Wi­der­spruch in be­am­ten­recht­li­chen Strei­tig­kei­ten

Das Erfor­der­nis des Wider­spruchs­ver­fah­rens in allen beam­ten­recht­li­chen Ange­le­gen­hei­ten nach § 126 BRRG soll sicher­stel­len, dass sich der Dienst­herr mit allen Anlie­gen der Beam­ten vor einer Kla­ge­er­he­bung befas­sen kann. Ein Wider­spruchs­ver­fah­ren ist ent­behr­lich, wenn sich die Behör­de gegen­über dem Klä­ger vor­ge­richt­lich end­gül­tig auf die Ableh­nung des Rechts­schutz­be­geh­rens fest­ge­legt hat. Dar­an ändert nichts, wenn die Beklag­te im Kla­ge­ver­fah­ren das Feh­len des Wider­spruchs­ver­fah­rens rügt und sich nur hilfs­wei­se auf die Sache ein­lässt.

Wi­der­spruch in be­am­ten­recht­li­chen Strei­tig­kei­ten

Erklä­run­gen gegen­über einer Behör­de sind im Rah­men des nach § 133 BGB Ver­tret­ba­ren mög­lichst so aus­zu­le­gen, dass der Erklä­ren­de sein Rechts­schutz­ziel errei­chen kann.

Nach der Aus­le­gungs­re­gel des § 133 BGB, die auch auf öffent­lich-recht­li­che Erklä­run­gen Anwen­dung fin­det, ist bei der Aus­le­gung einer Wil­lens­er­klä­rung der wirk­li­che Wil­le zu erfor­schen und nicht an dem buch­stäb­li­chen Sinn des Aus­drucks zu haf­ten. Es kommt dar­auf an, wie die Erklä­rung aus der Sicht des Emp­fän­gers bei objek­ti­ver Betrach­tung zu ver­ste­hen ist. Maß­ge­bend ist der geäu­ßer­te Wil­le des Erklä­ren­den, wie er sich dem Emp­fän­ger nach dem Wort­laut der Erklä­rung und den sons­ti­gen Umstän­den dar­stellt, die der Emp­fän­ger bei Zugang der Erklä­rung erken­nen kann. Die­ser hat in den Blick zu neh­men, wel­chen Zweck der Erklä­ren­de ver­folgt 1.

§ 133 BGB gibt eine Aus­le­gung vor, die – im Rah­men des für den Erklä­rungs­emp­fän­ger Erkenn­ba­ren – den mit der Erklä­rung ange­streb­ten Erfolg her­bei­führt und die Erklä­rung nicht sinn­los macht 2. Dies gilt ins­be­son­de­re für die Ermitt­lung des Inhalts von Erklä­run­gen Pri­va­ter gegen­über Behör­den. Die­se dür­fen bei der Aus­le­gung die erkenn­ba­re Inter­es­sen­la­ge des Erklä­ren­den nicht außer Acht las­sen. Legt der Pri­va­te erkenn­bar einen Rechts­be­helf ein, darf die Behör­de der Erklä­rung kei­nen Inhalt geben, der die Rechts­ver­fol­gung erschwert oder gar aus­schließt, wenn nach den erkenn­ba­ren Umstän­den auch eine güns­ti­ge­re Aus­le­gung mög­lich ist. In Zwei­fels­fäl­len soll­te beim Erklä­ren­den nach­ge­fragt wer­den.

Die Inter­es­sen­la­ge des Beam­ten wird durch § 126 Abs. 3 BRRG bestimmt, der nach wie vor in Kraft ist (§ 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG 3). Nach die­ser Rege­lung gel­ten für Kla­gen nach Absatz 1, d.h. für alle Kla­gen aus dem Beam­ten­ver­hält­nis ein­schließ­lich der Leis­tungs- und Fest­stel­lungs­kla­gen, die Vor­schrif­ten des 8. Abschnitts der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung über das Wider­spruchs­ver­fah­ren. Danach ist eine Kla­ge aus dem Beam­ten­ver­hält­nis unab­hän­gig von der Kla­ge­art erst nach Durch­füh­rung eines Wider­spruchs­ver­fah­rens zuläs­sig, sofern gesetz­lich nichts ande­res bestimmt ist (§ 126 Abs. 3 Nr. 4 BRRG). Dar­über hin­aus bedarf es eines Wider­spruchs­ver­fah­rens nicht, wenn es sich nach den Umstän­den des Ein­zel­fal­les als sinn­los erweist.

