Ver­sor­gungs­recht­li­cher Ruhe­ge­halts­satz bei gemisch­ten Erwerbs­kar­rie­ren

Die Rück­wir­ken­de Neu­re­ge­lung der vor­über­ge­hen­den Erhö­hung des ver­sor­gungs­recht­li­chen Ruhe­ge­halts­sat­zes durch das Dienst­rechts­neu­ord­nungs­ge­setz ist ver­fas­sungs­ge­mäß, ent­schied jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt.

Ver­sor­gungs­recht­li­cher Ruhe­ge­halts­satz bei gemisch­ten Erwerbs­kar­rie­ren

Die gesetz­li­che Rege­lung[↑]

Beam­te, die neben ihrem beam­ten­recht­li­chen Ver­sor­gungs­an­spruch aus einer frü­he­ren Tätig­keit einen Anspruch auf Ren­te aus einer gesetz­li­chen Ren­ten­ver­si­che­rung erwor­ben haben, befin­den sich in einer beson­de­ren Ver­sor­gungs­la­ge, wenn sie vor Errei­chen der Regel­al­ters­gren­ze – etwa wegen Dienst­un­fä­hig­keit oder auf­grund einer beson­de­ren Alters­gren­ze – in den Ruhe­stand tre­ten. Sie sind zunächst aus­schließ­lich auf ihre beam­ten­recht­li­chen Ver­sor­gungs­be­zü­ge ange­wie­sen, da sie ihre Alters­ren­te erst mit Errei­chen der Regel­al­ters­gren­ze bezie­hen kön­nen. Dies kann sich für die­se Beam­ten nach­tei­lig aus­wir­ken, wenn durch eine spä­te Über­nah­me in das Beam­ten­ver­hält­nis und den vor­zei­ti­gen Ein­tritt in den Ruhe­stand nur weni­ge Dienst­jah­re für die Berech­nung der Ver­sor­gungs­be­zü­ge berück­sich­tigt wer­den kön­nen. § 14a BeamtVG wirkt die­ser „Ver­sor­gungs­lü­cke“ bei soge­nann­ten gemisch­ten Erwerbs­kar­rie­ren durch eine vor­über­ge­hen­de Erhö­hung des Ruhe­ge­halts­sat­zes bis zum Beginn des Ren­ten­be­zugs ent­ge­gen.

Berech­nungs­grund­la­ge für die Erhö­hung war nach der ursprüng­li­chen Fas­sung des § 14a Abs. 1 BeamtVG der „nach den sons­ti­gen Vor­schrif­ten berech­ne­te Ruhe­ge­halts­satz“. Dies wur­de von der Ver­wal­tung in Über­ein­stim­mung mit ver­wal­tungs­ge­richt­li­cher Recht­spre­chung und einem Teil des Schrift­tums zunächst dahin­ge­hend aus­ge­legt, dass nur ein auf der Grund­la­ge der ruhe­ge­halt­fä­hi­gen Dienst­zeit berech­ne­ter („erdien­ter“) Ruhe­ge­halts­satz maß­geb­lich sei. Dem­ge­gen­über kam das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nem Urteil vom 23. Juni 2005 zu dem Ergeb­nis, dass es sich auch bei dem Min­destru­he­ge­halts­satz von 35 % der ruhe­ge­halt­fä­hi­gen Dienst­be­zü­ge um einen „berech­ne­ten“ Ruhe­ge­halts­satz im Sin­ne des § 14a Abs. 1 BeamtVG han­de­le. Die­ser Rechts­auf­fas­sung folg­te die Ver­wal­tung jedoch nicht; auch die unte­ren Instanz­ge­rich­te schlos­sen sich ihr nur teil­wei­se an.

Durch das am 11. Febru­ar 2009 ver­kün­de­te Dienst­rechts­neu­ord­nungs­ge­setz (DNeuG) wur­de § 14a Abs. 1 BeamtVG dahin­ge­hend geän­dert, dass als Berech­nungs­grund­la­ge für die vor­über­ge­hen­de Erhö­hung des Ruhe­ge­halts­sat­zes nur noch der „erdien­te“ Ruhe­ge­halts­satz in Betracht kommt. Art. 17 Abs. 1 DNeuG ord­ne­te das Inkraft­tre­ten die­ser Ände­rung mit Wir­kung vom 24. Juni 2005 an, das heißt zum Zeit­punkt der ent­ge­gen­ste­hen­den Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts.

Die Rich­ter­vor­la­ge des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts[↑]

Der Klä­ger des ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Aus­gangs­ver­fah­rens war seit 1992 als Poli­zei­be­am­ter beim Bun­des­grenz­schutz bezie­hungs­wei­se bei der Bun­des­po­li­zei tätig. Er wur­de nach Voll­endung des 60. Lebens­jah­res mit Ablauf Febru­ar 2008 wegen Errei­chens der Alters­gren­ze in den Ruhe­stand ver­setzt. Die Bun­des­fi­nanz­di­rek­ti­on Nord setz­te sein Ruhe­ge­halt auf 1.691,89 € fest, wobei sie den „erdien­ten“ Ruhe­ge­halts­satz in Höhe von 32,64 % gemäß § 14a Abs. 1 BeamtVG a. F. vor­über­ge­hend um 24,58 % auf ins­ge­samt 57,22 % der ruhe­ge­halt­fä­hi­gen Dienst­be­zü­ge erhöh­te. Der Klä­ger begehr­te, den Ruhe­ge­halts­satz auf Basis des Min­destru­he­ge­halts­sat­zes auf ins­ge­samt 59,58 % der ruhe­ge­halt­fä­hi­gen Dienst­be­zü­ge vor­über­ge­hend zu erhö­hen, wor­aus sich ein Ruhe­ge­halt in Höhe von 1.761,68 € erge­ben hät­te. Dies lehn­te die Bun­des­fi­nanz­di­rek­ti­on Nord ab. Die hier­ge­gen erho­be­ne Kla­ge hat zur Vor­la­ge durch das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt gemäß Art. 100 Abs. 1 GG geführt, das in der rück­wir­ken­den Ände­rung des § 14a Abs. 1 BeamtVG einen Ver­stoß gegen das ver­fas­sungs­recht­li­che Ver­trau­ens­schutz­ge­bot sieht 1.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­schied, dass Art. 17 Abs. 1 DNeuG mit dem Grund­ge­setz, ins­be­son­de­re den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an den Ver­trau­ens­schutz, ver­ein­bar ist. Die Vor­schrift ent­hält kei­ne ver­fas­sungs­recht­lich unzu­läs­si­ge Rück­wir­kung und ver­letzt nicht das durch Art. 33 Abs. 5 GG geschütz­te Ver­trau­en ver­sor­gungs­be­rech­tig­ter Beam­ter dar­auf, im Alter amts­an­ge­mes­sen ver­sorgt zu sein.

