Der Dienststellenleiter ist berechtigt, zur Erörterung nach § 66 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 2 und Satz 6 NWPersVG Beschäftigte hinzuzuziehen, die für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständig sind.
Der Gang des Mitbestimmungsverfahrens auf Dienststellenebene ist in § 66 Abs. 2 NWPersVG beschrieben. Daraus ergibt sich, dass der Personalrat in den Fällen, in denen er der beabsichtigten Maßnahme nicht zustimmen will, dies dem Dienststellenleiter fristgerecht mitzuteilen hat, und dass sich daran die Erörterung anschließt (§ 66 Abs. 2 Satz 5 NWPersVG). Erst mit dem Tag der Erörterung beginnen die Fristen, innerhalb derer der Personalrat seine Entscheidung über die beantragte Zustimmung formgerecht mitzuteilen hat, wenn nicht die Zustimmungsfiktion eintreten soll (§ 66 Abs. 2 Satz 3, 7 und 8 NWPersVG1. Die Erörterung zwischen Dienststellenleiter und Personalrat ist demnach ein wesentliches Element des Mitbestimmungsverfahrens.
Der Wortlaut der Regelungen in § 66 Abs. 2 NWPersVG schweigt dazu, ob der Dienststellenleiter berechtigt ist, zur Erörterung Beschäftigte der Dienststelle hinzuzuziehen. Er enthält eine Aussage weder dazu, ob die Teilnahme zulässig, noch dazu, ob sie ausgeschlossen ist.
Bereits die Gesetzessystematik gebietet eine Auslegung, wonach der Dienststellenleiter berechtigt ist, zu den Erörterungen nach § 66 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 2 und Satz 6 NWPersVG für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständige Beschäftigte hinzuzuziehen. Dies ergibt sich aus der Regelung zur Vierteljahresbesprechung in § 63 Satz 4 NWPersVG.
Die vorstehende Regelung gewährleistet einen regelmäßigen Meinungsaustausch zwischen Dienststellenleiter und Personalrat. Dieser Gesprächskontakt ist informell. Weder eine förmliche Einberufung noch eine Tagesordnung noch eine Niederschrift sind zwingend vorgeschrieben2. Der denkbare Themenbereich der Vierteljahresbesprechung ist breit angelegt. Wenn § 63 Satz 2 NWPersVG die Gestaltung des Dienstbetriebs besonders anspricht und dabei alle Vorgänge einbezieht, die die Beschäftigten wesentlich berühren, so ist damit der Sache nach das gesamte Aufgabenspektrum der Personalräte von den allgemeinen bis hin zu den beteiligungspflichtigen Angelegenheiten abgedeckt3.
Das Vierteljahresgespräch kann mitbestimmungspflichtige Angelegenheiten zum Gegenstand haben. In diesem Fall dient es dem Meinungs- und Informationsaustausch im Vorfeld der Mitbestimmung4. Es ist jedoch nicht selbst Teil des Mitbestimmungsverfahrens. Geht es um die Diskussion einer streitigen mitbestimmungspflichtigen Maßnahme, so ist nicht das Vierteljahresgespräch, sondern die Erörterung nach § 66 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 2 und Satz 6 NWPersVG das vom Gesetzgeber vorgesehene Instrument. Dies gilt nicht nur für Einzelmaßnahmen z.B. nach § 72 Abs. 1 Satz 1 NWPersVG, sondern für den gesamten Bereich der Mitbestimmung, zu dem konkrete Maßnahmen gegenüber allen Beschäftigten der Dienststelle oder einer Mehrzahl von ihnen ebenso zählen wie abstrakt-generelle Maßnahmen z.B. nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 13 bis 15 NWPersVG, die entweder in Form von Verwaltungsvorschriften ergehen oder in denen normative Regelungen in Gestalt von Dienstvereinbarungen nach § 70 NWPersVG zustande kommen. Demnach ist die Bedeutung der gemeinschaftlichen Besprechung im nordrhein-westfälischen Mitbestimmungsmodell, in welchem die Erörterung regulärer Bestandteil des Mitbestimmungsverfahrens ist, stark reduziert. Da die Erörterung darauf abzielt, die Verständigungsmöglichkeiten in einem konkreten Mitbestimmungsfall auszuloten, zeichnet sie sich im Vergleich zur gemeinsamen Besprechung durch ein höheres Maß an Verbindlichkeit und Detailbezogenheit aus. Gleichwohl hält es der Gesetzgeber gemäß seiner ausdrücklichen Regelung in § 63 Satz 4 NWPersVG für gerechtfertigt, dass der Dienststellenleiter bereits im Vierteljahresgespräch kompetente Mitarbeiter hinzuziehen kann. Da es in den Erörterungen nach § 66 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 2 und Satz 6 NWPersVG in noch größerem Maße darauf ankommt, dass der Dienststellenleiter über einen präzisen Kenntnisstand verfügen und diesen dem Personalrat vermitteln kann, muss hier die Möglichkeit, dienststelleninternen Sachverstand in Gestalt kompetenter Mitarbeiter zu aktivieren, in gleicher Weise erst recht eröffnet sein. Die Besonderheit des nordrhein-westfälischen Modells mit der Erörterung als regulärem Bestandteil der Mitbestimmung hätte vielleicht eine gesetzgeberische Lösung denkbar erscheinen lassen, welche die Hinzuziehung der Mitarbeiter für die Erörterung gestattet und für das Vierteljahresgespräch ausgeschlossen hätte. Aus dem Vergleich der Regelungen in § 63 NWPersVG einerseits und in § 66 Abs. 2 NWPersVG andererseits jedoch zu folgern, der Gesetzgeber sei den umgekehrten Weg gegangen, ist system- und sinnwidrig.
