Versorgungsrücklagen – und die Ge­setz­ge­bungs­zu­stän­dig­kei­ten für das Be­sol­dungs- und Ver­sor­gungs­recht

Die Lan­des­ge­setz­ge­ber waren be­reits vor dem Über­gang der Ge­setz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit für das Be­sol­dungs- und Ver­sor­gungs­recht be­fugt, für ihren Be­reich ein Son­der­ver­mö­gen Ver­sor­gungs­rück­la­ge nach Maß­ga­be des Re­ge­lungs­pro­gramms des § 14a BBesG a.F. zu bil­den. Die ver­min­der­ten Be­sol­dungs- und Ver­sor­gungs­an­pas­sun­gen nach § 14a BBesG die­nen neben dem Auf­bau von Ver­sor­gungs­rück­la­gen auch dem Zweck, das Be­sol­dungs- und Ver­sor­gungs­ni­veau dau­er­haft ab­zu­sen­ken.

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Rechtsstreit forderte der Kläger, der als Landesbeamter im Dienst des beklagten Landes Niedersachsen steht, die Nachzahlung von Besoldung, um die Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen gegenüber den Tariferhöhungen von dreimal 0,2 % in den Jahren 1999 bis 2002 sowie deren Fortschreibung durch den Basiseffekt von 0,6 % in den Folgejahren auszugleichen.

Die durch Verminderungen und Basiseffekt eingesparten Mittel führte das Land auf der Grundlage des Niedersächsischen Versorgungsrücklagengesetzes¹ – NVersRücklG -, dem Sondervermögen „Niedersächsische Vermögensrücklage“ zu. Nach diesem Gesetz sollten die Rücklagen eingesetzt werden, um daraus ab 2018 gleichmäßig fünfzehn Jahre lang die Aufwendungen für die Beamtenversorgung zu bestreiten.

Die Errichtung des Sondervermögens sowie die Zuführung und Verwendung der Mittel waren durch § 14a BBesG in der Fassung von Art. 5 Nr. 4 des Versorgungsreformgesetzes² vorgegeben. Die Versorgungsrücklagen sollten die Versorgungsleistungen angesichts der demographischen Veränderungen und des Anstiegs der Zahl der Versorgungsempfänger sicherstellen. Zugleich sollte das Besoldungs- und Versorgungsniveau gleichmäßig abgesenkt werden (§ 14a Abs. 1 Satz 1 und 2 BBesG).

Demgegenüber bestimmt das Gesetz zur Änderung des NVersRücklG vom 28.10.2009³, dass dem Sondervermögen für die Haushaltsjahre ab 2010 keine Mittel mehr zugeführt werden (§ 6 Abs. 3). Die vorhandenen Versorgungsrücklagen dürfen ab dem Haushaltsjahr 2009 nach Maßgabe des Haushalts für Versorgungsaufwendungen eingesetzt werden (§ 2 Satz 1 und 2).

Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte die Klageabweisung der niedersächsischen Instanzgerichte⁴:

Dies gilt zunächst für die Frage, ob der Landesgesetzgeber durch das Änderungsgesetz vom 28.10.2009 die sich aus Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG ergebende Befugnis zur Ersetzung des § 14a BBesG rechtswirksam wahrgenommen hat. Der Beschwerdevortrag des Klägers berücksichtigt nicht, dass der Landesgesetzgeber bereits für den Erlass des Niedersächsischen Versorgungsrücklagengesetzes mit Wirkung vom 01.01.1999 eine eigene Gesetzgebungszuständigkeit besaß.

Bis zum 31.08.2006 hatte der Bund nach Art. 74a GG a.F. die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die Besoldung und Versorgung aller Beamten (Grundsatz der bundeseinheitlichen Besoldung und Versorgung). Art. 74a GG a.F. ist durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006⁵ mit Wirkung vom 01.09.2006 aufgehoben worden. Seitdem besteht für die Besoldung und Versorgung der Landesbeamten eine Gesetzgebungszuständigkeit der Länder (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG).

Zuvor hatten die Landesgesetzgeber nach Art. 72 Abs. 1 GG a.F. die Regelungsbefugnis für Materien der konkurrierenden Gesetzgebung nur, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hatte. Die Sperrwirkung für die Gesetzgebung der Länder setzte voraus, dass ein Bundesgesetz die Materie abschließend regelte. Dies war durch die Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes zu ermitteln. Die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder war eröffnet, wenn das Bundesgesetz für einen Teilbereich der Materie keine Regelungen traf und auch kein bewusster Regelungsverzicht vorlag oder wenn es einen Teilbereich ausdrücklich den Landesgesetzgebern überließ⁶.