Liegt kein Aus­nah­me­fall vor, müs­sen Beam­te gegen jedes Tun oder Unter­las­sen des Dienst­herrn sowie gegen jeden von ihm zu ver­ant­wor­ten­den Zustand, in dem sie eine Beein­träch­ti­gung ihrer Rechts­stel­lung aus dem Beam­ten­ver­hält­nis sehen, Wider­spruch ein­le­gen 4. Die Kla­ge­mög­lich­keit wird durch den Erlass des Wider­spruchs­be­scheids eröff­net. Die­ser ändert die Rechts­na­tur der vom Beam­ten gefor­der­ten oder bean­stan­de­ten Maß­nah­me nicht. Eine ver­wal­tungs­in­ter­ne Maß­nah­me wird durch den Wider­spruchs­be­scheid nicht zum Ver­wal­tungs­akt 5.

Ergeht nach Ein­le­gung des Wider­spruchs in ange­mes­se­ner Zeit kein Wider­spruchs­be­scheid, kann der Beam­te nach Maß­ga­be des § 75 VwGO Untä­tig­keits­kla­ge erhe­ben. Die­se Vor­schrift gilt auch für all­ge­mei­ne Leis­tungs- und Fest­stel­lungs­kla­gen aus dem Beam­ten­ver­hält­nis, denen nach § 126 Abs. 3 BRRG ein Wider­spruchs­ver­fah­ren vor­aus­zu­ge­hen hat 6.

Der Gesetz­ge­ber hat das Erfor­der­nis des Wider­spruchs­ver­fah­rens auf alle Strei­tig­kei­ten aus dem Beam­ten­ver­hält­nis erstreckt, um sicher­zu­stel­len, dass Beam­te vor der Anru­fung der Ver­wal­tungs­ge­rich­te den Dienst­herrn mit ihren Anlie­gen befas­sen. Dem Dienst­herrn soll stets die Mög­lich­keit eröff­net wer­den, einen gericht­li­chen Rechts­streit zu ver­mei­den, sei es durch Abhil­fe, durch güt­li­che Eini­gung, soweit dies recht­lich mög­lich ist, oder durch nähe­re Begrün­dung sei­nes Rechts­stand­punk­tes. Neben der Selbst­kon­trol­le des Dienst­herrn dient das Wider­spruchs­ver­fah­ren auch in beam­ten­recht­li­chen Ange­le­gen­hei­ten dem Rechts­schutz der Beam­ten und der Ent­las­tung der Ver­wal­tungs­ge­rich­te 7.

Aus dem Zweck des § 126 Abs. 3 BRRG folgt, dass das Wider­spruchs­ver­fah­ren den ver­fah­rens­recht­li­chen Rah­men dar­stellt, in dem vor­ge­richt­li­che Aus­ein­an­der­set­zun­gen zwi­schen Beam­ten und Dienst­herrn aus­ge­tra­gen wer­den. Die­ses gesetz­lich gere­gel­te Ver­fah­ren soll an die Stel­le infor­mel­ler Ver­fah­ren und Abspra­chen tre­ten. Dies zwingt den Beam­ten, sein Anlie­gen inhalt­lich zu kon­kre­ti­sie­ren 8.