Zuläs­si­ge Rück­wir­kung – Ver­trau­ens­schutz, Artt. 20 Abs. 2, 33 Abs. 5 GG[↑]

Art. 17 Abs. 1 DNeuG, der das Inkraft­tre­ten von Art. 4 Nr. 11 Buch­sta­be a Dop­pel­buch­sta­be aa DNeuG mit Wir­kung vom 24.06.2005 anord­net und dadurch in die geän­der­te Fas­sung des § 14a Abs. 1 BeamtVG auch Beam­te ein­be­zieht, die vor der Ver­kün­dung des Dienst­rechts­neu­ord­nungs­ge­set­zes in den Ruhe­stand getre­ten sind, begeg­net kei­nen durch­grei­fen­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken. Die Vor­schrift ent­hält kei­ne ver­fas­sungs­recht­lich unzu­läs­si­ge Rück­wir­kung und ver­letzt nicht das durch Art. 33 Abs. 5 GG geschütz­te Ver­trau­en ver­sor­gungs­be­rech­tig­ter Beam­ter dar­auf, im Alter amts­an­ge­mes­sen ver­sorgt zu sein.

Mit dem vor­le­gen­den Gericht kann davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass Art. 17 Abs. 1 DNeuG sowohl ech­te Rück­wir­kung als auch unech­te Rück­wir­kung zukommt.

Eine Rechts­norm ent­fal­tet "ech­te" Rück­wir­kung ("Rück­be­wir­kung von Rechts­fol­gen"), wenn ihre Rechts­fol­ge mit belas­ten­der Wir­kung schon vor dem Zeit­punkt ihrer Ver­kün­dung für bereits abge­schlos­se­ne Tat­be­stän­de gel­ten soll 2. Bei Art. 17 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 4 Nr. 11 Buch­sta­be a Dop­pel­buch­sta­be aa DNeuG ist dies – die Aus­le­gung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. durch das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt als maß­geb­lich unter­stellt – im Hin­blick auf Beam­te der Fall, die nach dem 24.06.2005 und vor der Ver­kün­dung des Dienst­rechts­neu­ord­nungs­ge­set­zes am 11.02.2009 in den Ruhe­stand getre­ten sind und die Vor­aus­set­zun­gen der vor­über­ge­hen­den Erhö­hung des Min­destru­he­ge­halts­sat­zes gemäß § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. in Ver­bin­dung mit § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG erfüllt haben. Inso­weit kann Art. 17 Abs. 1 DNeuG zur nach­träg­li­chen Kür­zung bestehen­der Ver­sor­gungs­an­sprü­che füh­ren, wie das Bei­spiel des am 1.03.2008 in den Ruhe­stand getre­te­nen Klä­gers des Aus­gangs­ver­fah­rens zeigt. Im maß­geb­li­chen Zeit­punkt des Ein­tritts in den Ruhe­stand hat­te der Klä­ger bei einem nach § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. in Ver­bin­dung mit § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG vor­über­ge­hend erhöh­ten Ruhe­ge­halts­satz von 59,58 v.H. einen Ver­sor­gungs­an­spruch in Höhe von 1.761,68 € zu erwar­ten. Nach der rück­wir­ken­den Geset­zes­än­de­rung errech­net sich für den Klä­ger ein vor­über­ge­hend erhöh­ter Ruhe­ge­halts­satz von 57,22 v.H. und damit ein Ver­sor­gungs­an­spruch in Höhe von (ledig­lich) 1.691,89 €. Im Zeit­raum zwi­schen Ein­tritt in den Ruhe­stand und Ver­kün­dung des Dienst­rechts­neu­ord­nungs­ge­set­zes wur­de der bestehen­de Ver­sor­gungs­an­spruch des Klä­gers damit, gemes­sen an der vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ange­nom­me­nen Rechts­la­ge, nach­träg­lich um ins­ge­samt 837,48 € (12 Mona­te x 69,79 €) gekürzt.