Das Ergebnis der systematischen Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt. Dabei kann auf sich beruhen, ob der Gesetzgeber eine Klarstellung in § 66 Abs. 2 NWPersVG für entbehrlich gehalten oder ob er sie aufgrund eines Redaktionsversehens unterlassen hat.
Das Landespersonalvertretungsgesetz enthielt in seiner ursprünglichen Fassung vom 3. Dezember 1974 weder in § 63 noch in § 66 Abs. 2 eine Aussage zur Hinzuziehung von Mitarbeitern durch den Dienststellenleiter. Erst das Dritte Änderungsgesetz vom 27. September 19945 ergänzte beide Vorschriften dahin, dass der Dienststellenleiter für berechtigt erklärt wurde, „zu der Besprechung“ bzw. „zu der Erörterung“ für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständige Beschäftigte hinzuzuziehen. Die Ergänzung geht zurück auf eine Anregung des nordrhein-westfälischen Städte- und Gemeindebunds; dessen Vertreterin hatte in der Ausschussanhörung auf eine schon bisher weitgehend gehandhabte Praxis Bezug genommen und darauf hingewiesen, dass man viel Zeit spare, „wenn man diejenigen, die mit der Sache vertraut sind und Detailinformationen haben, schon vorher einbezieht“ (Ausschussprotokoll 11/979 S. 20). Dem ist der zuständige Ausschuss für innere Verwaltung und sodann der Landtag gefolgt6.
Im Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsrechts und schulrechtlicher Vorschriften vom 24. April 2007 war in § 63 die Ersetzung des Vierteljahresgesprächs durch ein Monatsgespräch sowie bei der Neufassung des § 66 Abs. 2 der Wegfall der Erörterung vorgesehen7. Folgerichtig entfiel die Aussage in § 66 Abs. 2 des Entwurfs zur Hinzuziehung von Mitarbeitern. Ebenso folgerichtig wurde die vergleichbare Aussage in § 63 beibehalten. Die Rechtfertigung dafür ergab sich nicht nur unter quantitativen, sondern auch unter qualitativen Aspekten. Denn beim Wegfall der Erörterung als Teilelement des Mitbestimmungsverfahrens und gleichzeitiger Vermehrung der gemeinschaftlichen Besprechungen um das Dreifache war zu erwarten, dass letztere zur Verhandlung aktueller Mitbestimmungsfälle genutzt würden, womit die Aktivierung dienststelleninternen Sachverstands noch dringlicher würde8.
In der öffentlichen Anhörung des Innenausschusses sowie des Haushalts- und Finanzausschusses vom 8. August 2007 sprachen sich die Sachverständigen nahezu einhellig für die Beibehaltung der Erörterung aus; ebenso einmütig lehnten sie die Erweiterung des Vierteljahresgesprächs zum Monatsgespräch ab9. Dem ist der Innenausschuss in beiderlei Hinsicht gefolgt; dabei ging es ihm um die Erhaltung der streitschlichtenden Funktion des Erörterungsverfahrens bei im Vergleich zum früheren Rechtszustand strafferen Fristvorgaben10. Die vorbezeichneten Aspekte – Förderlichkeit der Erörterung für den möglichst einvernehmlichen Abschluss des Mitbestimmungsverfahrens bei Straffung des Verfahrens aufgrund gekürzter Fristen – haben in der Plenardiskussion die Redner der Koalitionsfraktionen herausgestrichen11. In der vom Innenausschuss vorgeschlagenen Fassung ist § 66 Abs. 2 Gesetz geworden12.