Nach § 14a BBesG in der Fassung von Art. 5 Nr. 4 des Versorgungsreformgesetzes vom 29.06.1998⁷ hat der Bundesgesetzgeber bestimmt, dass Versorgungsrücklagen als Sondervermögen mit denjenigen Mitteln gebildet werden, die durch die Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen um 0,2 % und deren Fortschreibung durch den Basiseffekt eingespart werden. Bund und Länder wurden verpflichtet, diese Mittel dem Sondervermögen zuzuführen. Damit werden zwei Zielsetzungen verfolgt: Zum einen soll Vorsorge getroffen werden, um die Leistungen der Beamtenversorgung angesichts der demographischen Veränderungen und des Anstiegs der Zahl der Versorgungsempfänger sicherzustellen. Daher darf die Versorgungsrücklage nur zur Finanzierung von Versorgungsausgaben verwendet werden. Zum anderen sollte das Besoldungs- und Versorgungsniveau in gleichmäßigen Schritten abgesenkt werden. Dadurch sollte ein gewisser Gleichlauf mit Kürzungen in der gesetzlichen Rentenversicherung hergestellt werden (vgl. § 14a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 bis 3 BBesG).

Nach § 14a Abs. 4 BBesG wird das Nähere, insbesondere Bestimmungen über Verwaltung und Anlage der Sondervermögen, durch Gesetz geregelt. Ein derartiges Gesetz hat der Bundesgesetzgeber nur für den Bereich des Bundes erlassen⁸. Danach wurden die Mittel, die durch die Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen der unmittelbaren und mittelbaren Bundesbeamten eingespart wurden, zur Sicherung der Versorgungsaufwendungen des Bundes dem Sondervermögen „Versorgungsrücklage des Bundes“ zugeführt (vgl. §§ 1 bis 3 und § 6 VersRücklG). Das Sondervermögen ist nach Abschluss der Zuführung der Mittel, gegenwärtig ab 2018 über einen Zeitraum von 15 Jahren zur schrittweisen Entlastung von Versorgungsaufwendungen einzusetzen (§ 7 Satz 1 VersRücklG i.d.F. der Bekanntmachung vom 27.03.2007⁹).

Angesichts des umfassenden, alle Dienstherrn betreffenden Regelungsprogramms des § 14a BBesG lässt der Erlass eines Versorgungsrücklagengesetzes nur für den Bundesbereich den Schluss zu, dass der Bundesgesetzgeber von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74a GG a.F. in Bezug auf Versorgungsrücklagen der Länder keinen Gebrauch gemacht hat. Demzufolge waren die Landesgesetzgeber berechtigt und verpflichtet, das bindende Regelungsprogramm des § 14a BBesG für ihren Bereich durch den Erlass von Versorgungsrücklagengesetzen umzusetzen.

Durch den Übergang der Gesetzgebungszuständigkeit für das Besoldungs- und Versorgungsrecht der Landesbeamten auf die Länder mit Wirkung vom 01.09.2006 entfiel die Bindung an die Vorgaben des § 14a BBesG. Ab diesem Zeitpunkt ist den Landesgesetzgebern durch Art. 125 Abs. 1 Satz 2 GG die Möglichkeit eröffnet, das Regelungsprogramm des § 14a BBesG zu ersetzen. Sie sind unter Beachtung der verfassungsrechtlich gewährleisteten Strukturprinzipien des Besoldungs- und Versorgungsrechts berechtigt, für die Zukunft eigenständige, von § 14a BBesG abweichende Regelungen für die Versorgungsrücklagen des Landes zu treffen.

Im Übrigen weicht das Niedersächsische Versorgungsrücklagengesetz¹⁰ – NVersRücklG – von der Konzeption des § 14a BBesG insoweit nicht ab, als es an der zweckgebundenen Verwendung der Versorgungsrücklage für Versorgungsaufwendungen festhält (§ 2 Satz 1 und 2). Zudem begrenzt auch das Regelungsprogramm des § 14a BBesG die Zuführung von Mitteln in das Sondervermögen auf die Zeit bis Ende 2017 und sieht den Einsatz der Vermögensrücklage nach Ende der Zuführungsphase vor (§ 14a Abs. 2 Satz 1 bis 3 BBesG). Daher unterscheidet sich die Konzeption des Niedersächsischen Versorgungsrücklagengesetzes 2009 von derjenigen des § 14a BBesG vor allem dadurch, dass sie die Zuführungsphase bereits 2009 beendet. Dies begegnet im Hinblick auf die grundgesetzliche Kompetenzordnung keinen Bedenken (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27, Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG).