Soweit belas­ten­de Rechts­fol­gen einer Norm erst nach ihrer Ver­kün­dung ein­tre­ten, tat­be­stand­lich aber von einem bereits ins Werk gesetz­ten Sach­ver­halt aus­ge­löst wer­den ("tat­be­stand­li­che Rück­an­knüp­fung"), liegt eine "unech­te" Rück­wir­kung vor 3. Art. 17 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 4 Nr. 11 Buch­sta­be a Dop­pel­buch­sta­be aa DNeuG ent­fal­tet – wie­der­um auf der Grund­la­ge der Auf­fas­sung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts – unech­te Rück­wir­kung, soweit danach bestehen­de Ver­sor­gungs­an­sprü­che von Beam­ten, die vor der Ver­kün­dung des Dienst­rechts­neu­ord­nungs­ge­set­zes in den Ruhe­stand getre­ten sind und die Vor­aus­set­zun­gen der vor­über­ge­hen­den Erhö­hung des Min­destru­he­ge­halts­sat­zes gemäß § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. in Ver­bin­dung mit § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG erfül­len, für die Zeit nach der Ver­kün­dung des Dienst­rechts­neu­ord­nungs­ge­set­zes gekürzt wer­den. Beim Klä­ger des Aus­gangs­ver­fah­rens, der die Regel­al­ters­gren­ze am 28.02.2013 und damit 48 Mona­te nach Ver­kün­dung des Dienst­rechts­neu­ord­nungs­ge­set­zes erreicht, ver­rin­gert sich der Ver­sor­gungs­an­spruch damit um ins­ge­samt 3.349,92 € (48 Mona­te x 69,79 €).

An der (ech­ten und unech­ten) Rück­wir­kung von Art. 17 Abs. 1 DNeuG fehlt es nicht des­halb, weil die rück­wir­ken­de Ände­rung von § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F., wie es in der Geset­zes­be­grün­dung heißt, aus Sicht der Ver­wal­tung ledig­lich klar­stel­len­der Natur sei 4. Zwar liegt grund­sätz­lich kei­ne Rück­wir­kung vor, wenn die Neu­re­ge­lung dekla­ra­to­ri­scher Art ist, also nur bestä­tigt, was von vorn­her­ein aus der ver­kün­de­ten ursprüng­li­chen Norm folg­te 5. Dies ist hier aber nicht der Fall.

Die ver­bind­li­che Aus­le­gung von Rechts­sät­zen ist Auf­ga­be der Gerich­te. Eine vom Gesetz­ge­ber etwa bean­spruch­te Befug­nis zu "authen­ti­scher" Inter­pre­ta­ti­on der rück­wir­kend geän­der­ten Norm ist daher nicht anzu­er­ken­nen 6. Deren Rege­lungs­ge­halt ist viel­mehr nach all­ge­mei­nen Grund­sät­zen zu ermit­teln. Dabei genügt für die Beant­wor­tung der Fra­ge, ob eine rück­wir­ken­de Rege­lung kon­sti­tu­ti­ven Cha­rak­ter hat, die Fest­stel­lung, dass die geän­der­te Norm von den Gerich­ten nach den aner­kann­ten Metho­den der Geset­zes­aus­le­gung in einem Sinn aus­ge­legt wer­den konn­te und aus­ge­legt wor­den ist, die mit der Neu­re­ge­lung aus­ge­schlos­sen wer­den soll. So liegt es hier.

Das Tat­be­stands­merk­mal "nach den sons­ti­gen Vor­schrif­ten berech­ne­te Ruhe­ge­halts­satz" in § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. konn­te unter­schied­lich aus­ge­legt wer­den. Wäh­rend die Ver­wal­tung sowie die Instanz­recht­spre­chung und ein Teil der Lite­ra­tur zunächst davon aus­gin­gen, dass damit nur der auf der Grund­la­ge der ruhe­ge­halt­fä­hi­gen Dienst­zeit berech­ne­te ("erdien­te") Ruhe­ge­halts­satz gemeint sei, gelang­te das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt zu der Über­zeu­gung, dass es sich auch bei dem Min­destru­he­ge­halts­satz nach § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG um einen "berech­ne­ten" Ruhe­ge­halts­satz im Sin­ne des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. han­del­te. Da nichts dafür spricht, dass eine der bei­den Aus­le­gungs­al­ter­na­ti­ven – etwa wegen Über­schrei­tung der Gren­zen rich­ter­li­cher Rechts­fin­dung 7 – aus­zu­schei­den gewe­sen wäre, hat der Gesetz­ge­ber mit der Neu­re­ge­lung eine Streit­fra­ge abwei­chend von höchst­rich­ter­li­cher Recht­spre­chung in einem bestimm­ten Sin­ne und damit kon­sti­tu­tiv ent­schie­den.

Art. 17 Abs. 1 DNeuG ist im Hin­blick auf die ver­fas­sungs­recht­li­chen Gren­zen rück­wir­ken­der Gesetz­ge­bung nicht zu bean­stan­den.

Wenn der Gesetz­ge­ber die Rechts­fol­ge eines der Ver­gan­gen­heit zuge­hö­ri­gen Ver­hal­tens nach­träg­lich belas­tend ändert, bedarf dies einer beson­de­ren Recht­fer­ti­gung vor dem Rechts­staats­prin­zip und den Grund­rech­ten des Grund­ge­set­zes, unter deren Schutz Sach­ver­hal­te "ins Werk gesetzt" wor­den sind 8. Die Grund­rech­te wie auch das Rechts­staats­prin­zip garan­tie­ren im Zusam­men­wir­ken die Ver­läss­lich­keit der Rechts­ord­nung als wesent­li­che Vor­aus­set­zung für die Selbst­be­stim­mung über den eige­nen Lebens­ent­wurf und damit als eine Grund­be­din­gung frei­heit­li­cher Ver­fas­sun­gen. Es wür­de den Ein­zel­nen in sei­ner Frei­heit erheb­lich gefähr­den, dürf­te die öffent­li­che Gewalt an sein Ver­hal­ten oder an ihn betref­fen­de Umstän­de ohne wei­te­res im Nach­hin­ein belas­ten­de­re Rechts­fol­gen knüp­fen, als sie zum Zeit­punkt sei­nes rechts­er­heb­li­chen Ver­hal­tens gal­ten 9.