Aus der durch § 126 Abs. 3 BRRG ange­ord­ne­ten Kon­zen­tra­ti­on auf das Wider­spruchs­ver­fah­ren folgt wei­ter, dass der Beam­te einem Wider­spruch, der sich nicht gegen einen Ver­wal­tungs­akt rich­tet (Leis­tungs- oder Fest­stel­lungs­wi­der­spruch), kei­nen Antrag vor­schal­ten muss. Ein der­ar­ti­ges Antrags­er­for­der­nis ergibt sich weder aus einer sons­ti­gen Vor­schrift des Pro­zess­rechts noch aus der beam­ten­recht­li­chen Treue­pflicht. Es wür­de die Inan­spruch­nah­me gericht­li­chen Rechts­schut­zes erschwe­ren, weil der Beam­te nach der Ableh­nung des Antrags nicht sogleich Kla­ge erhe­ben kann, son­dern Wider­spruch ein­le­gen muss 9.

Auf­grund die­ses Bedeu­tungs­ge­halts des § 126 Abs. 3 BRRG sind Rechts­be­hel­fe von Beam­ten unge­ach­tet ihrer Bezeich­nung, etwa als Antrag oder Beschwer­de, als Wider­spruch zu wer­ten, soweit die­se Aus­le­gung nach § 133 BGB ver­tret­bar ist. Eine Aus­nah­me soll nur gel­ten, wenn der Beam­te aus­drück­lich einen geson­der­ten Antrag stellt, anstatt Wider­spruch ein­zu­le­gen, und auf Nach­fra­ge dar­an fest­hält. In die­sem Fall soll der Dienst­herr ver­pflich­tet sein, die­sen Antrag zu beschei­den, sodass der Beam­te gegen den ableh­nen­den Bescheid geson­dert Wider­spruch erhe­ben muss 10.

Die­se Grund­sät­ze gel­ten auch für ein Scha­dens­er­satz­be­geh­ren, das ein Beam­ter mit der Behaup­tung gel­tend macht, der Dienst­herr habe schuld­haft sei­ne Rech­te aus dem Beam­ten­ver­hält­nis ver­letzt. Der Beam­te kann die Besei­ti­gung der behaup­te­ten Rechts­ver­let­zung und den dar­aus her­ge­lei­te­ten Scha­dens­er­satz­an­spruch gegen den Dienst­herrn mit einem ein­heit­li­chen Wider­spruch ver­fol­gen. Die Bün­de­lung von Besei­ti­gungs- und Scha­dens­er­satz­be­geh­ren in einem Wider­spruchs­ver­fah­ren ent­spricht dem Zweck des § 126 Abs. 3 Satz 1 BRRG, weil bei­de Anlie­gen in einem engen inhalt­li­chen Zusam­men­hang ste­hen. Zwi­schen ihnen besteht ein Stu­fen­ver­hält­nis wie zwi­schen Haupt- und Hilfs­an­trag im Kla­ge­ver­fah­ren. Die Gewäh­rung von Scha­dens­er­satz kommt nur in Betracht, wenn es der Dienst­herr ablehnt, die behaup­te­te Rechts­ver­let­zung zu besei­ti­gen. Ent­spricht er dem Besei­ti­gungs­be­geh­ren, wird das Scha­dens­er­satz­be­geh­ren gegen­stands­los. Hält der Dienst­herr das bean­stan­de­te Tun oder Unter­las­sen für recht­mä­ßig oder sieht er dar­in jeden­falls kei­ne Ver­let­zung der Rechts­stel­lung des Beam­ten, steht zugleich fest, dass er sich nicht für scha­dens­er­satz­pflich­tig hält. Daher ist es erfor­der­lich, aber auch aus­rei­chend, dass der Beam­te in der Begrün­dung des Wider­spruchs deut­lich macht, er ver­lan­ge hilfs­wei­se Scha­dens­er­satz 11.