Die Frage, ob die allgemeine haushaltsrechtliche Nutzung der Vermögensrücklage mit dem Zweck der Versorgungsrücklage vereinbar ist, stellt sich schon deshalb nicht, weil der Landesgesetzgeber die Zweckbindung der Rücklage nicht aufgehoben hat. Dies ergibt sich unmissverständlich aus § 2 Satz 1 und 2 NVersRücklG 2009. Nach Satz 1 dürfen die Versorgungsrücklagen nur für Versorgungsaufwendungen verwendet werden. Daran anknüpfend bestimmt Satz 2 der Vorschrift, dass sie für diesen Zweck ab dem Haushaltsjahr 2009 nach Maßgabe des Haushalts eingesetzt werden dürfen. Angesichts der fortbestehenden Zweckbindung bringt der Zusatz „nach Maßgabe des Haushalts“ zum Ausdruck, dass es der Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers obliegt, in welcher Höhe er in den Haushaltsjahren ab 2009 dem Sondervermögen Mittel für Versorgungsaufwendungen entnimmt.

Mit der Frage, ob Beamte Anspruch auf eine gewisse Verlässlichkeit langfristig geplanter dienstrechtlicher Strukturen haben, spricht der Kläger der Sache nach an, ob das vorzeitige Ende der Mittelzuführung subjektive Rechte der Beamten verletzt. Jedoch benennt er weder eine Vorschrift noch einen Rechtsgrundsatz, aus dem sich eine Verletzung seiner Rechte ergeben könnte. Hierfür genügt der bloße Verweis auf den Charakter des Beamtenverhältnisses als Dienst- und Treueverhältnis mit Loyalitätspflichten der Beamten und Fürsorgepflichten des Dienstherrn nicht.

Im Übrigen haben Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Besoldungs- und Versorgungsansprüche der Beamten, die sich aus der Verminderung der Anpassungen um dreimal 0,2 % in den Jahren 1999 bis 2002 und aus dem fortwirkenden Basiseffekt von 0,6 % ergaben, nicht verfassungswidrig zu niedrig sind. Die verminderte Besoldung und Versorgung stellt weder eine Verletzung des hergebrachten Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentation noch des rechtsstaatlichen Grundsatzes des Vertrauensschutzes. Sie waren aufgrund der geringen Höhe nicht geeignet, die Beamtenbesoldung von der allgemeinen Wirtschafts- und Einkommensentwicklung abzukoppeln. Auch können Beamte nicht darauf vertrauen, dass Besoldungs- und Versorgungsanpassungen exakt den Tarifergebnissen entsprechen. Den Beamten wurde kein eigener Beitrag zur Finanzierung ihrer Altersversorgung abverlangt, weil die der Versorgungsrücklage zugeführten Mittel nicht aus ihrem Vermögen stammten¹¹.

Die vorzeitige Beendigung der Mittelzuführung Ende 2009 mit sich anschließender Verwendung der Versorgungsrücklage für Versorgungsaufwendungen ist nicht geeignet, dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Grundlage zu entziehen. Der Kläger übersieht, dass die Verminderungen der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen um dreimal 0,2 % von 1999 bis 2002 und der sich daraus ergebende Basiseffekt von 0,6 % auch dem Ziel dienten, das Besoldungs- und Versorgungsniveau dauerhaft geringfügig abzusenken. Dies begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken¹².

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 13. Dezember 2013 – 2 B 79.13

1. vom 16.11.1999, Nds. GVBl S. 388, geändert durch Gesetz vom 11.12.2002 Nds. GVBl S. 768[↩]
2. vom 29.06.1998, BGBl I S. 1666[↩]
3. Nds. GVBl S. 402[↩]
4. OVG Niedersachsen, Urteil vom 09.07.2013 – OVG 5 LC 13/13; VG Lüneburg, Urteil vom 05.12.2012 – 1 A 85/11[↩]
5. BGBl I S.2034[↩]
6. BVerfG, Beschluss vom 29.03.2000 – 2 BvL 3/96, BVerfGE 102, 99, 114 f.; Urteil vom 10.02.2004 – 2 BvR 834, 1588/02, BVerfGE 109, 190, 229 f.[↩]
7. BGBl I S. 1666[↩]
8. Versorgungsrücklagegesetz – VersRücklG – vom 09.07.1998, BGBl I S. 1800[↩]
9. BGBl I S. 482[↩]
10. vom 16.11.1999, Nds. GVBl S. 388[↩]
11. BVerfG, Kammerbeschluss vom 24.09.2007 – 2 BvR 1673/03 u.a., NVwZ 2008, 195, 196 f.; BVerwG, Urteil vom 19.12.2002 – 2 C 34.01, BVerwGE 117, 305, 311 = Buchholz 240 § 14a BBesG Nr. 1 S. 5[↩]
12. BVerfG, Kammerbeschluss vom 24.09.2007 a.a.O. S.197[↩]