Ver­sor­gungs­rück­la­gen – und die Ge­setz­ge­bungs­zu­stän­dig­kei­ten für das Be­­sol­­dungs- und Ver­sor­gungs­recht

Die Lan­des­ge­setz­ge­ber waren be­reits vor dem Über­gang der Ge­setz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit für das Be­­sol­­dungs- und Ver­sor­gungs­recht be­fugt, für ihren Be­reich ein Son­der­ver­mö­gen Ver­sor­gungs­rück­la­ge nach Maß­ga­be des Re­ge­lungs­pro­gramms des § 14a BBesG a.F. zu bil­den. Die ver­min­der­ten Be­­sol­­dungs- und Ver­sor­gungs­an­pas­sun­gen nach § 14a BBesG die­nen neben dem Auf­bau von Ver­sor­gungs­rück­la­gen auch dem Zweck, das Be­­sol­­dungs- und Ver­sor­gungs­ni­veau dau­er­haft ab­zu­sen­ken.

Ver­sor­gungs­rück­la­gen – und die Ge­setz­ge­bungs­zu­stän­dig­kei­ten für das Be­­sol­­dungs- und Ver­sor­gungs­recht

In dem hier vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Rechts­streit for­der­te der Klä­ger, der als Lan­des­be­am­ter im Dienst des beklag­ten Lan­des Nie­der­sach­sen steht, die Nach­zah­lung von Besol­dung, um die Ver­min­de­rung der Besol­dungs- und Ver­sor­gungs­an­pas­sun­gen gegen­über den Tarif­er­hö­hun­gen von drei­mal 0,2 % in den Jah­ren 1999 bis 2002 sowie deren Fort­schrei­bung durch den Basis­ef­fekt von 0,6 % in den Fol­ge­jah­ren aus­zu­glei­chen.

Die durch Ver­min­de­run­gen und Basis­ef­fekt ein­ge­spar­ten Mit­tel führ­te das Land auf der Grund­la­ge des Nie­der­säch­si­schen Ver­sor­gungs­rück­la­gen­ge­set­zes 1 – NVers­Rück­lG -, dem Son­der­ver­mö­gen "Nie­der­säch­si­sche Ver­mö­gens­rück­la­ge" zu. Nach die­sem Gesetz soll­ten die Rück­la­gen ein­ge­setzt wer­den, um dar­aus ab 2018 gleich­mä­ßig fünf­zehn Jah­re lang die Auf­wen­dun­gen für die Beam­ten­ver­sor­gung zu bestrei­ten.

Die Errich­tung des Son­der­ver­mö­gens sowie die Zufüh­rung und Ver­wen­dung der Mit­tel waren durch § 14a BBesG in der Fas­sung von Art. 5 Nr. 4 des Ver­sor­gungs­re­form­ge­set­zes 2 vor­ge­ge­ben. Die Ver­sor­gungs­rück­la­gen soll­ten die Ver­sor­gungs­leis­tun­gen ange­sichts der demo­gra­phi­schen Ver­än­de­run­gen und des Anstiegs der Zahl der Ver­sor­gungs­emp­fän­ger sicher­stel­len. Zugleich soll­te das Besol­dungs- und Ver­sor­gungs­ni­veau gleich­mä­ßig abge­senkt wer­den (§ 14a Abs. 1 Satz 1 und 2 BBesG).

Dem­ge­gen­über bestimmt das Gesetz zur Ände­rung des NVers­Rück­lG vom 28.10.2009 3, dass dem Son­der­ver­mö­gen für die Haus­halts­jah­re ab 2010 kei­ne Mit­tel mehr zuge­führt wer­den (§ 6 Abs. 3). Die vor­han­de­nen Ver­sor­gungs­rück­la­gen dür­fen ab dem Haus­halts­jahr 2009 nach Maß­ga­be des Haus­halts für Ver­sor­gungs­auf­wen­dun­gen ein­ge­setzt wer­den (§ 2 Satz 1 und 2).

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bestä­tig­te die Kla­ge­ab­wei­sung der nie­der­säch­si­schen Instanz­ge­rich­te 4:

Dies gilt zunächst für die Fra­ge, ob der Lan­des­ge­setz­ge­ber durch das Ände­rungs­ge­setz vom 28.10.2009 die sich aus Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG erge­ben­de Befug­nis zur Erset­zung des § 14a BBesG rechts­wirk­sam wahr­ge­nom­men hat. Der Beschwer­de­vor­trag des Klä­gers berück­sich­tigt nicht, dass der Lan­des­ge­setz­ge­ber bereits für den Erlass des Nie­der­säch­si­schen Ver­sor­gungs­rück­la­gen­ge­set­zes mit Wir­kung vom 01.01.1999 eine eige­ne Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit besaß.