Dass in § 66 Abs. 2 NWPersVG heute eine Aussage zur Hinzuziehung von Mitarbeitern durch den Dienststellenleiter in der Erörterung fehlt, lässt nicht auf einen Willen des Gesetzgebers schließen, eine solche Möglichkeit auszuschließen. Das Gegenteil ist vielmehr richtig. Das Änderungsgesetz vom 9. Oktober 2007 stand von Anfang an unter dem Motto „Straffung, Vereinfachung, Optimierung und Beschleunigung von Beteiligungsverfahren“13. Hieran wurde ungeachtet der Änderungen im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens bis zur Verabschiedung des Gesetzes festgehalten. Freilich hatte der Gesetzgeber aufgrund seines Eindrucks aus der Sachverständigenanhörung die Erkenntnis gewonnen, dass die Abschaffung der Erörterung bei gleichzeitiger Einführung des Monatsgesprächs keinen Effizienzgewinn versprach. Mit diesem prononcierten Effizienzdenken unvereinbar wäre es gewesen, wenn der Gesetzgeber die bisher gegebene Möglichkeit für den Dienststellenleiter, kompetente Mitarbeiter zur Erörterung hinzuzuziehen, beseitigt hätte. Denn der durch dieses Instrument ermöglichte Zeitgewinn war – wie oben erwähnt – 1994 der Grund für dessen Einführung gewesen. Vor diesem Hintergrund kann der Umstand, dass es in § 66 Abs. 2 NWPersVG jetzt an einer ausdrücklichen Regelung fehlt, eine plausible Erklärung nur darin finden, dass der Gesetzgeber die fragliche Berechtigung des Dienststellenleiters mit Blick auf die Regelung in § 63 Satz 4 NWPersVG für selbstverständlich gehalten oder die aus Gründen der Rechtssicherheit wünschenswerte Klarstellung in § 66 Abs. 2 NWPersVG aufgrund eines Redaktionsversehens verabsäumt hat. Der letztgenannte Schluss drängt sich wegen der Kompliziertheit der gefundenen Regelung, bei welcher die bisherige Vorschrift, der Gesetzentwurf der Landesregierung und schließlich die eigenen Vorstellungen des Ausschusses zur Straffung der Erörterung „zusammengeschrieben“ wurden, geradezu auf14.
Der Sinn und Zweck der Erörterung nach § 66 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 2 und Satz 6 NWPersVG rechtfertigt gleichfalls die Berechtigung des Dienststellenleiters zur Hinzuziehung von Mitarbeitern. Ausgangspunkt für die Ansetzung der Erörterung ist die Absicht des Personalrats, die Zustimmung zu der vom Dienststellenleiter vorgesehenen Maßnahme zu verweigern (§ 66 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 1 NWPersVG). Die Erörterung dient daher dem Ziel, trotz der bislang entgegengesetzten Standpunkte der Partner doch noch zu einer Einigung auf Dienststellenebene zu gelangen15. Zwar ist der Dienststellenleiter gehalten, die Erörterung sorgfältig vorzubereiten. Ihm kann jedoch nicht angesonnen werden, alle denkbaren Einwände und Alternativvorschläge des Personalrats zu antizipieren, zumal dieser nicht verpflichtet ist, die Gründe für seine Zustimmungsverweigerung bereits bei der Mitteilung nach § 66 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 1 NWPersVG anzugeben. Hinzu kommt, dass die Diskussion zwischen Personalrat und Dienststellenleiter typischerweise eine Präzisierung und Ausdifferenzierung der anstehenden Problematik zu Tage fördert. Angesichts dessen ist die Anwesenheit kompetenter Mitarbeiter geeignet, durch den damit ermöglichten direkten Zugriff auf präsente Informationen den Gang der Erörterung im Sinne eines einvernehmlichen Ergebnisses zu beschleunigen.
Der Personalrat wird dadurch nicht benachteiligt. Er kann vollzählig an der Erörterung teilnehmen und wird dort typischerweise jedenfalls durch seinen Vorsitzenden und solche Mitglieder vertreten sein, die aufgrund der personalratsinternen Arbeitsteilung mit der zur Erörterung anstehenden Problematik besonders vertraut sind16. Er hat somit die Kompetenz, gemeinsam mit dem Dienststellenleiter unter Nutzung dienststelleninternen Sachverstandes eine einvernehmliche Lösung zu suchen. Sein Interesse und das der von ihm vertretenen Beschäftigten gehen dahin, dass die Lösung der Bedeutung und dem Schwierigkeitsgrad des zu erörternden Mitbestimmungsfalls gerecht wird. Dazu kann die Anwesenheit kompetenter Mitarbeiter einen wichtigen Beitrag leisten.