Die "ech­te" Rück­wir­kung ("Rück­be­wir­kung von Rechts­fol­gen") ist ver­fas­sungs­recht­lich grund­sätz­lich unzu­läs­sig. Erst mit der Ver­kün­dung, das heißt, mit der Aus­ga­be des ers­ten Stücks des Ver­kün­dungs­blat­tes, ist eine Norm recht­lich exis­tent. Bis zu die­sem Zeit­punkt, zumin­dest aber bis zum end­gül­ti­gen Geset­zes­be­schluss 10, muss der von einem Gesetz Betrof­fe­ne grund­sätz­lich dar­auf ver­trau­en kön­nen, dass sei­ne auf gel­ten­des Recht gegrün­de­te Rechts­po­si­ti­on nicht durch eine zeit­lich rück­wir­ken­de Ände­rung der gesetz­li­chen Rechts­fol­genan­ord­nung nach­tei­lig ver­än­dert wird 11. Aus­nahms­wei­se kön­nen aber zwin­gen­de Belan­ge des Gemein­wohls oder ein nicht – oder nicht mehr – vor­han­de­nes schutz­be­dürf­ti­ges Ver­trau­en des Ein­zel­nen eine Durch­bre­chung des Ver­bots einer "ech­ten" Rück­wir­kung gestat­ten 12.

Dage­gen ist die "unech­te" Rück­wir­kung ("tat­be­stand­li­che Rück­an­knüp­fung") nicht grund­sätz­lich unzu­läs­sig, denn die Gewäh­rung voll­stän­di­gen Schut­zes zuguns­ten des Fort­be­stehens der bis­he­ri­gen Rechts­la­ge wür­de den dem Gemein­wohl ver­pflich­te­ten Gesetz­ge­ber in wich­ti­gen Berei­chen läh­men und den Kon­flikt zwi­schen der Ver­läss­lich­keit der Rechts­ord­nung und der Not­wen­dig­keit ihrer Ände­rung im Hin­blick auf einen Wan­del der Lebens­ver­hält­nis­se in nicht mehr ver­tret­ba­rer Wei­se zu Las­ten der Anpas­sungs­fä­hig­keit der Rechts­ord­nung lösen 13. Der ver­fas­sungs­recht­li­che Ver­trau­ens­schutz geht ins­be­son­de­re nicht so weit, den Staats­bür­ger vor jeder Ent­täu­schung zu bewah­ren 14. Soweit nicht beson­de­re Momen­te der Schutz­wür­dig­keit hin­zu­tre­ten, genießt die bloß all­ge­mei­ne Erwar­tung, das gel­ten­de Recht wer­de zukünf­tig unver­än­dert fort­be­stehen, kei­nen beson­de­ren ver­fas­sungs­recht­li­chen Schutz 15.

Der Gesetz­ge­ber muss aber, soweit er für künf­ti­ge Rechts­fol­gen an zurück­lie­gen­de Sach­ver­hal­te anknüpft, dem ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen Ver­trau­ens­schutz in hin­rei­chen­dem Maß Rech­nung tra­gen. Dabei sind die Inter­es­sen der All­ge­mein­heit, die mit der Rege­lung ver­folgt wer­den, und das Ver­trau­en des Ein­zel­nen auf die Fort­gel­tung der Rechts­la­ge abzu­wä­gen 16 und der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit zu wah­ren 17. Eine unech­te Rück­wir­kung ist mit den Grund­sät­zen grund­recht­li­chen und rechts­staat­li­chen Ver­trau­ens­schut­zes daher nur ver­ein­bar, wenn sie zur För­de­rung des Geset­zes­zwecks geeig­net und erfor­der­lich ist und wenn bei einer Gesamt­ab­wä­gung zwi­schen dem Gewicht des ent­täusch­ten Ver­trau­ens und dem Gewicht und der Dring­lich­keit der die Rechts­än­de­rung recht­fer­ti­gen­den Grün­de die Gren­ze der Zumut­bar­keit gewahrt bleibt 18.

Der rechts­staat­li­che Grund­satz des Ver­trau­ens­schut­zes hat in Art. 33 Abs. 5 GG eine beson­de­re Aus­prä­gung erfah­ren. Die her­ge­brach­ten Grund­sät­ze des Berufs­be­am­ten­tums sol­len dem Beam­ten Rechts­si­cher­heit hin­sicht­lich der durch Art. 33 Abs. 5 GG geschütz­ten Güter gewähr­leis­ten und ins­be­son­de­re ver­hin­dern, dass ver­sor­gungs­be­rech­tig­te Beam­te in ihrem schutz­wür­di­gen Ver­trau­en dar­auf, im Alter amts­an­ge­mes­sen ver­sorgt zu sein, ent­täuscht wer­den 19. Die für die Beur­tei­lung rück­wir­ken­der Rechts­än­de­run­gen zulas­ten der Beam­ten und Ver­sor­gungs­emp­fän­ger nach Art. 33 Abs. 5 GG her­an­zu­zie­hen­den Maß­stä­be unter­schei­den sich jeden­falls in der vor­lie­gen­den Kon­stel­la­ti­on nicht grund­sätz­lich von den Maß­stä­ben, die auch sonst für rück­wir­ken­de belas­ten­de Geset­ze gel­ten.

Der rück­wir­ken­den Inkraft­set­zung des § 14a Abs. 1 BeamtVG steht kein schutz­wür­di­ges Ver­trau­en der betrof­fe­nen Beam­ten ent­ge­gen. Daher bedarf es auch kei­ner nach "ech­ter" und "unech­ter" Rück­wir­kung dif­fe­ren­zie­ren­den Wür­di­gung.

