lauts des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG kei­ne inhalt­li­che Ände­rung dar­stellt, son­dern nur dem Ziel dient, die erfor­der­li­che Rechts­klar­heit her­bei­zu­füh­ren, lässt sich des­halb nicht fest­stel­len.

Ein dahin gehen­der objek­ti­vier­ba­rer Wil­le des Gesetz­ge­bers geht auch nicht aus § 5 Abs. 2 NJAG a. F. her­vor. Danach fin­den – wie aus­ge­führt – für Rech­te und Pflich­ten der Refe­ren­da­re ein­schließ­lich des Dis­zi­pli­nar- und des Per­so­nal­ver­tre­tungs­rechts und für die Been­di­gung des Vor­be­rei­tungs­diens­tes die für Beam­te auf Wider­ruf gel­ten­den Vor­schrif­ten mit Aus­nah­me der dar­in genann­ten Vor­schrif­ten ent­spre­chen­de Anwen­dung, soweit nicht durch die­ses Gesetz etwas ande­res bestimmt ist. In dem hier strei­ti­gen Absatz 3 Satz 2 der­sel­ben Vor­schrift wird aber gera­de etwas ande­res gere­gelt und aus­drück­lich auf das Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz Bezug genom­men.

Bei der Ver­wei­sung in § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. han­delt es sich aber – anders als es das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Nord­rhein-West­fa­len in dem von ihm mit Urteil vom 27.10.2014 11 ent­schie­de­nen Fall ange­nom­men hat – nicht um eine dyna­mi­sche Ver­wei­sung auf den im Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz gere­gel­ten Anwär­ter­grund­be­trag als Bezugs­grö­ße, son­dern um eine sta­ti­sche Ver­wei­sung auf das Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz in der bis zum 31.08.2006 gel­ten­den Fas­sung.

Der Wort­laut des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. "in Höhe von 85 vom Hun­dert des höchs­ten nach dem Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz gel­ten­den Anwär­ter­grund­be­trags" ent­hält aller­dings kei­nen Hin­weis auf eine sta­ti­sche Ver­wei­sung. Aus der Ent­ste­hungs­ge­schich­te der Vor­schrift folgt viel­mehr, dass Bezugs­grö­ße der jeweils gel­ten­de höchs­te Anwär­ter­grund­be­trag nach dem Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz gewe­sen ist. Denn zum Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens des NJAG lag die Geset­zes­kom­pe­tenz für die Besol­dungs­an­ge­le­gen­hei­ten aller Ange­hö­ri­gen des öffent­li­chen Diens­tes noch beim Bund.

Die ursprüng­lich dyna­mi­sche Ver­wei­sung in § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. auf das Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz ist aber nach Inkraft­tre­ten der Föde­ra­lis­mus­re­form auf­grund der Ände­rung des § 1 NBesG zu einer sta­ti­schen Ver­wei­sung gewor­den. Nach § 1 Abs. 2 NBesG in den für den hier maß­geb­li­chen Zeit­raum gel­ten­den Fas­sun­gen gel­ten für die Besol­dung der in Absatz 1 die­ser Vor­schrift genann­ten Per­so­nen das Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz in der bis zum 31.08.2006 gel­ten­den Fas­sung vom 06.08.2002 12, zuletzt geän­dert durch Arti­kel 3 Abs. 4 des Geset­zes vom 12.07.2006 13 – Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz 2006, und die sons­ti­gen bis zum 31.08.2006 gül­ti­gen bun­des­recht­li­chen Vor­schrif­ten fort, soweit sich aus die­sem Gesetz oder ande­ren Lan­des­ge­set­zen nichts ande­res ergibt (sie­he auch § 86 BBesG a. F., jetzt § 85 BBesG).

Die­se Rege­lung gilt ent­spre­chend auch für die Rechts­re­fe­ren­da­re. Denn – wie bereits oben aus­ge­führt – fin­den nach § 5 Abs. 2 NJAG a. F. für Rech­te und Pflich­ten der Refe­ren­da­re ein­schließ­lich des Dis­zi­pli­nar- und des Per­so­nal­ver­tre­tungs­rechts und für die Been­di­gung des Vor­be­rei­tungs­diens­tes die für Beam­te auf Wider­ruf gel­ten­den Vor­schrif­ten mit Aus­nah­me des § 7 Abs. 1 Nr. 2, des § 33 Abs. 1 Satz 3 und des § 38 BeamtStG sowie des § 47 NBG ent­spre­chen­de Anwen­dung, soweit nicht durch die­ses Gesetz etwas ande­res bestimmt ist. Die Vor­schrift des § 5 Abs. 2 NJAG a. F. ist zum 1.04.2009 an die für die Beam­ten auf Wider­ruf gel­ten­den Vor­schrif­ten ange­passt wor­den. Umfasst sind nach die­ser Vor­schrift auch die für die Beam­ten auf Wider­ruf gel­ten­den besol­dungs­recht­li­chen Rege­lun­gen. Denn ande­ren­falls hät­te der nie­der­säch­si­sche Gesetz­ge­ber die besol­dungs­recht­li­chen Vor­schrif­ten aus­drück­lich aus­neh­men müs­sen wie etwa in den vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Nord­rhein-West­fa­len her­an­ge­zo­ge­nen Vor­schrif­ten, nach denen die ent­spre­chen­de Anwen­dung der für Beam­te im Vor­be­rei­tungs­dienst gel­ten­den Besol­dungs­re­ge­lun­gen auf Lauf­bahn­be­wer­ber in einem öffent­lich-recht­li­chen Aus­bil­dungs­ver­hält­nis aus­ge­schlos­sen ist 14. Dar­über hin­aus ist in § 5 Abs. 3 Satz 3 Halb­satz 2 NJAG a. F. gere­gelt, dass auf die Unter­halts­bei­hil­fe die besol­dungs­recht­li­chen Vor­schrif­ten ent­spre­chend anzu­wen­den sind.