Bis zum 31.08.2006 hat­te der Bund nach Art. 74a GG a.F. die kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit für die Besol­dung und Ver­sor­gung aller Beam­ten (Grund­satz der bun­des­ein­heit­li­chen Besol­dung und Ver­sor­gung). Art. 74a GG a.F. ist durch das Gesetz zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 28.08.2006 5 mit Wir­kung vom 01.09.2006 auf­ge­ho­ben wor­den. Seit­dem besteht für die Besol­dung und Ver­sor­gung der Lan­des­be­am­ten eine Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit der Län­der (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG).

Zuvor hat­ten die Lan­des­ge­setz­ge­ber nach Art. 72 Abs. 1 GG a.F. die Rege­lungs­be­fug­nis für Mate­ri­en der kon­kur­rie­ren­den Gesetz­ge­bung nur, solan­ge und soweit der Bund von sei­ner Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat­te. Die Sperr­wir­kung für die Gesetz­ge­bung der Län­der setz­te vor­aus, dass ein Bun­des­ge­setz die Mate­rie abschlie­ßend regel­te. Dies war durch die Gesamt­wür­di­gung des betref­fen­den Nor­men­kom­ple­xes zu ermit­teln. Die Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit der Län­der war eröff­net, wenn das Bun­des­ge­setz für einen Teil­be­reich der Mate­rie kei­ne Rege­lun­gen traf und auch kein bewuss­ter Rege­lungs­ver­zicht vor­lag oder wenn es einen Teil­be­reich aus­drück­lich den Lan­des­ge­setz­ge­bern über­ließ 6.

Nach § 14a BBesG in der Fas­sung von Art. 5 Nr. 4 des Ver­sor­gungs­re­form­ge­set­zes vom 29.06.1998 7 hat der Bun­des­ge­setz­ge­ber bestimmt, dass Ver­sor­gungs­rück­la­gen als Son­der­ver­mö­gen mit den­je­ni­gen Mit­teln gebil­det wer­den, die durch die Ver­min­de­rung der Besol­dungs- und Ver­sor­gungs­an­pas­sun­gen um 0,2 % und deren Fort­schrei­bung durch den Basis­ef­fekt ein­ge­spart wer­den. Bund und Län­der wur­den ver­pflich­tet, die­se Mit­tel dem Son­der­ver­mö­gen zuzu­füh­ren. Damit wer­den zwei Ziel­set­zun­gen ver­folgt: Zum einen soll Vor­sor­ge getrof­fen wer­den, um die Leis­tun­gen der Beam­ten­ver­sor­gung ange­sichts der demo­gra­phi­schen Ver­än­de­run­gen und des Anstiegs der Zahl der Ver­sor­gungs­emp­fän­ger sicher­zu­stel­len. Daher darf die Ver­sor­gungs­rück­la­ge nur zur Finan­zie­rung von Ver­sor­gungs­aus­ga­ben ver­wen­det wer­den. Zum ande­ren soll­te das Besol­dungs- und Ver­sor­gungs­ni­veau in gleich­mä­ßi­gen Schrit­ten abge­senkt wer­den. Dadurch soll­te ein gewis­ser Gleich­lauf mit Kür­zun­gen in der gesetz­li­chen Ren­ten­ver­si­che­rung her­ge­stellt wer­den (vgl. § 14a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 bis 3 BBesG).

Nach § 14a Abs. 4 BBesG wird das Nähe­re, ins­be­son­de­re Bestim­mun­gen über Ver­wal­tung und Anla­ge der Son­der­ver­mö­gen, durch Gesetz gere­gelt. Ein der­ar­ti­ges Gesetz hat der Bun­des­ge­setz­ge­ber nur für den Bereich des Bun­des erlas­sen 8. Danach wur­den die Mit­tel, die durch die Ver­min­de­rung der Besol­dungs- und Ver­sor­gungs­an­pas­sun­gen der unmit­tel­ba­ren und mit­tel­ba­ren Bun­des­be­am­ten ein­ge­spart wur­den, zur Siche­rung der Ver­sor­gungs­auf­wen­dun­gen des Bun­des dem Son­der­ver­mö­gen "Ver­sor­gungs­rück­la­ge des Bun­des" zuge­führt (vgl. §§ 1 bis 3 und § 6 Vers­Rück­lG). Das Son­der­ver­mö­gen ist nach Abschluss der Zufüh­rung der Mit­tel, gegen­wär­tig ab 2018 über einen Zeit­raum von 15 Jah­ren zur schritt­wei­sen Ent­las­tung von Ver­sor­gungs­auf­wen­dun­gen ein­zu­set­zen (§ 7 Satz 1 Vers­Rück­lG i.d.F. der Bekannt­ma­chung vom 27.03.2007 9).