Das durch das Rechts­staats­prin­zip und Art. 33 Abs. 5 GG gewähr­leis­te­te Ver­trau­en auf die gel­ten­de Rechts­la­ge ist nur schutz­wür­dig, wenn die gesetz­li­che Rege­lung gene­rell geeig­net ist, ein Ver­trau­en auf ihr Fort­be­stehen zu begrün­den und dar­auf gegrün­de­te Ent­schei­dun­gen – ins­be­son­de­re Ver­mö­gens­dis­po­si­tio­nen – her­bei­zu­füh­ren, die sich bei Ände­rung der Rechts­la­ge als nach­tei­lig erwei­sen 20. Ist das Ver­trau­en des Bür­gers auf den Fort­be­stand einer bestimm­ten Rechts­la­ge sach­lich nicht gerecht­fer­tigt und daher nicht schutz­wür­dig, ist ein rück­wir­ken­der belas­ten­der Ein­griff aus­nahms­wei­se zuläs­sig. Das ist etwa dann der Fall, wenn das rück­wir­kend geän­der­te Recht unklar und ver­wor­ren war 21 oder wenn ein Zustand all­ge­mei­ner und erheb­li­cher Rechts­un­si­cher­heit ein­ge­tre­ten war und für eine Viel­zahl Betrof­fe­ner Unklar­heit dar­über herrsch­te, was rech­tens sei 22.

Ein hin­rei­chend gefes­tig­tes und damit schutz­wür­di­ges Ver­trau­en, dass es sich bei dem Min­destru­he­ge­halts­satz nach § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG um einen "berech­ne­ten" Ruhe­ge­halts­satz im Sin­ne des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. han­de­le, konn­te sich unter den gege­be­nen Umstän­den nicht ent­wi­ckeln.

Der Rege­lungs­ge­halt des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. war in die­ser Hin­sicht nicht ein­deu­tig. Die Vor­schrift wur­de von der für die Beam­ten­ver­sor­gung zustän­di­gen Ver­wal­tung sowie von der Instanz­recht­spre­chung und einem Teil der Lite­ra­tur zunächst dahin­ge­hend aus­ge­legt, dass der "nach sons­ti­gen Vor­schrif­ten berech­ne­te Ruhe­ge­halts­satz" nur ein auf der Grund­la­ge der ruhe­ge­halt­fä­hi­gen Dienst­zeit berech­ne­ter ("erdien­ter") Ruhe­ge­halts­satz sei, ins­be­son­de­re der nach § 14 Abs. 1 BeamtVG berech­ne­te Ruhe­ge­halts­satz. Vom Anwen­dungs­be­reich des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. aus­drück­lich aus­ge­nom­men wur­den die Min­destru­he­ge­halts­sät­ze gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 BeamtVG, weil bei­de – ohne Bezug zur tat­säch­lich ruhe­ge­halt­fä­hi­gen Dienst­zeit – abs­trakt gesetz­lich vor­ge­ge­ben und des­halb nicht "berech­net" sei­en.

Zwar kam das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt im Urteil vom 23.06.2005 unter Hin­weis auf Wort­laut, Geset­zes­sys­te­ma­tik sowie Sinn und Zweck des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. zu dem Ergeb­nis, dass auch der Min­destru­he­ge­halts­satz nach § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG ein Ruhe­ge­halts­satz im Sin­ne des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. sei. Schutz­wür­di­ges Ver­trau­en auf den Fort­be­stand die­ses Norm­ver­ständ­nis­ses konn­te allein aus die­ser Ent­schei­dung indes nicht erwach­sen.

Ent­schei­dun­gen obers­ter Gerich­te, die vor­nehm­lich zur grund­sätz­li­chen Aus­le­gung und Wei­ter­ent­wick­lung des Rechts beru­fen sind, wir­ken zwar über den ent­schie­de­nen Ein­zel­fall hin­aus als – frei­lich nur rich­tung­wei­sen­des – Prä­ju­diz für künf­ti­ge Fäl­le. Die höchst­rich­ter­li­che Recht­spre­chung erzeugt aber kei­ne dem Geset­zes­recht gleich­kom­men­de Rechts­bin­dung 23. Weder sind die unte­ren Gerich­te an die höchst­rich­ter­li­che Recht­spre­chung gebun­den, noch sind es die obers­ten Gerich­te selbst. Kein Pro­zess­be­tei­lig­ter kann daher dar­auf ver­trau­en, der Rich­ter wer­de stets an einer bestimm­ten Rechts­auf­fas­sung aus der bis­he­ri­gen Judi­ka­tur fest­hal­ten 24. Schutz­wür­di­ges Ver­trau­en in eine bestimm­te Rechts­la­ge auf­grund höchst­rich­ter­li­cher Ent­schei­dun­gen kann daher in der Regel nur bei Hin­zu­tre­ten wei­te­rer Umstän­de, ins­be­son­de­re bei einer gefes­tig­ten und lang­jäh­ri­gen Recht­spre­chung ent­ste­hen 25.

Bis zur Ver­kün­dung des Dienst­rechts­neu­ord­nungs­ge­set­zes war nicht sicher davon aus­zu­ge­hen, dass das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt an sei­ner Aus­le­gung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. fest­hal­ten wür­de. Eine in die­ser Rich­tung gefes­tig­te Recht­spre­chung bestand nicht. Viel­mehr wich das Urteil vom 23.06.2005 von der bis dahin bestehen­den Ver­wal­tungs­pra­xis sowie von der in Recht­spre­chung und Schrift­tum über­wie­gend ver­tre­te­nen Aus­le­gung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. ab. Zwar schlos­sen sich in der Fol­ge­zeit eini­ge Instanz­ge­rich­te dem Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt an; zumin­dest ein Ober­ver­wal­tungs­ge­richt folg­te des­sen Recht­spre­chung jedoch nicht 26, auch stieß das Urteil auf erheb­li­che Kri­tik im Schrift­tum 27.