Aus die­ser durch § 126 Abs. 3 BRRG vor­ge­ge­be­nen Rechts­la­ge ergibt sich das Inter­es­se des Beam­ten, dass sein Schrei­ben vom 22.10.2007 auch in Bezug auf den gel­tend gemach­ten Scha­dens­er­satz­an­spruch nicht als eigen­stän­di­ger Antrag, son­dern als Erwei­te­rung sei­nes Wider­spruchs gegen die Nicht­be­rück­sich­ti­gung bei der Ver­ga­be der Amts­zu­la­gen zu ver­ste­hen ist.

Dies liegt auch des­halb nahe, weil der Wider­spruch des Beam­ten gegen die Nicht­be­rück­sich­ti­gung bei der Ver­ga­be der Amts­zu­la­gen im Jahr 2007 nach der damals ein­heit­li­chen Recht­spre­chung der Ver­wal­tungs­ge­rich­te aus­sichts­los war, weil die Post­bank die Amts­zu­la­gen den aus­ge­wähl­ten Beam­ten bereits ver­lie­hen hat­te. Bis zu dem Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 4. Novem­ber 2010 12 war in der Recht­spre­chung all­ge­mein aner­kannt, dass Ernen­nun­gen und ernen­nungs­ähn­li­che Ver­wal­tungs­ak­te wie die Ver­lei­hung von Amts­zu­la­gen auch im Fal­le ihrer Rechts­wid­rig­keit von Mit­be­wer­bern nicht mit Erfolg ange­foch­ten wer­den konn­ten. Es wur­de ange­nom­men, die­se Maß­nah­men berühr­ten die sub­jek­ti­ve Recht­stel­lung der Mit­be­wer­ber nicht und sei­en nach dem Grund­satz der Ämter­sta­bi­li­tät stets rechts­be­stän­dig. Nach der Ernen­nung der aus­ge­wähl­ten Bewer­ber waren Mit­be­wer­ber dar­auf ver­wie­sen, Scha­dens­er­satz gel­tend zu machen. Erst in dem Urteil vom 04.11.2010 hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt Ernen­nun­gen Dritt­wir­kung zuer­kannt und den Grund­satz der Ämter­sta­bi­li­tät für unan­wend­bar erklärt, wenn der Dienst­herr vor der Ernen­nung die Inan­spruch­nah­me gericht­li­chen Rechts­schut­zes durch Mit­be­wer­ber ver­hin­dert hat. Dies gilt in glei­cher Wei­se für ernen­nungs­ähn­li­che Ver­wal­tungs­ak­te.

Da der Beam­te sei­nen Wider­spruch durch das Schrei­ben vom 22.10.2007 auf das Scha­dens­er­satz­be­geh­ren erstreckt hat, ist die all­ge­mei­ne Leis­tungs­kla­ge auf Gewäh­rung von Scha­dens­er­satz nach § 75 Satz 1 und 2 VwGO jeden­falls nach Ablauf von drei Mona­ten nach Ein­le­gung des Wider­spruchs zuläs­sig gewor­den.

Dar­über hin­aus war im vor­lie­gen­den Fall aber auch unab­hän­gig von dem Inhalt des Schrei­bens des Beam­ten das Wider­spruchs­ver­fah­ren aus­nahms­wei­se ent­behr­lich.

Auch in beam­ten­recht­li­chen Ange­le­gen­hei­ten dient das Wider­spruchs­ver­fah­ren der Selbst­kon­trol­le der Ver­wal­tung, dem indi­vi­du­el­len Rechts­schutz und der Ent­las­tung der Ver­wal­tungs­ge­rich­te. Sind die­se Zie­le vor der Kla­ge­er­he­bung schon auf ande­re Wei­se erreicht wor­den oder kön­nen sie nicht mehr erreicht wer­den, ist ein Wider­spruchs­ver­fah­ren sinn­los. Sei­ne Durch­füh­rung wür­de einen sach­lich nicht zu recht­fer­ti­gen­den For­ma­lis­mus dar­stel­len, der die Inan­spruch­nah­me gericht­li­chen Rechts­schut­zes unnö­tig ver­zö­gert. Die Ent­behr­lich­keit des Wider­spruchs­ver­fah­rens in die­sen Fäl­len stellt eine wei­te­re, gesetz­lich nicht aus­drück­lich gere­gel­te Aus­nah­me dar, die sich aus Sinn und Zweck der § 126 Abs. 3 BRRG, §§ 68 f. VwGO ergibt 13. Die genann­te Ent­schei­dung kann als Zusam­men­fas­sung der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ver­stan­den wer­den.