Ange­sichts des umfas­sen­den, alle Dienst­herrn betref­fen­den Rege­lungs­pro­gramms des § 14a BBesG lässt der Erlass eines Ver­sor­gungs­rück­la­gen­ge­set­zes nur für den Bun­des­be­reich den Schluss zu, dass der Bun­des­ge­setz­ge­ber von sei­ner Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit nach Art. 74a GG a.F. in Bezug auf Ver­sor­gungs­rück­la­gen der Län­der kei­nen Gebrauch gemacht hat. Dem­zu­fol­ge waren die Lan­des­ge­setz­ge­ber berech­tigt und ver­pflich­tet, das bin­den­de Rege­lungs­pro­gramm des § 14a BBesG für ihren Bereich durch den Erlass von Ver­sor­gungs­rück­la­gen­ge­set­zen umzu­set­zen.

Durch den Über­gang der Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit für das Besol­dungs- und Ver­sor­gungs­recht der Lan­des­be­am­ten auf die Län­der mit Wir­kung vom 01.09.2006 ent­fiel die Bin­dung an die Vor­ga­ben des § 14a BBesG. Ab die­sem Zeit­punkt ist den Lan­des­ge­setz­ge­bern durch Art. 125 Abs. 1 Satz 2 GG die Mög­lich­keit eröff­net, das Rege­lungs­pro­gramm des § 14a BBesG zu erset­zen. Sie sind unter Beach­tung der ver­fas­sungs­recht­lich gewähr­leis­te­ten Struk­tur­prin­zi­pi­en des Besol­dungs- und Ver­sor­gungs­rechts berech­tigt, für die Zukunft eigen­stän­di­ge, von § 14a BBesG abwei­chen­de Rege­lun­gen für die Ver­sor­gungs­rück­la­gen des Lan­des zu tref­fen.

Im Übri­gen weicht das Nie­der­säch­si­sche Ver­sor­gungs­rück­la­gen­ge­setz 10 – NVers­Rück­lG – von der Kon­zep­ti­on des § 14a BBesG inso­weit nicht ab, als es an der zweck­ge­bun­de­nen Ver­wen­dung der Ver­sor­gungs­rück­la­ge für Ver­sor­gungs­auf­wen­dun­gen fest­hält (§ 2 Satz 1 und 2). Zudem begrenzt auch das Rege­lungs­pro­gramm des § 14a BBesG die Zufüh­rung von Mit­teln in das Son­der­ver­mö­gen auf die Zeit bis Ende 2017 und sieht den Ein­satz der Ver­mö­gens­rück­la­ge nach Ende der Zufüh­rungs­pha­se vor (§ 14a Abs. 2 Satz 1 bis 3 BBesG). Daher unter­schei­det sich die Kon­zep­ti­on des Nie­der­säch­si­schen Ver­sor­gungs­rück­la­gen­ge­set­zes 2009 von der­je­ni­gen des § 14a BBesG vor allem dadurch, dass sie die Zufüh­rungs­pha­se bereits 2009 been­det. Dies begeg­net im Hin­blick auf die grund­ge­setz­li­che Kom­pe­tenz­ord­nung kei­nen Beden­ken (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27, Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG).

Die Fra­ge, ob die all­ge­mei­ne haus­halts­recht­li­che Nut­zung der Ver­mö­gens­rück­la­ge mit dem Zweck der Ver­sor­gungs­rück­la­ge ver­ein­bar ist, stellt sich schon des­halb nicht, weil der Lan­des­ge­setz­ge­ber die Zweck­bin­dung der Rück­la­ge nicht auf­ge­ho­ben hat. Dies ergibt sich unmiss­ver­ständ­lich aus § 2 Satz 1 und 2 NVers­Rück­lG 2009. Nach Satz 1 dür­fen die Ver­sor­gungs­rück­la­gen nur für Ver­sor­gungs­auf­wen­dun­gen ver­wen­det wer­den. Dar­an anknüp­fend bestimmt Satz 2 der Vor­schrift, dass sie für die­sen Zweck ab dem Haus­halts­jahr 2009 nach Maß­ga­be des Haus­halts ein­ge­setzt wer­den dür­fen. Ange­sichts der fort­be­stehen­den Zweck­bin­dung bringt der Zusatz "nach Maß­ga­be des Haus­halts" zum Aus­druck, dass es der Ent­schei­dung des Haus­halts­ge­setz­ge­bers obliegt, in wel­cher Höhe er in den Haus­halts­jah­ren ab 2009 dem Son­der­ver­mö­gen Mit­tel für Ver­sor­gungs­auf­wen­dun­gen ent­nimmt.