Im Rah­men die­ser Kri­tik wur­de dar­auf hin­ge­wie­sen, dass die vor­über­ge­hen­de Erhö­hung des Min­destru­he­ge­halts­sat­zes nach § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG zu Ergeb­nis­sen füh­ren kann, die über den Rege­lungs­zweck des § 14a BeamtVG hin­aus­ge­hen. § 14a BeamtVG soll ver­sor­gungs­recht­li­chen Nach­tei­len ent­ge­gen­wir­ken, die sich wegen der unter­schied­li­chen Vor­aus­set­zun­gen von Ansprü­chen aus der gesetz­li­chen Ren­ten­ver­si­che­rung und der Beam­ten­ver­sor­gung für den Zeit­raum erge­ben kön­nen, in dem ein Besol­dungs­an­spruch nicht mehr besteht, die für Inva­li­di­tät und Alter vor­ge­se­he­nen Leis­tun­gen aber noch nicht in vol­lem Umfang aus­ge­schöpft wer­den kön­nen 28. Die­sem Ziel wird die vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt vor­ge­nom­me­ne Aus­le­gung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. zwar gerecht. Sie ver­mei­det ins­be­son­de­re, dass § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. in den Fäl­len leer­läuft, in denen die Ver­sor­gungs­be­zü­ge trotz des vor­über­ge­hen­den Aus­schlus­ses des Beam­ten von einer gesetz­li­chen Ren­te auch bei Ein­be­zie­hung der Pflicht­bei­trags­zei­ten nach Maß­ga­be von § 14a Abs. 2 BeamtVG die Min­dest­ver­sor­gung nicht über­schrei­ten.

Sie greift jedoch über das Ziel des Gesetz­ge­bers hin­aus, soweit ein Beam­ter durch die vor­über­ge­hen­de Erhö­hung des Min­destru­he­ge­halts­sat­zes nach § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG vor Errei­chen der Regel­al­ters­gren­ze eine höhe­re Gesamt­ver­sor­gung erhält, als er auf­grund von § 14 Abs. 5 BeamtVG bei Errei­chen der Regel­al­ters­gren­ze erhal­ten wird. Im Zeit­raum zwi­schen dem vor­zei­ti­gen Ein­tritt in den Ruhe­stand bis zum Beginn des Ren­ten­be­zugs ist der Beam­te dadurch qua­si "über­ver­sorgt" 29. Mit die­sem Aspekt setzt sich die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 23.06.2005 nicht aus­ein­an­der.

Kri­tik hat die­se Ent­schei­dung auch des­halb erfah­ren, weil die vor­über­ge­hen­de Erhö­hung des Min­destru­he­ge­halts­sat­zes nach § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG zu einer Bes­ser­stel­lung von Beam­ten, die zunächst in einem ver­si­che­rungs­pflich­ti­gen Beschäf­ti­gungs­ver­hält­nis tätig waren, gegen­über Beam­ten, die aus­schließ­lich in einem Beam­ten­ver­hält­nis stan­den, füh­ren kann, ohne dass hier­für ein sach­li­cher Grund ersicht­lich ist. In Fäl­len, in denen letz­te­ren ledig­lich Ansprü­che auf die Min­dest­ver­sor­gung gemäß § 14 Abs. 4 BeamtVG zuste­hen, könn­te bei ers­te­ren, die Pflicht­bei­trags­zei­ten für die gesetz­li­che Ren­ten­ver­si­che­rung vor­wei­sen kön­nen, trotz glei­cher Arbeits- und Dienst­zeit der Min­destru­he­ge­halts­satz vor­über­ge­hend erhöht wer­den. Den ver­sor­gungs­recht­li­chen Nach­tei­len gemisch­ter Erwerbs­kar­rie­ren wird inso­weit mehr als nur ent­ge­gen­ge­wirkt, weil die Betrof­fe­nen vor­über­ge­hend eine höhe­re Gesamt­ver­sor­gung erhal­ten, als ihnen zustün­de, wenn die rele­van­ten Pflicht­bei­trags­zei­ten ruhe­ge­halt­fä­hi­ge Dienst­zei­ten wären 30. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt war davon aus­ge­gan­gen, dass dies wegen der erheb­lich abwei­chen­den Staf­fe­lung der Sät­ze nach § 14 Abs. 1 BeamtVG und nach § 14a Abs. 2 BeamtVG nur in beson­de­ren Aus­nah­me­fäl­len vor­kom­men wer­de und zudem einer Kor­rek­tur in Anwen­dung des Rechts­ge­dan­kens aus § 14 Abs. 5 BeamtVG zugäng­lich sein könn­te 31.

Die für die Beam­ten­ver­sor­gung zustän­di­gen Behör­den haben zudem ganz über­wie­gend kei­nen Zwei­fel dar­an gelas­sen, dass dem Urteil vom 23.06.2005 über den ent­schie­de­nen Ein­zel­fall hin­aus nicht gefolgt wer­den sol­le und eine gesetz­li­che Klar­stel­lung erfor­der­lich sei. Dem­ge­mäß wur­den in der Fol­ge­zeit Anträ­ge auf vor­über­ge­hen­de Erhö­hung des Ruhe­ge­halts auf der Basis des Min­destru­he­ge­halts­sat­zes gemäß § 14 Abs. 4 BeamtVG abge­lehnt, dar­un­ter auch Anträ­ge von Bun­des­be­am­ten, die – wie der Klä­ger des Aus­gangs­ver­fah­rens – beim Bun­des­grenz­schutz tätig waren 32. Jeden­falls durch die ent­spre­chen­den ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren war die Hal­tung der Ver­wal­tung auch all­ge­mein bekannt. Hin­zu kamen Geset­zes­in­itia­ti­ven auf Bun­des- wie auf Lan­des­ebe­ne, mit denen die unver­än­der­te Ver­wal­tungs­pra­xis gesetz­lich abge­si­chert wer­den soll­te 33 und die in den Län­dern teil­wei­se bereits im Jahr 2007 zu ent­spre­chen­den Bestim­mun­gen führ­ten 34.