Das Wider­spruchs­ver­fah­ren kann sei­nen Zweck nicht mehr errei­chen, wenn fest­steht, dass der Wider­spruch unab­hän­gig von der Begrün­dung kei­nen Erfolg haben wür­de. Daher wird es regel­mä­ßig nicht ent­behr­lich sein, wenn Aus­gangs- und Wider­spruchs­be­hör­de nicht iden­tisch sind oder gar unter­schied­li­chen Rechts­trä­gern ange­hö­ren 14. Auch wird das Wider­spruchs­ver­fah­ren regel­mä­ßig durch­zu­füh­ren sein, wenn die Wider­spruchs­be­hör­de einen Ermes­sens- oder Beur­tei­lungs­spiel­raum wahr­zu­neh­men hat. In die­sen Fäl­len geht deren Nach­prü­fung inhalt­lich über die ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Nach­prü­fung hin­aus (§ 114 Satz 1 VwGO).

Im Übri­gen kommt es vor allem auf den Inhalt der vor­ge­richt­li­chen Erklä­run­gen der Dienst­herrn an. Ergibt deren Gesamt­wür­di­gung, dass sich die Dienst­herr end­gül­tig dar­auf fest­ge­legt hat, das Rechts­schutz­be­geh­ren abzu­leh­nen, ist ein Wider­spruchs­ver­fah­ren sinn­los. Eine der­ar­ti­ge Fest­le­gung setzt vor­aus, dass die Dienst­herr zu erken­nen gege­ben hat, sie habe sich ihre Auf­fas­sung gebil­det und geden­ke dar­an auf jeden Fall fest­zu­hal­ten. Hat der Betrof­fe­ne dar­auf­hin Kla­ge erho­ben, kann die Dienst­herr im Kla­ge­ver­fah­ren nicht dadurch die Durch­füh­rung des Wider­spruchs­ver­fah­rens errei­chen, dass sie auf des­sen Feh­len ver­weist und sich gar nicht oder nur hilfs­wei­se zur Sache ein­lässt. Dadurch setzt sie sich in Wider­spruch zu ihren vor­ge­richt­li­chen Erklä­run­gen, aus denen der Beam­te zu Recht den Schluss zog, ein Wider­spruchs­ver­fah­ren sei sinn­los.

Hat der Betrof­fe­ne Kla­ge erho­ben, ohne dass ihm die Dienst­herr hier­zu Anlass gege­ben hat, kann die­se das Wider­spruchs­ver­fah­ren ent­behr­lich machen, wenn sie sich im Kla­ge­ver­fah­ren vor­be­halt­los zur Sache ein­lässt. Dage­gen bringt sie in die­sen Fäl­len durch eine nur hilfs­wei­se Ein­las­sung regel­mä­ßig zum Aus­druck, dass sie den Beam­ten an der Durch­füh­rung des Wider­spruchs­ver­fah­rens fest­hal­ten will. Die­ses Ver­hal­ten ist dann auch nicht wider­sprüch­lich, weil sich die Dienst­herr vor­ge­richt­lich gera­de nicht end­gül­tig auf die Ableh­nung des Kla­ge­be­geh­rens fest­ge­legt hat.