Die ent­spre­chen­de Anwen­dung des NBesG ist nicht durch den Wort­laut des § 5 Abs. 2 Satz 1 letz­ter Satz­teil NJAG a. F. ("soweit nicht durch die­ses Gesetz etwas ande­res bestimmt ist") aus­ge­schlos­sen. Zwar wird in dem anschlie­ßen­den, hier strei­ti­gen Absatz 3 des § 5 NLAG a. F. das Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz als Bezugs­grö­ße genannt. Die­se Bezug­nah­me auf das Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz ist jedoch im Lich­te der nach der Föde­ra­lis­mus­re­form ein­ge­tre­te­nen und in § 1 Abs. 2 NBesG aus­drück­lich gere­gel­ten sta­ti­schen Ver­wei­sung auf das Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz 2006 zu sehen.

Aus den vor­ste­hen­den Aus­füh­run­gen folgt bereits, dass der Klä­ger kei­nen Anspruch auf Gewäh­rung einer höhe­ren Unter­halts­bei­hil­fe hat. Denn das Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz 2006 sah als höchs­ten Anwär­ter­grund­be­trag 1.052, 06 EUR vor, wäh­rend der Klä­ger wäh­rend des Refe­ren­da­ri­ats Unter­halts­bei­hil­fe ent­spre­chend dem Nie­der­säch­si­schen Besol­dungs­ge­setz bemes­sen nach den jeweils höchs­ten Anwär­ter­grund­be­trä­gen erhal­ten hat (ab 1.01.2012: 1.195,81 €; ab 1.01.2013: 1.245, 81 €).

Nach § 1 Abs. 2 NBesG gilt die sta­ti­sche Ver­wei­sung auf das Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz 2006, "soweit sich aus die­sem Gesetz oder ande­ren Lan­des­ge­set­zen nichts ande­res ergibt". Etwas "ande­res" ist nicht in § 12 Abs. 1 NBesG gere­gelt, wonach sich die Höhe der Besol­dung der nie­der­säch­si­schen Beam­ten aus den Anla­gen 2 bis 10 (hier wäre die Anla­ge 4 maß­geb­lich) ergibt. Eine sol­che Rechts­auf­fas­sung hät­te zur Fol­ge, dass "Bun­des­be­sol­dungs­ge­setz" im Sin­ne des § 5 Abs. 3 Satz 2 NJAG a. F. das "Nie­der­säch­si­sche Besol­dungs­ge­setz in der jewei­lig gel­ten­den Fas­sung" wäre. Eine sol­che Anwen­dung wider­sprä­che dem ein­deu­ti­gen Geset­zes­wort­laut, dem – wie schon dar­ge­legt – wegen der strik­ten Geset­zes­bin­dung beson­de­re Bedeu­tung zukommt.

Nie­der­säch­si­sches Ober­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 27. Janu­ar 2015 – 5 LA 114/​14

  1. so auch OVG NRW, Urteil vom 27.10.2014 – 3 A 1217/​14 161[]
  2. vgl. wie­der­um OVG NRW, Urteil vom 27.10.2014, a. a. O., Rn. 166[]
  3. BVerfG, Beschluss vom 03.04.1990 – 1 BvR 1186/​89 21[]
  4. vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.03.1993 – 1 BvR 1045/​89, 1 BvR 1381/​90, 1 BvL 11/​90 67[]
  5. vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 17.03.2014 – BVerwG 2 B 45.13 28[]
  6. vgl. OVG NRW, Urteil vom 27.10.2014, a. a. O., Rnrn. 178ff. m. w. N.[]
  7. BVerwG, Urteil vom 02.04.1971 – BVerwG 6 C 82.67 25; Urteil vom 27.03.2008 – BVerwG 2 C 30.06 25; Urteil vom 12.11.2009 – BVerwG 2 C 29.08 12; sie­he auch Nds. OVG, Urteil vom 25.11.2014 – 5 LB 69.14 46[]
  8. vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.03.2014 – BVerwG 2 B 45.13 n. 16ff.[]
  9. LT-Drs. 17/​576, S. 40[]
  10. LT-Drs. 17/​576, a. a. O.[]
  11. OVG NRW, a. a. O.[]
  12. BGBl. I S. 3020[]
  13. BGBl. I S. 1466[]
  14. OVG NRW, Urteil vom 27.10.2014, a. a. O., Rn. 188; vgl. hier § 4 Abs. 2 NBG[]