Unter die­sen Umstän­den lag es – trotz der Gefolg­schaft der Mehr­zahl der Instanz­ge­rich­te – nicht fern, dass das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt sei­ne Rechts­auf­fas­sung kor­ri­gie­ren wer­de. Dem­entspre­chend fehl­te es an einer hin­rei­chend siche­ren Grund­la­ge für ein Ver­trau­en in den Fort­be­stand der auf die­ser Ent­schei­dung beru­hen­den Rechts­la­ge. Zwar hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt letzt­lich an sei­ner Aus­le­gung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. fest­ge­hal­ten und die­se gegen Kri­tik ver­tei­digt 35. Die­se Ent­schei­dung erging jedoch nach der Ver­kün­dung des Dienst­rechts­neu­ord­nungs­ge­set­zes und konn­te des­halb nicht mehr ver­trau­ens­bil­dend wir­ken 36.

Art. 17 Abs. 1 DNeuG stößt auch unter Berück­sich­ti­gung der beson­de­ren Bedeu­tung des Ver­trau­ens­schut­zes im Bereich der Beam­ten­ver­sor­gung nicht auf rechts­staat­li­che Beden­ken. § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F wur­de rück­wir­kend in einem Sin­ne geän­dert, der der Ver­wal­tungs­pra­xis sowie der zunächst über­wie­gen­den Aus­le­gung die­ser Norm in Recht­spre­chung und Schrift­tum ent­sprach. Die von der Rück­wir­kung Betrof­fe­nen hat­ten sich wäh­rend des ganz über­wie­gen­den Teils ihrer Dienst­zeit dar­auf ein­zu­stel­len, dass nur ihr "erdien­ter" Ruhe­ge­halts­satz vor­über­ge­hend erhöht wer­den kann. Vor die­sem Hin­ter­grund konn­ten sie das Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 23.06.2005 nicht ohne wei­te­res zum Anlass für erheb­li­che Dis­po­si­tio­nen im Ver­trau­en auf des­sen Bestand neh­men, zumal die vor­über­ge­hen­de Erhö­hung des Ruhe­ge­halts­sat­zes auf die Zeit zwi­schen dem vor­zei­ti­gen Ein­tritt in den Ruhe­stand und dem Beginn des Ren­ten­be­zugs beschränkt ist und spä­tes­tens mit Errei­chen der Regel­al­ters­gren­ze weg­fällt (vgl. § 14a Abs. 3 BeamtVG), es also um zeit­lich begrenz­te Dis­po­si­ti­ons­mög­lich­kei­ten ging. Auch liegt die mit der Rechts­än­de­rung ver­bun­de­ne Rück­füh­rung der Ver­sor­gungs­be­zü­ge – beim Klä­ger des Aus­gangs­ver­fah­rens monat­lich 69,79 €, ent­spre­chend 3,96 v.H. der Brut­to­ver­sor­gung – in einem von den Betrof­fe­nen beherrsch­ba­ren Rah­men und lässt eine Unter­schrei­tung des von Art. 33 Abs. 5 GG geschütz­ten Kern­be­stan­des der Ali­men­ta­ti­on nicht besor­gen. Daher war der Gesetz­ge­ber auch nicht ver­pflich­tet, die Ände­rung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. nach Maß­ga­be ange­mes­se­ner Über­gangs­re­ge­lun­gen in Kraft zu set­zen.

All­ge­mei­ner Gleich­heits­grund­satz, Art. 3 Abs. 1 GG[↑]

Art. 17 Abs. 1 DNeuG ver­stößt auch nicht gegen den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz des Art. 3 Abs. 1 GG. Nicht durch­grei­fend sind die vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt im Hin­blick dar­auf erho­be­nen Beden­ken, dass die rück­wir­ken­de Ände­rung von § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. nicht ein­greift, wenn Ver­sor­gungs­be­zü­ge bereits gemäß § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. in Ver­bin­dung mit § 14 Abs. 4 BeamtVG fest­ge­setzt wor­den sind.

Bei der rück­wir­ken­den Kür­zung gesetz­li­cher Ansprü­che steht der Gesetz­ge­ber gene­rell vor der Fra­ge, wie er mit bereits rechts­kräf­tig fest­ge­stell­ten oder bestands­kräf­tig gewor­de­nen Ansprü­chen umgeht. Inso­weit ste­hen sich zwei in glei­cher Wei­se mit Ver­fas­sungs­rang aus­ge­stat­te­te Prin­zi­pi­en gegen­über: Das Prin­zip der (Einzelfall-)Gerechtigkeit, das es gebie­tet, auch rechts­kräf­tig fest­ge­stell­te oder bestands­kräf­tig gewor­de­ne Ansprü­che von der Begüns­ti­gung aus­zu­schlie­ßen, und das Prin­zip der Rechts­si­cher­heit, aus dem die grund­sätz­li­che Rechts­be­stän­dig­keit rechts­kräf­ti­ger Gerichts­ent­schei­dun­gen und sons­ti­ger in Bestands­kraft erwach­sen­der Akte der öffent­li­chen Gewalt folgt. Es ist Sache des Gesetz­ge­bers, wel­chem der bei­den Prin­zi­pi­en im kon­kre­ten Fall der Vor­zug gege­ben wer­den soll 37.