Zu Recht hat daher das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen das Recht des Antragstellers anerkannt, zur Erörterung nach § 66 Abs. 2 Satz 5 Halbs. 2 und Satz 6 NWPersVG Beschäftigte hinzuzuziehen, die für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständig sind17. Entgegen seiner Annahme muss es sich dabei aber nicht um Beschäftigte handeln, die dem in § 8 NWPersVG genannten Personenkreis nahekommen. § 8 NWPersVG regelt, dass für die Dienststelle ihr Leiter handelt und welche Personen berechtigt sind, an seiner Stelle gegenüber dem Personalrat aufzutreten. Darum geht es hier nicht. Zur Erörterung kann der Dienststellenleiter gemäß der – ihrem Rechtsgedanken nach auch hier anwendbaren – Regelung in § 63 Satz 4 NWPersVG jeden Beschäftigten mitnehmen, der für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständig ist und von dem wegen des ihm übertragenen Tätigkeitsbereichs erwartet werden kann, dass er mit seinem Wissen der Erörterung im Sinne einer Verständigung zum Erfolg verhelfen kann. Dabei ist unerheblich, welcher Hierarchieebene innerhalb der Dienststelle der fragliche Beschäftigte angehört.
Unter Personalangelegenheiten sind mindestens die in § 72 Abs. 1 Satz 1 NWPersVG genannten Angelegenheiten zu verstehen. Ob der Beschäftigte für Personalangelegenheiten zuständig ist, ist unabhängig davon zu beurteilen, welche Bezeichnung die Dienststellenabteilung trägt, der er angehört. Auch eine Mitarbeiterin der Dienststelle mit Befähigung zum Richteramt ist für Personalangelegenheiten zuständig, wenn zu ihren Aufgaben die Behandlung von Personalangelegenheiten unter rechtlichen Aspekten zählt. Dass dies für eine der Personalabteilung zugehörende Juristin gilt, liegt auf der Hand.
Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. November 2010 – 6 P 2.10
- vgl. Cecior/Vallendar/ Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, § 66 Rn. 105[↩]
- vgl. Cecior u.a., a.a.O. § 63 Rn. 22 f.[↩]
- vgl. Cecior u.a., a.a.O. § 63 Rn. 22 und 23[↩]
- vgl. Cecior u.a., a.a.O. § 63 Rn. 22[↩]
- GV. NRW. S. 846[↩]
- vgl. Ausschussprotokoll 11/1227 S. 9 zu laufender Nr. 79 und S. 13 zu laufender Nr. 92; LT-Drs. 11/7130 S. 9, 11, 48 und 51[↩]
- LT-Drs. 14/4239 S. 28 ff. und 94[↩]
- vgl. entsprechende ausdrückliche Regelungen in anderen Bundesländern: § 60 Abs. 4 Satz 1, 2 und 6 HePersVG, § 58 Abs. 1 Satz 1, 2 und 5 MVPersVG und § 47 Abs. 1 Satz 1, 2 und 5 Halbs. 1 MBGSH[↩]
- Ausschussprotokoll 14/448[↩]
- Ausschussprotokoll 14/486 S. 43 ff.; LT-Drs. 14/5034 S. 16 ff., 64 und 66 zu Nr. 4 und 5[↩]
- Plenarprotokoll 14/69 S. 7876 f.: Abgeordneter Preuß; S. 7879: Abgeordneter Engel; S. 7881: Innenminister Dr. Wolf[↩]
- Art. I Nr. 30 Buchst. a des Gesetzes zur Änderung des Personalvertretungsrechts und schulrechtlicher Vorschriften vom 9. Oktober 2007, GV. NRW. S. 394[↩]
- LT-Drs. 14/4239 S. 86 zu Nr. 3[↩]
- ebenso Cecior u.a., a.a.O. § 66 Rn. 117[↩]
- vgl. Cecior u.a., a.a.O. § 66 Rn. 99 und 104[↩]
- vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Beschluss vom 11.07.2006 – 6 PB 8.06, Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 29 Rn. 5[↩]
- OVG NRW – Urteil vom 21.12.2009 – 16 A 1340/08.PVL [↩]