Mit der Fra­ge, ob Beam­te Anspruch auf eine gewis­se Ver­läss­lich­keit lang­fris­tig geplan­ter dienst­recht­li­cher Struk­tu­ren haben, spricht der Klä­ger der Sache nach an, ob das vor­zei­ti­ge Ende der Mit­tel­zu­füh­rung sub­jek­ti­ve Rech­te der Beam­ten ver­letzt. Jedoch benennt er weder eine Vor­schrift noch einen Rechts­grund­satz, aus dem sich eine Ver­let­zung sei­ner Rech­te erge­ben könn­te. Hier­für genügt der blo­ße Ver­weis auf den Cha­rak­ter des Beam­ten­ver­hält­nis­ses als Dienst- und Treue­ver­hält­nis mit Loya­li­täts­pflich­ten der Beam­ten und Für­sor­ge­pflich­ten des Dienst­herrn nicht.

Im Übri­gen haben Bun­des­ver­fas­sungs- und Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­den, dass die Besol­dungs- und Ver­sor­gungs­an­sprü­che der Beam­ten, die sich aus der Ver­min­de­rung der Anpas­sun­gen um drei­mal 0,2 % in den Jah­ren 1999 bis 2002 und aus dem fort­wir­ken­den Basis­ef­fekt von 0,6 % erga­ben, nicht ver­fas­sungs­wid­rig zu nied­rig sind. Die ver­min­der­te Besol­dung und Ver­sor­gung stellt weder eine Ver­let­zung des her­ge­brach­ten Grund­sat­zes der amts­an­ge­mes­se­nen Ali­men­ta­ti­on noch des rechts­staat­li­chen Grund­sat­zes des Ver­trau­ens­schut­zes. Sie waren auf­grund der gerin­gen Höhe nicht geeig­net, die Beam­ten­be­sol­dung von der all­ge­mei­nen Wirt­schafts- und Ein­kom­mens­ent­wick­lung abzu­kop­peln. Auch kön­nen Beam­te nicht dar­auf ver­trau­en, dass Besol­dungs- und Ver­sor­gungs­an­pas­sun­gen exakt den Tarif­er­geb­nis­sen ent­spre­chen. Den Beam­ten wur­de kein eige­ner Bei­trag zur Finan­zie­rung ihrer Alters­ver­sor­gung abver­langt, weil die der Ver­sor­gungs­rück­la­ge zuge­führ­ten Mit­tel nicht aus ihrem Ver­mö­gen stamm­ten 11.

Die vor­zei­ti­ge Been­di­gung der Mit­tel­zu­füh­rung Ende 2009 mit sich anschlie­ßen­der Ver­wen­dung der Ver­sor­gungs­rück­la­ge für Ver­sor­gungs­auf­wen­dun­gen ist nicht geeig­net, die­ser bun­des­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung die Grund­la­ge zu ent­zie­hen. Der Klä­ger über­sieht, dass die Ver­min­de­run­gen der Besol­dungs- und Ver­sor­gungs­an­pas­sun­gen um drei­mal 0,2 % von 1999 bis 2002 und der sich dar­aus erge­ben­de Basis­ef­fekt von 0,6 % auch dem Ziel dien­ten, das Besol­dungs- und Ver­sor­gungs­ni­veau dau­er­haft gering­fü­gig abzu­sen­ken. Dies begeg­net kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken 12.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 13. Dezem­ber 2013 – 2 B 79.13

  1. vom 16.11.1999, Nds. GVBl S. 388, geän­dert durch Gesetz vom 11.12.2002 Nds. GVBl S. 768[]
  2. vom 29.06.1998, BGBl I S. 1666[]
  3. Nds. GVBl S. 402[]
  4. OVG Nie­der­sach­sen, Urteil vom 09.07.2013 – OVG 5 LC 13/​13; VG Lüne­burg, Urteil vom 05.12.2012 – 1 A 85/​11[]
  5. BGBl I S.2034[]
  6. BVerfG, Beschluss vom 29.03.2000 – 2 BvL 3/​96, BVerfGE 102, 99, 114 f.; Urteil vom 10.02.2004 – 2 BvR 834, 1588/​02, BVerfGE 109, 190, 229 f.[]
  7. BGBl I S. 1666[]
  8. Ver­sor­gungs­rück­la­ge­ge­setz – Vers­Rück­lG – vom 09.07.1998, BGBl I S. 1800[]
  9. BGBl I S. 482[]
  10. vom 16.11.1999, Nds. GVBl S. 388[]
  11. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 24.09.2007 – 2 BvR 1673/​03 u.a., NVwZ 2008, 195, 196 f.; BVerwG, Urteil vom 19.12.2002 – 2 C 34.01, BVerw­GE 117, 305, 311 = Buch­holz 240 § 14a BBesG Nr. 1 S. 5[]
  12. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 24.09.2007 a.a.O. S.197[]