Danach ist es nicht zu bean­stan­den, dass der Gesetz­ge­ber für die Grup­pe der Ver­sor­gungs­emp­fän­ger, deren Ver­sor­gungs­be­zü­ge bereits rechts­kräf­tig fest­ge­setzt und aus­be­zahlt wor­den sind, der Rechts­si­cher­heit den Vor­rang gegen­über der (Einzelfall-)Gerechtigkeit ein­ge­räumt hat. Dies gilt umso mehr, als die­se Grup­pe ohne­hin vor der Erstat­tung der auf­grund der rück­wir­ken­den Ände­rung des § 14a Abs. 1 BeamtVG a.F. zuviel gezahl­ten Beträ­ge geschützt wäre (vgl. § 52 Abs. 1 BeamtVG).

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 2. Mai 2012 – 2 BvL 5/​10

  1. BVerwG, Beschluss vom 19.08.201 – 2 C 34.09[]
  2. vgl. BVerfGE 109, 133, 181; 114, 258, 300; 127, 1, 16 f.[]
  3. vgl. BVerfGE 72, 200, 242; 97, 67, 79; 127, 1, 17[]
  4. vgl. BT-Drucks 16/​7076, S. 186[]
  5. vgl. BVerfGE 18, 429, 436; 50, 177, 193; 126, 369, 393[]
  6. vgl. BVerfGE 65, 196, 215; 111, 54, 107; 126, 369, 392[]
  7. vgl. BVerfGE 96, 375, 394 f.; 113, 88, 103 f.; 122, 248, 257 f.[]
  8. vgl. BVerfGE 45, 142, 167 f.; 63, 343, 356 f.; 72, 200, 242; 97, 67, 78 f.[]
  9. vgl. BVerfGE 63, 343, 357; 72, 200, 257 f.; 97, 67, 78; 109, 133, 180; 114, 258, 300 f.; 127, 1, 16[]
  10. vgl. BVerfGE 97, 67, 78 f. m.w.N.[]
  11. vgl. BVerfGE 63, 343, 353 f.; 67, 1, 15; 72, 200, 241 f.; 97, 67, 78 f.; 114, 258, 300[]
  12. vgl. BVerfGE 72, 200, 258; 97, 67, 79 f.; 101, 239, 263 f.[]
  13. vgl. BVerfGE 63, 343, 357; 105, 17, 40; 114, 258, 301[]
  14. vgl. BVerfGE 63, 312, 331; 67, 1, 15; 71, 255, 272; 76, 256, 349 f.[]
  15. vgl. BVerfGE 38, 61, 83; 68, 193, 222; 105, 17, 40; 109, 133, 180 f.; 125, 104, 135[]
  16. vgl. BVerfGE 30, 392, 404; 50, 386, 395; 67, 1, 15; 75, 246, 280; 105, 17, 37; 114, 258, 300[]
  17. vgl. BVerfGE 72, 200, 242 f.; 95, 64, 86; 101, 239, 263; 116, 96, 132; 122, 374, 394; 123, 186, 257[]
  18. vgl. BVerfGE 127, 1, 18[]
  19. vgl. BVerfGE 76, 256, 347 m.w.N.[]
  20. vgl. BVerfGE 13, 39, 45 f.; 30, 367, 389[]
  21. vgl. BVerfGE 13, 261, 272; 50, 177, 193 f.; 126, 369, 393 f.[]
  22. vgl. BVerfGE 72, 302, 325 f.[]
  23. vgl. BVerfGE 84, 212, 227; 122, 248, 277[]
  24. vgl. BVerfGE 78, 123, 126; 87, 273, 278[]
  25. vgl. BVerfGE 72, 302, 326; 122, 248, 278; 126, 369, 395[]
  26. vgl. OVG NEW, Urteil vom 16.01.2008 – 21 A 2098/​06[]
  27. vgl. Bauer/​Zahn, a.a.O., § 14a BeamtVG Rn. 2 mit Fn. 2, April 2008; Gru­nefeld, a.a.O., S. 122, 127[]
  28. vgl. BT-Drucks 10/​4225, S. 21; BVerw­GE 111, 93, 96 f.; Strötz, a.a.O., § 14a BeamtVG Rn. 1, April 2009[]
  29. vgl. OVG NRW, a.a.O., Rn. 38; Gru­nefeld, a.a.O., S. 122, 127[]
  30. vgl. OVG NRW, a.a.O., Rn. 31 ff.; Bauer/​Zahn, a.a.O., Rn. 2 mit Fn. 2, April 2008[]
  31. vgl. BVerw­GE 124, 19, 25[]
  32. vgl. VG Mag­de­burg, Urteil vom 06.03.2007 – 5 A 191/​06; VG Ber­lin, Urteil vom 05.06.2008 – 5 A 60.07[]
  33. vgl. BT-Drucks 16/​7076, S. 186; fer­ner etwa für Bran­den­burg LT-Drucks 4/​5154, S. 7; für Thü­rin­gen LT-Drucks 4/​2616, S. 11[]
  34. vgl. etwa § 3 Abs. 1 des bran­den­bur­gi­schen Beam­ten­ver­sor­gungs­er­gän­zungs­ge­set­zes, gemäß Art. 6 des Geset­zes vom 21.11.2007, GVBl I S. 158, 162 in Kraft getre­ten am 27.11.2007; § 4 Abs. 1 des Thü­rin­ger Geset­zes über ergän­zen­de Bestim­mun­gen zur Beam­ten­ver­sor­gung, gemäß Art. 4 des Geset­zes vom 31.01.2007, GVBl S. 1, 3 in Kraft getre­ten am 1.03.2007[]
  35. vgl. BVerwG, Urteil vom 12.11.2009 – 2 C 29/​08[]
  36. vgl. BVerfGE 72, 200, 254; 97, 67, 78 f.; 114, 258, 300[]
  37. vgl. BVerfGE 15, 313, 319; 19, 150, 166; 29, 413, 432; 48, 1, 22; 72, 302, 327 f.[]