Nach die­sen Grund­sät­zen hat sich das Wider­spruchs­ver­fah­ren im vor­lie­gen­den Fall bereits zum Zeit­punkt der Kla­ge­er­he­bung als ent­behr­lich erwie­sen: Die als Aus­gangs- und Wider­spruchs­be­hör­de zustän­di­ge Post­bank hat­te sich gegen­über dem Beam­ten vor­ge­richt­lich dar­auf fest­ge­legt, die­ser habe zu Recht kei­ne Amts­zu­la­ge erhal­ten. In dem Schrei­ben vom 05.11.2007 ließ sie kei­nen Zwei­fel dar­an, dass sie die dar­ge­leg­ten Aus­wahl­kri­te­ri­en und die dar­auf gestütz­te Bewer­ber­aus­wahl für recht­mä­ßig hal­te. Nach Ansicht der Post­bank wie­sen die aus­ge­wähl­ten Beam­ten einen erheb­li­chen Eig­nungs­vor­sprung gegen­über dem Beam­ten auf. Die­se Erklä­run­gen lie­ßen aus der Sicht des Beam­ten nur den Schluss zu, die Post­bank sei auf kei­nen Fall bereit, wegen des­sen Nicht­be­rück­sich­ti­gung Scha­dens­er­satz zu leis­ten.

Hat­te sich ein Wider­spruchs­ver­fah­ren auf­grund der ein­deu­ti­gen Aus­sa­gen des Dienst­herrn bereits vor der Kla­ge­er­he­bung als sinn­los erwie­sen, kann er durch sein pro­zes­sua­les Ver­hal­ten nicht mehr errei­chen, dass ein sol­ches Ver­fah­ren durch­ge­führt wird.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 30. Okto­ber 2013 – 2 C 23.12

  1. stRspr; BVerwG, Urteil vom 15.09.2010 – 8 C 21.09, BVerw­GE 138, 1 = Buch­holz 310 § 68 VwGO Nr. 48, jeweils Rn. 36[]
  2. BGH, Urtei­le vom 23.01.1997 – IX ZR 69/​96, BGHZ 134, 325, 329 = NJW 1997, 1003, 1004; und vom 07.03.2005 – II ZR 194/​03, NJW 2005, 2618, 2619[]
  3. Beam­ten­sta­tus­ge­setz vom 17.06.2008, BGBl I S.1010[]
  4. BVerwG, Urteil vom 28.06.2001 – 2 C 48.00, BVerw­GE 114, 350, 354 = Buch­holz 230 § 126 BRRG Nr. 21 S. 3 f.[]
  5. BVerwG, Urteil vom 02.03.2006 – 2 C 3.05, BVerw­GE 125, 85 = Buch­holz 237.8 § 84 RhPLBG Nr. 1, jeweils Rn. 11[]
  6. Bren­ner, in: Sodan/​Ziekow, VwGO, Kom­men­tar, 3. Aufl., § 75 Rn. 18; Ren­nert, in: Eyer­mann, VwGO, Kom­men­tar, 13. Aufl., § 75 Rn. 1[]
  7. BVerwG, Urteil vom 15.09.2010 a.a.O. Rn. 24 f.[]
  8. BVerwG, Urteil vom 28.06.2001 a.a.O. S. 354 f. bzw. S. 3 f.[]
  9. BVerwG, Urteil vom 28.06.2001 a.a.O. S. 355 f. bzw. S. 4 f.; Beschluss vom 18.06.2009 – 2 B 64.08, Buch­holz 237.2 § 93 Bln­LBG Nr. 1 = NVwZ 2009, 1314, jeweils Rn. 14[]
  10. BVerwG, Beschluss vom 28.09.2006 – 2 B 14.06, Rn. 3[]
  11. BVerwG, Urteil vom 28.06.2001 a.a.O. S. 355 f. bzw. S. 4[]
  12. BVerwG, Urteil vom 04.11.2010 – 2 C 16.09BVerw­GE 138, 102 = Buch­holz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 47[]
  13. stRspr; vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 15.09.2010 – 8 C 21.09, BVerw­GE 138, 1 = Buch­holz 310 § 68 VwGO Nr. 48, jeweils Rn. 24 f.[]
  14. BVerwG, Urteil vom 21.09.2010 a.a.O. Rn. 26[]